СТРУКТУРА - Сибирский Федеральный Округ
реклама
Основные законодательные положения об организации исполнительной власти в субъекте Российской Федерации Правовые основы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации определены Конституцией Российской Федерации (статья 10, часть 2 статьи 11, пункт «н» части 1 статьи 72, статья 77): государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы каждой из которых являются самостоятельными; в субъектах Российской Федерации государственную власть осуществляют органы государственной власти, образуемые ими в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами; установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации). Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что в систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации входят высший и иные органы исполнительной власти, определяемые высшим должностным лицом (руководителем высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации (пункты 1 и 4 статьи 17, подпункт «г» пункта 2 статьи 21), их полномочия устанавливаются федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 1). 2 Функциональное предназначение органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации Исходя из установленных в Конституции Российской Федерации и федеральных законах общих принципов организации исполнительной власти на региональном уровне, систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации предпочтительно выстраивать в соответствии с системой федеральных органов исполнительной власти, определяющей функциональное предназначение каждого из входящих в неё вида органов. Вопросы организации исполнительной власти на федеральном уровне регулируются Указами Президента Российской Федерации от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 12.05.2008 №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». Этими документами определена трёхзвенная система федеральных органов исполнительной власти: - федеральные министерства преимущественно исполняют функции выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования; - федеральные службы преимущественно осуществляют контрольнонадзорные функции; - федеральные агентства преимущественно управляют государственным имуществом и предоставляют государственные услуги. При этом: а) нормативно-правовое регулирование предусматривает полномочие органа исполнительной власти издавать обязательные для исполнения правила поведения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц; б) осуществление контрольно-надзорных функций предполагает: - осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; - выдачу органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами юридическим лицам и гражданам разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий; - регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов; в) управление государственным имуществом означает осуществление полномочий собственника в отношении государственного имущества, в том 3 числе переданного подведомственным органу исполнительной власти государственным предприятиям и учреждениям, а также управление находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ; г) предоставление государственных услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и других, установленных законами областях осуществляется органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам. Практическая реализация принципа единства системы исполнительной власти федерального и регионального уровней предполагает определение функционального предназначения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по аналогии с федеральными органами исполнительной власти: - высший орган исполнительной власти разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения и экологии, издаёт нормативные правовые акты в целях урегулирования наиболее значимых для региона отношений; - региональное министерство (департамент, главное управление, управление и т.п.) применительно к подведомственной ему сфере общественных отношений участвует в выработке региональной политики как составной части государственной политики и наделяется полномочием издавать нормативные правовые акты по отдельным вопросам; - региональная служба (инспекция, государственный комитет, комитет и т.п.) наделяется полномочиями осуществлять функции контрольно-надзорного характера; - региональное агентство (управление, комитет и т.п.) наделяется полномочиями осуществлять функции управления государственным имуществом и предоставления государственных услуг. При разработке системы органов исполнительной власти должно быть установлено максимально чёткое соответствие видов органов исполнительной власти характеру реализуемых ими функций (например, министерства – регулятивные функции; службы – контрольно-надзорные; агентства – исполнительно-распорядительные). Наличие такого соответствия будет означать проведение организационного разграничения реализации функций различных видов между 4 органами исполнительной власти – практическое решение одной из задач оптимизации функций органов исполнительной власти, определённых Концепцией проведения административной реформы в Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 №1789-р). Однако, необходимо учитывать, что любая конкретная сфера общественных отношений (сфера государственного управления) имеет свои особенности. Для каждой из них законодательно установлены объём и специфика контрольно-надзорных (регистрационно-разрешительных) функций регионального уровня. Поэтому в ряде случаев вполне возможно возложить реализацию отдельных, незначительных по объёму, контрольно-надзорных функций на органы исполнительной власти, которые предназначены для реализации других функций – регулятивных или исполнительнораспорядительных. Вместе с тем, реализацию контрольно-надзорных функций, связанных с обеспечением исполнения общеобязательных правил поведения (например, в сфере строительства или экологии, здравоохранения или образования и т.п.), выдачей разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности желательно всё же возлагать на отдельные (специальные) органы исполнительной власти. 5 Сферы государственного управления, подведомственные органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации Сферы общественных отношений, в пределах которых органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации компетентны реализовывать свои функции (сферы государственного управления) определены объективным уровнем развития общественной и государственной жизни, разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации подведомственны практически те же сферы государственного управления, что и федеральным органам исполнительной власти: - Комплексное экономическое развитие, в т.ч. разработка и реализация планов и программ социально-экономического развития, управление государственным имуществом, государственные закупки, регулирование цен, внешнеэкономические связи, поддержка малого предпринимательства; - Региональные финансы; - Промышленность и энергетика; - Строительство и жилищно-коммунальный комплекс; Транспортно-дорожный и информационно-коммуникационный комплексы; - Охрана, воспроизводство и использование природных ресурсов, экология; - Сельское хозяйство, ветеринария, воспроизводство, использование и охрана объектов животного мира и водных биологических ресурсов, лесные ресурсы; - Здравоохранение, социальная поддержка населения, трудовые отношения; - Культура, образование и научная деятельность; - Физическая культура и спорт, туризм и молодёжная политика; - Общие вопросы организации функционирования государства и жизнедеятельности общества, в т.ч. обеспечение деятельности высшего должностного лица и высшего органа исполнительной власти, мировых судей, органов ЗАГС, исполнение функций в сфере ГО и ЧС, мобилизационной готовности, организация взаимодействия с федеральными государственными органами, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, институтами гражданского общества и субъектами политического процесса. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации создаются в целях реализации предусмотренных федеральными и региональными законами регулятивных, контрольно-надзорных и исполнительно-распорядительных функций в каждой из обозначенных сфер государственного управления. 6 Общая характеристика органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа В субъектах Российской Федерации Сибирского федерального округа действуют высшие органы исполнительной власти трёх организационноправовых форм (трёх видов): - Правительство (республики Алтай, Бурятия, Тыва и Хакасия, Забайкальский и Красноярский края, Иркутская и Омская области); - Администрация (Алтайский край, Новосибирская и Томская области); - Коллегия Администрации Кемеровской области (аналог регионального правительства, поскольку состоит из должностных лиц, формируется высшим должностным лицом, коллегиально принимает решения). Деятельностью высшего органа исполнительной власти, как правило, руководит высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Исключением является Красноярский край, где правительством руководит первый заместитель губернатора. Перечень организационно-правовых форм (видов) иных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации округа также достаточно широк: - управление (республики Бурятия, Тыва и Хакасия, Алтайский и Красноярский края, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская и Томская области); - представительство (республики Бурятия и Хакасия, Алтайский, Забайкальский и Красноярский края, Иркутская, Кемеровская, Омская и Томская области); - министерство (республики Алтай, Бурятия, Тыва и Хакасия, Забайкальский и Красноярский края, Иркутская и Омская области); - инспекция (республики Алтай и Хакасия, Алтайский и Забайкальский края, Кемеровская, Новосибирская, Омская и Томская области); - служба (республики Бурятия и Тыва, Забайкальский и Красноярский края, Иркутская и Кемеровская области); - департамент (Забайкальский край, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская и Томская области); - комитет (республики Алтай и Хакасия, Алтайский край, Кемеровская и Томская области); - агентство (республики Бурятия и Тыва, Красноярский край, Иркутская область); - комиссия (Красноярский край, Кемеровская, Омская и Томская области); - главное управление (Алтайский край, Кемеровская и Омская области); - государственный комитет (республики Тыва и Хакасия); 7 - администрация (или аппарат) высшего должностного лица (Республика Бурятия, Забайкальский край, Иркутская область); - администрация территории с особым статусом (Забайкальский край, Иркутская область); - администрация субъекта Российской Федерации (Кемеровская область). Разнообразие организационно-правовых форм органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации округа в значительной мере обусловлено региональными традициями организации государственного управления. Однако выбор организационно-правовой формы для конкретных органов исполнительной власти не всегда согласуется с характером функций этих органов. Особенно наглядно это видно на примере организации управления в ряде специализированных областей, где содержание и характер функций органов исполнительной власти одинаков для всех регионов. В частности, в субъектах Российской Федерации округа: - полномочия в области регистрации актов гражданского состояния осуществляются органами исполнительной власти, созданными в 6 организационно-правовых формах (агентство, департамент, комитет, министерство, служба, управление); - полномочия по государственному регулированию тарифов и контролю за их соблюдением реализуются органами исполнительной власти, созданными в 5 организационно-правовых формах (комитет, государственный комитет, департамент, комиссия, служба); - полномочия в области формирования и исполнения бюджета возложены на органы исполнительной власти 4 организационно-правовых форм (главное управление, департамент, комитет, министерство). Разнообразным является не только определение организационноправовых форм (видов) органов исполнительной власти, но и определение функционального предназначения каждого из этих видов органов в законах некоторых регионов о системе исполнительной власти: а) Министерство: Республика Алтай Республика Бурятия исполнительный орган государственной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативноправовому регулированию в установленной сфере деятельности, функции по контролю и надзору, по оказанию государственных услуг, правоприменительные и иные функции в соответствии со своим положением исполнительный орган государственной власти, осуществляющий политические и нормативно-регулятивные функции в установленной сфере деятельности, а также координацию и контроль деятельности подведомственных республиканских служб и агентств, функции по контролю и надзору, в случаях, 8 Республика Тыва Республика Хакасия Красноярский край устанавливаемых Президентом Республики Бурятия или Правительством Республики Бурятия исполнительный орган государственной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в установленной сфере деятельности исполнительный орган государственной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий отраслевое или межотраслевое управление в наиболее важных отраслях и установленных сферах деятельности, а также координирующий в установленных случаях деятельность в этой сфере иных республиканских исполнительных органов государственной власти осуществляет на основании и во исполнение федерального и краевого законодательства нормативное правовое регулирование и функции по разработке государственной политики в определенной области (сфере) государственного управления, координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении краевых органов исполнительной власти, а в случаях, установленных федеральным и краевым законодательством, может осуществлять контроль и (или) надзор, и (или) оказывать государственные услуги, и (или) управлять и распоряжаться государственной собственностью б) Служба: Республика Бурятия Республика Тыва Красноярский край исполнительный орган государственной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а в случаях, устанавливаемых Президентом Республики Бурятия или Правительством Республики Бурятия нормативно-правовое регулирование орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности осуществляет контроль и (или) надзор в определенной области (сфере) государственного управления на основании и во исполнение федерального и краевого законодательства, а также, в случаях, установленных федеральным законодательством, может осуществлять нормативное правовое регулирование и (или) оказывать государственные услуги, и (или) управлять и распоряжаться государственной собственностью в) Инспекция: Республика Алтай исполнительный орган государственной власти, осуществляющий специальные (исполнительные, надзорные, разрешительные и другие) функции в установленной сфере деятельности Республика исполнительный орган государственной власти, осуществляющий в Хакасия установленной сфере (сферах) деятельности функции по контролю и надзору Алтайский орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной край сфере (сферах) деятельности функции по контролю и надзору Новосибирская орган, осуществляющий функции по контролю и надзору, а также область специальные функции в установленной сфере деятельности, обладающий правом принятия правовых актов 9 г) Агентство: Республика Бурятия Республика Тыва Красноярский край исполнительный орган государственной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, а в случаях, устанавливаемых Президентом Республики Бурятия или Правительством Республики Бурятия нормативно-правовое регулирование и функции по контролю и надзору орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору в определенной области (сфере) государственного управления оказывает государственные услуги, управляет и распоряжается государственной собственностью на основании и во исполнение федерального и краевого законодательства, а также в случаях, установленных федеральным законодательством, может осуществлять нормативное правовое регулирование и (или) контроль и (или) надзор д) Управление: Республика Хакасия исполнительный орган государственной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности правоприменительные функции, а также функции по реализации государственной политики, связанной с оказанием государственных услуг Алтайский Как «управление», так и «главное управление» определены как край орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности (главное управление – в двух и более) правоприменительные функции, функции по управлению государственным имуществом, а также функции по реализации государственной политики, связанной с оказанием государственных услуг, отдельные функции по контролю и надзору в соответствии с законодательством Российской Федерации и Алтайского края Новосибирская Как «управление», так и «департамент» определены как орган, область осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность в отдельных (подведомственных) сферах государственного управления, обладающий правом принятия правовых актов е) Комитет: Республика Алтай Республика Хакасия исполнительный орган государственной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, функции по оказанию государственных услуг, правоприменительные и иные функции в соответствии со своим положением исполнительный орган государственной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий отраслевое управление и специальные (исполнительные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленной сфере 10 деятельности ж) Государственный комитет: Республика Тыва Республика Хакасия исполнительный орган государственной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в установленной сфере деятельности исполнительный орган государственной власти, проводящий государственную политику в установленной сфере деятельности и осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном органе Изучение положений обо всех действующих органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации округа показало, что зачастую они уполномочены одновременно осуществлять функции нормативно-правового регулирования, исполнительно-распорядительные (в том числе по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг) и контрольно-надзорные. Лишь некоторые региональные органы исполнительной власти осуществляют только один из трёх перечисленных видов функций. Как правило, это органы, к компетенции которых относится управление государственным имуществом, обеспечение деятельности мировых судей, регистрация актов гражданского состояния, надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники, надзор за исполнением законодательства в строительстве и жилищной сфере. А из прилагаемой таблицы видно, что при организации исполнительной власти на региональном уровне не всегда обеспечивается и вертикальная компетенционная взаимоувязанность с федеральным уровнем исполнительной власти – соответствие подведомственных сфер государственного управления федеральных и региональных органов исполнительной власти. 11 Основные принципы организации работы по формированию системы и структуры органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации Положения Конституции Российской Федерации и требования федерального законодательства об организации исполнительной власти позволяют кратко сформулировать принципы, соблюдение которых при формировании системы и структуры органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации является важным условием эффективности последующей деятельности исполнительной власти: 1. Обеспечение максимальной вертикальной взаимоувязанности федерального и регионального уровней исполнительной власти – определение подведомственных органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации сфер государственного управления в соответствии с тем, как эти же сферы распределены между федеральными органами исполнительной власти. 2. Обеспечение максимального чёткого соответствия каждого вида (каждой организационно-правовой формы) органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации его функциональному предназначению – реализовывать регулятивные или контрольно-надзорные или исполнительнораспорядительные функции. 3. Обеспечение максимально подробного закрепления в положении о конкретном органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации реализуемых им конкретных функций в соответствии с тем, как эти функции определены в федеральных и региональных законодательных актах. 12 Примерный алгоритм формирования системы и структуры органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации Процесс организации исполнительной власти в субъекте Российской Федерации представляет собой определённую последовательность действий, продиктованную необходимостью учитывать требования федерального законодательства и сформировавшуюся практику взаимодействия органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. К числу этих действий относятся: 1. Определение системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации – перечня видов органов и функционального предназначения каждого из них (осуществление регулятивных или контрольнонадзорных или исполнительно-распорядительных функций). 2. Разработка проекта и последующее принятие закона субъекта Российской Федерации, определяющего систему органов исполнительной власти, их функциональное предназначение и организацию взаимодействия. 3. Формирование перечня функций региональных органов исполнительной власти, предусмотренных федеральными и региональными законодательными актами, регулирующими отношения в каждой из сфер государственного управления. 4. Классификация законодательно предусмотренных функций региональных органов исполнительной власти по видам (регулятивные или контрольно-надзорные или исполнительно-распорядительные) в каждой из сфер государственного управления. 5. Определение подведомственности сфер государственного управления конкретным региональным органам исполнительной власти и вида функций, которые эти органы будут реализовывать (регулятивные или контрольнонадзорные или исполнительно-распорядительные). 6. Утверждение правовым актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации структуры региональных органов исполнительной власти, т.е. перечня конкретных органов исполнительной власти с определением их «иерархии» (осуществление контроля и координации деятельности органа исполнительной власти, реализующего контрольнонадзорные или исполнительно-распорядительные функции органом исполнительной власти, реализующим регулятивные функции или высшим органом исполнительной власти). 7. Утверждение правовыми актами высшего должностного лица или высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации положений о каждом органе исполнительной власти, в которых привести полный перечень реализуемых функций из числа определённых федеральным и региональным законодательством, избегая формулировки «осуществляет иные функции, предусмотренные законодательством».
