Проектирование водоохранных зон и прибрежных защитных

Проектирование водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных
объектов
Жерелина И.В., Стоящева Н.В., Поляков А.А., Кормаков В.И.
В качестве одного из важнейших механизмов улучшения водноэкологической
обстановки,
гигиенического
состояния
гидрологического
водных
режима
объектов
в
и
санитарно-
последние
годы
рассматривается выделение водоохранных зон (ВЗ) и прибрежных защитных
полос (ПЗП) с установлением в их границах специального режима
хозяйствования.
Однако
единых
действующих
методических
указаний
по
их
выделению, утвержденных государственными органами, на сегодняшний
день не существует. В этой связи проектировщики традиционно используют
три
различных
подхода:
нормативно-правовой,
формализованный
и
ландшафтно-гидрологический.
Нормативно-правовой подход предполагает установление размеров ВЗ
и ПЗП в зависимости от длины рек и площади озёр на основе утверждённых
федеральных нормативов без учёта региональной специфики. Размеры ВЗ и
ПЗП
утверждаются
для
списка
крупных
и
средних
рек
и
озёр
постановлениями субъектов РФ и не предусматривают разработки проектной
документации. Такой подход был применён в Кемеровской, Нижегородской
и других областях России. Преимуществом данного подхода является
оперативность установления ВЗ и ПЗП в регионе, однако при этом не
учитываются важные факторы: гидрологический режим водных объектов,
рельеф, ландшафтная структура, особенности хозяйственного использования
прибрежных территорий, включая характер застройки. В этой связи
впоследствии возникает необходимость уточнения выделенных границ на
местности и разработки проектной документации. Примером этого служит
проектирование
ВЗ
и
ПЗП
для
Беловского
и
Кара-Чумышского
водохранилищ в Кемеровской области, р. Б. Киргизка в Томской области.
Формализованный
нормативно-правовой
подход
также
документации
[1].
базируется
При
на
этом
утверждённой
придерживаются
утративших силу методических указаний [3] или утверждённых МПР России,
но не одобренных Правительством РФ, методик [4,5]. На основе этих
документов
разрабатываются
проекты
ВЗ
и
ПЗП,
незначительно
корректирующиеся в зависимости от рельефа и особенностей застройки
территории. Преимущества данного подхода заключаются в соблюдении
единства требований для всех водных объектов, простоте рекомендаций,
увязанных
с
природноресурсным
и
природоохранительным
законодательством России, а также возможности дополнить рекомендации по
охране водных объектов по желанию местной администрации. Однако и этот
подход имеет ряд серьёзных недостатков:
- недостаточно учитывается природная обстановка территории;
- перечень мероприятий носит предупредительный характер, процессы
самоочищения и регулирования стока в бассейнах, как правило, не
учитываются;
2
- схема запретов позволяет осуществлять уход за состоянием только
нормативно утверждённых территорий, без учёта гидрологически значимых
ландшафтов;
- определение ширины ВЗ рек от их длины, а озёр - от площади просты,
но не обоснованы с генетических позиций.
Проектов,
выполненных
с
использованием
данного
подхода,
большинство, в качестве примера можно привести проекты ВЗ pp. Аба, Кия,
Яя, Иня (Кемеровская обл.); р. Катунь на территории Алтайского района
Алтайского края; участков pp. Чарыш, Алей, Бия и др. в пределах городов
Алтайского края; Новосибирского водохранилища, р. Бердь (Новосибирская
обл.) и др.
Ландшафтно-гидрологический
руководствуются
нормативами,
подход.
В
определенными
этом
случае
также
законодательством,
и
методическими рекомендациями МПР России. Однако, в отличие от
предыдущих подходов, здесь учитывается совокупность взаимосвязей
гидрологических процессов в ландшафтах и акцентируется внимание на
стокоформирующих комплексах [6-10]. В ВЗ и ПЗП включаются природные
комплексы,
обладающие
высокой
гидрологической
значимостью
и
непосредственно участвующие в формировании стока. Корректировка границ
ВЗ и ПЗП ведётся с учётом застройки территории, естественных и
искусственных рубежей и препятствий, перехватывающих поверхностный
сток с вышележащих территорий (бровки речных долин, дорожнотранспортная сеть и др.). Таким образом, ландшафтно-гидрологический
подход
является
наиболее
приемлемым.
Он
используется
при
проектировании ВЗ и ПЗП в Иркутской, Новосибирской, Кемеровской и
Томской областях, Алтайском крае и Республике Алтай [7, 8]. В связи с тем,
что методика проектирования ВЗ и ПЗП не разработана и законодательно не
утверждена, нами разработана собственная методика, в основу которой
положены бассейновый принцип и ландшафтно-гидрологический подход [9,
10].
3
1. Методология проектирования
1.1. Классификация речных систем по их величине
На первом этапе проектирования ВЗ и ПЗП речных систем проводится
классификация рек и водосборных бассейнов, определяется их иерархия с
целью выявления соподчиненности и роли в формировании стока. Среди
множества существующих методик наиболее приемлемой, отражающей
механизм стокоформирования и роль водотока в речной системе, является
классификация, предложенная Л.М. Корытным [11]. Первоначально по
картам масштаба от 1:2500000 до 1:200000 (масштаб используемой карты
определяется размером речной системы) строится граф-дерево речной сети
[12]. Затем определяются порядок реки и ее притоков в бонитировке Р.
Хортона [13] с дополнениями А. Штралера [14]. При этом самые малые
неразветвленные водотоки системы относятся к I порядку, при слиянии
однопорядковых потоков порядок системы увеличивается на единицу. В
каждый
порядок
гидрологическими
попадают
реки
с
характеристиками,
близкими
что
географическими
служит
основанием
и
для
классификации. После определения порядков всех речных систем проводится
их классификация и определяется соподчиненность рек на проектируемой
территории (табл. 1).
Таблица 1
Схема классификации речных систем Сибири по их величине
Порядок
Площадь
водосбора,
тыс. км2
Длина
главной
реки, км
IX
> 2000
> 3000
Средний
многолетний
расход в устье,
м3/с
> 10000
VIII
200 – 2000
1000 - 3000
1000 - 10000
Большие (Б)
VII
20- 200
200 – 1000
100 – 1000
Средние (С)
VI
2 – 20
50 – 200
от 10 – 20 до 100
Малые (М)
IV, V
0,2 – 2
20 -50
от 2 – 5 до 10 -20
I, II, III
< 0,2
< 20
<2-5
Класс реки
Крупнейшие (К)
Очень малые (ОМ)
4
В случае проектирования ВЗ и ПЗП в городах и сельских населённых
пунктах устанавливается доля урбанизированных площадей в водосборах рек
для оценки антропогенной преобразованное -ти последних, изменения
гидрологического режима и качества воды рек.
1.2. Определение гидрологически значимых комплексов, проведение границ
ВЗ и ПЗП
ВЗ и ПЗП выделяются на основе функционального ландшафтногидрологического зонирования территории. В них включаются участки, с
которых осуществляется сток (в том числе, загрязняющих веществ)
поверхностным путём, а также территория, затапливаемая в период
половодий и паводков повторяемостью 1 раз в 100 лет (РУВВ = 1 %).
Ширина
ВЗ
определяется
длиной
пути,
на
котором
происходит
инфильтрация воды, поступающей в водный объект, её форма зависит от
площади, на которой поверхностный сток возможен [7].
Основными элементами ВЗ являются территории с высоким водноэкологическим потенциалом, непосредственно прилегающие к водному
объекту. В свою очередь, территория ВЗ дифференцируется на участки, в
разной степени выполняющие стокорегулирующую, водоохранную и
средозащитную
функции.
комплексов проявляется
Стокорегулирующая
в перераспределении
функция
природных
суммарного
стока по
гидрологическим периодам (увеличение в межень, сокращение в половодье и
паводки). Водоохранная функция заключается в улучшении качества вод (их
химических и физических свойств) за счёт осаждения, накопления и
фильтрации
загрязняющих
веществ
в
ландшафтах.
Средозащитная
значимость прибрежных комплексов проявляется, прежде всего, в их
противоэрозионных свойствах [6-8].
Выявление
гидрологически
значимых
природных
комплексов
осуществляется на основе ландшафтной карты масштаба от 1:200000 до
1:50000. В ВЗ, как правило, включают прирусловые склоны, поймы, днища
5
логов, участки надпойменных террас, родниковые зоны, оползневые склоны,
овражно-балочные системы. К ПЗП относят прирусловые склоны, поймы,
днища логов, родниковые зоны. Для крупнейших и больших рек с хорошо
развитой поймой в ПЗП целесообразно включать современные пояса
меандрирования [6].
Однако при проектировании ВЗ недостаточно учитывать только
природные
факторы
-
характер
стокоформирования,
особенности
ландшафтов, тип берегов, интенсивность эрозионных процессов и др.,
характеризующие только естественные процессы формирования стока. При
выделении ВЗ на урбанизированных территориях, в условиях антропогенной
изменённости, границы ВЗ и ПЗП необходимо корректировать с учётом
хозяйственного использования земель, застройки, источников загрязнения
водотоков. Границы проводят по естественным (бровки речных террас,
подножия склонов и др.) и искусственным (парапеты набережных, дороги,
насыпи и др.) рубежам и препятствиям, перехватывающим поверхностный
сток.
Наряду с естественными и антропогенными особенностями конкретной
территории, с учётом которых выделяются ВЗ и ПЗП, обязательным
условием является соблюдение федеральных нормативов [1 ]. Минимальная
ширина ВЗ рек устанавливается в зависимости от их протяжённости с
плавным увеличением от истока к устью. На участке до 10 км ширина ВЗ
должна составлять не менее 50 м, от 10 до 50 км - 100 км, от 50 до 100 км 200 м, от 100-200 км - 300 м, от 200 до 300 км - 400 м, от 500 км и более - 500
м. Ширина ПЗП устанавливается в зависимости от крутизны берегов и видов
использования прибрежных земель (табл. 2). В случае сплошной застройки
территории до уреза воды размеры ПЗП, исходя из опыта проектирования,
устанавливаются не менее 15 м.
Таблица 2
Минимальная ширина ПЗП водных объектов
Виды угодий,
Ширина в зависимости от крутизны склонов, м
6
прилегающих к
водному объекту
Пашня
Луга и сенокосы
Лес и кустарник
Обратный и
нулевой уклон
15 - 30
15 - 25
35
Уклон до 30
Уклон более 30
35 - 55
25 - 35
35 - 50
55 - 100
35 - 50
55 - 100
1.3. Обследование территории ВЗ и ПЗП, корректировка их границ на
местности
Уточнение
границ
ВЗ
и
ПЗП
и
инвентаризация
объектов,
расположенных в пределах прибрежных территорий, проводятся во время
полевого обследования с помощью спутникового навигационного приёмника
Garmin GPS 12 (ручной, 12-ти канальный). Точность определения координат
на местности составляет в среднем 4,5-5 м. Применение в полевых
исследованиях такого рода приборов позволяет не только отмечать
характерные точки местности, координаты различных объектов, но и
прокладывать маршруты (tracks), которые на этапе камеральной обработки
используются как линии прохождения природных и искусственных рубежей
(границы кварталов, дороги, насыпи, экотоны и пр.). На рабочие
топографические карты масштаба 1:10000, 1:5000 наносится местоположение
точек и треки, которые в дальнейшем используются для корректировки карт,
изданных в 1970-1980 гг.
В результате полевого обследования территории определяются и
наносятся на рабочую карту:
- граница существующей городской застройки в пределах ВЗ и ПЗП и
объекты (жилые дома, гаражи, сараи, свалки и т.п.), расположенные на их
территории;
- географические координаты истоков, устья и русла реки, углов
кварталов, крупных свалок, ливневых, канализационных, водопроводных
стоков и т.п.;
- тип берегов, состояние русла и ландшафтов прибрежной территории;
- места проявления эрозионных процессов;
- источники загрязнения;
7
- характерные особенности использования территории и др.
Для переноса данных, зафиксированных GPS, используется программа
OziExplorer. Одной из функций этой программы является возможность
перевода полученного с GPS массива точек в shape-файл ГИС ArcView.
1.4. Разработка ГИС «Водоохранные зоны»
На основе полевого обследования составляется карта и база данных ВЗ
и ПЗП средствами ГИС Maplnfo 6.5 и ArcView 3.2. Данные ГИС предлагают
широкие возможности по созданию высококачественных картографических
произведений, их отличает надежность в работе, скромные требования к
техническим
ресурсам
компьютера
и
хорошая
совместимость
с
современными операционными системами и другими распространенными
ГИС. Maplnfo и ArcView обеспечивают решение многих задач, связанных с
проектированием
ВЗ.
Кроме
того,
они
подходят
для
работы
с
крупномасштабными топографическими картами и имеют встроенную
поддержку адресной схемы. Важнейшим качеством этих ГИС также является
простота и естественность интерфейса для пользователей.
При проектировании ВЗ на слабозастроенных территориях в качестве
растровой основы используются крупномасштабные карты, а на заселенных генеральные планы городов и планы населенных пунктов. Растры
привязываются к географическим координатам, при этом наиболее удобной с
позиций совместимости с данными полевых исследований является проекция
Меркатора (UTM84). С помощью GPS фиксируются координаты точек,
охватывающих участок проектирования по периметру. Точность привязки
составляет 3-3,5 м. Повысить этот показатель возможно, используя
высокоточные геодезические системы GPS-съёмки, например Trimble.
Помимо GPS-привязки, корректировка топографических карт может
осуществляться
с
использованием
космоснимков
высокого
пространственного разрешения, получаемых, например, со спутников
Landsat, QuickBird или Метеор ЗМ (рис. 1).
8
На основе привязанного и откорректированного растра создаются
базовые векторные слои - гипсометрия, гидрография, сеть высотных отметок,
контуры ландшафтов, кварталы, улицы, зеленые насаждения, строения.
Последующий импорт точек из GPS на созданную векторную основу
показал, что несовпадение реального объекта с измеренным составляет около
1-2 м. Тематические слои, созданные после обработки полевых данных,
содержат информацию об источниках загрязнения, объектах рекреации,
территориях оврагообразования, оползневых зонах, водоохранных зонах,
прибрежных защитных полосах, водоохранных знаках (рис. 2).
Элементы тематических и базовых слоев представляют собой
полигональные (ВЗ и ПЗП, оползневые зоны), линейные (гипсометрия,
гидрография, границы оврагов и контуры ландшафтов) и точечные
(источники загрязнения, родники, водоохранные знаки и аншлаги) объекты.
Они имеют числовое значение-идентификатор, например: 1 -утечки из
водопровода, 2 - прорывы коллекторов, 3 - свалки хозбытовых отходов, 4 свалки строительного мусора, 5 - ливневые сбросы и др. Это позволяет
проводить выборку, рассчитывать статистические показатели и создавать
тематические карты.
Следует отдельно отметить процедуру создания ВЗ и ПЗП. Для этого
используются слои гидрографической сети, гипсометрии, ландшафтных
контуров и кварталов застройки. Границы ВЗ и ПЗП проводятся с помощью
встроенных в ГИС операций создания буферных зон. Затем полученные
границы корректируются с учётом особенностей рельефа, ландшафтной
структуры территории и застройки.
ГИС «Водоохранные зоны» может пополняться за счёт включения в
неё дополнительных тематических слоев (затопление и подтопление
территорий,
загрязнение
подземных
вод,
хозяйственное
зонирование
прибрежных территорий и др.).
1.5. Разработка природоохранных мероприятий
9
Соблюдение специального режима на территории ВЗ является
составной
частью
комплекса
природоохранных
мер
по
улучшению
гидрологического, гидрохимического, гидробиологического, санитарного и
экологического
состояния
водных
объектов
и
благоустройству
их
прибрежных территорий. Регламент хозяйственной деятельности в ВЗ и ПЗП
определен постановлением Правительства РФ [1].
Опыт проектирования показал, что наиболее актуальными являются
следующие природоохранные мероприятия:
- расчистка русел и ликвидация несанкционированных свалок;
- противоэрозионные мероприятия, включая берегоукрепление;
- рекультивация нарушенных земель;
- ликвидация или вынос за пределы ВЗ и ПЗП хозяйственных объектов
и
объектов
инфраструктуры
действующего
,
находящихся
законодательства
здесь
с
(животноводческие
нарушением
комплексы,
автозаправочные станции, автостоянки, гаражи и другие объекты), или
обременение их владельцев соответствующими санкциями;
-
вынос
несанкционированного
жилья
и
приведение
границ
землеотводов в пределах ПЗП в соответствие с проектной документацией;
- строительство водонепроницаемых выгребов для туалетов и бань в
пределах ПЗП;
- реконструкция ливневой канализации в населённых пунктах;
- строительство коллекторов в зоне сплошной застройки;
- обустройство рекреационных зон и родников;
- изготовление и установка водоохранных знаков и др.
Для
крупных
водопользователей,
например
промышленных
предприятий, расположенных в пределах ВЗ и ПЗП, разрабатываются
отдельные
мероприятия,
учитывающие
специфику
производства
и
экологические требования, предъявляемые к используемым на этих
предприятиях технологиям.
Сроки выполнения работ определяются исходя из их приоритетности и
10
расчета реальных временных затрат на реализацию. Объём финансирования
водоохранных мероприятий рассчитывается по нормативным документам,
укрупненным показателям и проектам-аналогам с приведением показателей
проектов
к
показателям
предусмотренного
мероприятия.
Заказчики,
финансирующая организация и источники финансирования определяются на
основе Бюджетного кодекса РФ, Водного кодекса РФ, Земельного кодекса
РФ, федеральных законов от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, 31.12.2005 г. № 199-ФЗ
и других нормативных актов [2, 15-20].
Следует
учитывать,
что
приводимые
в
проектах
объёмы
финансирования носят прогнозный характер и при их реализации подлежат
корректировке
с
учётом
инфляционной
составляющей.
Объёмы
финансирования за счет средств федерального, районного и сельского
бюджетов подлежат ежегодному уточнению в установленном порядке при
формировании бюджетов на текущий год, исходя из их возможностей.
Результатом работ является проект ВЗ и ПЗП, который утверждается в
установленном
законом
порядке
и
принимается
для
исполнения
соответствующими органами государственной власти.
В зависимости от особенностей водного объекта и специфики
хозяйственной деятельности на его прибрежных территориях проекты ВЗ и
ПЗП, разработанные по данной методике, существенно различаются. В
наибольшей степени отличаются проекты ВЗ и ПЗП для участков рек на
урбанизированных и слабоосвоенных территориях.
2. Проблемы проектирования
Установление ВЗ и ПЗП является одним из важнейших путей
сохранения, восстановления и охраны водных объектов. Проектирование ВЗ
и ПЗП -необходимый механизм определения их границ, регламента
хозяйственной деятельности и системы природоохранных мероприятий,
реализуемых на их территории.
В новом Водном кодексе РФ, к сожалению, не предусмотрен механизм
11
проектирования ВЗ и ПЗП.
В нем установлены фиксированные размеры ВЗ и ПЗП, что исключает
возможность их корректировки исходя из специфики водного объекта,
природных
и
хозяйственных
особенностей
прибрежных
территорий.
Учеными доказано, что формирование водных ресурсов на водосборе, в т.ч.
поверхностный сток с прибрежных территорий, происходит в зависимости от
гидрогеологических, климатических, геоморфологических и ландшафтных
условий. Существенно различается между собой проектирование ВЗ для
горных и равнинных рек. В горах при каньонообразной долине реки,
обрамленной параллельными цепями горных хребтов, нецелесообразно
проводить широкие 500-метровые зоны, т.к. первый от реки хребет, нередко
расположенный на расстоянии 100 м от уреза воды, является естественным
рубежом, перехватывающим сток. В то же время, на равнинных реках с
широкой заболоченной поймой 100-500-метровая граница сечет болотные
комплексы, участвующие в формировании гидрологического режима реки.
Заболоченные угодья, прилегающие к водному объекту, необходимо
полностью включать в ВЗ, а это, в свою очередь, приводит к расширению
зоны до 1-2 и более километров. Вызывает недоумение положение о том, что
для болот ВЗ не устанавливаются. Например, в условиях развития нефте- и
газодобычи в Западной Сибири это может привести к хищнической
эксплуатации ресурсов болотных массивов и изменению гидрологических
условий в бассейне Средней и Нижней Оби.
Таким образом, учет региональных особенностей, не предусмотренный
в новом Водном кодексе РФ, является одной из важнейших задач
проектирования ВЗ и ПЗП.
Кроме того, в рамках проекта ВЗ и ПЗП разрабатывается комплекс
природоохранных мероприятий, определяются сроки, источники и объемы
финансирования. Без специальной, профессиональной проработки этого
вопроса, руководствуясь только содержащимися в новом Водном кодексе РФ
запретами, невозможно определить приоритетность видов работ, сроки и
12
объемы
необходимых
капиталовложений.
Следует
подчеркнуть,
что
указанный перечень запретов не является исчерпывающим, нередко
возникают нестандартные ситуации, требующие индивидуального подхода к
решению проблемы, не предусмотренной законодательно. При отсутствии
проектных работ будет утрачен важный механизм восстановления и
улучшения экологического состояния водных объектов и их прибрежных
территорий и осложнена работа по нормализации экологической обстановки
в регионах.
Следует отметить, что статья о ВЗ и ПЗП в новом Водном кодексе РФ
перегружена информацией. Наиболее целесообразным было бы сократить эту
статью, придав ей рамочный характер (как это было в действующем до 31
декабря 2006 г. Водном кодексе РФ), а необходимые изменения и
дополнения внести в Постановление РФ от 23 ноября 1996 г. № 1404.
В рамках существующего законодательства по проектированию ВЗ,
несмотря на его определенную степень проработки, существует ряд
технических сложностей, препятствующих выполнению проектных работ.
1. В российском законодательстве не урегулированы вопросы
собственности на водные объекты и земельные участки в пределах
прибрежных территорий. В соответствии с действующим законодательством,
водные объекты России, исключая обособленные, находятся в федеральной
собственности, и вопросы владения, пользования и распоряжения ими
отнесены к полномочиям государственных органов власти. В то же время,
согласно земельному и лесному законодательствам, участки земель и леса,
непосредственно прилегающие к водным объектам, могут находиться в
различных
формах
собственности,
включая
частную.
Это
создаёт
значительные сложности при проектировании и последующем обременении
земле-
и
лесопользователей
природоохранными
ограничениями,
предусмотренными проектом.
2.
Действующим
законодательством
определены
минимальные
нормативы ширины ВЗ и ПЗП, однако часто возникает ситуация, когда
13
приходится сокращать их размеры, в частности, при наличии крупных
дорожных магистралей и насыпей, перехватывающих сток. В этом случае
часть территории, которая по законодательству должна быть отнесена к ВЗ,
находится
за
пределами
искусственных
или
природных
рубежей,
перехватывающих поверхностный сток, вне области его формирования, и ее
включение в ВЗ нецелесообразно. Нередко возникает необходимость в
уменьшении ВЗ с учётом исторически сложившейся застройки территории. В
то же время, сокращение установленных законодательством нормативов
создаёт проблемы при согласовании и утверждении проектов.
3. В действующих нормативных документах отсутствует положение о
необходимости учета зон затопления при проектировании ВЗ и ПЗП, а,
следовательно, нет указания и на то, какой уровень затопления следует
учитывать. Как показывает практика, при проектировании ВЗ и ПЗП в
обязательном порядке должны выполняться расчеты уровня затопления 1 %
обеспеченности, с включением этих территорий в ВЗ. Это позволит
разработать комплекс мероприятий по снижению негативного воздействия
загрязненных вод, поступающих в период половодий и паводков с
затапливаемых территорий в водные объекты, а также организовать защиту
населенных пунктов от вредного воздействия вод.
4. В Положении о ВЗ и ПЗП минимальные размеры устанавливаются по
участкам рек в зависимости от их протяжённости, однако многие реки, в
частности р. Обь, образуются в результате слияния двух рек. Если следовать
законодательству, то, например, ширина ВЗ р. Обь, образованной слиянием
pp. Бия и Катунь, менее ширины ВЗ формирующих её рек в 10 раз (ширина
ВЗ до слияния - 500 м, после него - 50 м), что является нелогичным.
5. В федеральном законодательстве невозможно учесть региональную
специфику водных объектов. В Положении о ВЗ и ПЗП закреплено, что
граница ВЗ должна быть совмещена с границей лесов, защищающих
нерестилища ценных промысловых рыб. Нередко возникает ситуация, как,
например, на р. Катунь (Республика Алтай, окрестности с. Немал), когда
14
граница защитных лесов проходит на расстоянии 2 км от уреза воды,
захватывая несколько горных хребтов. Однако тем же законодательным
актом предусмотрена корректировка границ ВЗ по естественным и
искусственным рубежам, одними из которых являются горные хребты.
Данное правовое несоответствие вызывает ряд сложных проблем при
согласовании проектов -местные органы власти настаивают на заужении ВЗ,
т.к. их установление препятствует развитию местных сообществ, а Заказчик БВУ Росводресурсов - на их расширении.
6. Законодательством предусмотрено, что на территории населённых
пунктов границы ВЗ и ПЗП выделяются в соответствии с генеральными
планами застройки, однако генпланы разработаны только для крупных
городов России. В сельских населённых пунктах эти планы отсутствуют, и
застройка
ведётся
хаотично.
При
проектировании
приходится
самостоятельно составлять планы сложившейся застройки прибрежных
территорий на основе современных космоснимков и GPS-съёмки, что не
всегда соответствует требованиям Заказчика.
В некоторых регионах, например в Республике Алтай, органы
государственной власти своеобразно трактуют предпоследний абзац п. 3
постановления Правительства РФ № 1404: «размеры и границы ВЗ на
территории городов и поселений устанавливаются исходя из конкретных
условий планировки и застройки в соответствии с утвержденными
генеральными планами». Они считают, что при отсутствии утвержденных
генеральных планов (в Республике Алтай ни на один населенный пункт нет
утвержденных генеральных планов) ВЗ и ПЗП в пределах населенных
пунктов проектировать и устанавливать не нужно. По этой причине ни один
из разработанных проектов ВЗ и ПЗП в Республике Алтай до сих пор не
утвержден.
Проблему также создает отсутствие планов отвода земельных участков
в садоводческих товариществах, что приводит к самозахвату земель, нередко
до уреза воды. Существующие на имеющихся планах улицы также
15
застроены, что препятствует проведению по ним границ ВЗ и ПЗП.
Например, такая ситуация возникла при проектировании ВЗ и ПЗП на р.
Издревая (Новосибирская обл.), значительная часть прибрежных территорий
которой отведена под садоводческие товарищества, а также на р. Обь на
участке от пос. Затон до с. Рассказиха (Алтайский край).
7. Согласно Положению, корректировка границ ВЗ и ПЗП в пределах
населенных пунктов должна проводиться в соответствии со сложившейся
исторической застройкой и генеральными планами застройки. Однако
нередко возникает ситуация, когда в исторической части города находятся
обветшавшие и не представляющие исторической и культурной ценности
жилые здания, хозяйственные и иные постройки, сама территория
захламлена, и стоки с нее загрязняют водные объекты. Существующая
процедура не предусматривает внесения изменений в генеральные планы и
отведения этих территорий для перепланировки под новое строительство.
Соответственно, нет возможности проведения корректировки ВЗ на этих
участках с целью разрешения обустройства территории, строительства
набережной и новых зданий. Как следствие, эти территории, как правило,
расположенные в центре города (например, в Томске, Барнауле и др.), не
только портят эстетический вид городов, но и создают реальный источник
экологического неблагополучия.
8. Проектирование ВЗ и ПЗП затрудняет отсутствие современных
картографических материалов. Основная часть топографических карт
масштаба 1.25000 и крупнее были разработана в 70-е гг. XX в. С этого
времени
существенно
изменилась
гидрографическая
сеть,
границы
населённых пунктов, застройка территории, а в некоторых случаях и рельеф
местности. Это приводит к необходимости корректировки карт по
современным космическим снимкам и на основе полевого обследования
территории. В то же время, эти корректировки не всегда однозначно
принимаются государственными органами власти, т.к. данные виды работ
требуют наличия специальной лицензии.
16
9. Большие сложности возникают при согласовании и утверждении
проектов. Ни в постановлении Правительства РФ № 1404, ни в приказе МПР
России № 198 нет четкого обозначения процедуры согласования проектов ВЗ
и ПЗП. В отдельных регионах, например в Республике Алтай, Кемеровской и
Новосибирской областях, в качестве приложения к проектам органы
государственной экологической экспертизы, ссылаясь на неутвер-жденный
Макет проекта ВЗ и ПЗП [5], требуют предоставить акты обследования
территорий и согласования со всеми землепользователями, включая мелких
собственников. Нередко в пределах прибрежных территорий располагаются
сотни землепользователей, как, например, на р. Бурла в Алтайском крае, и
двойное согласование с ними (в начале актов обследования, а затем мероприятий) нереально. Кроме того, землепользователи, как правило,
отказываются подписывать данные акты, т.к. не хотят ставить подпись, вопервых, под собственными нарушениями, а во-вторых, согласовывать
мероприятия, которые требуют значительных финансовых вложений и ранее
ими не проводились.
С 2005 г. стоимость согласования и утверждения проектов БВУ
включена в стоимость работ уже после заключения государственных
контрактов на проектирование ВЗ и ПЗП. Стоимость согласования проектов
в
органах
Роснедвижимости,
Роспотребнадзора,
Росприроднадзора,
Росрыбвод, Рослесхоза, а также проведение государственной экологической
экспертизы в регионах различается и в среднем составляет 20-30 тыс. руб.
Это создало значительные трудности, т.к. в сметной документации на
проектирование эти суммы заложены не были. В случае проектов
стоимостью более 200 тыс. руб. такие суммы с трудом, но можно было
изыскать, &в проекте ВЗ и ПЗП, например, р. Катунь на участке от с. Майма
до с. Дубровка {Республика Алтай), стоимостью 50 тыс. руб., таких средств
просто не было.
10. В справочной правовой системе «ГАРАНТ» выставлен Макет
проекта ВЗ и ПЗП [5], который не имеет авторства и ссылок на утверждение
17
в органах государственной власти. Однако на него зачастую ссылаются
проектировщики, а также согласующие и утверждающие органы, требуя
строгого соблюдения приводимых в нем положений. По нашему мнению, это
«сырой» документ, содержащий противоречивые и излишне подробные
указания.
Так, в п. 4.3.6. указано, что «водоохранные знаки в пределах городов,
других
поселений,
приусадебных
и
садово-огородных
участков
не
устанавливаются». Однако именно на этих участках прибрежных территорий
наблюдается наибольшее скопление населения, здесь осуществляется
интенсивная хозяйственная деятельность, и в значительной степени
проявляются экологические проблемы, и, следовательно, здесь необходима
установка информационных и запрещающих знаков.
В п. 2.1. определено, что «чертеж проекта установления ВЗ и ПЗП ....
составляется,
как
землеустройства
правило,
или
внутрихозяйственного
плане
на
копии
карт
землепользования
землеустройства».
Как
внутрихозяйственного
в
масштабе
показал
опыт,
проекта
данные
картографические материалы схематичны и в значительной степени не
соответствуют топографическим картам и реальной ситуации, на них не
указан рельеф и другая информация, необходимая для проектирования ВЗ и
ПЗП. Практическая работа с этими картами осложнена. Кроме того, в Макете
содержится большое число требуемых приложений, которые не всегда
информативны, а отдельные из них дублируют друг друга.
11. В соответствии с действующим законодательством, проекты ВЗ и
ПЗП должны содержать перечень природоохранных мероприятий, которые,
прежде всего, направлены на нейтрализацию последствий нерациональной
деятельности в пределах прибрежных территорий. Однако ими не
предусмотрена возможность разработки превентивных мероприятий, в
дальнейшем исключающих возникновение нежелательных экологических
ситуаций. Одним из механизмов решения этой проблемы является
водоохранное зонирование, методика которого разработана иркутскими
18
учеными [6-8] и апробирована на примере оз. Байкал, pp. Голоустная и
Ушаковка. Внедрение этой методики позволит в перспективе нейтрализовать
или минимизировать как прямое, так и косвенное воздействие на водные
объекты и их прибрежные территории.
Указанные выше законодательные и методические несогласованности
и противоречия создают сложности при проектировании ВЗ и ПЗП и
порождают
конфликтные
ситуации
при
утверждении
проектов.
Несоответствия требований приводят к тому, что придание проектам статуса
нормативного акта порой длится годами.
Решение обозначенных выше проблем возможно только в результате
совершенствования водного законодательства. В частности, в новом Водном
кодексе РФ необходимо было сохранить положение о проектировании ВЗ и
ПЗП, а не нормативном установлении их границ. Целесообразно внести
коррективы в постановление Правительства РФ от 23.11.1996 г. № 1404 с
учетом
замечаний
и
предложений
проектировщиков,
имеющих
соответствующий опыт работы.
С целью исключения возникновения противоречий при разработке,
согласовании и утверждении проектов, должны быть разработаны и
законодательно
утверждены
четкие
методические
указания
по
проектированию ВЗ и ПЗП, а также процедура согласования и утверждения
проектов.
Внесение этих и других изменений и дополнений в действующие
нормативные акты позволит в должной мере обеспечить восстановление и
охрану водных объектов и их прибрежных территорий.
Литература
1. Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов
и их прибрежных защитных полосах: Пост. Прав. РФ от 23 ноября 1996 г. №
1404 // Рос. газ. 1996. 11 декабря. С. 4.
2. Водный кодекс Российской Федерации. Официальный текст. - М:
Изд. группа «ИНФРА.М КОДЕКС», 1996. С. 112.
19
3. Указания по установлению границ водоохранных зон и прибрежных
полос малых рек РСФСР: Приказ Минводхоза и Минсельхозпрома РСФСР,
октябрь 1982 г.
4. Об утверждении Методических указаний по проектированию
водоохранных зон водных объектов и их прибрежных защитных полос:
Приказ МПР России от 21 августа 1998 г. № 198.
5. Макет проекта водоохраной зоны водного объекта и его прибрежной
защитной полосы // ГАРАНТ - справочная правовая система, 2003.
6. Антипов А. Н., Викулин К.Ю., Фёдоров В.Н. Водоохранное
зонирование долинно-речных комплексов // Экологические проблемы
урбанизированных территорий. - Иркутск: Изд-во ИГ СО РАН, 1998. С. 2330.
7.
Антипов
А.Н.,
Федоров
В.Н.
Ландшафтно-гидрологическая
организация территории. - Новосибирск. Изд-во СО РАН, 2000. С. 254.
8. Гагаринова О.В., Данько Л.В., Ильичева Е.И., Новицкая Н.И.
Принципы и методы проектирования водоохранной зоны // ГиПР, 2005. № 3.
С. 113-120.
9. Кормаков В.И., Жерелина И.В., Стоящева Н.В., Поляков А.А.
Методические подходы к проектированию водоохранных зон и прибрежных
защитных полос на урбанизированных территориях (на примере г. Барнаула)
// Использование и охрана природных ресурсов в России, 2004. № 2. С. 55-60.
10. Жерелина И.В., Стоящева Н.В., Поляков А.А., Кормаков В.И. Опыт
проектирования водоохранных зон Сибирских рек // Экология 2005: Сб.
научных статей. -Болгария, Бургас, 2005.4. 3. С. 243-260.
11. Корытный Л. М. Классификация речных систем Сибири по их
величине// География и природные ресурсы, 1985. №4. С. 32-36.
12. Антипов А.Н., Корытный Л. М. Географические аспекты
гидрологических
исследований
(на
примере
речных
систем
Южно-
Минусинской котловины). - Новосибирск: Наука. Сиб. отд-ние, 1981. С. 177.
13. Хортон R Эрозионное развитие рек и водосборных бассейнов. - М.:
20
Изд-во «Иностранная литература», 1948.
14.
Straler
A.N.
Hypsometria
(area-altitude)
analysis
of
erosionaltopograhy//Geol. Soc. Amer. Bull., 1952. Vol. 63.
15. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
16. Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ.
17. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ.
18. Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации: ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ.
19. О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения
полномочий: ФЗ от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ.
20. Положение о Верхне-Обском бассейновом водном управлении
Федерального агентства водных ресурсов: Приказ Росводресурсов МПР
России от 02 сентября 2004 г. № 8.
Жерелина И.В., Стоящева Н.В., Поляков А.А., Кормаков В.И.
Проектирование водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных
объектов // Бюллетень «Использование и охрана природных ресурсов в
России» - 2006. - № 3. – С. 52 - 59
21