разъяснения - Министерство природных ресурсов

РАЗЪЯСНЕНИЯ
по вопросам применения административного и уголовного законодательства
в области лесных отношений на территории Свердловской области
По итогам рабочего совещания, состоявшегося в Министерстве
природных ресурсов Свердловской области 29 мая 2009 года с участием
государственных лесных инспекторов, с учетом подготовленного
прокуратурой Свердловской области с участием Министерства природных
ресурсов Свердловской области Сборника методических материалов по
вопросам выявления и пресечения правонарушений и преступлений в сфере
лесопользования, в целях единообразного применения лесного,
административного и уголовного законодательства при возбуждении и
рассмотрении дел об административных правонарушениях, в области лесных
отношений, прошу обратить внимание на следующее:
1. К административным правонарушениям в области лесных отношений
относятся:
самовольное занятие земельного участка (в части лесных участков)
(ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях (далее – КоАП РФ);
уничтожение
специальных знаков (в части уничтожения или
повреждения знаков особо охраняемых природных территорий,
лесоустроительных и лесохозяйственных знаков, а также знаков,
устанавливаемых пользователями животным миром или специально
уполномоченными государственными органами по охране, контролю и
регулированию использования объектов животного мира и среды их
обитания, зданий, строений, сооружений, принадлежащих указанным
пользователям и органам) (ч. 2 ст. 7.2 КоАП РФ);
самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы
водного объекта, водоохраной зоны водного объекта либо зоны санитарной
охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (об
административных правонарушениях, совершенных в лесах) (ст. 7.8 КоАП
РФ);
самовольное занятие лесных участков (ст. 7.9 КоАП РФ);
самовольная переуступка права пользования землей, недрами, лесным
участком или водным объектом (в части самовольной переуступки права
пользования лесными участками) (ст. 7.10 КоАП РФ);
пользование объектами животного мира или водными биологическими
ресурсами
без
разрешения
(лицензии)
(об
административных
правонарушениях, совершенных в лесах) (ст. 7.11 КоАП РФ);
сокрытие или искажение экологической информации (в части сокрытия
и искажения информации о состоянии лесов, земель лесного фонда, а также о
состоянии находящихся на них водных объектах, объектов животного мира и
среды их обитания) (ст. 8.5 КоАП РФ);
2
невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние,
пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7 КоАП РФ);
использование земель не по целевому назначению, неиспользование
земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного
производства либо жилищного или иного строительства, невыполнение
обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8
КоАП РФ);
нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам
земельных участков, лесов в водоохранных зонах и режима их использования
(об административных правонарушениях, совершенных в лесах) (ст. 8.12
КоАП РФ);
нарушение правил охраны водных объектов (об административных
правонарушениях, совершенных в лесах) (ст. 8.13 КоАП РФ);
нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам
лесов для их использования (ст. 8.24 КоАП РФ);
нарушение правил использования лесов (ст. 8.25 КоАП РФ);
самовольное использование лесов, нарушение правил использования
лесов для ведения сельского хозяйства, уничтожение лесных ресурсов
(ст. 8.26 КоАП РФ);
нарушение правил лесовосстановления, правил лесоразведения, правил
ухода за лесами, правил лесного семеноводства (ст. 8.27 КоАП РФ);
незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное
выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан (ч.1 ст. 8.28 КоАП РФ);
уничтожение мест обитания животных (ст. 8.29 КоАП РФ);
уничтожение лесной инфраструктуры, а также сенокосов, пастбищ
(ст. 8.30 КоАП РФ);
нарушение правил санитарной безопасности в лесах (ст. 8.31 КоАП
РФ);
нарушение правил пожарной безопасности в лесах (ст. 8.32 КоАП РФ);
нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции
животных (об административных правонарушениях в лесах) (ст. 8.33 КоАП
РФ);
нарушение установленного порядка создания, использования или
транспортировки биологических коллекций (об административных
правонарушениях в лесах) (ст. 8.34 КоАП РФ);
уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов
животных или растений (об административных правонарушениях в лесах)
(ст. 8.35 КоАП РФ);
нарушение правил переселения, акклиматизации или гибридизации
объектов животного мира и водных биологических ресурсов (об
административных правонарушениях в лесах) (ст. 8.36 КоАП РФ);
нарушение правил пользования объектами животного мира и правил
добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил,
регламентирующих
осуществление
промышленного
рыболовства,
3
прибрежного
рыболовства
и
других
видов
рыболовства
(об
административных правонарушениях в лесах) (ст. 8.37 КоАП РФ).
В соответствии с главой 23 КоАП РФ, согласно постановлению
Правительства Свердловской области от 19.12.2007 г. № 1289-ПП «Об
утверждении перечней должностных лиц исполнительных органов
государственной власти Свердловской области, осуществляющих на
территории Свердловской области государственный экологический
контроль, государственный контроль и надзор за использованием и охраной
водных объектов, государственный лесной контроль и надзор в отношении
лесничеств и лесопарков, находящихся на территории Свердловской
области»1, должностные лица Министерства природных ресурсов
Свердловской
области,
являющиеся
государственными
лесными
инспекторами,
уполномочены рассматривать дела в рамках своей
компетенции
и
составлять
протоколы
об
административных
правонарушениях по вышеуказанным статьям КоАП РФ.
Помимо случаев, указанных в главе 23 КоАП РФ, государственные
лесные инспекторы, в соответствии с п. 32 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ
уполномочены
составлять
протоколы
об
административных
правонарушениях, предусмотренных:
ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ (незаконная рубка, повреждение лесных
насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников,
лиан, совершенные с применением механизмов, автомототранспортных
средств, самоходных машин и других видов техники, если эти действия не
содержат уголовно наказуемого деяния);
ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ (неповиновение законному распоряжению или
требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный
контроль (надзор), а равно воспрепятствование осуществлению этим
должностным лицом служебных обязанностей);
ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ (невыполнение в установленный срок законного
предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного
лица), осуществляющего государственный контроль (надзор), об устранении
нарушений законодательства;
ст. 19.6 КоАП РФ (непринятие мер по устранению причин и условий,
способствовавших совершению административного правонарушения);
ст. 19.7 КоАП РФ (непредставление сведений (информации).
2. За 2008 год государственными лесными инспекторами Министерства
природных ресурсов Свердловской области в ходе проведения проверок
соблюдения лесного законодательства:
- выявлено 953 нарушения лесного законодательства;
-составлено 527 протоколов об административных правонарушениях;
- рассмотрено 510 дел об административных правонарушениях;
- привлечено к административной ответственности 472 лица;
- наложено 472 штрафа на сумму 1 236,9 тыс. рублей, из них взыскано
889,7 тыс. рублей;
1
Вступило в силу с 1 января 2008 года (п.5 постановления).
4
- взыскано ущерба и неустойки на сумму 2 251,1 тыс. рублей.
За I полугодие 2009 года:
- выявлено 739 нарушений лесного законодательства;
- составлено 366 протоколов об административных правонарушениях;
- рассмотрено 464 дела об административных правонарушениях;
- привлечено к административной ответственности 424 лица;
- наложено 424 штрафа на сумму 1 404,2 тыс. рублей, из них взыскано
501,2 тыс. рублей;
- взыскано ущерба и неустойки на сумму 1 815,6 тыс. рублей.
При этом рассмотрение дел по статьям 7.9, 8.25, 8.28, 8.31, 8.32 КоАП
РФ составило значительную часть от общего количества рассмотренных
государственными лесными инспекторами административных дел.
Вместе с тем, все перечисленные в п. 1 настоящих разъяснений
правонарушения посягают на окружающую среду, лес как экологическую
систему и природный ресурс, что приводит к деградации и истощению
почвенных и водных ресурсов при использовании лесов и замедлению
воспроизводства лесных ресурсов на территории Свердловской области.
На основании изложенного, полагаю необходимым при проведении
проверок обращать внимание на наличие в хозяйственной деятельности лиц,
осуществляющих предпринимательскую деятельность в лесах Свердловской
области, квалификации иных административных правонарушений.
3. Анализ материалов дел, поступивших из правоохранительных
органов и органов прокуратуры показал, что в ряде случаев должностными
лицами при составлении протоколов об административных правонарушениях
и постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях
допускаются нарушения. В связи с тем, что существенные недостатки в
вышеуказанных документах могут являться основанием для признания
решений должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об
административных правонарушениях незаконными, государственным
лесным инспекторам следует обращать внимание на
правильность
составления направленных документов на стадии подготовки дела к
рассмотрению.
Так, имели место быть случаи установления отсутствия в протоколах и
постановлениях сведений о лице, в отношении которого возбуждено дело,
месте и времени совершения правонарушения, указания неправильной или
неполной квалификации (без указания на часть статьи) данного
правонарушения, отсутствия в постановлениях и протоколах объяснений
лиц, в отношении которых возбуждено дело об административной
ответственности, отсутствия в материалах дела иных сведений, необходимых
для
разрешения дела,
составление
процессуальных
документов
неправомочным лицом.
На основании изложенного, обращаю внимание на то, что в случае
установления при подготовке к рассмотрению дела составления
процессуальных документов правоохранительными органами, органами
прокуратуры или иными должностными лицами с существенными
5
недостатками, в соответствии с п.4 Постановления Пленума Верховного Суда
Российской Федерации от 24.03.2005 г. № 5 «О некоторых вопросах,
возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях» (далее – Постановление № 5) и на
основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ, необходимо выносить определение о
возвращении
протокола
(постановления)
об
административном
правонарушении и других материалов дела в орган или должностному лицу,
которыми составлен протокол (постановление).
При проверке полномочий должностного лица на составление
протокола, согласно п.5 Постановления № 5, следует учитывать положения,
содержащиеся в статье 28.3 КоАП РФ, а также нормативные акты
соответствующих федеральных органов исполнительной власти (ч. 4 ст. 28.3
КоАП РФ).
4. При проведенном анализе Справки Свердловского областного суда
по результатам обобщения судебной практики по делам об
административных правонарушениях о нарушении законодательства,
регулирующего вопросы лесопользования за 2008 год, установлено, что
государственными лесными инспекторами в протоколе об административном
правонарушении не всегда указывается способ рубки лесных насаждений, в
случае установления рубки с применением механизмов не составляется
протокол изъятия данных механизмов. Данное обстоятельство затрудняло
решение вопроса у судей о квалификации совершенного правонарушения,
так как ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ предусматривает ответственность за
незаконную рубку лесных насаждений, совершенную с применением
механизмов, и саму конфискацию механизмов, так как такая возможность
существует только при их изъятии в порядке, установленном
законодательством.
Учитывая данные обстоятельства, при составлении протокола об
административных правонарушениях по ч. 1 и ч.2 ст. 8.28 КоАП РФ,
необходимо указывать способ рубки, а также, в необходимых случаях,
составлять протокол изъятия вещей и документов, протокол досмотра
транспортного средства, по форме, установленной Административным
регламентом Министерства природных ресурсов Свердловской области по
исполнению государственной функции по возбуждению и (или)
рассмотрению дел об административных правонарушениях в области охраны
собственности,
охраны
окружающей
природной
среды
и
природопользования,
утвержденным
распоряжением
Правительства
Свердловской области от 08.09.2008 г. № 1120-РП.
5. При обобщении судебной практики по делам об административных
правонарушениях в Свердловской области, установлены случаи, когда при
обжаловании ненормативных правовых актов (постановлений об
административном правонарушении) должностных лиц Министерства
природных ресурсов Свердловской области, уполномоченных на
рассмотрение дел об административных правонарушениях, в решениях
судов, удовлетворяющих заявленные требования лиц, в отношении которых
6
вынесены данные постановления, основанием отмены и признания
незаконным решения должностного лица является недоказанность наличия
состава правонарушения в действиях лица, в отношении которого
рассматривалось дело.
При этом в решениях судов акцентировалось внимание на отсутствие в
решениях должностных лиц фактов установления вины лица, привлекаемого
к административной ответственности, исходя из недостаточности собранных
доказательств.
В силу ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо привлекается к
ответственности за совершение административного правонарушения, если
будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил
и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской
Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным
лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
В целях реализации принципа неотвратимости наказания лиц,
совершивших административные правонарушения, при составлении
процессуальных документов необходимо обратить внимание на следующее:
1) для доказательства вины лица, совершившего административное
правонарушение, надлежит применять положения Пленума Высшего
Арбитражного суда РФ от 02.06.2004 г. № 10 «О некоторых вопросах,
возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных
правонарушениях» (далее – Постановление № 10);
2) при установлении нарушения лесного законодательства отражать в
протоколе об административном правонарушении методы или способы
определения такого нарушения, в случае применения при этом специальных
технических средств, следует отражать данный факт с указанием
прохождения средств метрологической поверке;
3) выяснение виновности лица в совершении административного
правонарушения осуществлять, согласно п. 16 Постановления № 10, на
основании данных, зафиксированных в протоколе об административном
правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется
производство по делу об административном правонарушении, в том числе об
отсутствии возможности для соблюдения правил и норм, о принятии всех
зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных
доказательств, предусмотренных ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ;
4) понятие вины юридических лиц раскрывается в ч. 2 ст. 2.1 КоАП
РФ. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц
КоАП РФ формы вины (умышленно или по неосторожности) не выделяет.
Следовательно, для выявления вины лица, совершившего
административное правонарушения требуется установить, отражая данный
факт в протоколе, что у него имелась возможность соблюдения правил и
норм,
за нарушение
которых предусмотрена административная
ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их
соблюдению с указанием данного факта в протоколе об административном
правонарушении.
7
Обстоятельства, указывающие на совершение умышленного
административного правонарушения или совершенного по неосторожности,
применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.
5) при установлении ответственности за нарушение лесного
законодательства указывать в постановлении об административном
правонарушении объект (установленные законодательством порядки или
правила использования лесов с указанием на пункт, часть и статью данного
правового акта) и объективную сторону установленного административного
правонарушения (действия или бездействие лица, выразившиеся в
нарушении данных норм, правил и т.п.).
6. При выявлении случаев рубки лесных насаждений в лесах,
совершенной без разрешительных документов, следует на месте определять
квалификацию данного деяния.
В целях отграничения экологических проступков от экологических
преступлений следует принимать во внимание ст. 29 Лесного кодекса
Российской Федерации, ст. 8.28 КоАП РФ, ст. 260 Уголовного кодекса
Российской Федерации (далее – УК РФ) и п.п. 11, 13 Постановления
Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 05.11.1998 г. № 14
(далее – Постановление № 14). При этом в силу положений статьи 13
Федерального закона от 04.12.2006 г. № 201 «О введении в действие Лесного
кодекса Российской Федерации» Постановление № 14 необходимо
применять в пределах и в порядке, которые предусмотрены
законодательством Российской Федерации и постольку, поскольку оно не
противоречит Лесному кодексу Российской Федерации.
Согласно абз. 2 пункта 13 Постановления № 14, в случае
возникновения трудностей в разграничении уголовно-наказуемого деяния и
административного проступка особое внимание следует уделять выяснению
всех
обстоятельств,
характеризующих
состав
экологического
правонарушения, последствий противоправного деяния, размера нанесенного
вреда и причиненного ущерба.
При решении вопроса о возбуждении дела об административном
правонарушении по факту незаконной рубки, повреждении лесных
насаждений или самовольном выкапывании в лесах деревьев, кустарников,
лиан (ст. 8.28 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях) или подготовки материалов для направления в
правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного
дела, следует иметь в виду, что данное разграничение должно проводится по
предмету: состав преступления, предусмотренный ч.1 ст. 260 УК РФ,
образует незаконная рубка, а равно повреждение до степени прекращения
роста лесных насаждений или не отнесенных к лесных насаждениям
деревьев, кустарников, лиан, если эти деяния совершены в значительном
размере (от 5 000 р. до 49 999 р.).
8
Выявленные коллизии в УК РФ и Постановлении № 142 относительно
состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 260 УК РФ, необходимо
трактовать в пользу Уголовного кодекса Российской Федерации исходя из ст.
1 УК РФ, регламентирующей, что уголовное законодательство Российской
Федерации состоит из Уголовного кодекса Российской Федерации. Новые
законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат
включению в УК РФ.
7.
При
установлении
признаков
составов
преступлений,
предусмотренных ст. 260 УК РФ необходимо исходить из нижеследующего:
по части 1 статьи 260 УК РФ
1) предмет незаконной рубки – лесные насаждения; деревья,
кустарники, лианы, не отнесенные к лесным насаждениям;
2) объективная сторона преступления – незаконная рубка, а равно
повреждение до степени прекращения роста лесных насаждений или не
отнесенных к лесных насаждениям деревьев, кустарников, лиан, если эти
деяния совершены в значительном размере;
3) субъективная сторона преступления – умышленная вина;
4) субъект преступления – любое лицо, достигшее возраста 16 лет.
По части 2 статьи 260 УК РФ
1) предмет незаконной рубки – лесные насаждения; деревья,
кустарники и лианы, не отнесенные к лесным насаждения;
2) объективная сторона преступления – незаконная рубка, а равно
повреждение до степени прекращения роста деревьев, кустарников и лиан в
лесах всех групп, а также насаждений, не входящих в лесной фонд, если эти
деяния совершены: а) группой лиц; б) лицом с использованием своего
служебного положения; в) в крупном размере (от 50 000 р. до 149 999 р.);
3) субъективная сторона преступления – умышленная вина;
4) субъект преступления – любое лицо, достигшее возраста 16 лет; по
п. «в» ч. 2 ст. 260 – субъект специальный: лицо, использующее служебное
положение.
По части 3 статьи 260 УК РФ
Объективная
сторона
преступления
состоит
в
деяниях,
предусмотренных ч. ч. 1 или 2 статьи 260 УК РФ, совершенных в особо
крупном размере (от 150 000 р.), группой лиц по предварительном сговору
или организованной группой.
Отдел государственного контроля в
сфере охраны окружающей среды,
лесных и водных отношений
Министерства природных ресурсов
Свердловской области
Уголовный состав преступления по ч. 1 ст. 216 УК РФ: незаконная рубка деревьев, кустарников и лиан в
лесах первой группы, в особо защитных участках лесов всех групп либо не водящих в лесной фонд или
запрещенных к рубке, если эти деяния совершены в значительном размере (абз. 5 п.13 Постановления № 14).
2