ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»
advertisement
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ» УДК 658.011.46 № госрегистрации УТВЕРЖДАЮ Первый проректор НИУ ВШЭ д.э. н., профессор ______________ Л.М. Гохберг «___» ___________ 2013г. ОТЧЕТ О НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ РАБОТЕ ОЦЕНКА ПОСЛЕДСТВИЙ ПРИСОЕДИНЕНИЯ РОССИИ К ОЭСР (заключительный) Этап 2 Том 1 Государственный контракт от «01» декабря 2012 г. №1202-11-12 Руководитель темы: директор Информационнокоординационного центра по взаимодействию с ОЭСР Института статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ, к.полит.н. Т.А. Мешкова Москва 2013 1 СПИСОК ИСПОЛНИТЕЛЕЙ Руководитель работ: директор Информационно-координационного центра по взаимодействию с ОЭСР ИСИЭЗ НИУ ВШЭ, доцент кафедры международных экономических организаций и европейской интеграции Факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ, помощник ректора к.полит.н. _________________ подпись, дата _________________ подпись, дата Директор Центра статистики и мониторинга информационного общества ИСИЭЗ НИУ ВШЭ, к.э.н. Директор Института «Центр развития» НИУ ВШЭ Научный сотрудник Института торговой политики НИУ ВШЭ, старший преподаватель кафедры международных экономических организаций и европейской интеграции НИУ ВШЭ Мешкова Т.А. Абдрахманова Г.И. _________________ подпись, дата Акиндинова Н.В. _________________ подпись, дата Бирюкова О.В. Первый проректор НИУ ВШЭ, директор ИСИЭЗ НИУ ВШЭ, д.э.н., профессор Внештатный эксперт Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Директор Института торговой политики НИУ ВШЭ, профессор кафедры торговой политики НИУ ВШЭ, д.э.н. Заведующий отделом региональных проблем социальной политики Института социальной политики и социально-экономических программ НИУ ВШЭ, к.э.н. _________________ подпись, дата _________________ подпись, дата Гохберг Л.М. Данилов А.С. _________________ подпись, дата Данильцев А.В. _________________ подпись, дата Жданчиков П.А. Научный сотрудник Центра международных проектов ИСИЭЗ НИУ ВШЭ _________________ подпись, дата Зайцев Ю.К. Заведующий кафедрой международных экономических организаций и европейской интеграции, научный сотрудник Центра мониторинга качества образования: Институт образования НИУ ВШЭ, д.э.н., профессор _________________ подпись, дата Зуев В.Н. _________________ подпись, дата Исаев Н.И. _________________ подпись, дата Клименко А.В. Заместитель директора Института социальной политики и социально-экономических программ НИУ ВШЭ, к.э.н. Директор Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ, к.э.н., доцент Старший научный сотрудник Центра статистики и мониторинга информационного общества _________________ подпись, дата 2 Ковалева Г.Г. ИСИЭЗ НИУ ВШЭ Директор Института экономики природопользования и экологической политики НИУ ВШЭ, к.э.н Начальник отдела управления государственной службой Центра развития государственной службы НИУ ВШЭ, преподаватель кафедры государственной и муниципальной службы НИУ ВШЭ _________________ подпись, дата Козельцев М.Л. _________________ подпись, дата Конов А.В. Директор Центра научно-технической, инновационной и информационной политики ИСИЭЗ НИУ ВШЭ, к.э.н. Заместитель заведующего кафедрой экономической теории НИУ ВШЭ, д.э.н., доцент Директор Центра корпоративного управления НИУ ВШЭ, к.э.н. _________________ подпись, дата Кузнецова Т.Е. Стажер-исследователь Информационнокоординационного центра по взаимодействию с ОЭСР ИСИЭЗ НИУ ВШЭ Директор Центра социального предпринимательства и социальных инноваций НИУ ВШЭ, к.э.н. Доцент кафедры международных экономических организаций и европейской интеграции НИУ ВШЭ, к.э.н. Директор Международного института профессионального статистического образования НИУ ВШЭ, зав. кафедрой национальных счетов и макроэкономической статистики НИУ ВШЭ, к.э.н., профессор _________________ подпись, дата Моисеичев Е.Я. _________________ подпись, дата Московская А.А. Директор Национального контактного центра по международной мобильности ученых НИУ ВШЭ, научный сотрудник лаборатории исследований науки и технологий НИУ ВШЭ, к.пол.н. _________________ подпись, дата В.н.с. Института экономики природопользования и экологической политики НИУ ВШЭ, д.геогр.н. Заместитель директора Информационнокординационного центра по взаимодействию с ОЭСР НИУ ВШЭ Зав.отделом исследований интеллектуальной собственности и трансфера технологий ИСИЭЗ НИУ ВШЭ, к.э.н. Директор Института социальной политики и социально-экономических программ НИУ ВШЭ, д.э.н., академик РАЕН Аналитик проектно-учебной лаборатории анализа финансовых рынков факультета экономики НИУ ВШЭ _________________ подпись, дата _________________ подпись, дата Старший научный сотрудник Центра государственного регулирования финансовых рынков Института управления государственными 3 _________________ подпись, дата _________________ подпись, дата _________________ подпись, дата _________________ подпись, дата Кулакова Т.В. Маткова И.Н. Островская Е.Я. Пономаренко А.Н. Проскурякова Л.Н. Ретеюм А.Ю. Сабельникова Е.В. _________________ подпись, дата Сагиева Г.С. _________________ подпись, дата Смирнов С.Н. _________________ подпись, дата Соколова Т.В. _________________ подпись, дата Теплова Т.В. ресурсами НИУ ВШЭ, зав. проектно-учебной лабораторией анализа финансовых рынков НИУ ВШЭ, профессор кафедры фондового рынка и рынка инвестиций НИУ ВШЭ, д.э.н. Главный научный сотрудник Института экономики природопользования и экологической политики НИУ ВШЭ Ведущий научный сотрудник Института «Центр развития» НИУ ВШЭ, к.э.н. 4 _________________ подпись, дата Терентьев А.А. _________________ подпись, дата Чернявский А.В. РЕФЕРАТ Промежуточный отчет: 1064 стр., 8 разд., 18 рис., 44 табл., 427 источников, 3 приложения. Ключевые слова: ОРГАНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА И РАЗВИТИЯ (ОЭСР), ДОРОЖНАЯ КАРТА ПРИСОЕДИНЕНИЯ РОССИИ К ОЭСР, ПРАВОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ ОЭСР, НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ОЭСР, МЕМОРАНДУМ СООТВЕТСТВИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БОРЬБА С БАЗЕ КОРРУПЦИЕЙ, РОССИЙСКОГО ОЭСР, БОРЬБА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА МЕЖДУНАРОДНЫЕ С ПОДКУПОМ ИНВЕСТИЦИИ, ИНОСТРАННЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ПРИ ЗАКЛЮЧЕНИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ КОММЕРЧЕСКИХ СДЕЛОК, НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ, ХИМИЧЕСКИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ, ЭКОЛОГИЯ, ФИНАНСОВЫЕ СТРАХОВАНИЕ, РЫНКИ, КОНКУРЕНЦИЯ, КОРПОРАТИВНОЕ СОЦИАЛЬНЫЕ УПРАВЛЕНИЕ, ПЕНСИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ, ПОЛИТИКА, ИННОВАЦИИ, НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКАЯ ЗАНЯТОСТЬ, ВЕЩЕСТВА, ОТНОШЕНИЯ, ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННЫЕ БИОТЕХНОЛОГИИ, ТЕХНОЛОГИИ (ИКТ), ПОТРЕБЛЕНИЕ, СТАТИСТИКА, ВНЕШНЯЯ ТОРГОВЛЯ, ЭКСПОРТНЫЕ КРЕДИТЫ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И РЕГУЛИРОВАНИЕ, ТРАНСПОРТ, СЕЛЬСКОЕ ПРОМЫШЛЕННОСТЬ, МЕЖДУНАРОДНЫЕ ЭКОНОМИКА, ХОЗЯЙСТВО, СОДЕЙСТВИЕ ОТНОШЕНИЯ, РЫБОЛОВСТВО, СУДОСТРОЕНИЕ, СТАЛЕЛИТЕЙНАЯ МЕЖДУНАРОДНОМУ ВНЕШНЯЯ МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПОЛИТИКА, ИНСТИТУТЫ, РАЗВИТИЮ, МИРОВАЯ МЕЖДУНАРОДНЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ Цель НИР - проведение анализа законодательных, финансово-экономических, социальных рекомендаций последствий присоединения России к ОЭСР, а также выработка по дальнейшей гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики России в соответствии с нормами и требованиями ОЭСР в целях минимизации рисков и максимизации преимуществ от будущего членства России в ОЭСР. На втором этапе проекта выполнены следующие работы: 1. Проведен дополнительный анализ по идентификации чувствительных секторов и областей на основе обоснованных подходов и критериев к их выбору с учетом структуры и характера возможных обязательств, экономического и социального значения сектора, методических возможностей изучения и обеспеченности статистическими и иными 5 данными, роли данных секторов в развитии регионов России. В дополнительный анализ включены следующие Налогообложение, направления: Корпоративное Занятость управление, и социальные Транспорт. Также отношения, представлены уточненные результаты анализа по секторам Борьба с коррупцией и Потребительская политика (предварительные результаты анализа по данным секторам были представлены в промежуточном отчете по НИР). В общей сложности в рамках работ по второму этапу проекта проанализировано 20 секторов. Помимо перечисленных выше направлений в анализ были включены следующие сектора: Содействие международному развитию, Сельское хозяйство и рыболовство, Конкурентная политика и право, Образование, Экология и оборот химических веществ, Финансовые рынки, ИКТ, Страхование и негосударственное пенсионное обеспечение, Международные инвестиции, многонациональные предприятия и движение капиталов, Энергетика, Государственное управление, Научно-техническая и промышленная политика, Туризм, Торговля, Статистика (по направлению Транспорт работы в рамках работ по 2-му этапу не проводились). 2. Проведена оценка финансово-экономических последствий присоединения России к ОЭСР, включая разработку рекомендаций по организационному и бюджетному планированию сотрудничества с ОЭСР. Оценка финансово-экономических последствий проведена применительно ко всем секторам на основе сценарной модели, разработанной в рамках НИР. В рамках данной модели были выработаны следующие сценарии сотрудничества с ОЭСР, в зависимости от характера обязательств (требующихся усилий по гармонизации) и планируемых бюджетных последствий: сценарий инерционного сотрудничества, сценарий прогрессирующего сотрудничества, сценарий форсированного сотрудничества. Обобщенные результаты проведенного анализа на основе сценарной модели представлены в табличном виде в Приложении А к отчету. Также для оценки финансово-экономических последствий использована макроэкономическая балансово-эконометрическая модель института «Центр развития» НИУ ВШЭ. Данная модель была апробирована применительно к следующим обязательствам ОЭСР: соблюдение принципов демократии, верховенства закона и транспарентности при осуществлении государственного управления; системное противодействие коррупции; увеличение притока прямых и портфельных иностранных инвестиций как следствие принятия мер по либерализации финансовых рынков. 3. Проведен расчет возможных финансовых затрат, связанных с членством России в ОЭСР в краткосрочной перспективе (с горизонтом планирования 2-3 года) на основе 6 выбранной методики оценки финансово-экономических последствий присоединения России к ОЭСР, а также выработка рекомендаций по организационному и бюджетному планированию сотрудничества России с ОЭСР. 4. Проведена оценка возможных последствий для чувствительных секторов с учетом региональных аспектов (в зависимости от возможностей анализа и избранных методик оценка может носить количественный и/ или качественный характер). 5. Проведен анализ воздействия возможных выявленных секторальных эффектов на общеэкономические параметры экономики России и социальную сферу. 6. Проанализированы региональные аспекты возможных секторальных эффектов с точки зрения их социально-экономических последствий на региональном уровне и возможного изменения роли соответствующих регионов в российской внешней торговле и международном движении капитала. 7. Поведена систематизация и обобщение выявленных преимуществ (выгоды) и рисков от присоединения России к ОЭСР и разработка рекомендаций по максимизации преимуществ (выгоды) и минимизации рисков от будущего членства России в ОЭСР. 8. Подготовлены соответствующие выводы и рекомендации по итогам анализа. 7 СОДЕРЖАНИЕ ТОМ 1 Обозначения и сокращения 12 Введение 19 1 Идентификация дополнительных чувствительных секторов и 24 областей на основе обоснованных подходов и критериев к их выбору с учетом структуры и характера возможных обязательств, экономического и социального значения сектора, методических возможностей изучения и обеспеченности статистическими и иными данными, роли данных секторов в развитии регионов России, а также хода переговоров (дополнение к работам, проведенным на 1-ом этапе НИР) 1.1. Занятость и социальные отношения 24 1.2. Налогообложение 57 1.3. Корпоративное управление 83 1.4. Потребительская политика 124 1.5. Транспорт 155 1.6. Борьба с коррупцией 175 2 Оценка финансово-экономических последствий присоединения 202 России к ОЭСР, включая разработку рекомендаций по организационному и бюджетному планированию сотрудничества с ОЭСР 2.1 Оценка финансово-экономических последствий присоединения 202 России к ОЭСР на основе сценарной модели 2.1.1 Методология оценки финансово-экономических последствий 202 присоединения России к ОЭСР на основе сценарной модели 2.1.2 Результаты оценки финансово-экономических последствий 210 присоединения России к ОЭСР на основе сценарной модели (по секторам) 2.2 Оценка финансово-экономических последствий выполнения 8 404 обязательств ОЭСР на основе макроэкономической балансовоэконометрической модели института «Центр развития» НИУ ВШЭ 2.2.1 Методология, возможности и пределы использования 404 макроэкономической балансово-эконометрической модели для оценки финансово-экономических последствий выполнения обязательств ОЭСР 2.2.2 Результаты оценки финансово-экономических последствий выполнения обязательств ОЭСР на 407 основе макроэкономической балансово-эконометрической модели (на примере отдельных обязательств) ТОМ 2 3 Расчет возможных финансовых затрат, связанных с членством 418 России в ОЭСР в краткосрочной перспективе (с горизонтом планирования 2-3 года) на основе выбранной методики оценки финансово-экономических последствий присоединения России к ОЭСР, а также организационному и выработка рекомендаций бюджетному по планированию сотрудничества России с ОЭСР 3.1 Оценка ожидаемой стоимости обязательного взноса в ОЭСР 421 3.2 Оценка 423 ожидаемой стоимости участия в экспертно- аналитической работе ОЭСР (на примере отдельных секторов) 3.3 Оценка расходов, связанных с участие российских 489 бюджетному 492 представителей в мероприятиях ОЭСР 3.4 Рекомендации по организационному и планированию сотрудничества России с ОЭСР в части оплаты обязательных и добровольных взносов с бюджет ОЭСР 4 Оценка возможных последствий для чувствительных секторов с учетом региональных аспектов 9 (в зависимости от 496 возможностей анализа и избранных методик оценка может носить количественный и/ или качественный характер) 4.1 Методология оценки возможных последствий для 496 для 502 Анализ воздействия возможных выявленных секторальных 559 чувствительных секторов с учетом региональных аспектов 4.2 Результаты оценки возможных последствий чувствительных секторов с учетом региональных аспектов 5 эффектов на общеэкономические параметры экономики России и социальную сферу 5.1 Методология анализа воздействия возможных выявленных 559 секторальных эффектов на общеэкономические параметры экономики России и социальную сферу 5.2 Результаты анализа воздействия возможных выявленных 563 секторальных эффектов на общеэкономические параметры экономики России и социальную сферу (по секторам) 6 Анализ региональных аспектов возможных секторальных эффектов с точки зрения их 639 социально-экономических последствий на региональном уровне и возможного изменения роли соответствующих регионов в российской внешней торговле и международном движении капитала. 6.1 Методология анализа региональных аспектов возможных 639 секторальных эффектов с точки зрения их социальноэкономических последствий на региональном уровне и возможного изменения роли соответствующих регионов в российской внешней торговле и международном движении капитала 6.2 Результаты анализа региональных аспектов возможных секторальных эффектов с точки зрения их социальноэкономических последствий на 10 региональном уровне и 642 возможного изменения роли соответствующих регионов в российской внешней торговле и международном движении капитала по секторам 7 Систематизация и обобщение выявленных преимуществ 703 (выгоды) и рисков от присоединения России к ОЭСР и разработка рекомендаций по максимизации преимуществ (выгод) и минимизации рисков от будущего членства России в ОЭСР. 7.1 Преимущества (выгоды) от присоединения России к ОЭСР 703 7.2 Риски от присоединения России к ОЭСР 734 Общие выводы и рекомендации, в том числе рекомендации по 760 8 максимизации преимуществ (выгод) и минимизации рисков от будущего членства России в ОЭСР Заключение 785 Список литературы 789 ТОМ 3 Приложение А. Таблица идентификации «чувствительных» 818 секторов с дополнениями Приложение B. Внешняя торговая статистика по регионам 1050 России Приложение С. Таблица - Туристские кластеры Российской Федерации, создание которых предусмотрено Перечнем мероприятий федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)» 11 1062 ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ AHELO – Оценка результатов обучения в высшем образовании AIM – Альтернативный инвестиционный рынок AIRMIC - Ассоциация риск-менеджмента и страхования ARWU - Академический рейтинг университетов мира Better life index - Индекс лучшей жизни BIAC - Консультативный Комитет ОЭСР по вопросам бизнеса и производства CELE - Центр эффективной образовательной среды CERI - Центр исследований и инноваций в обучении CI – Международная организация потребителей CIRR – Ориентировочная коммерческая процентная ставка ECEC - Система обучения и воспитания детей младшего возраста EEC - Европейское экономическое сообщество FAO - Международная продовольственная и сельскохозяйственная организация G-20 – «Группа двадцати» G7 – Группа семи промышленно развитых стран Global Financial Centers Index – Индекс глобальных финансовых центров GLP - Система надлежащей лабораторной практики IDI - Индекс развития ИКТ IMD - Международный институт управленческого развития IMHE - Программа по институциональному управлению в высшем образовании INES - Статистические индикаторы образовательных систем IPO – Первичное публичное предложение IPPC - Комплексное предупреждение и контроль загрязнений окружающей среды IRM - Институт риск-менеджмента 12 ITAC - Консультативный комитет по техническим вопросам Интернета ITU - Международный союз электросвязи K4D - Программа «Знания для развития» MAD – Система взаимного признания данных NEA - Агентство по ядерной энергетике OECD – Organization for Economic Cooperation and Development PIAAC - Программа международной оценки компетенций взрослых PISA - Проект «Программа международной оценки образовательных достижений учащихся» QS – Система качества READ - Программа содействия образованию в целях развития RFID - Радиочастотная идентификация RIA - Система оценки регулирующего воздействия SPO - Вторичное публичное размещение дополнительных акций TALIS - Международное исследование преподавания и обучения UNDP – United Nations Development Programme UNIDO - Организация Объединённых Наций по промышленному развитию WEF - Всемирный экономический форум АзБР – Азиатский банк развития АО – Автономный округ АПК – Агропромышленный комплекс АТЭС - Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество АЭС – Атомная электростанция БАТМ - Большой автономный траулер БРИК – Группа из четырех быстроразвивающихся стран: Бразилия, Россия, Индия, Китай БРИКС - Группа из пяти быстроразвивающихся стран: Бразилия, Россия, Индия, Китай, Южно-Африканская Республика ВВП – Валовой внутренний продукт ВЕКЦА – Страны Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии 13 ВИП - важнейшие инвестиционные проекты ВИЧ – Вирус иммунодефицита человек ВИЭ - Возобновляемые источники энергии ВКМЭ - Всемирная конференция по международной электросвязи ВНД – Валовой национальный доход ВОЗ – Всемирная организация здравоохранения ВОИС - Всемирная Организация Интеллектуальной Собственности ВПД – Взаимное признание данных ВПП - Всемирная продовольственная программа ВРП – Валовой региональный продукт ВТО – Всемирная торговая организация ВУЗ – Высшее учебное заведение ВЭД – Внешне-экономическая деятельность ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации ГОСТ – Государственный стандарт ГП – Государственная программа ГУ ВШЭ – Государственный университет «Высшая школа экономики» ЕВРАЗЭС – Евразийское экономическое сообщество Евростат - Статистическая служба Европейского союза ЕМИСС - Единая межведомственная информационно-статистическая система ЕС – Европейский союз ЕЭК – Европейская экономическая комиссия ЕЭП – Единое экономическое пространство ЕЭС - Европейское экономическое сообщество ЗАО – Закрытое акционерное общество ИКТ – Информационно-коммуникационные технологии ИНН – Идентификационный номер налогоплательщика ИСО - Международная организация по стандартизации 14 ИСПКЗ - Интегрированная система предотвращения и контроля за загрязнением окружающей среды КНДР – Корейская Народно-Демократическая Республика КПКЗ - Комплексное предупреждение и контроль загрязнений окружающей среды КСР - Комитет содействия развитию КУКЦБ - Комитет по управлению и контролю за ценными бумагами КЧР - Карачаево-Черкесская республика КЭД – Ключевые элементы деятельности М2 - Объем наличных денег в обращении (вне банков) и остатков средств нефинансовых предприятий, организаций, индивидуальных предпринимателей, населения на расчетных, текущих, депозитных и иных счетах до востребования (в том числе счетах для расчетов с использованием пластиковых карт) и срочных счетах, открытых в кредитных организациях в валюте Российской Федерации МАГАТЭ – Международное агентство по атомной энергии МВФ – Международный валютный фонд МИД РФ - Министерство иностранных дел Российской Федерации Минпромторг РФ - Министерство промышленности и торговли Российской Федерации Минрегион России – Министерство регионального развития РФ Минфин - Министерство финансов РФ ММВБ - Московская межбанковская валютная биржа МО - Объем наличных денег в обращении (вне банков) МОТ – Международная организация труда МРПТХВ - Международный регистр потенциально токсичных их веществ МСФО – Международные стандарты финансовой отчетности МСЭ - Международный союз электросвязи МФТ - Международная Федерация Транспортных рабочих 15 МЧС - Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий МЭР – Министерство экономического развития РФ НАФИ - Национальное агентство финансовых исследований НДФЛ - Налог на доходы физических лиц НИОКР - Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы НИР – Научно-исследовательская работа НИУ ВШЭ – Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации НКО – Некоммерческая организация НЛП – Надлежащая лабораторная практика НПО - Научно-производственное объединение НПФ – Негосударственные пенсионные фонды ОАО – Открытое акционерное общество ОВОС - Оценка воздействия на окружающую среду ОКВЭД - Общероссийский классификатор видов экономической деятельности ОКДП - Общероссийский классификатор продукции экономической деятельности ОКП – Общероссийский классификатор продукции ОМС – Обязательное медицинское страхование ООН – Организация объединённых наций ОПР – Официальная помощь развитию ОРВ – Оценка регулирующего воздействия ОЭЗ – Особые экономические зоны ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития ПБУ – положения по бухгалтерскому учету ПИИ - Прямые иностранные инвестиции 16 по видам ПИФ – Паевые инвестиционные фонды ПРООН – Программа развития ООН РАО ЕЭС - Российское акционерное общество энергетики и электрификации РМЭ - Регламент международной электросвязи Роспотребнадзор - Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Росстат – Федеральная служба государственной статистики РФ – Российская Федерация РЦФ – Региональная целевая программа СДР - специальные права заимствования СИТЕС - Конвенция о международной торговле видами фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения СКФО - Северно-Кавказский федеральный округ СМР – Содействие международному развитию СНГ – Содружество Независимых Государств СНС - Система национальных счетов СПИД – Синдром приобретенного иммунного дефицита СПУ - Система природоохранного управления СРГ ПДООС – Специальная рабочая группа по реализации Программы действий по охране окружающей среды СССР – Союз Советских Социалистических Республик США – Соединенные штаты Америки ТК – Трудовой кодекс ТН ВЭД - Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности ТР – Технический регламент ТРИПС - Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности УАЗ - Ульяновский автомобильный завод УНИДРУА - Международный институт унификации частного права ФАО - Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН 17 ФАС – Федеральная антимонопольная служба ФАТФ - Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег ФЗ – Федеральный закон ФКЦБ России – Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг России ФМС – Федеральная миграционная служба ФНС России – Федеральная налоговая служба России ФОИВ - Федеральные органы исполнительной власти ФСФР – Федеральная служба по финансовым рынкам ФЦНТП – Федеральная целевая научно-техническая программа ФЦП – Федеральная целевая программа ХИПК – Инициатива по облегчению бремени задолженности для бедных стран с высоким уровнем задолженности ЦБ РФ - Центральный банк Российской Федерации ЦРТ – Цели развития тысячелетия ЭСКАТО - Экономическая и социальная комиссия ООН для Азии и Тихого океана ЮАР - Южно-Африканская Республика ЮНЕП - Программа ООН по окружающей среде ЮНЕСКО - Организация Объединённых Наций по вопросам образования, науки и культуры ЮНИДО - Организация Объединённых Наций по промышленному развитию ЮНКТАД - Конференция ООН по торговле и развитию 18 ВВЕДЕНИЕ Актуальность НИР и краткое изложение существующих проблем. Присоединение России к ОЭСР является одним из приоритетов внешнеэкономической политики Правительства Российской Федерации. Сегодня наблюдается обоюдная заинтересованность России и ОЭСР в скорейшем присоединении нашей страны к Организации. Президент Российской Федерации В.В. Путин обозначил 2014 год в качестве вероятного срока завершения переговоров о присоединении к ОЭСР, подчеркнув, что интеграция в международные экономические процессы - это безусловный выбор России, от которого Россия не отказалась в период кризисных испытаний и который не будет меняться и в дальнейшем1. 14 февраля 2013 г. В.В. Путин провел переговоры с Генеральным секретарем ОЭСР А. Гурриа, в ходе которых они обменялись мнениями о ходе и перспективах переговорного процесса присоединения России к ОЭСР, а также обсудили возможности использования экспертно-аналитического потенциала ОЭСР при подготовке и проведении мероприятий российских председательств в «Группе двадцати» (2013 г.) и «Группе восьми» (2014 г.)2 О намерении завершить переговорный процесс в максимально сжатые сроки также было заявлено в ходе официального визита Генерального секретаря ОЭСР Анхеля Гурриа в Москву 17-18 января 2013 года. В ходе встреч с руководством Российской Федерации, а также в ходе своего выступления на Гайдаровском форуме А. Гурриа еще раз подтвердил заинтересованность ОЭСР в присоединении России к Организации, выделив сильные и слабые стороны российской экономики, соответствующие приоритеты сотрудничества нашей страны с ОЭС на ближайшую перспективу, а также подчеркнув, что сотрудничество России и ОЭСР должно стать дополнительным стимулом для модернизации экономики3. К сильным сторонам российской экономики А. Гурриа, в том числе, отнес: низкий уровень госдолга; относительно высокая занятость населения; высокий уровень образованности и в целом качество человеческого капитала; 1 2 Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/15709 Сайт Президента РФ 3 Modernizing Russia in a challenging global environment Remarks by Angel Gurría, OECD Secretary-General, delivered at the Gaidar forum http://www.oecd.org/russia/modernizingrussiainachallengingglobalenvironment.htm 19 передовые позиции в отдельных областях науки (например, в области космических технологий); Среди слабых сторон А. Гурриа, в том числе, выделил: низкую продуктивность и подушевой ВВП; низкую степень использования ИКТ и доступа к ним; высокую дифференциацию в услугах здравоохранения и качестве окружающей среды; падение темпов роста ВВП (ниже 4%) и его сильную зависимость от конъюнктуры сырьевых рынков; увеличение экспортной доли нефти и газа после наступления кризиса; неблагоприятные демографические условия, которые создают дополнительное социальное напряжение. По мнению А. Гурриа, основные модернизационные вызовы включают: структурные вызовы; экологические вызовы; институциональные вызовы. Среди институциональных вызовов ОЭСР особо выделяет такие проблемы России как: низкую эффективность госуправления, плохой деловой климат, высокие показатели коррупции, недостаточную вовлеченность граждан в политический процесс. Для решения одной из ключевых проблем – улучшения делового климата – ОЭСР рекомендует России правоприменительную совершенствовать практику для нормативно-правовую повышения качества и базу и эффективности госуправления, включая уменьшение административных барьеров и бюрократических проволочек, борьбу с коррупцией, повышение независимости суда и т.д. Об этом же руководитель ОЭСР говорил на заседании Деловой Двадцатки в Москве, подчеркнув важность усилий по борьбе в коррупцией не только для экономики отдельно взятой страны – России, но и для коллективной повестки дня «Группы двадцати», в которой Россия в настоящее время выполняет функции страны-председателя 4. Рекомендации ОЭСР по совершенствованию нормативно-правовой базы и правоприменительной практики в отдельных областях в целом соответствуют направлениям реформирования социально-экономической политики, которые обозначены самой Российской Федерацией, в том числе в таких программных документах как: Основные направления работы 4 From Corporate Compliance to Collective Action http://www.oecd.org/russia/fromcorporatecompliancetocollectiveaction.htm 20 Правительства Российской Федерации на период до 2018 года 5, Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, представленный Минэкономразвития России в январе 2013 г., государственные программы6 и дорожные карты (планы мероприятий по совершенствованию политики в ряде секторов)7, а также в ходе экспертно-аналитической работы по подготовке Стратегии -20208. Таким образом, основная задача 2-го этапа НИР – провести анализ того, как и в какой мере рекомендации ОЭСР по различным секторам могут способствовать (либо, наоборот, противодействовать) тем ключевым стратегическим задачам, которые Правительство Российской Федерации ставит на средне- и долгосрочную перспективу, и которые в целом можно обозначить как обеспечение «устойчивого и сбалансированного роста в целях модернизации и догоняющего развития, перехода к инновационной стадии экономического развития и создания соответствующей ей инфраструктуры постиндустриального обществе»9. Также принципиально важным представляется рассмотреть возможности использования экспертно-аналитического потенциала ОЭСР в ходе реализации региональной политики России с учетом тех задач по повышению инвестиционной привлекательности регионов ОЭСР, о которых Президент РФ В.В. Путин говорил в том числе на прошедшем заседании Госсовета по вопросу инвестиционной привлекательности регионов 27 декабря 2012 г10. Цель НИР - проведение анализа законодательных, финансово-экономических, социальных последствий присоединения России к ОЭСР, а также выработка рекомендаций по дальнейшей гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики России в соответствии с нормами и требованиями ОЭСР в целях минимизации рисков и максимизации преимуществ от будущего членства России в ОЭСР. Задачи НИР: Выявление возможных направлений и механизмов проявления социально- экономических и иных эффектов, связанных с членством Российской Федерации в ОЭСР. Итоги расширенного заседания Правительства Российской Федерации 31.01.2013 http://правительство.рф/stens/22597/index.html 5 6 http://www.government.ru/programs/ http://www.government.ru/roadmaps/ 8 Итоговый доклад о результатах экспертных работ по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года «Стратегия – 2020: Новая модель роста – новая социальная политика (http://2020strategy.ru/data/2012/03/14/1214585998/1itog.pdf) 7 9 Там же http://www.echo.msk.ru/blog/echomsk/978190-echo 10 21 Идентификация чувствительных секторов и областей на основе обоснованных подходов и критериев к их выбору с учетом структуры и характера возможных обязательств, экономического и социального значения сектора, методических возможностей изучения и обеспеченности статистическими и иными данными, роли данных секторов в развитии регионов России, а также хода переговоров. Проведение оценки финансово-экономических последствий присоединения России к ОЭСР, расчет возможных финансовых затрат, связанных с членством России в ОЭСР в краткосрочной перспективе (с горизонтом планирования 2-3 года) на основе выбранной методики оценки финансово-экономических последствий присоединения России к ОЭСР, включая разработку рекомендаций по организационному и бюджетному планированию сотрудничества с ОЭСР. Проведение количественной и/или качественной оценки возможных последствий для чувствительных секторов с учетом региональных аспектов. Проведение анализа воздействия возможных выявленных секторальных эффектов на общеэкономические параметры экономики России и социальную сферу. Проведение анализа региональных аспектов возможных секторальных эффектов с точки зрения их социально-экономических последствий на региональном уровне и возможного изменения роли соответствующих регионов в российской внешней торговле и международном движении капитала. Систематизация и обобщение выявленных преимуществ (выгод) и рисков от присоединения России к ОЭСР и разработка рекомендаций по максимизации преимуществ (выгод) и минимизации рисков от будущего членства России в ОЭСР. Подготовка выводов и рекомендаций по итогам НИР, включая рекомендации стратегического характера (определение стратегических направлений политики и отдельных отраслей, где Россия могла получить максимальные преимущества от членства в ОЭСР) и рекомендации операционального характера, направленные по повышение эффективности взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, образовательных исследовательских организаций, институтов гражданского общества Российской Федерации с ОЭСР. В ходе реализации НИР проводится постоянное взаимодействие с Министерством экономического развития Российской Федерации для учета новых требований и задач, которые возникают в ходе текущих официальных переговоров по присоединению к ОЭСР. В том числе в ходе НИР учтены результаты заседания подкомиссии по экономической интеграции Правительственной комиссии по экономическому развитию и 22 интеграции под руководством Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова, прошедшей 26 февраля 2013 года. Также в ходе реализации НИР проведены консультации с ОЭСР, в том числе получена официально подтвержденная информация о размере ожидаемого обязательного взноса Российской Федерации на ближайшие пять лет, а также информация о тех выгодах и преимуществах, которые Россия может получить, став членом ОЭСР. Методологические подходы к выполнению работ, предусмотренных 2-м этапом НИР, их результаты, включая выводы и рекомендации по повышению качества и эффективности дальнейшего сотрудничества с ОЭСР, представлены в Основной части отчета. 23 ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ 1. Идентификация дополнительных чувствительных секторов и областей на основе обоснованных подходов и критериев к их выбору с учетом структуры и характера возможных обязательств, экономического и социального значения сектора, методических возможностей изучения и обеспеченности статистическими и иными данными, роли данных секторов в развитии регионов России, а также хода переговоров 1.1. Занятость и социальные отношения Документы ОЭСР, включенные в анализ Рекомендации по политике трудовых ресурсов для экономического роста, С(64)48/финал, 21 мая 1964 г. - Recommendation of the Council on Manpower Policy as a Means for the Promotion of Economic Growth, 21 May 1964 – C(64)48/Final Рекомендации по общей занятости и политике трудовых ресурсов, 5 мая 1976 г. – С(76)37 Recommendation on General Employment and Manpower Policy. 5 May 1976 – C(76)37 Декларация о политике в отношении занятости женщин 16 апреля 1980 г. Приложение к С(80)76. - Declaration on Policies for the Employment of Women 16 April 1980 - Annex to C(80)76 Декларация о социальных аспектах технологических изменений 19 ноября 1985 г. Приложение к С (86) 204.- Declaration on the Social Aspects of Technical Change 19 November 1986 - Annex to C(86)204 Лучше профессиональные навыки, лучше работа, лучше жизнь: Стратегический подход к политике в области развития профессиональных навыков. ОЭСР, 2012 - Better Skills, Better Jobs, Better Lives: A Strategic Approach to Skills Policies, OECD Publishing. OECD, 2012 http://dx.doi.org/10.1787/9789264177338-en Стратегия ОЭСР по улучшению рабочих мест. ОЭСР, 1996. - The OECD Jobs Strategy: Pushing Ahead with the Strategy. OECD, 1996 «Дорожная карта» присоединения Российской Федерации к Конвенции об учреждении ОЭСР (принята на 1163-й сессии Совета ОЭСР 30 ноября 2007 г.). - ROADMAP for the accession of the Russian Federation to the OESD convention (adopted by the Council at its 1163rd session on 30 November 2007)C(2007)103/FINAL 24 1.1.1. Рекомендации по политике трудовых ресурсов для экономического роста, С(64)48/финал, 21 мая 1964 г. - Recommendation of the Council on Manpower Policy as a Means for the Promotion of Economic Growth, 21 May 1964 – C(64)48/Final Заключение: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Краткая формулировка обязательства Приступить к переоценке политики в области трудовых ресурсов в направлении повышения ее способности решать проблемы занятости, возникающие в результате технологических и экономических изменений, так, чтобы это содействовало экономическому росту. Структура и характер обязательства - разработка программ обучения для лиц всех трудоспособных возрастов в ответ на изменение структуры производства и спроса на рабочую силу, в т.ч. за счет обеспечения возможностей перетока рабочей силы из трудоизбыточных в трудонедостаточные территории и сферы деятельности; - преимущественное развитие активной политики на рынке труда; - централизация политики в области трудовых ресурсов для определения общих целей, стратегии, координации деятельности различных служб, признания данной политики всеми структурами правительства, обеспечения приоритетного характера целей занятости с точки зрения экономических, политических и гуманитарных интересов; - проведение консультаций с организациями работодателей и работников для содействия совершенствованию программ развития рабочей силы на уровне предприятий, компаний и отраслей; - совершенствование системы сбора и обработки информации о рынках и их последствиях для занятости, прогнозирование будущих потребностей в сфере труда - придание службе занятости характера органа, способствующего эффективному функционированию рынка труда для всех категорий работников, расширение ее влияния и ресурсов - предоставление условий для подготовки и переподготовки взрослых с тем, чтобы каждый имел возможность получить новую профессию для новой и лучшей работы 25 - содействие географической мобильности рабочей силы и содействие обустройству на новом месте, в частности, для международных мигрантов и бывших жителей сельских районов (для этого должны быть приняты меры по социальной адаптации и интеграции людей, чьи условия прежнего проживания и труда значительно отличаются от условий регионов прибытия) - активизация мер содействия социально уязвимым группам по обеспечению и/или поддержанию их результативной занятости - развитие программ защиты доходов для компенсаций безработным, недозанятым, поддержки переехавших для работы в другой регион. Включенность обязательства в план законодательной работы Не включено. В основном не требует внесения изменений в действующую в РФ нормативно-правовую базу федерального уровня. Помимо Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации", регулирующего основные направления активной политики на рынке труда, можно отметить несколько принятых недавно важных политических и административных решений, которые находятся в русле анализируемых рекомендаций – это: - Совместный Приказ Министерства здравоохранения РФ N 409 и Минобрнауки РФ N 1667 от 19.05.2011 «Об утверждении Положения о системе среднесрочного и долгосрочного прогнозирования занятости населения в целях планирования потребностей в подготовке специалистов в учреждениях высшего и среднего профессионального образования и плана мероприятий по ее внедрению» - Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 2011 г. N 440 г. Москва «О разработке прогноза баланса трудовых ресурсов». (Оба решения являются выполнением поручения президента РФ Д.Медведева правительству РФ по итогам совместного заседания государственного совета Российской Федерации и Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России 31 августа 2010 г.) - Указ президента РФ от 21.05.2012 о преобразовании Министерства здравоохранения и социального развития РФ в Министерство здравоохранения РФ и Министерство труда и социальной защиты РФ Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов 26 Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет. В то же время существует риск формального выполнения обязательств со стороны России в связи с тем, что все основные положения действующего Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" могут быть интерпретированы чиновниками министерств и ведомств не только в качестве соответствующих положениям настоящего документа, но и целиком покрывающих эти требования. Последнее неверно, поскольку и по охвату категорий населения, и по эффективности предоставляемых услуг в области трудоустройства и обучения, и по возможностям финансирования, которыми располагает служба занятости в РФ, политика занятости в России далека от достижения целей экономического роста, выраженных в положениях настоящих рекомендаций. Направления, требующие совершенствования, изложены в следующем пункте. Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Позитивные эффекты от присоединения к ОЭСР для политики занятости и рынка труда в России тесно связаны с преодолением ограничений текущей политики занятости, которые во многом связаны с тем, что последняя не рассматривается в качестве неотъемлемой части экономической политики и, тем более, в качестве ресурса экономического развития. Во-первых, основные услуги активной политики на рынке труда региональные отделения службы занятости в России оказывают в основном зарегистрированным безработным. Это значительно меньше, чем число реальных и потенциальных работников, нуждающихся в содействии эффективной занятости и адаптации к структурным изменениям в экономике. Это также меньше, чем реальное число безработных. Даже в период кризиса (в такие периоды разрыв между уровнем зарегистрированной и общей безработицы, рассчитанной по методологии МОТ, обычно сокращается) по официальным данным отчета Министерства здравоохранения РФ за 2011 г., зарегистрированные в качестве безработных в службах занятости составляли в 2009-2010 гг. 33% и 37% от числа безработных, рассчитанного по методологии МОТ. По данным независимых исследований, эта доля могла составлять одну пятую. Кроме того, пособие по безработице 27 крайне низко и фактически способствует занижению уровня официальной безработицы, демотивируя потенциальных клиентов к обращению в службы занятости Во-вторых, услуги, которые предоставляет служба занятости в России в части трудоустройства, сдвинуты в область скорее «неэффективной», чем «эффективной» занятости и практически никак не связаны с развитием новых отраслей и удовлетворением их потребностей в работниках, но именно об этом говорится в рекомендациях ОЭСР. Это обусловлено тем, что в банках вакансий, формируемых по информации от работодателей в России, скапливаются вакансии, которые работодатели не могут закрыть другими способами, прежде всего, в связи с низкой оплатой, либо низкой квалификацией, которая для них требуется, а также непопулярностью соответствующих видов деятельности (как правило, по причине низкой оплаты и тяжелых условий труда). Так, например, в списках вакансий, которые можно обнаружить на сайтах региональных служб занятости Москвы и Московской области, преобладают рабочие места для низкоквалифицированных рабочих и инженеров промышленности, строительства, городского хозяйства, а также медицинского персонала городских и районных больниц. В-третьих, в Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" возможности трудоустройства соискателей ограничены понятием «подходящей работы», которое включает временную занятость и общественные работы. Отказ от двух предложенных работ дает основания не регистрировать соискателя в качестве безработного11. Подобная схема позволяет соединить соискателей, имеющих низкую конкурентоспособность на рынке труда, с низкооплачиваемыми рабочими местами, не пользующимися спросом, что в лучшем случае способно повысить совокупную производительность в рамках низкоконкурентного сегмента рынка труда. При этом она не ориентирована на прогрессивные качественные изменения как в положении соискателей, так и в структуре рабочих мест, связанные с экономическим ростом или способствующие его позитивному влиянию на занятость. В-четвертых, в законе прописан список уязвимых категорий населения, испытывающих трудности в поиске работы, которым государство оказывает содействие в занятости. В него включены: инвалиды; лица, освобожденные из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет; лица предпенсионного возраста (за два года до наступления возраста, дающего К подходящей относится работа, в том числе временного характера, «которая соответствует профессиональной пригодности работника с учетом уровня его профессиональной подготовки, условиям последнего места работы (за исключением оплачиваемых общественных работ), состоянию здоровья, транспортной доступности рабочего места». «Максимальная удаленность подходящей работы от места жительства безработного определяется органами службы занятости с учетом развития сети общественного транспорта в данной местности» (ст.4). 11 28 право выхода на трудовую пенсию по старости, в том числе досрочно назначаемую трудовую пенсию по старости); беженцы и вынужденные переселенцы; граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей; одинокие и многодетные родители, воспитывающие несовершеннолетних детей, детей-инвалидов; граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф; граждане в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущие работу впервые (ст.5). С учетом ограниченности ресурсов службы занятости и особенностей вакансий, описанных выше, фактически работа с данными категориями оказывается едва ли не основной в деятельности служб занятости. В-пятых, предоставление услуг в области обучения и переобучения в соответствии с Законом РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" также сдвинуто в область уязвимых на рынке труда групп, в т.ч. лиц, не имеющих профессии12. При этом право в приоритетном порядке пройти профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации имеют признанные в установленном порядке безработными: инвалиды; родители, усыновители, опекуны (попечители), воспитывающие детей-инвалидов; граждане по истечении шестимесячного периода безработицы; граждане, уволенные с военной службы; жены (мужья) военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы; выпускники общеобразовательных учреждений; граждане, впервые ищущие работу (ранее не работавшие) и при этом не имеющие профессии (специальности). Это создает большой круг социальных обязательств, которые с учетом скромных ресурсов многих регионов не позволяют региональным отделениям службы занятости содействовать положительным структурным изменениям в экономике. Помимо указанных категорий безработных на обучение, переобучение и повышение квалификации, в соответствии с недавно принятыми поправками к Закону РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации", могут направляться женщины в период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Формально последнее расширяет круг получателей «Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации безработных граждан могут осуществляться по направлению органов службы занятости, если: - гражданин не имеет профессии (специальности); - невозможно подобрать подходящую работу из-за отсутствия у гражданина необходимой профессиональной квалификации; - необходимо изменить профессию (специальность, род занятий) в связи с отсутствием работы, отвечающей имеющимся у гражданина профессиональным навыкам; - гражданином утрачена способность к выполнению работы по прежней профессии (специальности)» (ст.23 Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) «О занятости населения в Российской Федерации»). 12 29 услуг службы занятости за счет занятого населения, поскольку такие женщины относятся к категории занятых. Формально оговорка о включении в состав клиентов служба занятости занятых содержится и в рекомендациях. В то же время экономическая целесообразность, стоящая за этим расширением, не вполне ясна. С одной стороны, предоставление женщинам, которые на длительное время отвлекаются от трудовой деятельности, возможности актуализировать трудовую мотивацию и расширить диапазон компетенций и сфер применения труда можно только приветствовать. С другой стороны, их прежние работодатели обязаны предоставить им рабочее место, даже в случае, если за период такого отпуска прежнее рабочее место подверглось сокращению. В этом случае бремя адаптации женщин к изменившейся структуре спроса на труд могло бы лежать на работодателях, а не на государстве, освободив государственную службу занятости для решения более насущных проблем занятости. Наконец, значительной проблемой для женщин с маленькими детьми и молодых женщин – потенциальных матерей является нежелание работодателей приглашать молодых женщин детородного возраста на постоянную работу, либо стремление избежать заключения с ними официального трудового контракта как раз по причине нежелания нести расходы в случае наступления отпуска по уходу за ребенком. Эту проблему указанное положение Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" не решает (см. на этот счет также заключение к декларации о правах женщин). В-шестых, все программы содействия занятости населения и активной политики на рынке труда, включая ее финансирование, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за которые в правительствах субъектов отвечают департаменты /агентства/ управления/ содействия занятости населения. Фактически это означает децентрализацию политики занятости в тех аспектах, которым как раз и посвящены рекомендации ОЭСР – в области содействия эффективной занятости, переобучения, адаптации структуры предложения на рынке труда к меняющейся структуре спроса, связанной со структурными сдвигами в экономике и экономическим ростом. Передача финансовой ответственности за активную политику на рынке труда от центра в регионы существенного сужает финансовую базу и политический статус соответствующих программ, что противоречит рекомендациям ОЭСР. Не секрет, что финансовые ресурсы большинства регионов достаточно скромны, а снижение статуса легко просматривается в месте соответствующих структур в управленческой иерархии регионального управления. В большинстве субъектов федерации подразделения службы занятости относятся к социальному, а не экономическому блоку управления, а социальная политика финансируется и осуществляется по остаточному принципу. 30 В-седьмых, в 1990-е годы, когда создавалась служба занятости в России, принципы ее работы в гораздо большей степени, чем сегодня, соответствовали рекомендациям ОЭСР, прежде всего, в трех важных отношениях – (1) высокого общественнополитического значения службы занятости (т.к. существовала угроза высокой безработицы и было необходимо создать противовес негативным последствиям рыночных реформ), (2) развертывания активных программ профессиональной и социальной адаптации безработных (для этого были отработаны механизмы содействия занятости, соответствующие лучшим западным образцам, в так называемых, модельных региональных службах занятости), (3) страховых принципах финансирования службы занятости, основанных на аккумулировании и использовании специального внебюджетного государственного фонда занятости. Не все из задуманного удалось реализовать, т.к. это происходило в 1990-е годы во время развития финансового кризиса и спада производства, сопровождавшегося ростом безработицы и снижением финансовой дисциплины плательщиков фонда. В то же время государственный фонд занятости служил основой весомого экономического и политического влияния службы занятости. Он находился в оперативном управлении федеральной службы занятости и подведомственных ей территориальных органов в субъектах РФ и предназначался для финансирования пассивных и активных программ содействия занятости населения. Среди его источников: обязательные страховые взносы работодателей; обязательные страховые взносы индивидуальных предпринимателей в определенных видах деятельности; ассигнования из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; добровольные взносы юридических и физических лиц, в том числе иностранных; другие поступления13. В 2001 г. фонд был ликвидирован, а штат региональных отделений службы, прежде всего, занятый активной политикой на рынке труда, стал финансироваться из местного бюджета, в результате чего он сократился, а многие успешные программы активной политики, такие как клубы ищущих работу – свернуты. Справедливости ради следует сказать, что за последнее время в России произошли положительные сдвиги в области управления сферой занятости, в определенной степени отвечающие духу рекомендаций ОЭСР. Прежде всего, это – выделение Министерства труда и социального развития из состава Министерства здравоохранения РФ в самостоятельное министерство, а также серия решений, направленных на развитие системы прогнозирования рынка труда и спроса на труд, в т.ч. в субъектах федерации, с Среди источников в первые годы действия закона о занятости значились обязательные страховые взносы с заработка работающих. – Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) «О занятости населения в Российской Федерации» 13 31 целью ориентации учреждений профессионального образования на текущий и перспективный спрос на рабочую силу. В то же время взятые сами по себе эти решения могут быть основой, но не собственно реализацией принципов, изложенных в рекомендациях. В России пока не произошло повышения статуса службы занятости и политики занятости, которое вряд ли возможно без укрепления финансовой базы службы занятости и частичного возврата к принципам финансирования, существовавшим в России в 1990-е гг. 1.1.2 Рекомендации по общей занятости и политике в области трудовых ресурсов, 5 мая 1976 г. – С(76)37 Recommendation on General Employment and Manpower Policy. 5 May 1976 – C(76)37 Заключение: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Краткая формулировка обязательства Периодически исследовать собственную политику в области занятости и трудовых ресурсов с точки зрения достижения цели полной занятости. Структура и характер обязательства - продолжение внедрения принципов активной политики в области трудовых ресурсов, изложенных в Рекомендациях от 21.05.1964; - установление тесной связи между политикой в области занятости и трудовых ресурсов с общей экономической политикой в интересах достижения полной занятости; - систематическое использование и оценка адекватности избранных мер в области занятости и трудовых ресурсов цели достижения и поддержания высокого уровня занятости и баланса между спросом и предложением на рынке труда, минимизирующих инфляцию; - специальная поддержка уязвимых групп для вхождения, поддержания, либо возвращения на рынок труда, обеспечивающая им равный доступ в сферу занятости и получения дохода; - международное сотрудничество в целях минимизации социальных издержек по адаптации работников к структурным изменениям, меняющегося характера международной торговли; 32 возникающим в результате - усиление ориентации миграционной политики на международное взаимодействие (в странах, разделяющих руководящие принципы миграционной политики, т.е. кроме Канады, США, Японии, Австралии и Новой Зеландии); - принятие организационных мер в рамках внутригосударственного управления для координации всех элементов политики занятости с тем, чтобы все ее элементы принимались во внимание во всех областях экономической и социальной жизни; - непрерывная кооперация и вовлечение работников, работодателей и их представителей в диалог в качестве важного аспекта общей политики занятости и управления трудовыми ресурсами. Включенность обязательства в план законодательной работы Не включено. Не требует внесения изменений в действующую в РФ нормативноправовую базу федерального уровня. Большая часть положений так или иначе регулируется Законом РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации". В частности, в Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" говорится, что «государство проводит политику содействия реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость». Среди прочего утверждается, что государственная политика в области занятости населения направлена на: «…координацию деятельности в области занятости населения с деятельностью по другим направлениям экономической и социальной политики, включая инвестиционно-структурную политику, регулирование роста и распределение доходов, предупреждение инфляции; (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ); координацию деятельности государственных органов, профессиональных союзов, иных представительных органов работников и работодателей в разработке и реализации мер по обеспечению занятости населения; (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ); международное сотрудничество в решении проблем занятости населения, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и иностранных граждан на территории Российской Федерации, соблюдение международных трудовых норм». Аспекты политики занятости, связанные с миграционной политикой в целом покрываются принятой в июне 2012 г. «Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года». 33 Необходимость кооперации на рынке труда России между организациями работников и работодателей отражена в Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации". В частности, в статье 20 закона говорится, что «в целях выработки согласованных решений по определению и осуществлению политики занятости населения на федеральном, территориальных уровнях в рамках социального партнерства создаются координационные комитеты содействия занятости населения из представителей объединений профессиональных союзов, иных представительных органов работников, работодателей, органов службы занятости и других заинтересованных государственных органов, общественных объединений, представляющих интересы граждан». Далее, в статье 21, говорится о формах участия профессиональных союзов и иных представительных органов работников в содействии занятости населения и в разработке государственной политики в области содействия занятости населения. Помимо Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" вопросы координации зафиксированы также в Федеральном законе от 27 ноября 2002 г. №156-ФЗ «Об объединениях работодателей». Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет. В то же время существует риск формального выполнения обязательств со стороны России в связи с тем, что все основные положения действующего Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" могут быть интерпретированы в качестве покрывающих эти требования. Последнее неверно, поскольку по политической значимости службы занятости, по охвату категорий населения, по эффективности предоставляемых услуг в области активной политики на рынке труда, по возможностям ее финансирования политика занятости в России далека от достижения полной занятости и увязки политики в области занятости и трудовых ресурсов с общей экономической политикой (см. экспертную оценку к рекомендациям от 21.05.1964). Противоречивыми могут оказаться и механизмы реализации миграционной политики в России в связи с тем, что в тексте настоящих рекомендаций отсутствует указание на содержание ее совершенствования, только на необходимость ее концентрации на международном уровне, что можно трактовать в духе рестрикционных мер в 34 отношении трудовых мигрантов из стран, с которыми отсутствуют двухсторонние, либо иные международные договоренности. Учитывая, что в России усиливается ксенофобия как в общественной среде, так и в среде государственных чиновников, неопределенность формулировок рекомендаций может использоваться для укрепления в политике занятости федеральной и региональной власти ксенофобских настроений, выражающихся в ужесточении приема, условий проживания и занятости трудовых мигрантов (что мало согласуется как с положениями рекомендаций от 21.05.1964, так и с текстом настоящих рекомендаций). Например, в Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" с 2003 г. появилась оговорка о том, что «государственная политика в области содействия занятости населения направлена на… защиту национального рынка труда» (в ред. Федерального закона от 10.01.2003 N 8-ФЗ). В тексте Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года есть следующие положения, относящиеся к разделу III «Цели, принципы, задачи и основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации» п.ж., посвященному противодействию незаконной миграции: «- совершенствование правовой базы противодействия незаконной миграции; совершенствование мер ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации; - создание и совершенствование системы иммиграционного контроля путем закрепления данного понятия в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, определения компетентных органов и перечня соответствующих полномочий; - совершенствование системы государственного контроля въезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации; - противодействие организации каналов незаконной миграции, в том числе за счет повышения защищенности паспортно-визовых и иных документов, позволяющих идентифицировать личность; - создание инфраструктуры для осуществления процедуры реадмиссии и обеспечение органами государственной власти субъектов Российской Федерации функционирования специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации; - совершенствование межведомственного взаимодействия, в том числе обмена информацией на внутригосударственном уровне, а также с компетентными органами иностранных государств по вопросам противодействия незаконной миграции; 35 - разработка и принятие программ противодействия незаконной миграции, проведение совместных межгосударственных оперативно-профилактических мероприятий; - усиление информационной и разъяснительной работы с гражданами, работодателями в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации». Положения концепции можно было бы считать вполне адекватными, если бы не факт, что основная часть незаконной миграции приходится на неформальную трудовую миграцию иностранных граждан, занятых в сферах деятельности, в силу тяжести труда и низкой заработной платы, непривлекательных для местного населения. Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Позитивные эффекты от присоединения к ОЭСР связаны с совершенствованием политики занятости в России в направлениях, изложенных в нашем комментарии к рекомендациям от 21.05.1964. В связи с новыми рекомендациями можно отметить следующие дополнительные моменты: 1) Одна из основных задач рекомендаций и одновременно – основная проблема российской политики занятости – это установление более тесной связи между политикой в области занятости и трудовых ресурсов - с одной стороны, и экономической политикой, с другой. При этом в рекомендациях прямо указаны механизмы достижения этого результата – координация политики занятости на уровне министерств и ведомств. К этому следует добавить содержащееся в рекомендациях от 21.05.1964 уточнение о необходимости централизации политики занятости и сосредоточении ее центра в отдельном государственном ведомстве, имеющем высокий государственный управленческий статус. Формально это уже произошло с выделением Министерства труда и социальной защиты РФ из состава бывшего Министерства здравоохранения РФ. Однако это управленческое решение является необходимым, но недостаточным условием реализации рекомендаций. До 1996 г. в России существовали два министерства Министерство труда и Министерство социального обеспечения (Министерство социальной защиты населения), которые затем были преобразованы в Министерство труда и социального развития РФ. В 2004 г. Указом президента В.Путина это министерство было объединено с Министерством здравоохранения РФ, в результате 36 образовалось Министерство здравоохранения и социального развития РФ. В последнем политически и организационно проблемы труда и занятости занимали второстепенное значение, что было обусловлено снижением в 2000-х годах общей безработицы до уровня, считающегося по международным нормам средним (с 10,8 в 2000 г. до 7,8% от экономически активного населения в 2004 г. и далее до 6,1% в 2007 г.). Необходимое повышение статуса ведомства и его способности влиять и включаться в реализацию экономической политики возможно лишь при наличии существенных финансовых ресурсов для осуществления политики занятости и понимания руководства – и страны, и министерства – значимости политики занятости для экономического роста, выражающееся в конкретных мерах по его достижению. Для усиления роли политики занятости необходима переоценка ее традиционных мер с точки зрения результативности, совершенствование целевых показателей работы, создание дополнительных источников финансирования по аналогии с внебюджетным фондом занятости и т.п. 2) Одним из элементов эффективной политики занятости является оценка и переоценка используемых мер и программ с точки зрения их эффективности и достижения желаемых результатов. Традиционные показатели, используемые в России для оценки работы, такие, как перечисление направлений расходования средств на те или иные программы, либо показатель регистрируемой безработицы, не являются показателями эффективности. Необходима разработка системы показателей оценки эффективности работы служб занятости с учетом разницы в условиях регионов, в частности, при работе в трудоизбыточных и трудонедостаточных районах, с высоким и относительно низким уровнем напряженности на рынке труда, различным возрастным и образовательным составом рабочей силы и населения в целом, положительным и отрицательным сальдо миграции и т.п. 3) Настоящие рекомендации делают особый акцент на помощи уязвимым категориям населения с низкой конкурентоспособностью на рынке труда. При том, что – как уже говорилось в комментариях к рекомендациям от 21.05.1964 – большая часть работы служб занятости в России сосредоточена на уязвимых социальных группах, соответствующие программы недостаточно нацелены на качественные и долгосрочные изменения в положении уязвимых групп и на повышение их конкурентоспособности на рынке труда. В частности, в большинстве стран ОЭСР помощь уязвимым группам опирается на принципы так называемого «нового государственного управления» (new public management). Последнее выражается в децентрализации услуг и их приближению к клиенту на фоне усиления надзорных функций федеральной власти, использовании 37 методов управления, принятых в бизнесе (снижение издержек, бюджетирование, внедрение принципов состязательности на основе контрактов и тендеров, оценка результативности по разнообразным количественным индикаторам), передаче функций по оказанию услуг негосударственным предприятиям и пр. 4) Рекомендации акцентируют роль международного сотрудничества в совершенствовании политики занятости. В области международного сотрудничества России необходимо изучение и сравнительный анализ ка лучшей практики, так и неудачного опыта применения мер активной политики на рынке труда в разных странах ОЭСР в различных институциональных условиях. Это особенно важно, поскольку применяемые в России программы и методы работы существуют практически в неименном виде долгое время, а изучение международного опыта и прежде всего – Канады и Ирландии осуществлялось и применялось только в 1990-е годы, когда создавалась система функционирования службы занятости. 5) В области миграционной политики в рекомендациях также отмечается важное значение международного сотрудничества. Для России в этой связи первоочередной задачей могло бы стать изучение и сопоставление различного международного опыта в области управления потоками иностранной рабочей силы в интересах местного рынка труда и развития различных отраслей экономики, а также социальной, культурной и профессиональной интеграции мигрантов и их семей в стране приема. При этом одним из важнейших инструментов разработки адекватных механизмов управления служит мониторинг состава и сфер приложения труда мигрантов, который является нетривиальной задачей с точки зрения государственной статистики и стандартных социологических обследований населения, и требует применения специальных методов исследования. 1.1.3. Декларация о политике в отношении занятости женщин 16 апреля 1980 г. Приложение к С (80) 76. Declaration on Policies for the Employment of Women 16 April 1980 - Annex to C(80)76 Заключение: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Декларации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Краткая формулировка обязательства 38 Обеспечить женщинам равные с мужчинами условия доступа к оплачиваемой занятости и устранить дискриминацию женщин на рынке труда, включая защиту от безработицы, доступ к профессиональному обучению, уменьшение разницы в среднем заработке между мужчинами и женщинами Структура и характер обязательства К основным направлениям обязательств следует отнести: - законодательное запрещение прямой дискриминации по признаку пола; - устранение разницы в оплате труда за труд аналогичного качества и квалификации; - ослабление существующих социальных предубеждений и негативной институциональной практики, ограничивающих для девушек и женщин доступ к более широкому кругу профессий и видов профессиональной подготовки; - создание более гибких условий рабочего времени для расширения выбора вариантов занятости для женщин и мужчин, несущих ответственность за воспитание детей; - обеспечение работникам, занятым неполный рабочий день, уровня оплаты и льгот, пропорциональных тем, которые имеют работники, занятые полный рабочий день; - содействие устранению использования гендерных стереотипов о распределении времени между оплачиваемой занятостью и другими видами деятельности в ходе принятия решений, касающихся труда и занятости; - обеспечение программ занятости, обучения и переподготовки с учетом новых технологий и промышленного развития для женщин, чьи навыки требуют совершенствования, в т.ч. возвращающихся на рынок труда после перерыва; - более активное использование мер прямого распоряжения государства для обеспечения равных возможностей для женщин (например, наем на работу, обучение и продвижение по службе в госсекторе, политика в области регионального развития и т.п.); - решение специфических проблем женщин-представителей меньшинств, включая мигрантов, при выполнении соответствующих пунктов декларации. Включенность обязательства в план законодательной работы Не включено. Не требует внесения изменений в действующую в РФ нормативноправовую базу. Все положения фактически покрываются действующим законодательством РФ. Основные положения, регулирующие положение женщинработников на рынке труда условия защиты их трудовых прав, включая такие, которые 39 связаны с сочетанием трудовых и материнских обязанностей, сформулированы в Трудовом кодексе РФ, в Конституции РФ и Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации". В частности, ст.19 Конституции Российской Федерации гарантируется не только равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от социальных различий, но также подчеркивается, что «мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации». Труд женщин регулируется специальной главой 41 Трудового кодекса Российской Федерации «Особенности регулирования труда женщин, лиц с семейными обязанностями» (ст. 253-264 ТК). Например, ограничивается применение труда женщин на тяжелых работах и работах с вредными и (или) опасными условиями труда, запрещается применение труда женщин на работах, связанных с подъемом и перемещением вручную тяжестей, превышающих предельно допустимые для них нормы. Беременным женщинам в соответствии с медицинским заключением и по их заявлению снижаются нормы выработки, нормы обслуживания либо эти женщины переводятся на другую работу с сохранением среднего заработка по прежней работе. При прохождении обязательного диспансерного обследования в медицинских учреждениях за беременными женщинами сохраняется средний заработок по месту работы. Женщины, имеющие детей в возрасте до полутора лет, в случае невозможности выполнения прежней работы переводятся по их заявлению на другую работу с оплатой труда по выполняемой работе, но не ниже среднего заработка по прежней работе до достижения ребенком возраста полутора лет (ст. 254 ТК). Женщинам предоставляются отпуска по беременности и родам, а также отпуска по уходу за ребенком. По заявлению женщины ей предоставляется отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Порядок и сроки выплаты пособия по государственному социальному страхованию в период указанного отпуска определяются федеральными законами. По заявлению женщины во время нахождения в отпуске по уходу за ребенком она может работать на условиях неполного рабочего времени или на дому с сохранением права на получение пособия по государственному социальному страхованию (ст. 256 ТК). В соответствии с Законом РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" государственная политика в области содействия занятости населения направлена на обеспечение равных возможностей всем гражданам Российской Федерации независимо от национальности, пола, возраста, социального положения, политических убеждений и отношения к религии. 40 Многие из этих положений российского законодательства изложены в «Начальном меморандуме о позиции Российской Федерации в отношении актов ОЭСР» от 10.06.2009. С тех пор в российском трудовом законодательстве некоторые аспекты социальной защиты женщин в сфере труда только усилились. В частности, в 2011 году в статью 23 Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" был введен п.1.1, в котором на органы службы занятости была возложена профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации женщин в период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Порядок и условия направления женщин данной категории на обучение устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ. Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет. Более того, долгое время институциональный опыт обеспечения равенства мужчин и женщин в области труда и социальных отношений еще советского государства был более совершенным по сравнению с большинством западных стран. Только в последние два десятилетия сравнение с ведущими демократическими странами с развитой экономкой в ряде отношений оказывается не в пользу России, что связано, во-первых, с отсутствием движения вперед в области гендерного равенства в России по сравнению с СССР, а вовторых, с ослаблением регулирующей роли государства по сравнению с негосударственными механизмами регулирования – прежде всего деятельностью компаний и организаций работодателей. В условиях значительного сегмента неформальной занятости, как и во многих других случаях частого в России расхождения законодательных норм и правоприменительной практики, главным риском является нежелание работодателей оформлять трудовые отношения с женщинами младших трудоспособных возрастов в силу высокой вероятности рождения детей и соответствующего повышения нагрузки на компанию по выполнению обязательств перед беременными женщинами и женщинами, находящимися в отпуске по уходу за ребенком. Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов 41 Позитивные эффекты от присоединения к ОЭСР связаны с совершенствованием политики занятости в России в следующих направлениях, отмеченных в декларации: (1) в области преодоления гендерных стереотипов, делящих сферы деятельности на мужские и женские как непосредственно в области труда, так и в области распределения обязанностей между семьей и работой, (2) в области использования мер прямого распоряжения государства для обеспечения равных возможностей для женщин и мужчин в разных аспектах политики на рынке труда, (3) в области улучшения положения женщин – трудовых мигрантов и других социальных меньшинств. 1) Искоренение гендерных стереотипов – достаточно сложная задача и не поддается прямому воздействию управленческих решений, тем более, государственного уровня. В то же время косвенные воздействия достаточно эффективны и отработаны в западном мире, в частности в Канаде. Одним из них, достаточно развитым, является гендерный анализ документов и решений, принимаемых на государственном уровне, с точки зрения последствий для положения мужчин и женщин разных возрастов. В принципе гендерный анализ вводится в работу многих министерств и ведомств, как и в сферу регионального управления, но чаще всего и наиболее полно он реализуется в министерствах труда, а также ведомствах, отвечающих за социальное развитие. Другим направлением, которое характерно именно для России, является сужение поля неформальной занятости за счет реализации курса на повышение прозрачности и улучшение условий формальных трудовых контрактов в направлении, одинаково выгодном для работников и работодателей. Это направление работы прямо отвечает одному из положений Дорожной карты присоединения Российской Федерации к Конвенции ОЭСР, в которой говорится о «содействии сужению поля неформальной занятости и переходу к формальной занятости». 2) Среди мер прямого государственного воздействия помимо внедрения гендерного анализа необходима специальная дополнительная подготовка государственных служащих, а также парламентариев к использованию гендерного анализа в своей работе. Обращает на себя внимание то, что речь идет не об одностороннем улучшении «прав женщин», а о том, чтобы те или иные меры (например, льготы для женщин-матерей и беременных женщин за счет работодателей) не приводили к фактическому предпочтению на соответствующих работах мужчин, либо уводу трудовых контрактов с молодыми женщинами из формальной в неформальную область, неподконтрольную государственному регулированию, что фактически ухудшает положение целевых групп женщин, в первую очередь, на малых и средних предприятиях в негосударственном 42 секторе. С другой стороны, дискриминации могут подвергаться и мужчины, поэтому речь идет о гендерном анализе и изучении последствий решений для разных социальных и возрастных групп мужчин и женщин. Дополнительной мерой государственного управления может быть периодическое проведение эмпирических исследований положения в области отношений «семья – работа» по аналогии с докладами UNDP, включающее выборочные обследования работников, имеющих маленьких детей, их работодателей, а также изучение принятых нормативных документов, в том или ином отношении затрагивающих эту сферу семьи и работы. 3) Несмотря на то, что в России решение проблем гендерного равенства началось значительно раньше, чем в странах развитой рыночной экономики, и все необходимые нормы отражены в законодательстве, в отдельных сегментах рынка труда, там, где сочетаются неблагоприятные условия труда и неблагоприятное социальное положение тех или иных групп людей, могут сохраняться и усиливаться формы дискриминации женщин. К одной из таких категорий могут относиться женщины - трудовые мигранты. По аналогии с опытом многих стран проблема возникает тогда, когда женщины-мигранты попадают в поле трудовой дискриминации со стороны работодателей принимающей стороны и одновременно – социальной дискриминации со стороны представителей национальной диаспоры, приносящей с собой стереотипы гендерного неравенства, принятые в стране исхода. Прежде чем принимать государственные решения, затрагивающие такие группы, находящиеся в России, необходимо использовать методы мониторинга ситуации в области миграции. При этом в обследовании важно представительство разных регионов России с разным типом и составом трудовой миграции – по социальным, национальным, образовательным и иным характеристикам, которые позволили бы адекватно представить картину трудовой и социальной жизни мигрантов, а государственным органам власти – понять стратегические задачи в этой области. Только после этого можно было бы перейти к принятию решений, среди которых могут быть не только меры контроля над соблюдением прав социальных и национальных меньшинств, но и двусторонние межгосударственные договоренности между Россией и странами исхода соответствующих мигрантов, которые позволили бы сделать положение трудовых мигрантов более прозрачным и цивилизованным. К мерам прямого государственного воздействия в этой области следует отнести договоры подотчетных государству организаций с рекрутинговыми фирмами – посредниками в обеспечении рабочей силой из соответствующих стран. На примере таких отношений можно было бы отладить механизмы цивилизованного найма рабочей силы и мониторинга ее положения, включить в условия найма рабочей силы, где это полезно для российской экономики и 43 существует устойчивая нехватка рабочей силы, возможности профессионального обучения работников-мигрантов, отработать оптимальные формы ее интеграции в российскую среду и т.п. Эти решения также прямо отвечают положениям Рекомендаций от 21.05.1964, в которых говорится о «мерах по социальной адаптации и интеграции людей, чьи условия прежнего проживания и труда значительно отличаются от условий регионов прибытия». 1.1.4. Декларация о социальных аспектах технологических изменений 19 ноября 1985 г. - Приложение к С (86) 204 - Declaration on the Social Aspects of Technical Change 19 November 1986 - Annex to C(86)204 Краткая формулировка обязательства Обеспечить положительное влияние распространения новых технологий на социальный и экономический прогресс за счет эффективной нейтрализации негативных социальных последствий технологических сдвигов Структура и характер обязательства Обязательства предполагают учет обычаев и традиций конкретной страны в определении направлений политики занятости. При этом предполагается учесть в качестве основных ориентиров следующие положения: - технологические изменения рассматриваются как важный источник экономического и социального прогресса - технологические изменения могут оказать различное, в т.ч. неблагоприятное влияние на отдельные группы работников, и в этом случае требуют новых более инновационных подходов к решению проблем социальной адаптации - экономические, образовательные, социальные и производственные аспекты новых технологий имеют взаимозависимый характер, а значит, поиск взаимоприемлемых решений в социальной области требует диалога трех сторон – государства, работодателей и работников с учетом опыта и традиций каждой страны-члена ОЭСР - для повышения адаптации рабочей силы к технологическим изменениям требуется усиление поддержки подготовки и переподготовки, консалтинга по вопросам занятости и обустройства, географической мобильности работников, исследования перспектив занятости, в т.ч. за счет инвестирования в модернизацию систем исследований и подготовки рабочей силы 44 - при внедрении новых технологий необходимо поощрять обогащение производственных задач, рост автономии наемных работников, большую гибкость в организации рабочего времени, улучшение производственных условий и обеспечение безопасности Заключение: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Декларации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Включенность обязательства в план законодательной работы Не включено. Не требует внесения изменений в действующую в РФ нормативноправовую базу. Согласно российскому законодательству и тексту Начального меморандума о позиции РФ в отношении актов ОЭСР, основная ответственность за предупреждение негативных социальных последствий внедрения новых технологий, лежит на работодателях. Это же записано в тексте настоящей декларации. Государство также участвует в процессе смягчения социальных последствий технического перевооружения через программы активной политики на рынке труда, включая переобучение и другие меры. Соответствующие положения есть в Трудовом кодексе и в Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации". Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет. В то же время некоторые положения настоящей декларации содержат возможность противоречия с основными идеями Рекомендаций от 21.05.1964г. Во всяком случае, они могут интерпретироваться односторонне. 1) Основной посыл Рекомендаций, и это, на наш взгляд, особенно важно для России, где высока роль государства в преодолении рыночных диспропорций, состоит в создании и укреплении государственной системы содействия занятости и адаптации рабочей силы к структурным сдвигам в экономике под воздействием технологических изменений. В настоящей декларации, наоборот, говорится о том, что основную ответственность за нейтрализацию социальные аспектов внедрения новых технологий несут работодатели. Это можно понять так, что государство снимает с себя 45 ответственность за создание социально приемлемых условий внедрения технологических изменений. Остается вопрос: государство лишь поощряет диалог и консультации между участниками рынка (работодателями и наемными работниками, либо их представителями) в случае возникновения нежелательных последствий технологических изменений, или является решающим субъектом политики содействия занятости? С точки зрения позиции ОЭСР некоторый сдвиг в контексте обсуждения темы технологических изменений и политики занятости в 1985 г. по сравнению с 1964г. понятен. В 1964 г. в логике строительства политики занятости господствовала концепция социального государства. К 1980-м гг. она подверглась значительной критике под воздействием концепции либерального государства и уменьшения государственного влияния в экономике, поэтому отношение к роли государства в политике занятости претерпело изменения, хотя идея социального государства и не была отвергнута в политике европейских стран. В сегодняшних условиях стран ОЭСР и России осторожное отношение к ведущей роли государства в политике занятости и содействию занятости в условиях технологических сдвигов, сквозящее в духе Декларации 1985 г., уже воспринимается анахронизмом. 2) В условиях неразвитости в России сегмента независимых организаций по защите прав граждан, включая трудовые права, непопулярности, либо инертности профсоюзов, а также непрозрачности и несовершенстве судебной системы возлагать основную ответственность за последствия технологических сдвигов на организации работодателей и работников, в котором государство в лучшем случае занимается посредничеством в диалоге и мониторингом, последствий вряд ли целесообразно. Из сказанного не следует, что России стоит отказаться от поддержки данных рекомендаций, но важно правильно расставить акценты в формировании политики занятости и учитывать всю систему подходов к политике в области занятости и трудовых ресурсов, отраженных в различных документах ОЭСР, включая последние документы. Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Позитивные эффекты от принятия настоящей декларации ОЭСР состоят в первую очередь в следующем: - понимании того, что, по крайней мере, в краткосрочной перспективе технологические сдвиги могут приводить к росту, а не сокращению безработицы, 46 динамику которой необходимо предвидеть для выстраивания эффективной политики занятости для конкретного региона и/ или отрасли; - информационно-аналитической поддержке эффективной политики занятости посредством изучения влияния технологических сдвигов на занятость на уровне отраслей и регионов и прогнозирования динамики основных показателей рынка труда; - осознании государством своей доли ответственности за нейтрализацию негативных последствий технологических сдвигов на занятость и социальные условия жизни работников и их семей. ДРУГИЕ ДОКУМЕНТЫ: 1.1.5. Better Skills, Better Jobs, Better Lives: A Strategic Approach to Skills Policies, OECD Publishing. OECD, 2012 http://dx.doi.org/10.1787/9789264177338-en Лучше профессиональные навыки, лучше работа, лучше жизнь: Стратегический подход к политике в области развития профессиональных навыков. ОЭСР, 2012 Заключение: Российская Федерация пока не выразила своего отношения к принципам и целям, изложенным в данной стратегии. Краткая формулировка обязательства Расширение доступа к профессиональному обучению и переобучению, позволяющему постоянно совершенствовать профессиональные навыки и тем самым обеспечивать адаптацию к постоянно меняющимся условиям рынка труда. Структура и характер обязательства Данная стратегия - достаточно объемный документ. К основным направлениям обязательств можно было бы отнести следующие положения: - государство должно помогать участникам национальной системы развития профессиональных навыков (работодателям, работникам, родителям, студентам, обучающим организациям) в выборе приоритетов для инвестирования в развитие профессиональных навыков; - в выборе политики развития квалификаций государству следует комбинировать долгосрочные и краткосрочные соображения; - при формировании политики развития квалификаций должен соблюдаться межправительственный подход, учитывающий взаимное влияние различных сфер: 47 образования, науки и технологий, семейной политики, занятости, промышленного и экономического развития, миграции, интеграции, доходов и т.п. - политика в области развития квалификаций должна сочетать различные уровни управления – федеральный и региональный; - в формирование политики развития квалификаций должны быть включены все заинтересованные участники с учетом того, что навыки формируются в течение всей жизни человека; - при формировании национальной стратегии необходимо учитывать слабые и сильные стороны национальных систем развития профессиональных навыков для увязки трех компонентов: предложения обучающих услуг (развитие навыков), предложения навыков со стороны трудовых ресурсов, спрос на навыки со стороны рабочих мест (использование навыков); - для повышения эффективности политики необходимо учитывать, что неиспользуемые профессиональные навыки устаревают и атрофируются, а новые навыки чаще всего возникают в ходе использования имеющихся навыков в процессе трудовой деятельности; - каждая страна формирует свою систему развития квалификаций с учетом социального и культурного опыта, склоняясь к одной из трех базовых моделей – рыночноориентированной (англо-саксонская модель), модели социального партнерства и централизованной модели (развивающая или мобилизационная модель); при этом в одних сферах развития навыков эффективнее государственное вмешательство, в других – рыночная ориентация, а в третьих – партнерство негосударственных участников, поэтому элементы данных моделей можно комбинировать в каждой стране. Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет. Поскольку стратегия ориентирована на разные страны, она исходит из более низкого базового уровня развития квалификаций или профессиональных навыков, чем тот, который есть сегодня в России. Последние решения федеральной власти, направленные на стимулирование системы прогнозирования развития рынка труда в среднесрочной и долгосрочной перспективе, а также реформирование системы профессионального образования в направлении увязки программ обучения с текущим и перспективным спросом на рынке труда всецело укладывается в русло настоящей стратегии. В связи с 48 этим у руководства России может сложиться впечатление, что изложенные в стратегии принципы не содержат серьезных предложений для совершенствования национальной системы развития профессиональных навыков и прежде всего – в аспектах, связанных с реформированием политики занятости. Между тем для того, чтобы Россия в ближайшей перспективе не оказалась отстающей с точки зрения положений стратегии, и в системе управления человеческими ресурсами, и в системе сбора/анализа информации о рынке труда, и в системе социального партнерства необходимы дальнейшие энергичные шаги (см. следующий раздел). Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Позитивные эффекты от принятия настоящей декларации ОЭСР состоят в стимулировании формирования и реализации национальной стратегии в области эффективного управления человеческими ресурсами и развития квалификаций. Среди них: 1) России нужна национальная стратегия содействия развитию квалификаций и эффективному использованию человеческих ресурсов в целях экономического роста. Такой стратегии нет, существуют разрозненные элементы системы развития квалификаций, которые до сих пор развивались вне зависимости друг от друга, часто весьма неэффективно и с точки зрения развития экономики, и с точки зрения использования человеческих ресурсов, и с точки зрения расходования государственных средств, в частности на систему образования. 2) Поскольку такая стратегия – принципиально межотраслевая, и должна увязывать политики разных министерств и ведомств, соединив цели развития экономики, науки и технологий, занятости, благосостояния, образования и т.п., важно выбрать адекватный управляющий орган, который мог бы курировать разработку, а также механизмы и результаты реализации такой стратегии. Теоретически это может быть и министерство экономики, и министерство труда и социального развития, и какой-то другой орган. В то же время в сегодняшней управленческой логике и с учетом длительного опыта рассмотрения труда как части соцзащиты разработка и реализация подобной концепции под контролем министерства труда рискует сделать ее второстепенной и экономически беспомощной уже на старте. Если же ориентироваться как на базовый орган на министерство труда, необходимо обновление его структуры и функций в целях 49 повышения его статуса и результативности с точки зрения управления человеческими ресурсами страны. 3) При разработке и реализации стратегии управления человеческими ресурсами, политики занятости и развития квалификаций важно иметь в виду, что основным пространством развития квалификаций является рабочее место, а не образовательные учреждения, поэтому тема развития квалификаций не может быть полномочием исключительно или в основном министерства образования и образовательных учреждений, она требует диалога и ведомств, и образовательных учреждений, и других социальных партнеров, включая работодателей и работников. 4) В пользу ведущей роли министерства труда в разработке и реализации стратегии говорит то, что оно в последнее время проявляет активность в работе с работодателями и другими заинтересованными структурами по разработке профессиональных стандартов. В то же время плановые объемы разработки профессиональных стандартов и тот факт, что основная роль в них отводится работодателям, показывает, что министерство пока не готово к работе со всеми социальными партнерами, заинтересованными в формировании профессиональных стандартов и, шире - в разработке национальной стратегии в области развития квалификаций (профессиональных навыков). Применительно к разработке профессиональных стандартов – это профессиональные сообщества, а в случае разработки стратегии управления человеческими ресурсами – различные социальные партнеры, включая представителей профсоюзов и других представителей работников, профессиональные ассоциации, образовательные учреждения и пр. 5) Система развития квалификаций предполагает развитие системы консалтинга в области труда и занятости, это роднит положения стратегии ОЭСР с Декларацией 19.11.1985. России необходимо стимулировать развитие системы консалтинга как в области частных (коммерческих и некоммерческих) услуг для частных или корпоративных клиентов, так и в области государственных услуг, например, оказываемых службой занятости. Важность этого направления обусловлено необходимостью задействования в экономике тех ресурсов, которыми она уже располагает. Для этого необходима разработка дополнительных мер по возвращению на рынок труда «разочарованных» и «отчаявшихся» безработных (есть такие термины в международном анализе безработицы); разработка совместными усилиями с региональной властью и заинтересованными работодателями переселения специалистов и квалифицированных рабочих из трудоизбыточных для их профиля регионов в трудонедостаточные регионы (соединение навыков людей со спросом на навыки); содействие развитию новых отраслей 50 и распространению лучших навыков работы в этих отраслях (увеличение совокупного спроса на высококвалифицированный труд и соответствующие навыки). 6) В соответствии со стратегией ОЭСР развитие квалификаций включает стимулировании экономической активности населения, одним из важнейших рычагов которого является развитие предпринимательства, которое в России недоразвито по всем международным стандартам. 7) Принято считать, что для России традиционно характерен высокий уровень вмешательства государства в экономику. По этой логике из трех базовых управленческих моделей развития квалификаций для нас должна была бы быть ближе централизованная или мобилизационная модель, тем более, что система социального партнерства в силу слабости гражданского сектора пока не развита. Однако анализ тенденций экономического и административного развития России в последнее десятилетие показывает, что во многих аспектах хозяйственной жизни у нас реализуется тенденция к снижению экономической ответственности государства, в том числе в сфере управления занятостью (передача финансового бремени активных программ в регионы, снижение уровня пособий по безработице и т.п.). В связи с этим по факту в России реализуется скорее рыночно-ориентированная модель. Не обсуждая здесь, насколько это оправданно с точки зрения социальных и культурных традиций, следует учесть, что и для эффективной реализации этой модели, характерной для англоязычных стран, России следует сделать ряд шагов в области совершенствования государственного управления. Во-первых, необходимо качественно изменить подходы к сбору и анализу информации о рынке труда, а также ее предоставлению заинтересованным структурам. Например, в системе статистического учета не хватает данных, позволяющих формировать адекватные структуре выпуска системы прогноза спроса на труд в разных отраслях экономики. Между тем только адекватные системы прогнозирования, и постоянное обновление прогнозов, опирающееся на профессионально разработанную методологию, могут служить ориентиром для деятельности учреждений профессионального образования, мониторинг текущего спроса для этого не подходит. Во-вторых, необходимо не только стимулировать региональные власти к разработке региональных стратегий экономического развития, сбалансированных по показателям рынка труда, но и проводить на основе общей методологии анализ соответствующих стратегий и результатов их реализации, как и региональных программ содействия занятости, с тем , чтобы своевременно информировать регионы а) о положительном опыте других регионов в области управления человеческими ресурсами и развития квалификаций и б) об избыточных трудовых ресурсах, которые могли бы быть использованы на других 51 территориях. В-третьих, на основе собранной в регионах информации методически и организационно содействовать заключению договоров между регионами и переселению трудовых ресурсов на взаимовыгодных началах и/ или содействовать развитию различных форм трансфера профессиональных навыков из точек развития лучшей практики в области, испытывающие их нехватку (площадки обмена опытом, профессионального обучения и пр.). В-четвертых, необходима общая инвентаризация ресурсов и различных аспектов национальной системы развития профессиональных навыков и квалификаций для понимания ее слабых и сильных сторон, а также желательных направлений ее совершенствования с тем, чтобы далее ориентировать все заинтересованные стороны, а некоторым - оказывать в этом содействие. В-пятых, для правильной ориентации своей собственной стратегии и политики заинтересованных стейкхолдеров государству необходимо анализировать отраслевые и технологические сдвиги, которые могут иметь стратегическое значение для изменения спроса на квалификации и определение направлений развития квалификаций в будущем. Это – иная работа, нежели прогнозирование спроса на рабочую силу, ее результаты носят скорее качественный, чем количественный характер и связаны с выявлением точек роста в будущем, новых профессий и квалификаций, а также сопоставлением динамики развития соответствующих отраслей в России и в других странах с развитой рыночной экономикой. 1.1.6. Стратегия ОЭСР по улучшению рабочих мест. ОЭСР, 1996. The OECD Jobs Strategy: Pushing Ahead with the Strategy. OECD, 1996 Заключение: Российская Федерация пока не выразила своего отношения к принципам и целям, изложенным в данной стратегии. Краткая формулировка обязательства Расширение возможностей получения лучшей и более высокооплачиваемой работы в целях достижения устойчивости экономического развития и высоких стандартов жизни населения через неинфляционные меры государственной политики Структура и характер обязательства Данная стратегия - развернутый документ, ключевым моментом которого является улучшение качества рабочих мест и возможностей доступа к ним населения, выступающих важнейшими задачами политики стран-членов в ответ на структурные 52 сдвиги и рост безработицы. При этом стратегия акцентирует внимание на следующих аспектах политики: - усиление значимости и повышение эффективности активной политики на рынке труда - организация макроэкономической политики, учитывающей структурные изменения и необходимость повышения жизненных стандартов населения - создание питательной среды для развития предпринимательства и инноваций как источника новых и лучших рабочих мест - предотвращение ухудшения положения низкооплачиваемых и низкоквалифицированных работников через выявление и продвижение преимуществ, которые могут дать технологические изменения - развитие концепции обучения в течении всей жизни и развитие политики стимулирования такого обучения, расширение доступа к различным видам обучения различных категорий населения. Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет. Непосредственным импульсом разработки стратегии служило сохранение высокого уровня безработицы во многих странах-членах и направление существенных средств на поддержку безработных, которая может носить а) инфляционный характер и б) дестимулировать безработных к возвращению на рабочие места, в особенности - в низкооплачиваемые сегменты экономики. В связи с этим стратегия акцентировала внимание на расширении активной политики на рынке труда и неинфляционных мерах, стимулирующих возвращение безработных и экономически неактивное население к статусу занятых в новых сегментах экономики через посредство обучения и развитие предпринимательства. Учитывая, что уровень безработицы в России по международным меркам достаточно низкий, исходный посыл настоящей стратегии может показаться для России недостаточно актуальным, либо, что еще хуже может интерпретироваться как требование снижать уровень безработицы, улучшая формальные показатели занятости. Подобное превратное толкование стратегии могло бы нанести вред и для политики занятости, и для экономической политики в России в части структурных преобразований, которых в России в отличие от стран ОЭСР, наоборот, недостает. 53 Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Позитивные эффекты от принятия настоящей декларации ОЭСР состоят, прежде всего, в (1) совершенствовании активной политики на рынке труда, которая в России сведена к минимуму, либо отсутствует (см. комментарии к пп. 1 и 2). Если в странах ОЭСР активизация этой политики связана с безработицей, ее актуальность в России обусловлена высоким уровнем сегментации занятости, низким уровнем оплаты труда, низкой территориальной мобильностью и низким уровнем вовлеченности населения в предпринимательство и в различные виды профессионального обучения, которые могли бы позволить повысить качество работы и уровень ее оплаты, а также повысить совокупную производительность в экономике в значительной степени силами самих работников. (2) Другим позитивным эффектом присоединения к стратегии в области и это пересекается с эффектом от квалификаций – является создание и совершенствование национальной системы развития профессиональных навыков и квалификаций (см. комментарии к п.5). (3) Третьим важным следствием могло бы стать изучение и применение опыта стран ОЭСР в развитии питательной среды для предпринимательства, снятие институциональных и инфраструктурных барьеров в его развитии и вовлечение в него широких слоев населения в особенности в моногородах и экономически менее развитых территориях, где другие источники создания новых рабочих мест ослаблены, либо отсутствуют. 1.1.7. «Дорожная карта» присоединения Российской Федерации к Конвенции об учреждении ОЭСР, принята на 1163-й сессии совета ОЭСР 30 ноября 2007 Заключение: Российская Федерация не высказывала официальной позиции по тексту «Дорожной карты», этот документ означал для ОЭСР официальный старт подготовки к присоединению России. Краткая формулировка обязательства Необходимо оценить, в какой мере институты рынка труда, обучения и социальной защиты благоприятствуют экономическому процветанию экономических проблем в стране, готовящейся к присоединению. 54 и урегулированию Структура и характер обязательства В «Дорожной карте» проблематика занятости, рынка труда и социальных вопросов освещается не в основном тексте, а в Приложении В.III14. Непосредственно текст приложения посвящен задаче ОЭСР по сравнительному анализу результатов социальной политики и политики в области занятости стран – кандидатов с результатами странчленов организации. Появление этого приложения в дорожной карте означает для России, во-первых, в краткосрочной перспективе - необходимость демонстрировать в динамике улучшение показателей рынка труда, профессиональной подготовки и социальной защиты для решения задачи вступления в члены ОЭСР и, во-вторых, в долгосрочной перспективе, т.е. после вступления в ОЭСР – необходимость совершенствовать свою политику и ее результативность в следующих направлениях: - развитие институтов рынка труда и профессиональной подготовки, а также системы трудовых отношений на предприятиях; - содействие сужению поля неформальной занятости и переходу к формальной занятости (т.е. придание отношениям работодателей и работников максимально прозрачной и официальной формы); - повышение финансовой и социальной устойчивости мер содействия социальной интеграции и сплоченности (этот пункт предполагает целый спектр мер, далеко выходящих за увеличение пенсий, материальную поддержку семей с детьми или помощь безработным, которые указаны в тексте Приложения в качестве примера). Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет. В то же время России следует иметь в виду, что сужение поля неформальной занятости и повышение уровня социальной интеграции и сплоченности – системные требования, подразумевающие значительные изменения и в политике, и в практике функционирования рынка труда и социальной сферы в России. В результате вступления в ОЭСР соответствующие аспекты рынка труда и социальной сферы будут подвергнуты пристальному рассмотрению и далее по ним России придется постоянно демонстрировать В Приложениях, к которым относится и Приложение В. III, содержится список органов ОЭСР, которые должны рассматривать общую экономическую политику стран-кандидатов, а также их политику в ряде ключевых областей, которые не в полной мере или совсем не регулируются нормативно-правовой базой ОЭСР. Эти органы среди прочих включают Комитет по занятости, труду и социальным вопросам. 14 55 позитивные сдвиги, поскольку в области прозрачности рынка труда и достижения социальной сплоченности она еще значительно отстает от стран ОЭСР. 1) Сужение поля неформальной занятости – острая и давно существующая в России проблема. И хотя она хорошо известна, методы борьбы с ней непросты, а сама цель многим лицам, принимающим решения, неочевидна. В то же время более очевидная проблема – например, нехватка средств для обеспечения пенсионной системы, вытекает из нерешенности первой более общей проблемы. Для обеспечения пенсионной системы в России не столько важно повысить пенсионный возраст, сколько повысить оплату труда и ее прозрачность, что, в свою очередь зависит от повышения прозрачности и эффективности регуляторов рынка труда. Однако здесь возникает противоречие с существующей системой приоритетов. Приоритет полной занятости, обеспечиваемый статистикой безработицы (и, в свою очередь, соответствующий Рекомендациям 1964 г.) оказывается для руководства России выше, чем повышение прозрачности и управляемости рынка труда, которое неизбежно приведет среди прочего к повышению уровня регистрируемой безработицы (сегодня из-за низких пособий и низкого качества предлагаемых через службы занятости рабочих мест, уровень регистрации безработных, как и обращений в службу занятости, существенно отстает от реальных потребностей населения и уровня общей безработицы, фиксируемой обследованиями по методологии МОТ). 2) При том, что социальная сплоченность (social cohesion) - это тема актуальной повестки дня социальной политики европейских государств и стран ОЭСР, в России проблемы социальной интеграции и сплоченности, а тем более – их интерпретация не являются распространенным делом, а многие их составляющие не включены в социальную и, шире социально-экономическую политику. За проблематикой социальной сплоченности и интеграции в европейском контексте стоит постановка проблем в плоскости, в которой в России социальную политику рассматривать не принято. В соответствии с определением Стратегии социальной сплоченности Совета Европы, «социальная сплоченность – это способность общества улучшить благосостояние всех его членов, сводя к минимуму неравенство»15. Социальная сплоченность в новой стратегии социальной политики европейских стран представляет собой интегральное понятие, позволяющее судить о степени благоприятности для населения восьми 15 Concerted development of social cohesion indicators. Methodological guide. - Council of Europe, August 2005. P.9 56 важнейших сфер жизни: 1) занятости, 2) дохода, 3) условий проживания, 4) здоровья, 5) питания и потребления, 6) образования, 7) информации и 8) культуры. В дополнение к этому оно также включает условия достижения лучшего положения уязвимых социальных групп в отношении обеспечения равенства в реализации прав, достоинства и общественного признания, автономии и личного развития, общественного участия16. Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Позитивные эффекты от принятия настоящей декларации ОЭСР состоят в: 1) пересмотре политики занятости в направлении повышения прозрачности трудовых контрактов и условий вознаграждения, 2) разработке мер по сужению поля неформальных отношений на рынке труда, 3) пересмотре стратегии социальной политики в направлении повышения социальной интеграции и сплоченности, 4) разработке мер содействия социальной интеграции и сплоченности, а также создании механизма их реализации, 5) необходимости достижения по названным позициям ощутимых результатов, которые позволили бы демонстрировать прогресс и результативность во времени. 6) Помимо вопросов комплексного развития социальной сферы проблематика социальной интеграции и сплоченности сопряжена с развитием предпринимательства, инноваций и социального предпринимательства, что в российской социальной политике было пока вообще мало распространено. Последнее призвано решать следующие вопросы: а) удовлетворение расширяющихся социальных потребностей через предложение новых решений и инновационных подходов в социальной сфере, б) снижение бюджетных расходов за счет использования негосударственных социальных услуг, в) нахождение экономически эффективных механизмов преодоления социальной исключенности уязвимых социальных групп. 1.2. Налогообложение Документы ОЭСР, включенные в анализ: Нормативные акты ОЭСР, опубликованные до 2008 года включительно (включенные в экспертную и/или официальную Начального меморандума 2009 года о позиции РФ в отношении актов ОЭСР); 16 Там же, РР. 73-75. 57 Рекомендации Совета по использованию обновленной версии Стандартного формата ОЭСР для хранения информации на магнитных носителях в целях автоматического обмена информацией (Recommendation of the Council on the Use of the Revised OECD Standard) С(97)30/FINAL; Рекомендация Совета относительно Стандартного магнитного кода для автоматического обмена налоговой информацией (Recommendation of the Council concerning a Standard Magnetic Format for Automatic Exchange of Tax Information) C(92)50; Рекомендации Совета ОЭСР по использованию идентификационных номеров налогоплательщика в международном контексте (Recommendation of the Council on the Use of Tax Identification Numbers in an International Context) С(97)29/FINAL; Рекомендации Совета ОЭСР по борьбе с уклонением от налогов o (Recommendation of the Council on Tax Avoidance and Evasion) C(77)149/FINAL; Рекомендации Совета ОЭСР относительно взаимной административной o помощи по взыскании налоговых исков (Recommendation of the Council concerning Mutual Administrative Assistance in the Recovery of Tax Claims) C(80)155/FINAL; Рекомендация Совета ОЭСР относительно стандартизированной формы для автоматического обмена информацией в соответствии с международными налоговыми соглашениями (Recommendation of the Council concerning a Standardized Form for Automatic Exchanges of Information under International Tax Agreements) C(81)39; Рекомендация налогообложения Совета ОЭСР в отношении налогов относительно на недвижимость, избежания наследства двойного и дары (Recommendation of the Council concerning the Avoidance of Double Taxation with Respect to Taxes on Estates and Inheritances and on Gifts) C(82)64; Рекомендация Совета ОЭСР относительно преобладания налогового договора (Recommendation of the Council concerning Tax Treaty Override) C(89)146; Рекомендация Совета ОЭСР относительно Типового соглашения ОЭСР о проведении одновременных проверок уплаты налогов (Recommendation of the Council concerning an OECD Model Agreement for the Undertaking of Simultaneous Tax Examinations) C(92)81; Рекомендация Совета относительно определения трансфертных цен между ассоциированными предприятиями (Recommendation of the Council on the Determination of Transfer Pricing between Associated Enterprises) C(95)126; 58 Рекомендации Совета ОЭСР по включению в налоговые соглашения положения о предоставлении налоговых льгот (Recommendation of the Council on the Granting and Design of Tax Sparing in Tax Conventions) C(97)184; Рекомендации Совета ОЭСР в отношении Модельной конвенции по налогообложению доходов и капитала (Recommendation of the Council concerning the Model Tax Convention on Income and on Capital) C(97)195; Рекомендации Совета ОЭСР по противодействия нездоровой налоговой конкуренции Recommendation of the Council on Counteracting Harmful Tax Competition C(98)17; Нормативные акты ОЭСР, опубликованные после 2008, и предложения по позиции РФ в отношении актов ОЭСР; o Рекомендации Совета ОЭСР по реализации предложений, содержащихся в Докладе о нездоровой налоговой конкуренции (Recommendation of the Council on Implementing the Proposals Contained in the 1998 Report on Harmful Tax Competition) C(2000)98; Рекомендации Совета ОЭСР по применению Типового меморандума ОЭСР о взаимопонимании по вопросу автоматизированного обмена информацией для целей налогообложения (Recommendation of the Council on the Use of the OECD Model Memorandum of Understanding on Automatic Exchange of Information for Tax Purposes) C(2001)28; Рекомендация Совета ОЭСР относительно определения прибыли постоянных представительств (Revision of Recommendation of the Council concerning the Attribution of Profits to Permanent Establishments) C(2008)106; Рекомендации Совета ОЭСР по усилению взаимодействия между налоговыми органами и другими силовыми структурами по борьбе с серьезными правонарушениями (Recommendation of the Council to Facilitate Co-operation between Tax and Other Law Enforcement Authorities to Combat Serious Crimes) C(2010)119; Другие документы ОЭСР, включая отраслевые страновые обзоры, стратегические документы ОЭСР (OECD Innovation Strategy, OECD Green Growth Strategy, OECD Skills Strategy, OECD Jobs Strategy); o Конвенция о взаимной административной помощи в налоговых вопросах (Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters), вступила в силу 01.04.1995. Комментарий 59 Данный документ представляет собой модель двустороннего соглашения по вопросам административной помощи в налоговых вопросах и предлагает порядок и способы взаимодействия налоговых служб двух стран по широкому кругу вопросов их взаимодействия в процессе налогового администрирования, в частности вопросов: - обмена информацией, в том числе в автоматическом режиме; - проведения одновременных расследований по налоговым вопросам и участия в (присутствия при) налоговых расследованиях на территории другого государства; - порядка взыскания налоговых требований, ареста имущества и др. По сути, за договаривающимися сторонами остается право (и возможность) маневра в рамках, оговариваемых данной Концепцией. Целесообразность присоединения к данному документу связана с активной деятельностью отечественных компаний за рубежом и отсутствием (или крайне ограниченными) возможности у налоговых органов осуществлять контроль за достоверностью представляемой информации. Присоединение к данному документу расширит такие возможности, хотя и потребует определенных усилий при обращении со стороны налоговых органов стран-контрагентов. В настоящее время имеется целый ряд Межправительственных соглашений по вопросам налогового администрирования и данную работу представляется целесообразным продолжить. o Протокол поправок в Конвенцию о взаимной административной помощи в налоговых вопросах (Protocol Amending the Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters) от 01.06.201; o Декларация о соблюдении установленных правил, принципов добросовестности и прозрачности в сфере международного бизнеса и финансов. (Declaration on Propriety, Integrity and Transparency in the Conduct of International Business and Finance) от 28.05.2010. Комментарий Россия поддерживает общие положения данной Декларации. В части налогообложения Декларация предусматривает соблюдение рекомендаций по автоматическому обмену информацией между налоговыми органами стран ОЭСР, а также по выполнению рекомендаций по трансфертному ценообразованию мультинациональными компаниями. В части автоматического обмена информацией Россия, как и большинство стран, заинтересована в устранении технических препятствий на пути обмена информацией между налоговыми службами, нацеленной на повышение эффективности налогового 60 администрирования и, в частности на сужение возможностей по уклонению от уплаты налогов. В части трансфертного ценообразования основным международным актом, регламентирующем порядок налогообложения при применении трансфертных цен является Руководство ОЭСР 1995 года. В России с 1 января 2012 года вступили в действие поправки к Налоговому кодексу, в целом приближающее российское законодательство о трансфертных ценах в соответствие со сложившейся международной практикой, хотя и с важными оговорками. Положительным и приближенным к стандартам, рекомендованным ОЭСР, является введение в налоговое законодательство понятия симметрической корректировки, позволяющей избежать двойного налогообложения сторон сделки в результате доначисления налогов вследствие применения трансфертных цен. Кроме того, у налогоплательщика возникает возможность заключать с налоговыми органами предварительные соглашения. Тем не менее, на пути гармонизации налогового законодательства в области трансфертного ценообразования со стандартами ОЭСР России еще предстоит проделать большую работу. o Экономические обзоры ОЭСР РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ДЕКАБРЬ 2011 Г. o Экономические обзоры ОЭСР РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ИЮЛЬ 2009 Г. 1.2.1 Формулировка обязательства: Использовать обновленную версию Стандартного формата ОЭСР для хранения информации на магнитных носителях, являющийся неотъемлемой частью настоящих Рекомендаций, при осуществлении автоматического обмена информацией относительно налогов, полученных начиная с 1997 финансового года и в последующие годы. Источники обязательства: Рекомендация Совета по использованию обновленной версии Стандартного формата ОЭСР для хранения информации на магнитных носителях в целях автоматического обмена информацией C(97)30/Final, более ранняя рекомендация Совета использовать стандартный формат для автоматического обмена налоговой информацией C(92)50Final. Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация готова следовать данным рекомендациям. Структура и характер обязательства 61 Данное рекомендация обязательство использовать носит в технический двусторонних характер. отношениях Суть документа определенный – формат (резервируются определенные поля для информации о плательщике дохода, его агенте и (или) посреднике, получателе дохода, его агенте или посреднике, сумме, валюте платежа, сумме удержанного налога и некоторых других данных. Данные представляются на английском языке на магнитном носителе. Включенность данного (Включено/Не включено) обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Риски не выявлены. Преимуществом является упрощение обмена информацией со странами членами ОЭСР. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений На данном этапе не выявлена. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Для последующего мониторинга выполнения данного обязательства полезными могут оказаться специализированные материалы ОЭСР по продвижению кандидатов на вступление в ОЭСР в соответствие в «дорожными картами». 1.2.2. Формулировка обязательства: Россия обязуется рекомендовать получателям доходов, не являющихся резидентами России, сообщать ИНН, выданный им в стране постоянного проживания. Источники обязательства: 62 Рекомендация Совета по использованию идентификационных номеров налогоплательщика в международном контексте C(97)29/FINAL Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация может принять данное обязательство. Структура и характер обязательства Если получатель дохода будет обязан сообщить свой ИНН плательщику дохода, то в этом случае плательщик дохода будет обязан сообщить такой ИНН налоговому органу страны-источника дохода. Если получатель дохода добровольно сообщает свой ИНН плательщику дохода, то в этом случае странам-членам следует рассмотреть вопрос о том, чтобы плательщик дохода был обязан сообщить такой ИНН налоговому органу страныисточника дохода, или принять иные средства обеспечения соблюдения налогового законодательства (т.е. взимание полного налога у источника дохода, размер которого подлежит снижению, если получатель дохода представит плательщику дохода какой-либо документ, идентифицирующий личность). При отсутствии ИНН, необходимо разработать и обеспечить внедрение других методов идентификации; Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство в План законодательной работы не включено. Хотя в тексте документа используется термин «рекомендовать» получателям доходов информировать выплачивающую сторону об их ИНН в стране-резидентуре, по сути, реализация данного положения возможна только при определении данного положения как обязанности налогоплатеьщика-нерезидента и, соответственно, его налогового агента. Для этого необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в национальное законодательство. Последнее требует определенного времени. В настоящее время такого жесткого требования о сообщении ИНН организацииисточнику дохода не существует даже в отношении российских налоговых резидентов (физических лиц). В этих условиях требовать этого от нерезидентов (в первую очередь физических лиц) не вполне логично. В целом же сама постановка о целесообразности совершенствования учета финансовых потоков, безусловно, важна и вполне правомерна. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, 63 сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Исполнение данного обязательства будет способствовать повышению эффективности обмена информацией по вопросам трансграничных потоков доходного капитала и обеспечения, за счет этого, налогообложения таких доходов. Учитывая, что в большинстве стран-членов ОЭСР, действует система ИНН, обязательное уведомление о наличии ИНН нерезидентами в стране, являющейся источником доходов, представляется наиболее эффективным методом обеспечения налогообложения трансграничных потоков доходного капитала. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений - на данном этапе не выявлена Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. В целях дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства могут быть полезны материалы, публикуемые на сайте Федеральной налоговой службы России. 1.2.3. Формулировка обязательства: Россия обязуется укреплять собственную нормативно-правовую базу, сокращать возможности уклонения от уплаты налогов, содействовать обмену информацией и обмену опытом между странами в этом отношении. Источники обязательства: Рекомендации Совета ОЭСР по борьбе с уклонением от налогов. C(77)149/Final. Российская позиция по данному обязательству. Российская Федерация принимает данную рекомендацию. Структура и характер обязательства. Обязательство носит общий характер. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством 64 Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Россия принимает общее обязательство по совершенствованию налогового законодательства. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Россия укреплению на протяжении последних лет предпринимает активнее шаги по нормативно-правовой базы, повышению качества и эффективности налогового администрирования, активно сотрудничает со странами-членами ОЭСР в части обмена опытом в области налогового администрирования и заинтересована в продолжении данной работы (ее расширении, активизации). Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений Возможны пересечения с обязательствами в рамках ВТО в части обязательств по изменению налогообложения. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Мониторинг российского налогового законодательства. 1.2.4. Формулировка обязательства: России рекомендовано заключать двусторонние конвенции, касающиеся административной помощи при взыскании налоговых исков. Источники обязательства: Рекомендация Совета относительно взаимной административной помощи при взыскании налоговых исков C(80)155 Final. Российская позиция по данному обязательству. Российская Федерация принимает данную рекомендацию. Структура и характер обязательства. Данное обязательство предполагает принятие соответствующих законодательных актов. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по 65 гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство включено в План законодательной работы. Российская планирует принять федеральный закон о ратификации Совместной Конвенции ОЭСР/Совета Европы об оказании взаимной административной помощи по налоговым вопросам. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Целесообразность принятия данной рекомендации связана с необходимостью осуществлять эффективный контроль за деятельностью отечественных компаний за рубежом с целью сократить возможности по уклонению от уплаты налогов. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений Не выявлена. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Мониторинг российского налогового законодательства. 1.2.5. Формулировка обязательства: Россия должна использовать стандартизированную форму при осуществлении автоматического обмена информацией в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями. Источники обязательства: Рекомендация Совета ОЭСР относительно стандартизированной формы для автоматического обмена информацией в соответствии налоговыми соглашениями C(81)39 Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация принимает данную рекомендацию. Структура и характер обязательства 66 с международными Данное обязательство носит технический характер. Тем не менее, его выполнение потребует определенных (в ряде случаев значительных) усилий по приведению в соответствие российских форм статистической отчетности к международным. Включенность данного (Включено/Не включено) обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Потребуется развитие форм статистической отчетности. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Выполнение данного обязательства повысит эффективность обмена налоговой информацией между участниками двусторонних и многосторонних соглашений. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений На данном этапе не выявлена. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. В целях дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства могут быть полезны аналитические материалы ФНС России и Росстата. 1.2.6. Формулировка обязательства: Россия обязуется заключать с другими странами-членами ОЭСР двусторонние соглашения о избежании двойного налогообложения в отношении налога на недвижимость, наследства и дары и использовать модельное соглашение при подготовке новых двусторонних соглашений. Источники обязательства: Рекомендация Совета ОЭСР относительно избежания двойного налогообложения в отношении налогов на недвижимость, наследства и дары С(82)64 Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация принимает данную рекомендацию 67 Структура и характер обязательства В настоящее время в РФ отсутствуют налоги на наследство и дарения, в некоторых случаях соответствующие доходы учитываются при обложении налогом на доходы физических лиц (п.18, п.18.1 Ст.217 НК РФ) и соответственно подпадают под действие договоров об избежании двойного налогообложения только в случаях отсутствия в стране-контрагенте самостоятельных налогов на наследство и дарение. Формально (с юридической точки зрения), если в стране контрагенте есть налоги на наследство и дарение, то проблемы двойного налогообложения нет – имеет место обложение различными налогами. С экономической точки зрения проблема есть – возникает экономическое двойное налогообложение – налогом на наследство и (или) дарение в стране-источнике дохода и налогом на доходы физических лиц в стране резидентуре – РФ (и наоборот). По налогообложению недвижимости. Для физических лиц – налоговых резидентов РФ проблемы двойного налогообложения не возникает, поскольку налог на имущество физических лиц взимается по территориальному принципу. Проблемы двойного налогообложения (экономического преимущественно) возникают у иностранных налоговых резидентов, имеющих недвижимость в РФ, если в их странах налогообложение недвижимости или чистой стоимости богатства осуществляется по резидентскому принципу (например, Франция и Швеция). В большинстве случаев юридической проблемы двойного налогообложения не возникает. В отношении недвижимости юридических лиц (организаций) российское налоговое законодательство предусматривает возможность зачета налога на имущество, уплаченного за рубежом (Ст.386.1 НК РФ), исходя из модели частичного зачета (допускаемого Модельной конвенцией). Принятие Рекомендаций не требует внесения изменений в Налоговый кодекс РФ и предполагает лишь учет впредь имеющихся проблем при заключении или пересмотре соглашений об избежании двойного налогообложения с незначительным числом стран. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Российская законодательная база и правоприменительная соответствуют требованиям данного обязательства. 68 практика в достаточной степени Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Риски не выявлены. Положительный эффект заключается в росте инвестиционной привлекательности России и увеличении притока иностранного капитала. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений На данном этапе не выявлена. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Анализ двусторонних соглашений России со странами ОЭСР в налоговой сфере. 1.2.7. Формулировка обязательства:: Россия обязуется избегать введения норм законодательства, противоречащим международным договорным обязательствам. Источники обязательства: Рекомендация Совета ОЭСР относительно преобладания налогового договора C(89)146 Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация принимает данную рекомендацию. Структура и характер обязательства Налоговый кодекс РФ устанавливает приоритет положений международных договоров - Ст.7 НК РФ. Таким образом, принятие данного документа не вносит никаких изменений в действующий в России налоговый режим. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и 69 международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Риски не выявлены. Позитивный эффект заключается в росте инвестиционной привлекательности России. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений На данном этапе не выявлена. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Мониторинг российского налогового законодательства. 1.2.8. Формулировка обязательства: Россия определяет форму двустороннего или многостороннего соглашения о проведении одновременных налоговых проверок, а также перечень целей проведения совместных налоговых проверок, в соответствии с международной практикой ОЭСР. Источники обязательства: Рекомендация Совета ОЭСР относительно Типового соглашения ОЭСР о проведении одновременных проверок уплаты налогов C(92)81 Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация принимает данную рекомендацию Структура и характер обязательства Одновременные налоговые проверки проводятся странами, заключившими соответствующие налоговые соглашения, по операциям, связанным с применением международного трансфертного ценообразования, сделок с налоговыми гаванями, выявлением схем явного уклонения от уплаты налогов и в некоторых других случаях. Присутствие представителя компетентных органов иностранного государство возможно (если это законно), но не обязательно. Включенность данного (Включено/Не включено) обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Принятие дополнительных законов в данном случае не требуется. 70 Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Негативные эффекты не выявлены Перечень целей проведения одновременных проверок представляет несомненный интерес для отечественных налоговых органов, а их осуществление (даже сам возможность таких проверок) могут позитивно сказаться на активности экономических агентов в области налогового планирования. В то же время данный документ предоставляет довольно широкие возможности по ограничения как налогов, в отношении которых могут осуществляться контрольные мероприятия, так и перечня налогоплательщиков. Процедурные вопросы также фактически остаются на усмотрение договаривающихся сторон. Принятие данных рекомендаций не требует внесения изменений в налоговое законодательство, но предполагает пересмотр некоторых и разработку новых ведомственных нормативных актов. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений Не выявлено. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Международные соглашения России в налоговой сфере. 1.2.9. Формулировка обязательства: Россия обязуется в качестве ключевого принципа при оценке налоговой базы в условиях трансфертного ценообразования принципа «вытянутой руки», выработанного в Докладе 1995 г., и осуществления ряда организационных мер к стимулированию налогоплательщиков руководствоваться данным принципов Источники обязательства: Рекомендация Совета относительно определения трансфертных цен между ассоциированными предприятиями C(95)126 Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация принимает данное обязательство Структура и характер обязательства 71 Доклад ОЭСР 1995 г. предусматривает распространение его положений на международные (внешнеэкономические) сделки, т.е. регламентирует налоговые аспекты трансфертного ценообразования в контексте международного налогового права. В связи с этим традиционным является случай, когда национальное законодательство конкретной страны регулирует порядок налогообложения применительно только к сделкам с "иностранным элементом". Такое мнение обусловлено основной целью правового регулирования - сохранить надлежащую налогооблагаемую базу в условиях ценового манипулирования. В некоторых странах правила о трансфертных ценах распространяются только на международные сделки (например, Аргентина, Италия, Франция, Австралия, Новая Зеландия, Япония). Включенность данного (Включено/Не включено) обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством С 2012 года в Налоговый Кодекс введен раздел VI Взаимозависимые лица. Общие положения о ценах и налогообложении. Налоговый контроль в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами. Соглашение о ценообразовании. Из недостатков нового законодательства о трансфертном ценообразовании можно выделить следующие: - в отличие от рекомендаций ОЭСР, контроль за ценами распространяется не только на внешнеторговые, но (хотя и со значительными ограничениями) и на внутрироссийские сделки; - за применение нерыночных цен устанавливаются штрафы; - соглашение о ценообразовании доступно для очень ограниченного круга налогоплательщиков; - налогоплательщику вменяется в обязанность уведомлять налоговый орган о подлежащих контролю сделках, а в отдельных случаях - доказывать соответствие цен по совершенной сделке рыночным. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) 72 Риски от выполнения рекомендаций ОЭСР не выявлены. В настоящий момент сложно оценить все плюсы и минусы нового российского законодательства о трансфертных ценах. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений На данном этапе не выявлена. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Мониторинг российского налогового законодательства. 1.2.10. Формулировка обязательства: Россия при заключении двусторонних налоговых соглашений должна руководствоваться Модельной конвенцией по конвенции по налогообложению, а также Комментариями к ней. Источники обязательства: Рекомендации Совета ОЭСР в отношении Модельной налогообложению доходов и капитала C(97)195 Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация принимает данное обязательство с некоторыми оговорками. Структура и характер обязательства В целом российское налоговое законодательство (Налоговый кодекс РФ) в значительной мере соответствует положениям Модельной конвенции в части учета различных категорий доходов для целей налогообложения в стране их происхождения (РФ), подлежащих налогообложению в стране происхождения без ограничений. Большая часть имеющихся соглашений при из разработке учитывала положения Модельной конвенции и лишь некоторые их положения (некоторые положения некоторых соглашений) отклоняются от рекомендуемых конвенцией параметров (что, впрочем, конвенцией вполне допускается). Налоговый кодекс в целом соответствует положениям Модельной конвенции (в частности, Ст.42, 208, 232, 306-312, 386.1 НК РФ). По сути, при принятии настоящих Рекомендаций Россия обязуется впредь при заключении договоров об избежании двойного налогообложения руководствоваться рекомендациями Модельной конвенции и стремиться учесть указанные рекомендации при пересмотре в будущем действующих в удовлетворяющих ей положений договоров. 73 настоящее время и не полностью Есть и существенная проблема – определение прибыли постоянного представительства (учреждения) для целей обложения налогом на прибыль организаций (Ст.306,307 НК РФ). Отечественный вариант представляет собой элемент общей системы Главы 25 НК и вписывается в требования ст.252 (экономически обоснованные и документально подтвержденные, а не гипотетические расходы) (см. также комментарий к документу Рекомендация Совета, касающаяся отнесения доходов к постоянному учреждению в том, что касается Типовой конвенции о налогах на доход и на капитал C(93)147). Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Россия должна в целом придерживаться данного обязательства при заключении международных договоров. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Риски не выявлены. Следование данной рекомендации позволяет избежать необоснованных потерь налоговых поступлений. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений На данном этапе не выявлена. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Мониторинг двусторонних налоговых соглашений России со странами ОЭСР. 74 1.2.11. Формулировка обязательства: Россия при предоставлении налоговых льгот при заключении двусторонних соглашений со странами ОЭСР должна придерживаться положений Доклада подготовленного ОЭСР в 1997 году «Налоговые льготы: новый взгляд» Источники обязательства: Рекомендации Совета ОЭСР по включению в налоговые соглашения положения о предоставлении налоговых льгот C(97)184 Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация принимает данное обязательство. Структура и характер обязательства Суть сводится к недопущению включения в двусторонние соглашения об избежании двойного налогообложения налоговых льгот, которые могут быть использованы в целях уклонения от уплаты налогов. Описание некоторых из таких льгот приведено в докладе 1997 г. «Налоговые льготы: новый взгляд». Большая часть этих льгот нацелена на стимулирование прямых иностранных инвестиций и имеет различные формы понижения эффективных налоговых ставок на репатриируемую часть прибыли. В результате имеет место «избыточная репатриация», от которой страдает как страна, принимающая капитал, так и страна, его экспортирующая. Рекомендация заключается в построении двусторонних соглашений таким образом, чтобы налоговые льготы не влияли на (не искажали) финансовые потоки между двумя странами. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Россия должна придерживаться данного обязательства при предоставлении налоговых льгот в соответствии с международными договорами. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Риски не выявлены. Следование данной рекомендации позволяет избежать необоснованных потерь налоговых поступлений. Данной рекомендации в отношении 75 стран-членов ОЭСР целесообразно следовать, несмотря на стремление привлечь дополнительный иностранный капитал. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений На данном этапе не выявлена. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Мониторинг двусторонних налоговых соглашений России со странами ОЭСР. 1.2.12. Формулировка обязательства: Россия обязуется поддерживать добросовестную налоговую конкуренцию и не допускать злоупотребления налоговыми льготами Источники обязательства: Рекомендации Совета ОЭСР по противодействия нездоровой налоговой конкуренции C(98)17Final Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация в целом принимает данное обязательство, хотя для его исполнения требуется дополнительная законодательная работа. Структура и характер обязательства Рекомендация содержит целый набор положений, касающихся как национальных законодательств, так и положений двусторонних договоров. По национальным законодательствам в части внутреннего налогового режима рекомендации, в частности, касаются: - контролируемых иностранных корпораций, деятельности (размещения, локализации) иностранных инвестиционных фондов, применения различных методов избежания двойного налогообложения (метод исключения или метод зачета); - введения требований об информировании (отчетности) об операциях налоговых резидентов за рубежом для возможности обмена информацией; - регулирования методов трансфертного ценообразования для транснациональных компаний, которое должно базироваться на материалах доклада 1995 г. и не приводить к использованию трансфертного ценообразования в целях нездоровой налоговой конкуренции; - доступа к банковской информации для целей налогообложения (пересмотр национального банковского законодательства под углом зрения устранения препятствия 76 для налоговых органов по доступу к банковской информации для целей налогообложения). По международным договорам рекомендации касаются: - интенсификации обмена информацией, касающейся трансакций с налоговыми убежищами; - положений, касающихся предотвращения злоупотреблений и их отражений в налоговых договорах; - создание и поддержание списка исключений относительно организаций и категорий доходов, имеющих место в налоговых договорах. Отработка данного списка международными организациями и использование его в последующем в качестве ориентира при выработке двусторонних соглашений; - завершения действия ранее заключенных договоров об избежании двойного налогообложения с юрисдикциями – налоговыми оазисами и отказ от заключения таких договоров впредь; - разработки и проведения различных совместных мер налогового администрирования (проверок, обмена информацией, совместного обучения и т.п.). - отражения в двусторонних договорах и пересмотр аналогичных положений действующих договоров, касающиеся содействия в реализации налоговых требований другой стороны. Рекомендуется руководствоваться принципами добросовестного налогового администрирования (Principles of Good Tax Administration), а также воздерживаться от мер, создающих условия для нездоровой налоговой конкуренции и целый ряд мероприятий по сотрудничеству в рамках Форума по нездоровой налоговой практике (Forum on Harmful Tax Practices). Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Выполнение данного обязательства будет способствовать общему совершенствованию налогового законодательства. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и 77 международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Риски не выявлены. В целом Россия заинтересована в поддержании добросовестной налоговой конкуренции, недопущении злоупотребления имеющимися налоговыми льготами, повышении прозрачности финансовых потоков и эффективности налогового администрирования. Россия сама страдает от недобросовестной налоговой конкуренции со стороны некоторых юрисдикций и поэтому в ее интересах присоединение к данному документу. В то же время этот документ требует существенных уточнений действующего законодательства, которые затронут не только сферу внешних сношений, но внутренние проблемы (вопрос о банковской тайне), а также может потребовать существенного объема работ по ревизии сформированного пакет двусторонних соглашений. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений На данном этапе не выявлена. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Мониторинг российского налогового законодательства. 1.2.13. Формулировка обязательства: РОССИЯ ОБЯЗУЕТСЯ ЧЕРЕЗ Комитет по бюджетным вопросам развернуть активный диалог с юрисдикциями, определенными в Докладе 2000 года налогообложения» «О ходе выявления и ликвидации нездоровой практики как отвечающие критериям налоговой гавани, с целью принятия указанными юрисдикциями обязательств по отказу от недобросовестной практики налогообложения. Источники обязательства: Рекомендации Совета ОЭСР по реализации предложений, содержащихся в Докладе о нездоровой налоговой конкуренции C(2000)98 Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация принимает данное обязательство. Структура и характер обязательства 78 Положения данного документа, по сути, сводятся в пожеланию усилить давление на юрисдикции, отвечающие критериям «налоговой гавани», с целью отказа ими от использования мер нездоровой налоговой конкуренции; базировать меры противодействия нездоровой налоговой конкуренции на списке стран относящихся к группе «несотрудничающих налоговых убежищ»; оказывать содействие юрисдикциям, принимающим меры по отказу от политики нездоровой конкуренции. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Выполнение данного обязательства будет способствовать борьбе с уклонением от налогообложения. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Риски не выявлены. Россия заинтересована в повышении прозрачности финансовых потоков между российскими налоговыми резидентами и оффшорными юрисдикциями. Последние весьма активно используются в процессе налогового планирования российскими организациями и, соответственно, бюджетная система теряет существенные ресурсы в результате недобросовестной налоговой конкуренции. В последние годы Центральный Банк и Министерство финансов предпринимаются определенные шаги, направленные на понижение эффективности налогового планирования с использованием оффшоров, чего однако недостаточно. Таким образом, поддержка данной рекомендации в целом в русле интересов страны в целом (хотя для отдельных организаций и лоббирующих структур ситуация интерес будет иным). Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений На данном этапе не выявлена. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Не определены. 79 и международные 1.2.14. Формулировка обязательства: Россия обязуется применять Типовой меморандум ОЭСР о взаимопонимании по вопросу автоматизированного обмена информацией для целей налогообложения. Источники обязательства: Рекомендации Совета ОЭСР по применению Типового меморандума ОЭСР о взаимопонимании по вопросу автоматизированного обмена информацией для целей налогообложения C(2001)28 Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация принимает данное обязательство. Структура и характер обязательства Типовой меморандум содержит предложения по форме и основным положениям двусторонних соглашений об автоматизированном обмене информацией. Последняя касается различных категорий доходов, подлежащих налогообложению в государстве источнике доходов без ограничений (в соответствии с Модельной конвенцией о налогах на доходы и капитал) Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Выполнение данного обязательства будет способствовать упрощению обмена налоговой информацией. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Риски не выявлены. Россия, как и большинство стран, заинтересована в устранении технических препятствий на пути обмена информацией между налоговыми службами, нацеленной на повышение эффективности налогового администрирования и, в частности на сужение возможностей по уклонению от уплаты налогов. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений На данном этапе не выявлена. 80 Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Не определены. 1.2.15. ФОРМУЛИРОВКА ОБЯЗАТЕЛЬСТВА: Документ касается использования положений Ст.7 Модельной конвенции о налогах на доходы и капитал при определении прибыли постоянных представительств как в рамках двусторонних соглашений, так и национальным законодательством. Источники обязательства: Рекомендация Совета ОЭСР относительно определения прибыли постоянных представительств C(2008)106 Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация воздерживается от принятия данного обязательства. Структура и характер обязательства Положения иностранных Ст.307 Налогового организаций, кодекса осуществляющих «Особенности деятельность налогообложения через постоянное представительство в Российской Федерации» предполагают определение налоговой базы исходя из фактически имеющих место доходов и расходов представительства на территории РФ. Модельная конвенция рекомендует использовать гипотетическую прибыль, которую данное представительство могло бы получить, будь оно обособленным подразделением или филиалом. При этом речь идет об учете для определения этой гипотетической прибыль целой системы показателей (или выборе из списка при заключении двусторонних соглашений). В явном виде модель определения прибыли постоянного представительства новой редакцией Ст.7 Модельной конвенции не допускается. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Выполнение данного обязательства потребовало бы от России серьезных изменений налогового законодательства. 81 Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Выполнение данного обязательства находится в противоречии с Налоговым Кодексом. Гармонизация налогового законодательства России и стран ОЭСР займет достаточно длительное время. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений На данном этапе не выявлена. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Не определены. 1.2.16. Формулировка обязательства: Россия обязуется обеспечивать взаимодействие между налоговыми органами и правоохранительными органами при обнаружении серьезных нарушений закона. Источники обязательства: Рекомендации Совета ОЭСР по усилению взаимодействия между налоговыми органами и другими силовыми структурами по борьбе с серьезными правонарушениями C(2010)119 Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация принимает данную рекомендацию. Структура и характер обязательства Организуется эффективное взаимодействие между налоговыми органами и правоохранительными органами при наличии подозрений о серьезных правонарушениях, таких как отмывание денег, коррупция, финансирование террористической деятельности. Рекомендуется включать пункты о обмене налоговой информацией в тексты двусторонних соглашений в налоговой области между членами ОЭСР. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством 82 Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Рекомендация предусматривает взаимодействие в работе налоговых органов и правоохранительных преступлений, органов таких как при выявлении отмывание террористической деятельности. денег, налоговыми коррупция органами или серьезных финансирование Такое взаимодействие не должно быть ограничено страновыми рамками, а распространятся и на международное сотрудничество между странами-членами ОЭСР. В соответствии с двусторонними договорами, налоговые органы стран, обнаруживших признаки серьезных преступлений в действиях нерезидентов должны предоставлять информацию правоохранительным органам других стран. Для России было бы продуктивно иметь подобные двусторонние договора со странами, в которые активно переводятся российские капиталы, например со Швейцарией и Испанией. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Выполнение данного обязательства способствовало бы борьбе с серьезными экономическими правонарушениями, а также борьбе с террористической деятельностью. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений На данном этапе не выявлена. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Не определены. 1.3. Корпоративное управление Документы ОЭСР, включенные в анализ: Нормативные акты ОЭСР, опубликованные включительно (включенные в экспертную и/или до 2008 года официальную Начального меморандума 2009 года о позиции РФ в отношении актов ОЭСР) 1. Директива ОЭСР по корпоративному предприятиями C(2005)47 83 управлению государственными Recommendation of the Council on OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises C(2005)47 2. Принципы корпоративного управления C(2004)61 The OECD Principles of Corporate Governance C(2004)61 Нормативные акты ОЭСР, опубликованные после 2008, и предложения по позиции РФ в отношении актов ОЭСР Декларация о честности и прозрачности в ходе ведения международного бизнеса (Declaration on Propriety, Integrity and Transparency in the Conduct of International Business and Finance C/MIN(2010)3/FINAL) Заключение Россия принимает эту Декларацию. Комментарий В части корпоративного управления данная декларация призывает к надлежащему выполнению бизнесом обязательств по уплате налогов, принятию решений органами управления исходя из принципов добропорядочности и ответственности и их подотчетности, справедливому отношению к акционерам, своевременному и полному раскрытию информации о деятельности компании. Данные принципы закреплены на законодательном уровне, в связи с чем можно признать факт выполнения указанных принципов. Другие документы ОЭСР, включая отраслевые страновые обзоры, стратегические документы ОЭСР Анализ готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно документам ОЭСР в сфере корпоративного управления, 18 апреля 2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1 OECD Accession Review of the Russian Federation on Corporate Governance, April 18 2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1 1.3.1. Формулировка обязательства Странам-членам ОЭСР рекомендуется создать систему корпоративного управления, обеспечивающую соблюдение прав акционеров на надежные методы регистрации права собственности; отчуждение или передачу акций; получение необходимой информации о деятельности компании; участие в управлении и участие в прибыли. 84 Источники обязательства: 1. Принципы корпоративного управления C(2004)61 The OECD Principles of Corporate Governance C(2004)61 2. Анализ готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно документам ОЭСР в сфере корпоративного управления, 18 апреля 2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1 OECD Accession Review of the Russian Federation on Corporate Governance, April 18 2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1 Российская позиция по данному обязательству Россия принимает данное обязательство. Структура и характер обязательства К основным правам акционеров относятся права на: 1) надежные методы регистрации права собственности; 2) отчуждение или передачу акций; 3) получение необходимой информации о корпорации на своевременной и регулярной основе; 4) участие и голосование на общих собраниях акционеров;5) участие в выборах правления; и 6) долю в прибылях корпорации. 1. Акционеры должны иметь право на участие в принятии решений и получение достаточной информации относительно решений, касающихся принципиальных изменений в корпорации, таких как: 1) внесение изменений в устав или в иные аналогичные документы, регулирующие деятельность компании; 2) разрешение на выпуск дополнительных акций; и 3) сделки чрезвычайного характера, которые, по сути, ведут к продаже компании. 2. Структура капитала и механизмы, позволяющие отдельным акционерам получить степень контроля, несоразмерную с принадлежащей им долей акций, подлежит раскрытию. 3. Правила и процедуры, регулирующие получение контроля над корпорацией на рынках капитала, а также крупные сделки, такие как слияние или продажа существенной части активов корпорации, должны быть четко прописаны и подлежат раскрытию. Сделки должны совершаться по прозрачным ценам и на справедливых условиях, защищающих права всех акционеров в соответствии с их категорией. 4. Следует содействовать осуществлению прав собственности акционерами, в том числе институциональными инвесторами. Институциональные инвесторы, действующие в 85 качестве доверенного лица, должны раскрывать общую политику корпоративного управления и голосования по своим инвестициям, включая действующие процедуры принятия решений по осуществлению прав голоса. Включенность данного (Включено/Не включено) обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство включено в План законодательной работы. Согласно Начальному меморандуму «О позиции Российской Федерации в отношении актов организации экономического сотрудничества и развития», Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в документе, выражая готовность следовать данным принципам. За период с 2008 года произошли значительные изменения в целях приведения законодательства в соответствие с документами ОЭСР в части закрепления принципов, направленных на защиту прав и законных интересов акционеров (участников). В целях защиты прав и законных интересов инвесторов и кредиторов был разработан пакет нормативных правовых актов по предотвращению неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком; в Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», Федеральный закон от 08.08.2001 № 129ФЗ «О государственной предпринимателей», Кодекс регистрации юридических Российской Федерации лиц и об индивидуальных административных правонарушениях были внесены изменения, направленные на повышение качества и стандартов раскрытия информации; установление порядка и обеспечение выплаты дивидендов; повышение стандартов защиты прав кредиторов при реорганизации (ликвидации) компании; порядка образования единоличного исполнительного органа и прекращения его полномочий, порядка обжалования решений общих собраний акционеров; установление административной ответственности за нарушение установленных законодательством требований в части корпоративных процедур; подготовлены пакет поправок в Гражданский кодекс Российской Федерации, часть которых уже внесена и в ближайшее время вступят в силу. В то же время, остались не до конца решенными задачи по установлению надежных механизмов регистрации прав на акции, что является крайне важным в целях обеспечения гарантии права собственности и защиты инвестора, а также в части 86 обеспечения соблюдения требований главы XI.1 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах». Комментарий изменений законодательства в части предотвращения неправомерного использования инсайдерской информации и манипулирования рынком см. раздел 2.4.2, в части повышения качества раскрытия информации – 2.4.3, порядка образования единоличного исполнительного органа и прекращения его полномочий раскрыты – 2.4.5. 1. В части выплаты дивидендов были внесены изменения в законодательство, направленные на установление единых требований к определению срока и порядка выплаты объявленных дивидендов акционерными обществами и распределения прибыли обществами с ограниченной ответственностью. Данные положения должны содержаться в уставе общества или решении общего собрания о выплате дивидендов (распределении прибыли между участниками). При этом срок выплаты не должен превышать 60 дней со дня принятия указанного решения (пункт 1 статьи 42 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных общества»). Кроме того, было предусмотрено, что общество не вправе предоставлять преимущество в сроках выплат дивидендов отдельным владельцам акций одной категории (типа). Выплата объявленных дивидендов по акциям каждой категории (типа) должна осуществляться одновременно всем владельцам акций данной категории (типа). Также, в связи с необходимостью определения правового режима невостребованных дивидендов в акционерных обществах и распределенной между участниками чистой прибыли в обществах с ограниченной ответственностью внесены изменения, предусматривающие, что требование о выплате дивидендов лицом, не получившим их в установленный законодательством срок, может быть предъявлено к хозяйственному обществу в течение трех лет, если больший срок не установлен уставом общества, но в любом случае не более пяти лет. При этом срок для обращения с требованием о выплате объявленных дивидендов в случае его пропуска восстановлению не подлежит, за исключением случая, когда лицо, имеющее право на получение дивидендов, не подавало данное требование под влиянием насилия или угрозы. По истечение срока, предусмотренного для обращения с требованием о выплате, суммы невостребованных дивидендов (части прибыли) признаются чистой прибылью общества и могут быть использованы обществом по его усмотрению (пункт 5 статьи 42 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных общества»). Отечественные хозяйственные общества, принявшие решения о выплате дивидендов (распределении прибыли), в ряде случаев не имели возможности фактически 87 осуществить объявленные выплаты. При этом неисполнение обществом обязанностей по выплате дивидендов происходило в подавляющем большинстве случаев по вине самих акционеров (участников). В результате, компании аккумулировали значительные денежные средства, правовой режим которых не был определен. Данная неопределенность приводила к тому, что указанные денежные средства, с одной стороны, квалифицировались в ряде случаев как внереализационный доход и повторно облагались налогом на прибыль, а с другой, в любой момент могли быть истребованы акционерами (участниками) в полном размере. Это, в свою очередь, влекло возникновение убытков для компаний, добросовестно исполнивших все свои обязанности, и, как следствие, остальных их акционеров (участников). 2. Принятие Федерального закона от 19.07.2009 № 205-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» стало важным этапом на пути противодействия корпоративным захватам, снижения количества корпоративных конфликтов, защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов. Так, установлено право акционера потребовать включить вопрос в повестку дня общего собрания акционеров или кандидата в список кандидатур для голосования по выборам в соответствующий орган общества в случае принятие советом директоров (наблюдательным советом) общества решения об отказе либо в случае уклонения совета директоров (наблюдательного совета) общества от принятия такого решения только в судебном порядке (пункт 6 статьи 53 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»). Также, данным законом закреплено право требовать созыва общего собрания акционеров в судебном порядке в случае, если советом директоров (наблюдательным советом) общества не принято решение о созыве внеочередного общего собрания акционеров или принято решение об отказе в его созыве (пункт 8 статьи 55 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»). При этом определено, что должно содержать решение суда о понуждении общества провести внеочередное общее собрание акционеров (пункт 9 статьи 55 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»). Существовавшее ранее право самостоятельного созыва общего собрания акционеров в случае отказа либо уклонения совета директоров (наблюдательного совета) от принятия соответствующего решения позволяло недобросовестным субъектам предпринимательской деятельности внешне законными средствами осуществлять так называемые корпоративные захваты, отрицательно влияющие как на осуществление своих 88 прав и законных интересов участниками корпоративных отношений, так и на стабильность имущественного оборота в целом, что, в конечном счете, представляет угрозу национальной безопасности. В целях стабилизации хозяйственного оборота был сокращен срок обжалования решений общего собрания акционеров с 6 до 3 месяцев и установлено, что в случае пропуска срок обжалования восстановлению не подлежит, за исключением случая, когда акционер не подавал указанное заявление под влиянием насилия или угрозы (пункт 7 статьи 49 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»). Кроме того, данным законом закреплены выводы органов судебной власти, устоявшиеся в последнее десятилетие. В частности, было предусмотрено, что признание решений общего собрания акционеров об одобрении крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, недействительными в случае обжалования таких решений отдельно от оспаривания соответствующих сделок общества не влечет за собой признания соответствующих сделок недействительными (пункт 9 статьи 49 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»); решения общего собрания акционеров, принятые по вопросам, не включенным в повестку дня общего собрания акционеров (за исключением случая, если в нем приняли участие все акционеры общества), либо с нарушением компетенции общего собрания акционеров, при отсутствии кворума для проведения общего собрания акционеров или без необходимого для принятия решения большинства голосов акционеров, не имеют силы независимо от обжалования их в судебном порядке (пункт 10 статьи 49 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»). Аналогичные положения предусмотрены для обжалования решений совета директоров (наблюдательного совета) общества (пункты 6-8 статьи 68 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»). 3. В целях защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов Федеральным законом от 09.02.2009 № 9-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» в части уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг» (далее – Федеральный закон от 09.02.2009 № 9-ФЗ) была введена административная ответственность за нарушение требований законодательства о 89 хранении документов, так как необходимым условием реализации и защиты прав владельцев ценных бумаг является хранение документов; за нарушение требований к порядку созыва, подготовки и проведения общих собраний акционеров, участников; за недобросовестную эмиссию ценных бумаг и незаконные операции с эмиссионными ценными бумагами; за нарушение требований законодательства, касающихся представления и раскрытия информации на рынке ценных бумаг; воспрепятствование осуществлению прав, удостоверенных ценными бумагами; использование служебной информации на рынке ценных бумаг. Принятие данного закона имело огромное значение для развития корпоративного права в России. Если ранее компания могла быть привлечена к ответственности и принуждена к исполнению установленных законодательством требований только в судебном порядке, то с вступлением в силу указанных изменений у регулятора появилась действенная мера – административного воздействия, как на саму компанию, так и на лиц, ответственных за реализацию тех или иных решений. 4. Значительные положительные преобразования были совершены в результате вступления в силу Федерального закона от 27.12.2009 № 352-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части пересмотра ограничений для хозяйственных обществ при формировании уставного капитала, пересмотра способов защиты прав кредиторов при уменьшении уставного капитала, изменения требований к хозяйственным обществам в случае несоответствия уставного капитала стоимости чистых активов, пересмотра ограничений, связанных с осуществлением хозяйственными обществами эмиссии облигаций». Данный закон регулирует вопросы, связанные с формированием уставного капитала хозяйственных обществ, ограничениями при выпуске (эмиссии) облигаций, правами кредиторов при уменьшении уставного капитала, а также требованиями, предъявляемыми к хозяйственным обществам в случае несоответствия уставного капитала стоимости чистых активов. Устранены ограничения относительно возможности оплаты уставного капитала путем зачета требований к обществу, увеличения уставного капитала общества для покрытия понесенных им убытков. Закон изменил регулирование способов защиты прав кредиторов в случае принятия обществом решения об уменьшении уставного капитала. Ранее действующий механизм защиты прав кредиторов делал общества их заложниками, поскольку прежде чем уменьшить уставный капитал, общество должно расплатиться с кредиторами, а отсутствие или недостаточность средств препятствовала уменьшению уставного капитала. 90 Нормы, направленные на защиту интересов кредиторов хозяйственных обществ, должны обеспечивать необходимый баланс интересов как кредиторов, так и участников (акционеров) самих обществ. Таким образом, законом было предусмотрено, что в случае уменьшения его уставного капитала хозяйственное общество обязано письменно сообщить о принятом решении об уменьшении уставного капитала органу, осуществляющему государственную регистрацию юридических лиц, и дважды с периодичностью один раз в месяц опубликовать в средстве массовой информации, предназначенном для публикации данных о государственной регистрации юридических лиц, сообщение об уменьшении своего уставного капитала. Кредиторы, в свою очередь, в течение шести месяцев с даты последней публикации сообщения об уменьшении уставного капитала общества вправе потребовать от общества в судебном порядке досрочного исполнения соответствующего обязательства обществом, а при невозможности досрочного исполнения - прекращения обязательства и возмещения связанных с этим убытков. Суд вправе отказать в удовлетворении указанных требований кредиторов в случае, если общество докажет, что: в результате уменьшения уставного капитала права кредиторов не нарушаются; или предоставленное обеспечение достаточно для надлежащего исполнения соответствующих обязательств. Указанный механизм направлен на обеспечение устойчивости гражданского оборота и баланса интересов как самого общества, так и его кредиторов. Кроме того, положительными явились изменения, связанные с принятием решения об уменьшении уставного капитала общества в случае, когда стоимость чистых активов становилась меньше его уставного капитала – был урегулирован порядок принятия обществом необходимых мер, а также изменен механизм защиты кредиторов. 5. Одной из проблемных сфер корпоративного права остается применение главы XI.1 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и обеспечение соблюдение предусмотренных данной главой требований по направлению добровольного и обязательного предложений. В качестве правового последствия неисполнения обязанности направить предложение лицом, которое приобрело более 30 (50, 75) процентов общего количества акций открытого общества, Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» предусматривает ограничение количества акций, которыми такое лицо и его 91 аффилированные лица вправе голосовать до даты направления обязательного предложения (6, 7 статьи 84.2 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»). Пунктом 6 статьи 84.3 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» предусмотрены последствия несоответствия добровольного или обязательного предложения либо договора о приобретении ценных бумаг, заключенного на основании добровольного или обязательного предложения, требованиям Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» - прежний владелец ценных бумаг вправе требовать от лица, направившего соответствующее предложение, возмещения причиненных этим лицом убытков. Однако до настоящего времени нет определенности в вопросе, вправе ли акционер в этом случае требовать признания недействительной и применении последствий недействительности сделки купли-продажи акций, заключенной на основании обязательного или добровольного предложения (проект постановления Пленума ВАС РФ «О внесении дополнений в постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.11.2003 № 19 «О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об акционерных обществах» (в части выкупа акций и применения главы XI.1)» (http://arbitr.ru/_upimg/DB8BC5ED63588571B153E6FF048B620D_post_plen1.pdf)). По нашему мнению, несмотря на то, что пункт 6 статьи 84.3 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» предусматривает право прежнего владельца ценных бумаг требовать возмещения причиненных убытков, это не лишает его права требовать признания соответствующих договоров недействительными по причине несоответствия предложения требованиям главы XI.1 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах». Административная ответственность за несоблюдение требований главы XI.1 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах, была введена Федеральным законом от 04.10.2010 № 264-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Однако необходимо отметить, что размер ответственности акционера физического лица – от одной тысячи до двух тысяч рублей - несоизмерим с последствиями нарушенного права. Иных последствий неисполнения обязанности по направлению обязательного или добровольного предложений, соответствующих требованиям Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», в том числе возможности 92 предъявления акционерами требования о направлении им обязательного предложения, действующее законодательство не предусматривает. 6. Одной из значимых проблем в российской системе корпоративного управления на данном этапе является обеспечение надлежащей регистрации прав на ценные бумаги. Двойное ведение реестра либо ненадлежащее ведение реестра, что особенно актуально в случаях, когда реестр ведет само общество, приводят к ущемлению прав акционеров. Предусмотренное Федеральным законом от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» положение о том, что общество и регистратор солидарно несут ответственность за убытки, причиненные акционеру в результате утраты акций или невозможности осуществить права, удостоверенные акциями, в связи с ненадлежащим соблюдением порядка поддержания системы ведения и составления реестра акционеров общества (пункт 4 статьи 44 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»), не решает данную задачу. В проекте № 47538-6/2 федерального закона «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 1 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» предприняты попытки решить данную проблему, однако предлагаемые меры крайне недостаточны. Более того, данный проект обладает рядом существенных недостатков, что породит значительные неопределенности при его применении на практике. Пунктом 3 статьи 67.1 предусмотрено, что принятие решения общим собранием участников хозяйственного общества и состав участников, присутствовавших при его принятии, подтверждаются: для публичного акционерного общества - лицом, осуществляющим ведение реестра акционеров такого общества и выполняющим функции счетной комиссии, т.е. регистратором (пункт 4 статьи 97), что полностью соответствует современной практике (пункт 3 статьи 44 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»); для непубличного акционерного общества - путем нотариального удостоверения или удостоверения лицом, осуществляющим ведение реестра акционеров такого общества и выполняющим функции счетной комиссии, т.е. в т.ч. самим обществом; для общества с ограниченной ответственностью - путем нотариального удостоверения, если иной способ (подписание протокола всеми или частью участников; с использованием технических средств, позволяющих достоверно установить факт 93 принятия решения; иным способом, не противоречащим закону) не предусмотрен уставом такого общества либо решением общего собрания участников общества, принятым участниками общества единогласно. Иных способов защиты прав акционеров (участников) законопроект не предусматривает. Не определенным остается вопрос о том, кто вправе вести реестр акционеров непубличных компаний. Предположительно, это может быть само общество. Соответственно, данные изменения не содержат механизмов, позволяющих предотвратить возможные корпоративные конфликты и нарушения прав акционеров, возникающие в связи с приобретением ценных бумаг общества. Возможным в данном случае представляется обязать все акционерные общества, в независимости от публичного статуса, передать ведение реестра регистратору, либо ввести механизм по аналогии с обществами с ограниченной ответственностью – по нотариальному удостоверению сделки купли-продажи ценных бумаг. В последнем случае общество, осуществляющее самостоятельное ведение реестра акционеров, обязано будет вносить запись в реестр при представлении документов, подтверждающих нотариальное удостоверение сделки. Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Настоящий принцип корпоративного управления ОЭСР призван обеспечить защиту и реализацию прав и законных интересов акционеров и инвесторов. Рисков принятия данного обязательства не выявлено. Разрабатываемые сегодня меры и изменения не являются достаточными для констатации факта завершения работы, направленной на достижение закрепленных данным принципом целей. Прежде всего, это касается обеспечения надлежащей регистрации прав на ценные бумаги акционерных обществ и предотвращения корпоративных конфликтов, связанных с наличием нескольких реестров. Создание механизмов, обеспечивающих достижение указанных целей, по нашему мнению, будет способствовать не только повышению интереса к российской экономики со стороны иностранных инвесторов, но и, прежде всего, стабилизации гражданских правоотношений и экономического оборота внутри страны, что является первостепенным. 94 Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений - указать каких (прежде всего, ВТО, «Группы восьми», «Группы двадцати», БРИКС, АТЭС, Таможенного союза, отраслевых специализированных организаций), и по возможность определить направления и области такой синергии (более глубокий анализ – на 2-м этапе) Существует высокая вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках международных институтов и объединений, таких как Группа двадцати, БРИКС, ЕВРАЗЭС и других международных институтов и объединений, целью которых является в том числе создание благоприятных условий для инвестирования. Создание системы корпоративного управления, обеспечивающей соблюдение прав акционеров на надежные методы регистрации права собственности; отчуждение или передачу акций; участие в управлении и участие в прибыли, т.е., по сути, прав собственности и сопутствующих прав, является необходимым условием для создания благоприятной среды для интеграции в мировую экономику, укрепления финансовой системы и притока иностранных инвестиций. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Для дальнейшего анализа данного обязательства представляется целесообразным изучить опыт стран-членов ОЭСР по обеспечению надлежащей регистрации прав собственности на ценные бумаг и прав на отчуждение или передачу акций. 1.3.2. Формулировка обязательства Странам-членам ОЭСР рекомендуется создать систему корпоративного управления, обеспечивающую равное отношение к акционерам, включая миноритарных и иностранных акционеров, право на эффективную защиту в случае нарушения их прав. Источники обязательства: 1. Принципы корпоративного управления C(2004)61 The OECD Principles of Corporate Governance C(2004)61 2. Анализ готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно документам ОЭСР в сфере корпоративного DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1 95 управления, 18 апреля 2012, OECD Accession Review of the Russian Federation on Corporate Governance, April 18 2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1 Российская позиция по данному обязательству Россия принимает данное обязательство. Структура и характер обязательства 1. Отношение ко всем акционерам одной категории должно быть одинаковым. В рамках каждой категории все акционеры должны иметь одинаковые права голоса. Все инвесторы должны иметь возможность до покупки акций получить информацию о правах голоса, связанных с каждой категорией акций. Любые изменения прав голоса должны утверждаться голосованием акционеров. Номинальные держатели акций должны голосовать таким образом, который согласован с реальным владельцем акций. Процедура проведения общих собраний акционеров должны обеспечивать равное отношение ко всем акционерам, участие в голосовании не должно быть чрезмерно сложным или дорогостоящим. 2. Операции с использованием внутренней (инсайдерской) информации должны быть запрещены. 3. Органы управления должны быть обязаны сообщать о своей материальной заинтересованности в сделках или вопросах, касающихся корпорации. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством По нашему мнению, реализация данного принципа не требует внесения изменений в законодательство Российской Федерации. 1. Равное отношение ко всем акционерам в Российской Федерации обеспечивается посредством установления единых норм в отношении всех акционеров, независимо от размера их участия в обществе. Законодатель в этом случае исходит из принципа равенства субъектов гражданского оборота, установленного Конституцией Российской Федерации. Законодательство Российской Федерации предоставляет права акционерам компаний пропорционально размеру доли их участия в уставном капитале компании (принцип одна акция – один голос). 96 Изъятие из принципа существует при использовании государством специального права в виде золотой акции, что объясняется стратегическими задачами государства. По нашему мнению, наделение государства особыми правами в части управления и представлении информации является оправданным в отношении компаний и отраслей, имеющих стратегическое значение для государства. Именно такая практика управления в настоящее время существует в странах с развитой системой корпоративного управления. 2. Законодательством Российской Федерации не предусмотрены меры по специальному обеспечению прав миноритарных акционеров обществ, что по нашему мнению, не требуется. Следует обратить внимание на усиливающуюся в последнее время тенденцию недобросовестного поведения миноритарных акционеров. Нередки случаи, когда приобретается незначительный пакет акций преимущественно публичной компании исключительно в целях шантажа. Миноритарии, злоупотребляя своим, по сути, неограниченным правом на доступ к информации, неоднократно в течение короткого периода времени запрашивают значительный ее объем, блокируя деятельность ответственных подразделений компании. Компании в целях нормализации работы своих структурных подразделений, а также, опасаясь огласки возможного невыполнения обязанности по представлению информации, вынуждены откупаться от таких акционеров. В результате, механизмов особую защиты актуальность компании от приобретает недобросовестного необходимость поведения создания миноритариев. Возможным вариантом представляется установление ограничения на представление информации в виде бумажных копий документов через процент владения голосующими акциями (не менее 1 процента) и (или) целями представления информации, а также право компании (других акционеров) в судебном порядке отстранять от управления (лишать права на доступ к информации) акционера, исходя из его недобросовестного поведения. Однако, квалификация недобросовестности в данном случае будет отнесена к компетенции судебных органов и требует доказывания. Принцип добросовестности, закрепленный в Гражданском кодексе Российской Федерации в редакции Федерального закона от 30.12.2012 № 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (вступает в силу с 01.03.2013), должен быть распространен, в том числе на акционеров (участников) компаний. 3. Принцип ОЭСР на запрет операций с использованием внутренней (инсайдерской) информации отражен в Федеральном законе от 27.07.2010 № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию 97 инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», принятых в его исполнение нормативных правовых актах и Федеральном законе от 09.02.2009 № 9-ФЗ, устанавливающем ответственность за неправомерное использование инсайдерской информации. Принятие специального закона о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и соответствующих подзаконных актов направлено на обеспечение справедливого ценообразования на финансовые инструменты, иностранную валюту и (или) товары, равенства инвесторов и укрепление доверия инвесторов путем создания правового механизма предотвращения, выявления и пресечения злоупотреблений в форме неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком. В то же время, данный закон налагает значительные обязательства на лица, вовлеченные в его реализацию. Правоприменительная практика начинает только складываться. Однако, учитывая, что в основу Федерального закона от 27.07.2010 № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» была положена директива Евросоюза 2003/6/ЕЕС, и в Европе, в отличие от США, заметных процессов по инсайду практически нет, в ближайшее время аналогичные громкие процессы в России не ожидаются. 4. Обязанность органов управления сообщать о своей заинтересованности в сделках или вопросах, касающихся корпорации, предусмотрена законодательством Российской Федерации и не требует дополнения. Ответственность за нарушение такой обязанности установлена в виде возмещения причиненных компании убытков. Соответственно, основное внимание необходимо уделять правоприменительной практике, которая постепенно начинает формироваться и складываться в пользу компаний (т.е. убытки взыскиваются с нарушивших свои обязательства должностных лиц и акционеров). Кроме того, Федеральным законом от 09.02.2009 № 9-ФЗ была предусмотрена административная ответственность за нарушение данного требования (статья 15.19 КоАП), хотя размеры штрафов для граждан и должностных лиц незначительны. Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) 98 Принятие Федерального закона от 27.07.2010 № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» стало важной вехой на пути вхождения России в международное финансовое сообщество. Однако ожидания относительно значительных преимуществ от реализации данного закона на данный момент достаточны сдержанны. По нашему мнению, его принятие скорее является имиджевым шагом, в то же время, не исключено что по мере того, как будет складываться правоприменительная практика, положительный эффект от принятия данного закона будет более очевиден. Основное внимание на данном этапе стоит уделять правоприменительной практике, что может благоприятным образом сказаться на стабилизации имущественного оборота. В целом, при реализации принципа ОЭСР защиты прав акционеров необходимо исходить из баланса интересов заинтересованных сторон – крупных и миноритарных акционеров; государства и частного сектора. Анализ ситуации показывает, что интересы миноритариев могут не только не совпадать с интересами мажоритариев, но и с интересами компании, акционерами которой являются такие миноритарии. В результате, особую актуальность приобретает создание механизмов защиты компаний от недобросовестных миноритариев, действия которых направлены на ущемление интересов самой компании, и, как следствие, других акционеров. Относительно баланса интересов государства и частного сектора необходимо отметить, что защита стратегических интересов государства должна, по нашему мнению, должна превалировать над интересами частного сектора. Соответственно, методы управления компаниями, осуществляющими деятельность в секторах экономики, имеющих стратегическое значение для государства, могут и должны отличаться от обычных стандартов корпоративного управления. Нарушение баланса в пользу частного сектора в определенных отраслях экономики может привести к потере суверенитета. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений - указать каких (прежде всего, ВТО, «Группы восьми», «Группы двадцати», БРИКС, АТЭС, Таможенного союза, отраслевых специализированных организаций), и по возможность определить направления и области такой синергии (более глубокий анализ – на 2-м этапе) 99 Существует высокая вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках международных институтов и объединений, таких как Группа двадцати, ВТО, БРИКС, АТЭС, ЕВРАЗЭС и других международных институтов и объединений, целью которых является в том числе создание благоприятных условий для инвестирования иностранного капитала в российскую экономику. Реализация данного принципа направлена на обеспечение равного отношения к акционерам, включая миноритарных и иностранных акционеров. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Для дальнейшего анализа данного обязательства представляется целесообразным изучить опыт стран-членов ОЭСР по обеспечению защиты прав миноритарных акционеров, по наличию ограничений на участие иностранного капитала, а также принципов и механизмов участия государства в деятельности компаний. При изучении указанных вопросов особое внимание стоит уделить реализации указанных принципов в отношении имеющих стратегическое значение для государства. 1.3.3. Формулировка обязательства Странам-членам ОЭСР рекомендуется создать систему корпоративного управления, обеспечивающую раскрытие информации по всем существенным важным вопросам деятельности компании, включая информацию о лицах, имеющих возможность влиять на принятие решениями компаниями, в том числе в случае приобретения степени влияния, несоразмерной доли участия в уставном капитале. Источники обязательства: 1. Принципы корпоративного управления C(2004)61 The OECD Principles of Corporate Governance C(2004)61 2. Анализ готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно документам ОЭСР в сфере корпоративного управления, 18 апреля 2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1 OECD Accession Review of the Russian Federation on Corporate Governance, April 18 2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1 Российская позиция по данному обязательству 100 Россия принимает данное обязательство. Структура и характер обязательства 1. Структура корпоративного управления должна обеспечивать своевременное раскрытие достоверной информации по всем существенным вопросам, касающимся деятельности компании, включая информацию о целях и задачах деятельности компании, информацию о финансовой деятельности компании, о должностных лицах и получаемых ими доходах, структуре и политике управления и других вопросах. Сведения следует готовить и раскрывать в соответствии с высокими стандартами учета и раскрытия финансовой и нефинансовой информации. 2. Раскрытию должна подлежать структура капитала, а также возможность приобретения определенными акционерами степени контроля, несоразмерной их участию в капитале компании. 3. Необходимо применение высоких международных стандартов качества бухгалтерского учета, раскрытия финансовой и нефинансовой информации и аудита. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Реализация принципа не требует внесения изменений в законодательство Российской Федерации. За период с 2008 года была проведена значительная работа в целях обеспечения раскрытия информации о структуре собственности компании, включая информацию о лицах, контролирующих деятельность компании и контролируемых самой компанией, а также в целях перехода к составлению отчетности в соответствии с международными стандартами. Федеральным законом от 04.10.2010 № 264-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», предусматривающие в том числе раскрытие информации о появлении у компании подконтрольной ей организации, имеющей для нее существенное значение, а также о прекращении оснований контроля над такой организацией; о появлении лица, контролирующего компанию, а также о прекращении оснований такого контроля; о приобретении лицом или прекращении у лица права прямо или косвенно (через подконтрольных ему лиц) самостоятельно или совместно с иными 101 лицами распоряжаться определенным количеством голосов, если указанное количество голосов составляет 5 процентов либо стало больше или меньше 5, 10, 15, 20, 25, 30, 50, 75 или 95 процентов общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли). Кроме того, по своему усмотрению компания вправе раскрывать информацию, оказывающую, по ее мнению, существенное влияние на стоимость эмиссионных ценных бумаг (пункт 50 статьи 30 Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»). В целом, за период с 2008 года можно отметить значительное расширение объема раскрываемой информации, в том числе непубличными компаниями: расширился перечень существенных фактов (событиях, действиях), затрагивающих финансовохозяйственную деятельность эмитента эмиссионных ценных бумаг; в ряде случаев установлено перекрестное (двойное) регулирование. Данные изменения не только дали положительный эффект в части усиления прозрачности деятельности компаний, но и наложили чрезмерное бремя на непубличные компании. В этой связи, на данном этапе требуется внесение изменений в законодательство в целях устранения перекрестного (двойного) регулирования и исключения обязанности раскрывать информацию непубличными компаниями, т.е. компаниями, ценные бумаги которых не допущены к организованным торгам. В 2011 году была принята норма, обязывающая компании раскрывать информацию в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на странице, предоставляемой одним из распространителей информации на рынке ценных бумаг (пункт 1.7 Положения о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг, утвержденного приказом ФСФР России от 04.10.2011 № 11-46/пз-н). Это, с одной стороны, упрощает доступ к раскрываемой разными компаниями информации, поскольку раскрытие осуществляется только через ограниченный перечень сайтов в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет», с другой стороны, ущемляет права эмитентов, и создает преференции узкому кругу распространителей информации. Начиная с 2013 года ряд организаций обязаны наряду с бухгалтерской отчетностью, составляемой в соответствии с Федеральным законом от 06.12.2011 № 402ФЗ «О бухгалтерском учете», составлять консолидированную финансовую отчетность в соответствии с МСФО (статьи 2, 3, Федерального закона от 27.07.2010 № 208-ФЗ «О консолидированной финансовой отчетности»). Данная отчетность подлежит раскрытию. Федеральный закон от 27.07.2010 № 208-ФЗ «О консолидированной финансовой отчетности» распространяет такую обязанность на кредитные, страховые организации, а также организации, ценные бумаги которых допущены к организованным торгам путем 102 их включения в котировальный список, в то время как Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» расширяет данный круг также организациями, ценные бумаги которых допущены к организованным торгам без прохождения процедуры листинга (включения в котировальные списки). Для организаций, ценные бумаги которых допущены к организованным торгам и которые составляют консолидированную финансовую отчетность по иным, отличным от МСФО, международно признанным правилам, а также организаций, облигации которых допущены к организованным торгам путем их включения в котировальный список, предусмотрено изъятие - представлять и опубликовывать консолидированную финансовую отчетность, составляемую в соответствии с МСФО, обязаны будут со начиная с отчетности за год, следующий за годом, в котором МСФО признаны для применения на территории Российской Федерации, но не ранее чем с отчетности за 2015 год (часть 2 статьи 8 Федерального закона от 27.07.2010 № 208-ФЗ «О консолидированной финансовой отчетности»). Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.). Практика раскрытия информации имеет существенное значение при принятии инвестиционных решений, прежде всего, частными иностранными инвесторами, что подтверждается многочисленными исследованиями. Институциональные инвесторы, обладающие наиболее значительным размером инвестиционного капитала, в свою очередь, менее зависимы от уровня открытости компании, преимущественно ориентируясь на динамику финансовых показателей, а также имея доступ к информации по иным каналам за счет адресной работы с компанией. Раскрытие информации о структуре собственности может иметь принципиальное значение для лучшего понимания стратегии компании и перспектив ее дальнейшего развития, в то же время, может оказать решающее негативное воздействие в случае корпоративного конфликта. Переход на стандарты МСФО будет способствовать интеграции Российской Федерации в мировой фондовый рынок капитала. В то же время, не стоит переоценивать роль данных изменений. Многие публичные компании уже вчера осуществляли подготовку отчетности в соответствии со 103 стандартами МСФО. Это являлось обязательным условием выхода на европейские площадки, где в последнее десятилетие предпочитали размещаться российские компании. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений - указать каких (прежде всего, ВТО, «Группы восьми», «Группы двадцати», БРИКС, АТЭС, Таможенного союза, отраслевых специализированных организаций), и по возможность определить направления и области такой синергии (более глубокий анализ – на 2-м этапе) Существует вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках международных институтов и объединений, таких как Группа двадцати, ВТО, БРИКС, АТЭС, ЕВРАЗЭС и других международных институтов и объединений, целью которых является в том числе создание благоприятных условий для инвестирования иностранного капитала в российскую экономику. Раскрытие информации является одним из условий создания благоприятного инвестиционного климата для иностранного капитала, однако, по нашим оценкам, не играет существенной роли при определении интересов для инвестирования средств. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Для дальнейшего анализа данного обязательства представляется целесообразным изучить опыт стран-членов ОЭСР по созданию механизмов, обеспечивающих раскрытие информации, включая информацию о лицах, имеющих возможность влиять на принятие решениями компаниями, в том числе в случае приобретения степени влияния, несоразмерной доли участия в уставном капитале, а также степень влияния таких механизмов на уровень инвестиционной привлекательности соответствующей экономики. 1.3.4. Формулировка обязательства Странам-членам ОЭСР рекомендуется обеспечить участие в деятельности компании независимых директоров, закрепив критерии независимости. Источники обязательства: 1. Принципы корпоративного управления C(2004)61 The OECD Principles of Corporate Governance C(2004)61 104 2. Анализ готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно документам ОЭСР в сфере корпоративного управления, 18 апреля 2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1 OECD Accession Review of the Russian Federation on Corporate Governance, April 18 2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1 Российская позиция по данному обязательству Россия принимает данное обязательство. Структура и характер обязательства Члены совета директоров должны обладать объективным независимым суждением. 1. В состав совета директоров должно входить достаточное число неисполнительных директоров, обладающих объективным независимым суждением для принятия решений по вопросам, носящим потенциальный конфликт: утверждение финансовой и нефинансовой отчетности, размера вознаграждения органам управления, одобрения сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, назначение органов управления, вознаграждение членам совета директоров. 2. В случае создания комитетов совета директоров, информация о кандидатах в комитеты, процедуры их избрания и работы должна раскрываться совету директоров. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство включено в План законодательной работы. Задача повышения роли независимых директоров в публичных компаниях нашла отражение в Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.12.2008 № 2043-р, Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009, и разработанном в соответствии с концепцией проекте Федерального закона № 47538-6/2 «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». 105 Данными документами предусматривается обязательное вхождение в состав совета директоров публичных компаний независимых директоров, которыми в соответствии пунктом 4 статьи Статья 653 проекта Федерального закона № 47538-6/2 «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» станут лица, не являющиеся единоличным исполнительным органом корпорации и членами ее коллегиальных исполнительных органов. В то же время, указанные критерии не могут являться достаточными с точки зрения устранения конфликта интересов, в том числе в случае участия «независимого» директора в работе советов директоров двух компаний–конкурентов. Критерии независимости, закрепленные в Кодексе корпоративного поведения, рекомендованном к применению распоряжением ФКЦБ России от 04.04.2002 года № 421/р, Федеральном законе от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (предусмотрены в целях принятия решения об одобрении сделки, в совершении которой имеется заинтересованность), Положении о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг, утвержденном приказом ФСФР России от 28.12.2010 № 10-78/пз-н, изменений не претерпели. Работа над новой редакцией Кодека корпоративного поведения, которую планировалось завершить к концу 2010 года, до настоящего времени не завершена. Механизмом контроля за профессиональной деятельностью и профессиональной подготовкой независимых директоров в соответствии со Стратегией развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.12.2008 № 2043-р, могут стать саморегулируемые организации, к компетенции которых будут отнесены разработка стандартов и правил поведения независимых директоров и контроль за их выполнением. Кроме того, целесообразным является введение стандартов отчетности о деятельности представляемой членов совета общему директоров, собранию включая акционеров, и независимых раскрытия директоров, соответствующей информации в сети Интернет, а также введение квалификационных требований, предъявляемых к независимым членам совета директоров. Положительным фактом является закрепление в Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.12.2008 № 2043-р, необходимости на уровне закона предусмотреть порядок их избрания независимых директоров в совет директоров. Однако до настоящего времени данная норма не нашла отражения в законодательной инициативе. 106 Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Рисков принятия данного обязательства для экономики и социальной сферы в целом, секторов и отраслей, отдельных регионов и изменения их роли во внешней торговле и международном движении капиталов не выявлено. С учетом оценки деятельности независимых директоров как недостаточно эффективной выполнение данного обязательства в отсутствие закрепленных эффективных механизмов контроля за профессиональной деятельностью и профессиональной подготовкой независимых директоров, скорее, будет являться следованием Российской Федерации лучшей международной практике. В тоже время, реализация данного принципа в совокупности с созданием эффективных методов защиты прав собственности может иметь опосредованный благоприятный эффект на инвестиционную привлекательность российских компаний. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений - указать каких (прежде всего, ВТО, «Группы восьми», «Группы двадцати», БРИКС, АТЭС, Таможенного союза, отраслевых специализированных организаций), и по возможность определить направления и области такой синергии (более глубокий анализ – на 2-м этапе) Существует вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках международных институтов и объединений в той части, насколько реализация данного принципа способна влиять на создание благоприятного инвестиционного климата для иностранного капитала. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Для дальнейшего анализа данного обязательства представляется целесообразным изучить опыт стран-членов ОЭСР, а также опыт ведущих российских компаний, которые во многом уже сегодня восприняли лучшие международные практики в части определения критериев независимости, механизмов контроля за эффективностью работы независимых членов совета директоров, а также степень положительного влияния наличия 107 независимых членов совета директоров на размер инвестируемых средств в соответствующие компании. 1.3.5. Формулировка обязательства Странам-членам ОЭСР рекомендуется закрепить на законодательном уровне обязанность членов совета директоров действовать, исполнительных органов добросовестно, с должной тщательностью и прилежанием, полностью в интересах компании и акционеров и на основе полной информированности о деятельности компании. Источники обязательства: 1. Принципы корпоративного управления C(2004)61 The OECD Principles of Corporate Governance C(2004)61 2. Анализ готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно документам ОЭСР в сфере корпоративного управления, 18 апреля 2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1 OECD Accession Review of the Russian Federation on Corporate Governance, April 18 2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1 Российская позиция по данному обязательству Россия принимает данное обязательство. Структура и характер обязательства Система корпоративного управления должна обеспечивать: 1. Стратегическое руководство компанией. Совет директоров должен выполнять определенные ключевые функции, в том числе оценку и выработку корпоративной стратегии, политики в отношении рисков, годовых бюджетов и бизнес-планов; определение плановых показателей и контроль за их исполнением; контроль за осуществлением крупных капиталовложений, приобретения и отчуждения активов; отбор, определение размера вознаграждения, контроль и, при необходимости, смещение с должности основных руководителей, предотвращение и устранение потенциальных конфликтов интересов на уровне руководства, членов совета директоров и акционеров, в том числе неправомерного использования корпоративной 108 собственности и злоупотреблений в сделках со связанными лицами; контроль за раскрытием информации. 2. Прозрачный процесс выдвижения и избрания членов совета директоров и исполнительных органов. 3. Эффективный контроль за работой совета директоров и исполнительных органов. 4. Принятие членами совета директоров и исполнительных органов решений с должной заботливостью и осмотрительностью в интересах компании и акционеров, а также ответственность совета директоров перед компанией и акционерами. 5. Предоставление членам совета директоров доступ к полной, актуальной и своевременной информации о деятельности компании. Члены совета директоров обязаны действовать добросовестно, с должной тщательностью и прилежанием, полностью в интересах компании и акционеров. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство включено в План законодательной работы не в полном объеме. 1. За период с 2008 года Федеральным законом от 03.06.2009 № 115-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» и статью 30 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» были внесены изменения в порядок избрания единоличного исполнительного органа и прекращения его полномочий в части создания механизма разрешения конфликтных ситуаций, когда совет директоров акционерного общества не может принять решения, необходимые для нормальной деятельности общества. С целью устранения таких ситуаций предусмотрена передача отдельных вопросов, входящих в компетенцию совета директоров, на рассмотрение общего собрания акционеров, если совет директоров не может их решить своевременно. Так, если на двух заседаниях подряд советом директоров не было принято решение об образовании единоличного исполнительного органа или досрочном прекращении его полномочий, общество должно раскрыть данную информацию или уведомить об этом акционеров, после чего председатель совета директоров действует от имени общества. Кроме того, в указанных случаях необходимо созвать общее собрание акционеров, в 109 повестку дня которого, помимо вопросов об образовании единоличного исполнительного органа или досрочном прекращении его полномочий, должен быть включен вопрос о досрочном прекращении полномочий членов совета директоров и избрании нового состава. Внесенные изменения должны способствовать снижению числа корпоративных конфликтов, повышению эффективности управления компаний. В то же время, не урегулированным остается вопрос выплаты вознаграждения членам коллегиального исполнительного органа, в связи с чем на практике возникает вопрос о том, кто вправе определять размер вознаграждения членам правления. В этой связи, необходимым является устранение данного пробела на законодательном уровне (сегодня обязанность совета директоров определять размер вознаграждения исполнительных органов установлена только в Кодексе корпоративного поведения, утвержденном распоряжением ФКЦБ России от 04.04.2002 № 421/р). В План законодательной работы данное обязательство не включено. 2. Процедура выдвижения и избрания членов совета директоров установлена Федеральным законом от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», Федеральным законом от 08.02.1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», Положением о дополнительных требования к порядку подготовки, созыва и проведения общего собрания акционеров, утвержденным приказом ФСФР России от 02.02.2012 № 12-6/пз-н, является регламентированной и прозрачной. Положительным фактором является закрепление в пункте 2.8 Положения о дополнительных требования к порядку подготовки, созыва и проведения общего собрания акционеров, утвержденного приказом ФСФР России от 02.02.2012 № 12-6/пз-н, предложение о выдвижении кандидата в совет директоров должно содержать сведения о наличии согласия кандидата на его выдвижение, если это предусмотрено уставом или внутренними документами общества, а также иные сведения о кандидате, предусмотренные уставом или внутренними документами общества. В то же время, недостатком является то, что данные вопросы должны быть регламентированы уставом и (или) внутренними документами общества. На практике компании по-разному применяют указанную норму. Российские компании с лучшей практикой корпоративного управления запрашивают у кандидатов информацию о соответствии установленным критериям независимости, информацию, необходимую для одобрения сделок, в совершении которых может иметься заинтересованность, а также информацию об образовании и профессиональном опыте кандидата. Компании, акционеры и органы управления которых 110 уделяют не столь большее внимание системе корпоративного управления, могут не предусматривать обязанности по представлению информации, необходимой для принятии решения об избрании кандидата в состав совета директоров. В этой связи, целесообразно закрепить на законодательном уровне исчерпывающий перечень информации о кандидатах в совет директоров общества, подлежащей предоставлению лицам, имеющим право на участие в общем собрании акционеров (участников), закрепив ее в одном нормативном правовом акте. 3. Эффективный контроль за работой совета директоров и исполнительных органов. В российском законодательстве, в том числе и в Кодексе корпоративного поведения, отсутствуют рекомендации относительно отчетности совета директоров перед собранием акционеров. Информацию о работе совета директоров акционеры вправе получить путем изучения протоколов заседаний совета директоров, доступ к которым обязано обеспечить акционерное общество (пункт 1 статьи 91 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»), а также при раскрытии обществом информации в виде существенных фактов о проведении заседания совета директоров и его повестке дня, некоторых принятых решениях; фактах непринятия решений, которые должны быть приняты в соответствии с федеральными законами, а также решений, перечень которых установлен нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг (пункт 14 статьи 30 Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»). При этом обязанность раскрывать информацию в виде существенных фактов распространяется на эмитента в случае регистрации им проспекта ценных бумаг, допуска биржевых облигаций или российских депозитарных расписок к организованным торгам с представлением бирже проспекта указанных ценных бумаг для такого допуска эмитент после начала размещения соответствующих эмиссионных ценных бумаг обязан осуществлять раскрытие информации на рынке ценных бумаг (пункт 4 статьи 30 Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»). В этой связи сохраняются рекомендации по закреплению в нормативных правовых актах обязанности совета директоров отчитываться перед акционерами о проделанной работе. В План законодательной работы данное обязательство не включено. В части контроля за работой исполнительных органов, необходимо отметить, что результаты деятельности исполнительных 111 органов отражаются на финансовых показателях компании и фиксируются в годовом отчете, ежеквартальных отчетах и существенных фактах - при наличии у компании обязанности раскрывать информацию в форме ежеквартальных отчетов и существенных фактов. 4. Обязанность органов управления действовать добросовестно и разумно закреплена как в акционерном законодательстве (пункт 1 статьи 71 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах), так и в законодательстве об обществах с ограниченной ответственностью», (пункт 1 статьи 44 Федерального закона от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»). Следующий шаг на пути закрепления добросовестного исполнения своих обязанностей членами совета директоров и исполнительными органами был сделан путем принятия Федерального закона от 30.12.2012 № 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (вступит в силу с 01.03.2012), который заложил принцип добросовестности в основу осуществления гражданского законодательства (статья 1 Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции данного закона). Участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и исполнении гражданских обязанностей. Таким образом, введена обязанность лиц действовать добросовестно в гражданском обороте. Принцип добросовестности презюмируется (статья 10 Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции данного закона) Также в Законе предусмотрено, что недобросовестное, равно как и незаконное, поведение лиц не может приносить им какие-либо преимущества (пункт 5 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции данного закона). Дополнительно к принципу добросовестности в подпункт пункта 1 и 3 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации вводится запрет на обход закона с противоправной целью. К действиям, направленным на обход закона, будут применяться те же последствия, которые установлены для злоупотребления правом, если иное не указано в тексте Гражданского кодекса Российской Федерации. На практике могут появиться затруднения, связанные с определением сущности этого правового явления, а также с отграничением его от иных правовых институтов, к примеру, от института притворных сделок. Следующим этапом должно стать принятие остальной части проекта № 47538-6/2 федерального закона «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 1 Федерального закона «О несостоятельности 112 (банкротстве)» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». Данный законопроект предполагает в пункте 3 статьи 53 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепить обязанность лица, которое в силу закона, иного правового акта или устава юридического лица уполномочено выступать от его имени, действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Такую же обязанность в соответствии с законопроектом должны нести члены коллегиальных органов юридического лица (наблюдательного совета, правления и т.п.). В то же время, следует отметить, что толкование понятий «добросовестности» и «разумности» представляется судебным органам и требует не меньшей осторожности и осмотрительности при применении. Существенным с точки зрения ответственности членов совета директоров и исполнительных органов стало принятие Федерального закона от 09.02.2009 № 9-ФЗ (подробнее см. выше). Данный закон установил, что за соблюдение корпоративных процедур, законных прав и интересов акционеров (участников) отвечает не только сама компания, но и члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных ликвидационных комиссий осуществляющих полномочия комиссий, юридических ревизионных лиц единоличных и комиссий руководители исполнительных (ревизоры), организаций, органов других организаций. Данные лица несут административную ответственность как должностные лица в случае установления факта, что нарушение компанией корпоративного законодательства явилось следствием их виновных действий. Перед компанией и акционерами (участниками) указанные лица несут ответственность за причиненные их виновными действиями (бездействием) убытки, доказать причинение которых затруднительно. 5. Отсутствие закрепления на законодательном уровне обязанности по представлению информации членам совета директоров порождает ситуации, когда членам совета директоров отказывают в доступе к информации о деятельности компании. Данный пробел не редко используется в корпоративных конфликтах. Сера воздействия и ответственности исполнительных органов общества перед советом директоров посредством процедуры избрания не является достаточно действенной для понуждения исполнительных органов к представлению информации членам совета директоров. 113 Целесообразным в этой связи представляется установить в законе обязанность исполнительных органов представлять членам совета директоров информацию, необходимую для принятия решения по вопросам, входящим в их компетенцию, и осуществления надлежащим образом возложенных на них полномочий, а также ответственность за нарушение данной обязанности. Процедура избрания не является действенной мерой побуждения исполнительных органов по представлению информации В План законодательной работы данное обязательство не включено. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) По нашему мнению, закрепление на законодательном уровне обязанности членов совета директоров действовать, исполнительных органов добросовестно, с должной тщательностью и прилежанием не является тем законодательным изменением, которое способно оказать какое-либо положительное воздействие на решение как внутренних задач в части корпоративного управления, направленных на обеспечение стабильности имущественного оборота, так и внешних – в части привлечения иностранных инвестиций. Соответственно, ожидания позитивного эффекта от соответствующих преобразований отсутствуют. В то же время, негативным является то, что толкование понятий «добросовестности» и «разумности» осуществляется судебным органам и требует осторожности и осмотрительности при применении с учетом размера ответственности, возлагаемой на органы управления. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений - указать каких (прежде всего, ВТО, «Группы восьми», «Группы двадцати», БРИКС, АТЭС, Таможенного союза, отраслевых специализированных организаций), и по возможность определить направления и области такой синергии (более глубокий анализ – на 2-м этапе) Существует вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках международных институтов и объединений в той части, насколько реализация 114 данного принципа способна влиять на создание благоприятного инвестиционного климата для иностранного капитала. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Для дальнейшего анализа данного обязательства представляется возможным изучить опыт стран-членов ОЭСР по законодательному закреплению обязанности органов управления осуществлять возложенные на них полномочия с должной тщательностью и прилежанием, полностью в интересах компании и акционеров и на основе полной информированности о деятельности компании, а также степени влияния данных принципов на деятельность органов управления, в том числе основываясь на соответствующих судебных прецедентах. 1.3.6. Формулировка обязательства Странам-членам ОЭСР рекомендуется обеспечить прозрачность целей и процедур работы комитетов совета директоров. Источники обязательства: 1. Принципы корпоративного управления C(2004)61 The OECD Principles of Corporate Governance C(2004)61 Директива ОЭСР по корпоративному управлению государственными предприятиями C(2005)47 Recommendation of the Council on OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises C(2005)47 2. Анализ готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно документам ОЭСР в сфере корпоративного управления, 18 апреля 2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1 OECD Accession Review of the Russian Federation on Corporate Governance, April 18 2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1 Российская позиция по данному обязательству Россия принимает данное обязательство. 115 Структура и характер обязательства 1. При создании комитетов совета директоров, их права, состав и рабочие процедуры должны быть четко определены и обнародованы советом директоров. Для оценки преимущества комитетов совета директоров, необходимо предоставить рынку информацию о целях, обязанностях и составе комитетов. Такая информация особенно важна в странах, где советы директоров создают независимые ревизионные комитеты с полномочиями по контролю за отношениями с внешним аудитором, а в некоторых случаях, и с полномочиями на осуществление самостоятельных действий. Требование раскрывать сведения не должно распространяться на комитеты, созданные для работы, например, по конфиденциальным коммерческим сделкам. 2. Следует четко определить ответственность остальной части совета директоров, а также совета директоров в целом. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Информация о включении в план законодательной работы отсутствует. Принцип ОЭСР по обеспечению процедур работы комитетов и рабочих групп совета директоров и их раскрытия трансформировались в Анализе готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно документам ОЭСР в сфере корпоративного управления в обязанность по созданию комитета совета директоров по аудиту вместо ревизионной комиссии, предусмотренной действующим законодательством Российской Федерации. При этом в анализе указано на наличие конфликта между ревизионной комиссией и комитетом по аудиту. Рассматривая вопрос о целях и принципах работы ревизионной комиссии и комитета совета директоров по аудиту, необходимо отметить, что данные образования являются разными механизмами обеспечения контроля за финансово-хозяйственной деятельностью общества. Ревизионная комиссия осуществляет функции непосредственного контроля за финансово-хозяйственной деятельностью общества (пункт 3 статьи 85 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»), в то время, как комитет по аудиту – функции надзора за деятельностью исполнительных органов общества, т.е. в отличие от ревизионной комиссии не осуществляет непосредственные проверки деятельности общества (Положение о деятельности по организации торговли на рынке 116 ценных бумаг, утвержденное приказом ФСФР России от 28.12.2010 № 10-78/пз-н). Соответственно, ревизионная комиссия и комитет по аудиту осуществляют разные функции, которые требуют разного набора действия и доступ к разному спектру информации и документов. Ревизионная комиссия является инструментом собственников, тогда, как комитет по аудиту – инструмент совета директоров. Комитет по аудиту не является самостоятельным органом контроля, а представляет собой рабочий орган совета директоров, наделенный частью полномочий совета; при этом комитет по аудиту должен состоять из членов совета директоров, в то время как члены ревизионной комиссии не могут быть одновременно членами совета директоров. Компетенция комитета по аудиту ограничена компетенцией совета директоров, в то время по решению акционеров компетенция ревизионной комиссии может быть расширена по решению акционеров (пункт 2 статьи 85 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»). Соответственно в данном случае акционеры самостоятельно определяют функции и роль, которую должна выполнять, по их мнению, ревизионная комиссия. В связи с изложенным, основания для наличия конфликта интересов отсутствуют. Следует признать, что в большинстве случаев ревизионные комиссии являются чисто формальной структурой, существующей лишь для соответствия требованиям закона. Такие ревизионные комиссии не ведут реальной работы, а основной функцией их членов является подготовленных визирование бухгалтерской заключений службой. к общему собрания акционеров, Собственно же независимую проверку бухгалтерско-финансовой отчетности общества и подготовку соответствующего отчета проводит аудитор компании. Однако, как было указано выше, это объясняется решением акционеров. С другой стороны, есть немало обществ, членами ревизионных комиссий которых являются профессионалы высочайшего уровня, а сами ревизионные комиссии выполняют большой объем работ и приносят огромную пользу. Это свидетельствует о том, что при правильном подходе к функциям ревизионной комиссии этот орган контроля может быть эффективен. Кроме того, необходимо отметить изменение системы контроля за финансовохозяйственной деятельностью обществ в целом, что является результатом вступления в силу 01.01.2013 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете». Новшеством данного закона являются включенные в него положения о внутреннем контроле, организуемом экономическими субъектами в обязательном порядке (статья 19 117 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»). Причем объектом контроля должно быть не только ведение бухгалтерского учета и составление бухгалтерской (финансовой) отчетности, но и сами факты хозяйственной жизни экономического субъекта (часть 1 статьи 19 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»). Согласно Плану Минфина России на 2012 - 2015 годы по развитию бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на основе Международных стандартов финансовой отчетности, утвержденному приказом Минфина России от 30.11.2011 № 440, после принятия нового закона «О бухгалтерском учете» должны быть разработаны рекомендации для хозяйствующих субъектов по организации и осуществлению ими внутреннего контроля бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности. В частности, составляющими системы внутреннего контроля являются выявление рисков и управление ими. Информация о рисках хозяйственной деятельности организации необходима для полного представления о финансовом положении организации, финансовых результатах ее деятельности и изменениях в ее финансовом положении (абзац 2 пункта 6, пункт 39 Положения по бухгалтерскому учету «Бухгалтерская отчетность организации» (ПБУ 4/99), утвержденного приказом Минфина России от 06.07.1999 № 43н). Соответственно, внедрение системы внутреннего контроля в совокупности с внешним аудитом и наличием ревизионной комиссии является, по нашему мнению, достаточным с точки зрения организации эффективной системы контроля за финансовохозяйственной деятельностью компаний. Создание комитета по аудиту является обязательным для компаний, ценные бумаги которых включены в котировальные списки (Положение о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг, утвержденное приказом ФСФР России от 28.12.2010 № 10-78/пз-н). Распространение данной обязанности на все остальные компании является, по нашему мнению, неэффективным и избыточным с точки контроля и эффективности использования ресурсов самой компании. В то же время, возможным является уточнение и расширение компетенций комитета совета директоров по аудиту компаний, ценные бумаги которых включены в котировальные списки (т.е. публичных компаний). Однако такие преобразования должны осуществляться с учетом последних изменений в бухгалтерском учете, в целях недопущения дублирования функций службы внутреннего контроля и комитета. Кроме того, в связи с внедрением системы внутреннего контроля необходимым является более четкое разграничение функций внутреннего контроля (Федеральный закон 118 от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете») и внутреннего аудита (Положение о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг, утвержденное приказом ФСФР России от 28.12.2010 № 10-78/пз-н). Практика деятельности ряда российских публичных компаний показывает высокую эффективность одновременной работы служб внутреннего аудита, ревизионной комиссии и комитета совета директоров по аудиту. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Наиболее значимым положительным эффектом на деятельность российских компаний и экономики в целом должно стать изменение подходов к бухгалтерскому учету и системе внутреннего контроля в связи с вступлением в силу Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете». Решение о замене ревизионной комиссии комитетом совета директоров по аудиту не является, по нашему мнению, обоснованным, поскольку не гарантирует наличие эффективного контроля за деятельностью компании. Предположительно, данные цели будут достигнуты внедрением системы внутреннего контроля благодаря указанным изменениям. Какие-либо положительные ожидания от возможной замены ревизионной комиссии рабочим органом совета директоров отсутствуют. В то же время, с учетом того, что не все компании обязаны иметь совет директоров, такое преобразование повлечет дополнительные расходы компаний на создание совета директоров и обеспечение деятельности его рабочего органа. Полагаем, что целью эффективности работы возникновения конфликта корпоративного компаний и интересов управления предотвращение является либо заинтересованных обеспечение минимизация сторон. риска Эффективность корпоративного управления напрямую зависит от ее гибкости и возможности «настройки» в зависимости от структуры капитала и целей и интересов собственников. Это, в свою очередь, подразумевает исключение дополнительной нагрузки по обеспечению деятельности органов управления, которые, по мнению акционеров, не являются необходимыми. 119 Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений - указать каких (прежде всего, ВТО, «Группы восьми», «Группы двадцати», БРИКС, АТЭС, Таможенного союза, отраслевых специализированных организаций), и по возможность определить направления и области такой синергии (более глубокий анализ – на 2-м этапе) Существует вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках международных институтов и объединений в той части, насколько реализация данного принципа способна влиять на создание благоприятного инвестиционного климата для иностранного капитала. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Для дальнейшего анализа данного обязательства представляется возможным изучить опыт стран-членов ОЭСР по законодательному закреплению обязанности создания комитета совета директоров по аудиту, осуществляемых им функций, а также по организации системы контроля за финансово-хозяйственной деятельности в целом. Кроме того, необходимым является проведение анализа изменения подходов к бухгалтерскому учету, внедрения системы внутреннего контроля в связи с вступлением в силу Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» и степени влияния данных изменений на деятельность российских компаний. 1.3.7. Формулировка обязательства Странам-членам ОЭСР рекомендуется обеспечить наличие последовательной политики государства в области управления собственностью. Четкое разделение регулятивных функций государства и его участия в управлении государственной собственностью. Государство должно осуществлять свои права как собственник в соответствии с правовой структурой компании. Источники обязательства: 1. Директива ОЭСР по корпоративному управлению государственными предприятиями C(2005)47 Recommendation of the Council on OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises C(2005)47 120 2. Анализ готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно документам ОЭСР в сфере корпоративного управления, 18 апреля 2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1 OECD Accession Review of the Russian Federation on Corporate Governance, April 18 2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1 Российская позиция по данному обязательству Россия принимает данное обязательство. Рекомендуется принять обязательство и оговорками. Структура и характер обязательства 1. Государство должно действовать как информированный и дееспособный собственник, иметь последовательную политику в области управления собственностью, отражающую цели участия государства в компании и обеспечивающую эффективное управление предприятиями с государственным участием. Государственная политика в этой сфере должна обеспечивать независимость при осуществлении исполнительными органами и членами совета директоров своих обязанностей. 2. Четкое разделение регулятивных функций государства и его участия в управлении государственной собственностью, а также наличие простой и четкой структуры являются основными принципами построения эффективной системы управления такими компаниями. Политика государства по управлению принадлежащим ему имуществом должна осуществляться единым органом, ответственным за управление государственным имуществом. Данный орган обязан отчитываться о проделанной работе перед парламентом. 3. Необходимо внедрение единых стандартов предоставления компаниями отчетности государству. Государство должно осуществлять свои права как собственник в соответствии с правовой структурой компании. При этом основные направления деятельности государства в этой сфере включают в себя: - участие в общем собрании акционеров; - установление прозрачной процедуры назначения кандидатов для их участия в управлении компанией в качестве представителя государства; - разработка стандартов предоставления отчетности в целях осуществления контроля за деятельностью компании; 121 - взаимодействие с независимыми экспертами и аудиторами в целях осуществления эффективного управления государственной собственностью; - построение системы адекватного вознаграждения лицам, привлекаемым для участия в управлении такими компаниями. 4. Государственный орган по управлению государственным имуществом должен осуществлять контроль за равным отношением в обществе ко всем акционерам. Государственные компании должны действовать в соответствии со стандартами прозрачности. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Информация о включении в план законодательной работы отсутствует. Директива ОЭСР по корпоративному управлению государственными предприятиями C(2005)47 делают акцент на построении эффективной системы управления. Основными вопросами в части соблюдения требований Директивы являются унификация используемых инструментов и процедур корпоративного управления в разных компаниях, наличие различных механизмов управления государственной собственностью (наличие таких механизмов, как государственные корпорации и унитарные предприятия, использование механизма «золотая акция»), отсутствие разделения функций государства как собственника и его регулятивных функций. Процесс приведения российской практики в соответствие с принципами Директивы потребует значительное время. В то же время, данное обязательство является значимым при решении задач инвестиционной привлекательности российской экономики («Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика», заседание Государственного совета «О повышении инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации и создании благоприятных условий для развития бизнеса» http://www.echo.msk.ru/blog/echomsk/978190-echo/). Рекомендации и меры приведены в Экспертном меморандуме ГУ ВШЭ, 2008 год, раздел «корпоративное управление». В Анализе готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно документам ОЭСР в сфере корпоративного управления указывается на необходимость 122 приватизации государственного имущества, однако, следует обратить внимание, что приватизация не является целью Директивы (Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.11.2010 № 2102-р). Более того, анализ деятельности ряда российских компаний с преобладающим участием государства и (или) возможностью влияния на процесс принятия решений показывает, что сочетание государственного и частного капитала позволяет достичь высоких финансовых показателей, создать эффективную систему корпоративного управления и являться более привлекательным объектом для иностранных инвестиций. См. также комментарий к разделу 2.4.2. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.) Повышение эффективности управления, в том числе государственной собственностью может позволить достичь высоких показателей деятельности как отдельных компаний, так и экономики в целом. В то же время, реализация рекомендаций Директивы должна осуществляться с учетом особенностей оборота имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности, имеющих стратегическое значение для государства. Принятие данного обязательства с оговоркой позволит создать систему управления государственными предприятиями в соответствии с целями и задачами Российской Федерации как собственника и участника международных и внешнеэкономических отношений. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений - указать каких (прежде всего, ВТО, «Группы восьми», «Группы двадцати», БРИКС, АТЭС, Таможенного союза, отраслевых специализированных организаций), и по возможность определить направления и области такой синергии (более глубокий анализ – на 2-м этапе) 123 Существует вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках международных институтов и объединений в той части, насколько реализация данного принципа способна влиять на создание благоприятного инвестиционного климата для иностранного капитала. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Для дальнейшего анализа данного целесообразным является изучение опыта странчленов ОЭСР по реализации принципов и механизмов участия государства в деятельности компаний, в том числе имеющих стратегическое значение для государства. 1.4. Потребительская политика Документы ОЭСР, включенные в анализ: Нормативные акты ОЭСР, опубликованные до 2008 года включительно (включенные в экспертную и/или официальную Начального меморандума 2009 года о позиции РФ в отношении актов ОЭСР) o Рекомендации Совета в отношении защиты потребителей в области потребительского кредитования C(77)39Final Recommendation of the Council concerning Consumer Protection in the Field of Consumer Credit C(77)39 Final; o Рекомендации в отношении учреждения систем сбора данных о потребительских товарах, нанесших ущерб C(77)139 Recommendation of the Council concerning the Establishment of Data Collection Systems Related to Injuries Involving Consumer Products C(77)139; o Рекомендации Совета в отношении безопасности потребительских товаров C(79)202 Recommendation of the Council concerning the safety of Consumer Products C(79)202; o Рекомендации в отношении процедур изъятия публично продаваемых небезопасных товаров C(81)7 Recommendation of the Council concerning Recall Procedures for Unsafe Products Sold to the Public; o Рекомендации Совета в отношении управления рисками и анализа расходов и доходов в области безопасности товаров C(82)122 Recommendation of the Council concerning Risk Management and Cost-Benefit Analysis in the Product Safety Field C(82)122; 124 Рекомендации Совета в отношении мер безопасности, принимаемых в o интересах детей C(83)129 Recommendation of the Council concerning Safety Measures Taken in the Interest of Children C(83)129; Решение – рекомендация Совета по Системе ОЭСР по уведомлению о o мерах обеспечения безопасности потребителей C(89)106. Decision-Recommendation of the Council on the OECD Notification System on Consumer Safety Measures C(89)106; Рекомендации Совета по Директиве о защите потребителей в сфере o электронной торговли C(99)184 Recommendation of the Council concerning Guidelines for Consumer Protection in the Context of Electronic Commerce C(99)184; Рекомендации Совета по принципам защиты прав потребителей от o мошеннической и вводящей в заблуждение трансграничной торговой практики C(2003) 116 Recommendation of the Council Concerning Guidelines for Protecting Consumers from Fraudulent and Deceptive Commercial Practices across Borders C(2003)116; Рекомендации Совета по разрешению споров с участием потребителей и o возмещению вреда C(2007)74 Recommendation of the Council on Consumer Dispute Resolution and Redress C(2007)74. Нормативные акты ОЭСР, опубликованные после 2008, и предложения по позиции РФ в отношении актов ОЭСР Рекомендации Совета по главным принципам финансовой защиты o потребительских прав C(2012)102 Recommendation of the Council on High-Level Principles on Financial Consumer Protection C(2012)102. Заключение. Россия принимает данную Рекомендацию Комментарий Другие документы ОЭСР, включая отраслевые страновые обзоры, стратегические документы ОЭСР (OECD Innovation Strategy, OECD Green Growth Strategy, OECD Skills Strategy, OECD Jobs Strategy) o Основы и точки воздействия. Обзорный доклад ОЭСР о потребительской политике в России. Russia_Backgroundreport_for Russia. The report by the OECD secretariat to facilitate the review of Russian consumer policies. 1.4.1. Обеспечение защиты потребителей кредитования. Источники обязательства 125 в области потребительского Рекомендации Совета в отношении защиты потребителей в области потребительского кредитования C(77)39Final. Recommendation of the Council concerning Consumer Protection in the Field of Consumer Credit C(77)39Final. Российская позиция по данному обязательству Россия принимает данное обязательство. Структура и характер обязательства: Рекомендации в отношении защиты потребителей в области потребительского кредитования, подготовленные с целью их защиты в связи с кредитами в рассрочку, посвящены вопросу потребительского кредита для финансирования покупок товаров и услуг потребителями и направлены на совершенствование относящейся к потреблению информации, связанной с рекламой кредитов и контрактами о займах, и усилением защиты экономических интересов потребителей посредством запрещения или регулирования, в частности, использования некоторых видов практических действий и рассмотрения дел в судебных инстанциях. Данные Рекомендации содержат следующие элементы регулирования в области потребительского кредитования: - формулировки основных требований к информации для потребителей об условиях кредитования, в частности, требования к специальной рекламе, которая содержит детали предлагаемых сделок с потребительскими кредитами, требования к существенным условиям договоров кредитования, включающих стоимость кредита и сроки погашения; - определение требований к соблюдению основных прав человека и защите личных прав потребителя; - описание мер защиты экономических интересов потребителя; - определение средств компенсации убытков потребителей и санкции за нарушение правил потребительского кредитования. Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Предварительная экспертная оценка выполнения В условиях развивающегося рынка финансовых услуг и в связи с имеющимися случаями нарушения прав потребителей в этой сфере все большее значение приобретает 126 защита прав граждан в области потребительского кредитования, в том числе и судебная. Центральным вопросом судебной защиты прав потребителей в области кредитования является альтернативная подсудность рассмотрения такого рода дел. Включение в договоры пунктов о подсудности по месту регистрации банка выражается в одностороннем диктате воли одной стороной, пользующейся в своих интересах правовой осведомленностью в этом вопросе потребителя. Согласно подпункта vi) пункта d) раздела III Рекомендаций по защите экономических интересов потребителей ОЭСР рекомендует, чтобы страны-члены рассмотрели возможность принятия законов или нормативных актов, которые бы запретили или сделали недействительными положения в кредитных контрактах потребителей, передающих юрисдикцию в суды районов, отдаленных от места проживания потребителя. Вопросы подсудности достаточно полно определяются в соответствующих статьях Арбитражного и гражданского процессуальных кодексов Российской Федерации. В то же время неоднозначность трактовки указанных положений заинтересованными сторонами вызывает необходимость разъяснений по этому поводу судов высшей инстанции вплоть до Верховного Суда Российской Федерации. При этом следует отметить, что Верховным Судом Российской Федерации разъяснения даются в форме постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Однозначное решение вопроса альтернативной подсудности с целью исключения недобросовестной практики заключения договоров с условиями, ущемляющими права потребителей, послужит укреплению доверия последних как к финансовым институтам, так и к представителям судебной власти. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений Резолюция Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций «Руководящие принципы для защиты интересов потребителей» (приняты 09.04.1985 Резолюцией № 39/248 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН). Организация Объединенных Наций (ООН): Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для защиты интересов потребителей, документ № A/C.2/54/L24, 1999 г. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства 15 марта 2011 г. Материалы Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты потребителей и благополучия человека «О результатах проведения Всемирного 127 дня защиты прав потребителей под девизом «Потребители за честные финансовые услуги». Рекомендации ОЭСР относительно надлежащей практики финансового образования и знаний о кредитах (июнь 2009). 1.4.2. Создание эффективной системы сбора данных о потребительских товарах, нанесших ущерб, позволяющей провести анализ неоправданных рисков. Источники обязательства Рекомендация в отношении учреждения систем сбора данных о потребительских товарах, нанесших ущерб C(77)139. Recommendation of the Council concerning the Establishment of Data Collection Systems Related to Injuries Involving Consumer Products C(77)139. Российская позиция по данному обязательству Россия принимает данное обязательство. Структура и характер обязательства: Обязательство предусматривают предполагает следующие использование принципы учреждения рекомендаций, системы сбора которые данных о потребительских товарах, нанесших ущерб: - точное установление условий, которые могут быть использованы в связи с действием системы сбора информации, для того, чтобы избежать ложного представления о полученной информации; - определение источников сбора данных, из которых может собираться информация о потребительском товаре, нанесшем ущерб; - формирование процедуры выбора образца, включая методологию экстраполяции, для нанесших ущерб потребительских товаров в масштабе всей страны; - разработку требований, в соответствии с которыми собранные данные должны позволять вести наблюдение за ситуацией с происшествиями с потребительскими товарами; служить основой для установления приоритетов для распределения ресурсов; позволять определять особые случаи для дальнейшего исследования; - создание методов проверки обоснованности собранных данных, позволяющих наблюдать и оценивать надежность и эффективность системы сбора данных; - разработку и внедрение система кодирования и, в частности, классификация кодирования товаров для содействия передаче, хранению и поиску в соответствующей форме необходимой информации о вовлеченных потребительских товаров; 128 - создание методов, посредством которых осуществляется поиск данных для получения информации о данном случае или случая (тесно связанная с системой кодирования и типом осуществляемого анализа). Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Предварительная экспертная оценка выполнения Обязательство принимается в целях создания эффективной системы сбора данных о потребительских товарах, нанесших ущерб, позволяющей провести анализ неоправданных рисков, что даст возможность принимать ответные меры, основанные на объективной оценке риска, и тем самым усилить защиту потребителя. В существующем законодательстве сохраняются определенные несоответствия и пробелы, препятствующие созданию и поддержке в актуальном состоянии эффективной системы сбора данных о товарах, наносяших ущерб. В большинстве случаев они компенсируются на уровне практики правоприменения, но происходит это далеко не всегда. Наиболее ярко подобные обстоятельства проявляются в идентификации контрафактной продукции, наличие которой приводит к существенному нарушению прав производителей и потребителей. В условиях отсутствия в правовых нормах РФ точного разграничения понятий «контрафакт», «товар-имитатор» и «фальсификат», отнесение товаров к данной категории затруднено. Ряд вопросов вызывает ввод института «коммерческое обозначение», поскольку оно не подлежит государственной регистрации или внесению в учредительные документы. Указанные обстоятельства не позволяют отнести товары к категории «наносящих ущерб», что приводит к искажению информации на этапе определения источников сбора данных. Законодательство Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации основывается на Конституции Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о 129 защите информации» и других регулирующих отношения по использованию информации федеральных законов. В настоящее время в ряде регионов России вводятся в опытную эксплуатацию системы сбора информации об опасной продукции, о продукции несоответствующей требованиям технических регламентов и о случаях причинения вреда вследствие нарушения технических регламентов. Подобные системы предназначены для сбора информации о присутствующей на рынке опасной продукции и/или продукции несоответствующей требованиям технических регламентов, анализа степени опасности товаров и рисков, связанных с их использованием. Информационные системы должны обеспечивать информирование о случаях обнаружения опасной продукции всех участников рынка, в том числе потребителей. Наличие подобных информационных систем особенно необходимо в условиях отмены обязательной сертификации продукции. Система дает возможность потребителю не только сделать правильный выбор необходимой продукции, но и защитить от распространения опасной продукции и/или продукции не соответствующей действующим техническим регламентам по регионам. Для обеспечения достаточных правовых оснований для разработки и внедрения подобных систем в отечественную практику необходимо дополнение существующей базы информационного права законами и подзаконными актами, регламентирующими области пересечения законов о защите потребительских прав, информационных технологиях и об участии в международном информационном обмене. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений Нормы Минской конвенции 1993 г. содержат Положения о деликтной ответственности, которые часто включаются в договоры об оказании правовой помощи. При этом помимо классического принципа — закона места причинения вреда — закрепляется также закон общего гражданства деликвента и потерпевшего. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства Материалы международной конференции от 13.05.2012 APEC PSIISS - cистемы сбора информации об опасных товарах стран участников Азиатско-Тихоокеанского союза. 1.4.3. Обеспечение международно-признанных потребительских товаров. 130 норм безопасности Источники обязательства Рекомендации Совета в отношении безопасности потребительских товаров C(79)202. Recommendation of the Council concerning the safety of Consumer Products C(79)202. Российская позиция по данному обязательству Обязательство принимается с оговорками в отношении п. 4 и п. 5. Структура и характер обязательства: Обязательство основывается на соблюдении международных рекомендаций по обеспечению безопасности потребительских товаров. Рекомендации содержат пять пунктов, раскрывающих сущность основных требований в отношении обеспечения безопасности товаров. Наиболее важными из них являются п. 2 о стандартах безопасности потребительских товаров, п.3 о сертификации импортной продукции, п.4 о нотификационных процедурах, п.5 о мерах по экспортированию опасной продукции. Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Предварительная экспертная оценка выполнения Данная рекомендация в целом не содержит положений, которые прямо противоречат законодательству РФ и практике его применения. В то же время положения п. 4 (частично) и 5 не предусмотрены российским законодательством и не могут быть непосредственно выполнены на основании его положений. Однако, положения п.5 могут быть выполнены в рамках международных соглашений и договоренностей, а положения п.4 могут быть выполнены в отношении информирования о предполагаемом принятии мер, связанных с применением новых требований к безопасности продукции. Требуется также изучение практики применения п.3 Рекомендации, в том числе в отношении влияния на условия доступа на рынок товаров. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений Руководящие принципы для защиты интересов потребителей» (Приняты 09.04.1985 Резолюцией 39/248 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) Европейское соглашение о международной дорожной перевозке опасных грузов (ДОПОГ) (Женева, 30 сентября 1957 г.) 131 Директива 92/59/ЕЭС Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства Соглашение о единых правилах технического регулирования в республике Беларусь, республике Казахстан и Российской Федерации от 18 ноября 2010 года. Рекомендации ООН «Согласованная на глобальном уровне система классификации и маркировки химических веществ». 1.4.4. Внедрение рекомендуемых процедур изъятия публично продаваемых небезопасных товаров. Источники обязательства Рекомендации в отношении процедур изъятия публично продаваемых небезопасных товаров C(81)7. Recommendation of the Council concerning Recall Procedures for Unsafe Products Sold to the Public C(81)7. Российская позиция по данному обязательству Обязательство принимается с переходным периодом в 1 год с даты присоединения России к ОЭСР. Структура и характер обязательства Анализ содержания рекомендаций в отношении процедур изъятия публично продаваемых небезопасных товаров позволяет выделить следующие основные предпочтения относительно недопущения в оборот и порядка изъятия небезопасных товаров: - уведомление государственных структур о наличии на рынке небезопасных потребительских товаров; - создание механизма выдачи предупреждения производителям и/или поставщикам в случае нарушения требований торговли; - предусмотрение механизма возмещения вреда («риск расценен как значительный и серьезный»); - создание механизма оповещения потребителей через соответствующие органы о возможности существования значительного и/или серьезного риска причинения вреда при нормальном использовании товара, находящегося в продаже, или в условиях поставщиков информировать предвидения неправильного использования; - обязанность производителей и/или соответствующие государственные органы о любых товарах, которые дают основания 132 считать, что они представляют существенный риск при нормальном использовании или при предвиденных условиях неправильного использования; - информировать страны-члены о товарах, которые изъяты из обращения, в соответствии с соответствующими положениями рекомендации в отношении безопасности потребительских товаров. Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Предварительная экспертная оценка выполнения В Российской Федерации имеется общая правовая база для обязательного отражения вопросов безопасности продукции в соответствующих нормативных актах. При этом конкретные требования в отношении мер, направленных на обеспечение безопасности товаров, в т.ч. и информирование потребителей предполагаются к рассмотрению в соответствующих технических регламентах. При этом технические регламенты должны содержать и соответствующие требования к маркировке товаров, которая обеспечивает их безопасное использование. Таким образом, соответствующая информация должна содержаться в нормативных актах, а изготовители должны быть обязаны выполнять требования ТР в отношении соответствующей маркировки продукции. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений Конвенция ООН о договорах международной купли-продажи товаров (Венская конвенция 1980 года). Таможенный кодекс Таможенного союза (в ред. Протокола от 16.04.2010). Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства Обзорный доклад ОЭСР о потребительской политике в России. Russia_Backgroundreport_for Russia. The report by the OECD secretariat to facilitate the review of Russian consumer policies. 1.4.5. Внедрение международных стандартов управления рисками и анализа расходов и доходов в области безопасности товаров 133 Источники обязательства Рекомендации Совета в отношении управления рисками и анализа расходов и доходов в области безопасности товаров C(82)122. Recommendation of the Council concerning Risk Management and Cost-Benefit Analysis in the Product Safety Field C(82)122. Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация принимает данное обязательство. Структура и характер обязательства В соответствии рекомендациями должны быть созданы подходы в отношении управления рисками и анализа расходов и доходов, которые будут способствовать приданию процессу принятия решений в области обеспечения безопасности товаров большей транспарентности и содействовать скоординированному развитию законодательства по потребительской безопасности в странах-членах, что позволит избежать создания нетарифных барьеров для международной торговли. Для того, чтобы достигнуть большего единообразия в управлении рисками и избежать значительных разночтений в подходах к проблемам безопасности товаров необходимо осуществлять исследовательские проекты, направленные на развитие практики и методов анализа рисков в отношении потребительских товаров, и принимать по мере возможности данные о рисках. Кроме того, в рекомендациях подчеркнута значимость проведения анализа расходов и доходов, что является одним из инструментов содействия процессу принятия решений в области потребительской политики. Также с целью придания процессу принятия решений о мерах безопасности продуктов большей транспарентности и содействия созданию сопоставимых в международном плане критериев в данной области предписывается необходимость рассмотрения возможности обеспечения потребительского сообщества соответствующей информацией, включающей критерии и примеры управления рисками и методы расчета расходов и прибылей, которые они применяют. Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Предварительная экспертная оценка выполнения 134 Адаптация международных стандартов качества управления рисками и анализа расходов и доходов в области безопасности товаров связывается с проблемами управления рисками в российских организационных структурах и по большей части носят технологический характер, а именно: неразвитость базисной терминологии, на основе которой было бы возможно описать в терминах компонентов процесса управления рисками любую структуру управления и функционал бизнес-процессов; недостаточность и неконкретность российского законодательства в части управления рисками; отсутствие в коммерческих организациях накопленных статистических данных для проведения количественных оценок; слабая обеспеченность информационными технологиями, в особенности в области интеграции и бизнес-аналитики; низкая профессиональная подготовка персонала. Сложность процесса внедрения международных стандартов управления рисками состоит еще и функционирования в его тесной товарных взаимосвязи рынков, в со всеми необходимости ключевыми процессами получения целостной, интегральной оценки рисков потребителя в целом. В РФ предпринимаются шаги в области развития законодательства и практики его применения, которые соответствуют положениям рекомендаций ОЭСР в данной области. Важное значение для внедрения принципов управления рисками имеет создание необходимой нормативной базы, то есть разработка соответствующих стандартов в области безопасности и менеджмента. Структура этих стандартов может иметь несколько иерархических уровней: групповые стандарты безопасности, включающие требования по безопасности, применяемые к нескольким видам или к семейству близких видов товаров или услуг, в которых делаются ссылки на основополагающие стандарты на безопасность; стандарты на безопасность товаров или услуг, включающие требования по безопасности определенного вида товаров или услуг, в которых делаются ссылки на основополагающие стандарты и групповые стандарты на безопасность; стандарты на товары или услуги, содержащие наряду с другими требованиями требования по безопасности. В них должны делаться ссылки на стандарты высших уровней безопасности. Правовое обеспечение управления рисками состоит в разработке и принятии законов и подзаконных актов, а также регламентирующих документов, которые 135 направлены на уменьшение или ограничение риска. Такие документы определяют условия и границы оправданного, следовательно, правомерного и целесообразного риска. Проблема недостаточной проработанности вопроса товарных рисков в Российском законодательстве создает определенные трудности для прямого применения международных норм управления рисками в отечественной правоприменительной практике. Российское законодательство представляет риски в зависимости от вида деятельности. При этом наиболее полно проработан только вопрос рисков банковской деятельности. Вопросы учета товарных рисков отражаются главным образом в таможенном законодательстве. Анализ правовой базы, касающейся рисков, показывает, что Российское законодательство рассматривает только малую часть рисковых ситуаций. Риски рассматриваются с точки зрения их классификации для отдельных видов деятельности. Но для целей построения комплексной системы управления рисками этого недостаточно. Недоработанность Российского законодательства ведет к недоучету рисков в деятельности компаний. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений Интегрированная модель управления рисками, принятая Комитетом спонсорских организаций Комиссии Тредвея (модель COSO–ERM); Стандарт управления рисками, разработанный совместно Институтом рискменеджмента (IRM), Ассоциацией риск-менеджмента и страхования (AIRMIC), при участии Национального форума риск-менеджмента в Общественном секторе Великобритании (модель RMS); Международная конвергенция измерения достаточности капитала и стандартов капитала, принятая Банком международных расчетов (Basel II). Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства Таможенный кодекс Таможенного союза (2012 год). Раздел 3 «Таможенный контроль». Глава 18 «Система управления рисками». 1.4.6. Обеспечение мер безопасности товаров в отношении интересов детей. Источники обязательства Рекомендации Совета в отношении мер безопасности, принимаемых в интересах детей C(83)129. Recommendation of the Council concerning Safety Measures Taken in the Interest of Children C(83)129. 136 Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация принимает данное обязательство. Структура и характер обязательства: В данном документе указано на необходимость уделить особое внимание безопасности детей посредством принятия мер в таких областях как: - разработка требований, содержащих необходимые меры для обеспечения того, чтобы товары, предназначенные для детей, и другие товары, которые могут представлять для них риск, не были небезопасными или способными стать небезопасными вследствие того или иного дефекта в дизайне, конструкции или составе как при обычном использовании, так и ожидаемом неправильном использовании; - разработка и принятие стандартов безопасности товаров, предназначенных для детей; - создание системы сбора данных о потребительских товарах, нанесших ущерб, в соответствии с Рекомендацией Совета в отношении учреждения систем сбора данных о потребительских товарах, нанесших ущерб C(77)139(Final) с тем, чтобы позволить им определить и проанализировать происшествия с детьми; - установить требования к маркировке потребительских товаров, которые могут представить риск для детей, чтобы они были снабжены соответствующими предупреждениями и информацией; предпринять усилия в области рекламы для обеспечения того, чтобы общественность была осведомлена о предупредительных символах на потребительских товарах, а также организовать просветительскую работу в данной сфере; - обеспечить проведение обзора эффективности на национальном и международном уровнях в заданной сфере. Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Предварительная экспертная оценка Рекомендации, на основе которых принимается обязательство, не содержат положений, которые противоречат российскому законодательству. детской игровой продукции и оказания государственных услуг в указанной сфере. Для успешной реализации требований, составляющих существо рекомендаций необходимо согласно 137 национальному плану действий в интересах детей помимо мер по реструктуризации всего производственно-сбытового комплекса детских товаров внести изменения и дополнения в состав следующих нормативно-правовых актов: - Постановление Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 438 «О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации» в части расширения функций Минпромторга России по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере производства детских товаров и детской игровой продукции и оказания государственных услуг в указанной сфере. - Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечней кодов видов продовольственных товаров и товаров для детей, облагаемых налогом на добавленную стоимость по налоговой ставке 10 процентов» от 31 декабря 2004 г. № 908 в части расширения указанного перечня непищевых видов детских товаров; - Общероссийские классификаторы ОКП, ОКДП, ОКВЭД, ТН ВЭД с целью выделения детской игровой продукции в отдельный свод кодов и наименований группировок продукции и выработки Единого перечня детской игровой продукции, по отношению к которому будут действовать одинаковые требования, одинаковые процедуры оценки соответствия, одинаковые методы испытаний и измерений; Помимо этого необходимо шире использовать механизмы разработки и реализации ведомственных и региональных программ, направленных на создание: - организаций, образующих инфраструктуру поддержки предприятий индустрии детских товаров (центров коммерциализации технологий, сети специализированных территориально-производственных кластеров; лизинговых компаний, технико- внедренческих и научно-производственных зон, учебно-инновационных центров с учебно-демонстрационными площадками). - специализированных научных центров и выделение средств из федерального бюджета на проведение НИОКР в сфере индустрии детских товаров и детской игровой продукции. - единой информационной системы, объединяющей данные периодической статистической отчетности и мониторинга состояния индустрии детских товаров в Российской Федерации. - реализацию важнейших инвестиционных проектов (ВИП) государственного значения, направленных на создание современного высокотехнологичного специализированного производства, ориентированного на потенциальный портфель заказов, реализуемых за счет средств инвесторов. 138 Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений Декларация прав ребенка (принята резолюцией 1386 (ХIV) Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1959 года). Конвенция ООН о правах ребенка (Конвенция принята резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 года). Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 года N 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы». 1.4.7. Организация системы оповещения о мерах защиты потребителей. Источники обязательства Решение – рекомендация Совета по Системе ОЭСР по уведомлению о мерах обеспечения безопасности потребителей C(89)106. Decision-Recommendation of the Council on the OECD Notification System on Consumer Safety Measures C(89)106. Российская позиция по данному обязательству Россия может принять данное обязательство. Структура и характер обязательства Обязательство принимается в целях создания прозрачной системы информирования и уведомления и установления процедур, необходимых для облегчения четкого и быстрого обмена информацией с минимальным количеством усилий со стороны информирующих стран. Рекомендации предусматривают нотификацию мер, связанных с обеспечением безопасности потребительских товаров, а также создание информационных пунктов каждым участников, для предоставления такой информации. Определение мер общего характера предусматривает применение любых мер в отношении требований к продукции, которая рассматривается в рекомендациях, включая разработку проектов нормативных актов. В них включаются в качестве «индивидуальных мер» публичные предупреждения, информация о запретах и коллективные и иные добровольные меры, которые предпринимают предприятия на добровольной основе, в той части, в которой данные меры были затронуты действиями государственных органов, например, участия их в переговорах. Также предусмотрены меры, связанные с научными исследованиями, которые финансируются государственными органами, а также анализ случаев причинения вреда. 139 Предусматривается возможность нотификации конфиденциальной информации, которая будет доступна только для государственных органов стран-членов. Сроки нотификации – для нормативных актов – первый раз в момент официальной публикации проекта, затем поле его принятия. Для «индивидуальных мер» - момент принятия. Для «исследований» - момент начала проекта. Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Предварительная экспертная оценка выполнения Рекомендации ОЭСР разработаны для потребительских товаров за исключением пищевых продуктов и лекарственных средств, автомобилей и других видов транспортных средств. В рекомендации С(89)106 специально указано на новшество в системе оповещения, заключающееся в распространении ее на вспомогательные средства обеспечения безопасности, которые связаны с потребительскими товарами – например, инструкции по установке потребительских товаров, таких как инструкции по эксплуатации, установке и технического обслуживании. Для формирования комплексной системы оповещения о мерах защиты потребителей необходимо провести следующие мероприятия. С целью развития просвещение и информирования потребителей внести в учебные программы общеобразовательных школ и высших учебных заведений изучение основ законодательства по защите прав потребителей. Одновременно разработать и издать доступные сборники нормативных актов по вопросам защиты прав потребителей Разработать и внедрить эффективную систему информирования населения через средства массовой информации. В целях создания межведомственной информационной системы по вопросам защиты прав потребителей разработать систему оперативного оповещения всех заинтересованных организаций, потребителей о случаях нарушения прав потребителей, фактах поступления в продажу опасных для жизни и здоровья товаров. Для обеспечения развития международного сотрудничества в сфере защиты прав потребителей осуществить меры по гармонизации национального законодательства по защите прав потребителей с законодательством государств участников ЕЭС, Таможенного союза и Содружества Независимых Государств. 140 Обеспечить сотрудничество с международными организациями Евросоюза и стран СНГ по обмену информацией о развитии национального законодательства в области защиты прав потребителей. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений Директива 2000/31/ЕС Электронная торговля. Директива 2005/29/ЕС О недобросовестной коммерческой практике. Директива 93/13/ЕС Несправедливые условия в потребительских договорах. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства Материалы Конференции, посвященной 20-летию принятия Закона Российской Федерации о защите прав потребителей (Москва, 5 апреля 2012 года). 1.4.8. Обеспечение защиты прав потребителей в сфере электронной торговли. Источники обязательства Рекомендации Совета по Директиве о защите потребителей в сфере электронной торговли C(99)184. Recommendation of the Council concerning Guidelines for Consumer Protection in the Context of Electronic Commerce C(99)184. Российская позиция по данному обязательству В целом российское законодательство позволяет обеспечить выполнение положений данного документа. В то же время необходимо более подробное изучение практики применения данного документа, т.к. его применение может быть косвенно связано с ограничениями в отношении трансграничной поставки услуг и условий доступа на рынок. Структура и характер обязательства Положения рекомендаций о защите потребителей в сфере электронной торговли относятся только к отношениям бизнес – потребители, но не относится к отношениям бизнес-бизнес. Основные принципы рекомендаций сводятся к следующему: 1. Обеспечение транспарентности и эффективность для защиты прав потребителя. Предусматривается обеспечение условий для защиты прав потребителей в рамках электронной торговли на уровне не ниже, чем при осуществлении обычных сделок. 2. Добросовестное осуществление торговли и рекламы. Рассматривается ряд мер, которые носят общий характер: информация, которая предоставляется потребителю о компании, должна быть правдивой, реклама должна точно указывать на продавца, а также однозначно идентифицироваться как реклама. 141 Особенности сделок в рамках электронной торговли не должны использоваться для того, чтобы скрывать от покупателя сведения о продавце. Необходимо также уважать нежелание потребителей получать сообщения по электронной почте, в том случае, если потребитель явно высказал такое нежелание. Участники операций в рамках электронной торговли должны соблюдать особенности законодательства отдельных стран, а также принимать во внимание, что в рамках процесса электронной торговли информация может быть получена лицами различных категорий (дети, пожилые люди, люди с ограниченными возможностями), которые не всегда в состоянии правильно оценить информацию. 3. Открытость в процессе ведения электронной торговли. Коммерческое предприятие, которое участвует в электронной торговле должно обеспечить предоставление информации о себе, которая позволяет: идентифицировать предприятие, включая имя, метаположение, возможность осуществления контактов, данные о регистрации, разрешениях, лицензиях; обеспечить возможность быстрого контакта потребителя с предприятием; организовать оперативное и эффективное разрешение споров; обеспечить выполнение юридически значимых действий; установить местоположение предприятия, или лиц, которых оно представляет и в интересах которых осуществляет сделки, для целей обеспечения выполнения требований законодательства, а также применения мер регулирования. В том случае, если предприятие является членом различных негосударственных организаций или ассоциаций, которые применяют процедуры сертификации или разрешения споров, то необходимо обеспечить возможность контакта с такими организациями. Необходимо обеспечить доступность данных о продукте. Необходимо предоставить информацию о сделке. Такая информация должна быть точной, доступной и ясной. Следует использовать несколько языков там, где это возможно. Необходимо предоставить покупателю полный текст условий продажи. Как правило, информация должна включать: перечень всех затрат, связанных со сделкой, указание на возможные иные затраты, которые прямо не уплачиваются поставщику, но которые может понести потребитель. условия поставки или исполнения сделки, условия платежа, 142 ограничения и требований, связанные со сделкой, указания по безопасному и правильному использованию, информацию о послепродажном обслуживании, доступные обязательства по предоставлению гарантий, Вся информация о ценах должна содержать указание на то, в какой валюте она выражена. Необходимо обеспечить возможность для потребителя перед заключением сделки точно идентифицировать товар или услугу и подтвердить сделку, а также явно выразить желание совершить сделку или аннулировать ее до совершения покупки. Необходимо обеспечить возможность определения способа оплаты и получение информации о степени его безопасности. 2. Разрешение споров и урегулирование претензий Осуществление трансграничных сделок в рамках электронной торговли должно регулироваться соответствующим законодательством, которое должно обеспечивать уровень защиты потребителя не меньше, чем при осуществлении обычных сделок. Потребители должны быть обеспечены возможностью использования механизмов разрешения споров, которые не связаны с необоснованными затратами. Бизнес и потребители должны совместно развивать процедуры взаимного урегулирования споров и удовлетворения претензий. Бизнес должен сотрудничать с потребителями в области их обучения участию в электронной торговле и распространению необходимых знаний. 3. Применение. В целях применения данных правил члены должны: развивать практику деятельности саморегулируемых организаций и принимать законодательство, применимое к электронной торговле, содействовать деятельности участию саморегулируемых потребителей организаций, в в т.ч. разработке правил в оценки области соответствия и разрешения споров, содействовать развитию технологии предприятиями, содействовать развитию знаний и образования. 4. Глобальное сотрудничество. Члены общества должны: развивать совместные инициативы в данной области, в рамках законодательства развивать сотрудничество по противодействию обманной практики, 143 принимать участие в международных соглашениях, содействовать повышению уверенности потребителей, содействовать взаимному признанию решений в области разрешения споров между бизнесом и потребителями, противодействуя недобросовестной практике. Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Несмотря на определенные различия в подходах, с учётом рекомендательного характера положений соответствующего документа ОЭСР, нельзя констатировать наличие явных содержательных противоречий Рекомендаций ОЭСР С(99)184 и Федерального закона от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ, способных послужить основанием для возникновения необходимости пересмотра соответствующего российского законодательства. Предварительная экспертная оценка В настоящее время наблюдается практическое отсутствие специальной нормативной базы в РФ, регламентирующей особенности осуществления электронной торговли. Соответствующие вопросы регламентируются преимущественно универсальными нормами хозяйственного права, в т.ч. Гражданским кодексом, нормативными актами, регламентирующим дистанционную торговлю в целом, и лишь отдельные аспекты электронной торговли подпадают под действие специального законодательства по соответствующей проблематике (прежде всего, закона «Об электронной цифровой подписи»). При этом большинство концептуальных положений документа ОЭСР в целом отражено в Постановлении Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2007 г. N 612 «Об утверждении Правил продажи товаров дистанционным способом», отдельные положения отражены в таких документах, как Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи», Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152ФЗ «О персональных данных». Анализируя вышеприведенные документы можно отметить, что во-первых, по результатам анализа российского гражданского законодательства, регламентирующего электронную торговлю, не обнаружены принципиальные содержательные противоречия Рекомендациям совета относительно принципов (указаний) для защиты потребителей в контексте электронной торговли С(99)184. Во-вторых, указанный документ носит 144 рекомендательный характер, положения его содержат преимущественно общие принципы, а не чёткие обязательства в соответствующей области. Таким образом, это в значительной мере смягчает возможные юридические последствия неполного несоблюдения российской стороной отдельных положений Рекомендаций С(99)184 в случае присоединения РФ к указанному документу. Необходимо однако отметить, что содержащиеся в документе ОЭСР положения не ограничиваются положениями, которые предполагают защиту прав участников электронной торговли посредством соответствующего законодательства, наличия и надлежащего функционирования институтов, обеспечивающих требуемую правоприменительную практику. Отдельные положения Рекомендаций ОЭСР С(99)184 предусматривают деятельность государственных органов, направленных на содействие развитию саморегулирующихся институтов в области электронной торговли, рекомендации хозяйствующим субъектам относительно особенностей организации электронной торговли, рекомендации организациям, представляющим интересы покупателей. Очевидно, что в силу специфики подобных положений далеко не все они могут быть реализованы в виде законодательства и обязательной правоприменительной практики. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений Директива 2000/31/ЕС. Электронная торговля. Принципы охраны персональных данных, которые зафиксированы в таких документах ОЭС, как OECD Guidelines Governing the Protection of Privacy and Transborder Flow of Personal Data (1980), и с учетом OECD Ministerial Declaration on the Protection of Privacy on Global Networks (1998). Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства Защита прав потребителей на глобальном электронном рынке: взгляд в будущее. Материалы семинара федеральной торговой комиссии 18 февраля 2003. 1.4.9. Обеспечение надлежащего уровня защиты по предотвращению мошенничества и действий, вводящих в заблуждение потребителей при осуществлении трансграничных операций. Источники обязательства Рекомендация Совета по принципам защиты прав потребителей от мошеннической и вводящей в заблуждение трансграничной 145 торговой практики C(2003)116. Recommendation of the Council Concerning Guidelines for Protecting Consumers from Fraudulent and Deceptive Commercial Practices across Borders C(2003)116. Российская позиция по данному обязательству Обязательство может быть принято после проведения предварительного изучения практики применения документа, так как рекомендации включают использование мер регулирования, которые могут стать основой для введения ограничений в отношении трансграничной экспортно-импортной поставки товаров и услуг. С этой целью требуется подробное изучение практики применения рекомендаций ОЭСР в данной области (в частности от их применения воздержались Нидерланды). Структура и характер обязательства В российском законодательстве вопрос защиты прав потребителей в части недопущения введения в заблуждение находит отражение в следующих правовых нормах. Гражданским кодексом РФ предусмотрен механизм защиты от недействительность сделки, совершенной под влиянием заблуждения (ст. 178 ГК РФ). Под заблуждением принято понимать неправильное, ошибочное, не соответствующее действительности представление лица об элементах совершаемой им сделки. Внешнее выражение воли в таких случаях не соответствует ее подлинному содержанию. ГК РФ придает значение, во-первых, заблуждению относительно природы сделки. Законодатель ни в одной статье ГК РФ не дает сведений о том, что нужно понимать под «природой сделки». В теории под юридической природой сделки принято понимать совокупность свойств (признаков, условий), характеризующих ее сущность. Природа сделки позволяет отличать один тип сделки от другого. Однако такое понимание совершенно недостаточно для целей практического применения. Вероятно, нужно относить к числу таких случаев совершение сделки, сходной по многим признакам, но существенно иной по правовым последствиям (поручение - комиссия - агентирование; купля-продажа - рента и т.п.), от той, которую сторона намеревалась совершить. Во-вторых, существенным признается заблуждение относительно тождества предмета сделки. Под тождеством мы можем понимать полное совпадение реального предмета сделки с представлением о нем у стороны, совершающей сделку. Речь идет не столько о конкретных потребительских свойствах, технических данных и т.п., а о таких особенностях предмета, которые характеризуют его как вещь особого рода. При этом во внимание могут приниматься не только собственные качества предмета (вид, марка, модель), но и его происхождение, местонахождение и т.д. 146 В-третьих, существенное значение придается заблуждениям относительно таких качеств предмета сделки, которые значительно снижают возможности его использования по назначению. От заблуждений относительно качеств предмета сделки нужно отличать передачу предмета, качество которого не соответствует сделке. Если фактические свойства предмета не соответствуют свойствам, согласованным при совершении сделки, обычным свойствам предмета или заранее известному особому назначению предмета, то речь может идти не о признании сделки недействительной, а об ответственности за невыполнение ее условий. Законом «О защите прав потребителей» (ст. 12) предусмотрен случай такого заблуждения в результате недостоверной или неполной информации потребителя о товаре. В этой ситуации потребитель вправе расторгнуть договор и потребовать полного возмещения причиненных убытков. Формула «расторгнуть договор» означает, что законодатель признает его действительным. Предоставление информации о товаре составляет обязанность продавца по договору розничной купли-продажи. Несоответствие товара информации о нем представляет собой не просто введение покупателя в заблуждение, но нарушение условий свершенной сделки. Свойства предмета в случаях, которые подпадают под действие комментируемой статьи, соответствуют договору, но не соответствуют намерениям (представлениям) стороны. Во-первых, у стороны может сложиться неправильное представление об известных и согласованных свойствах предмета. Во-вторых, у предмета могут обнаружиться «случайные» свойства, индивидуальные особенности, снижающие возможность использования по назначению не вообще, а для данной стороны конкретно, например наличие повышенного шума от работы рядом расположенного предприятия для больного покупателя квартиры, жилого дома. В-третьих, отсутствие у предмета особых качеств, которые сторона ошибочно предполагала существующими у всех предметов подобного рода и отсутствие которых снижает возможность данной стороны для использования по назначению. ГК РФ также определены основные последствия признания недействительной сделки, совершенной под влиянием заблуждения - двусторонняя реституция: каждая из сторон обязана возвратить другой в натуре все полученное по сделке либо, если возвращение в натуре невозможно, - возместить его стоимость в деньгах. Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством 147 Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Основной причиной данного обстоятельства является недостаточная изученность вопроса трактовки заблуждения в российском и зарубежном законодательстве о сделках. Гармонизация российской законодательной базы и правоприменительной практики в вопросах заблуждения потребителей в условиях планирования и реализации трансграничных операций по сделкам требует с одной стороны детального разграничения правовых ситуаций по видам сделок (операции с недвижимостью, поставки товаров, интеллектуальная собственность, актуарные расчеты, корпоративные сделки и т.д.), и, с другой стороны, институционального обеспечения проведения подобных процедур. Это в свою очередь может повлечь необходимость внесения изменений в состав нормативных актов различного уровня, начиная от ГК РФ и Кодекса об административных правонарушениях и заканчивая таможенными инструкциями по перемещению объектов собственности через пограничные пункты. В случае необходимости субтотального внесения изменений в действующее законодательство принятие данного обязательства целесообразно отложить до момента определения острой необходимости его реализации. Предварительная экспертная оценка выполнения В целом данный документ не содержит коллизий с нормами российского законодательства, особенно учитывая характер обязательств, которые сводятся в основном к участию в сотрудничестве между странами-членами в данной области на основе соблюдения предложенных принципов. При этом государства-участники должны назначать правоприменительные органы по защите прав потребителей или агентство по разработке политики в сфере защиты прав потребителей, ответственные за противодействие обманной практике при осуществлении трансграничных операций и возможности проведения расследований обманной практики на своей территории национальными органами. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений Положения данного обязательства могут быть также решены в рамках соответствующих международных соглашений. В соответствии с Принципами международных коммерческих договоров (Принципы УНИДРУА) заблуждением является ошибочное предположение, относящееся к фактам или правовым нормам, существующим в момент заключения договора. 148 Организация Объединенных Наций. Руководящие принципы для защиты интересов потребителей, документ № А/С.2/54/L24. 1999 г. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства Международный стандарт ИСО 26000. Проблемы, связанные с потреблением. Обзорный доклад ОЭСР о потребительской политике в России. Russia_Backgroundreport_for Russia. The report by the OECD secretariat to facilitate the review of Russian consumer policies. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Письмо от 14 января 2009 года N 01/237-9-32 Об организации контроля и надзора за выполнением обязательных требований, установленных Федеральным законом от 12.06.2008 N 88-ФЗ «Технический регламент на молоко и молочную продукцию», связанных с предупреждением действий, вводящих в заблуждение потребителей. 1.4.10. Внедрение международных принципов урегулированию споров и возмещения вреда, возникающих у потребителей, являющихся жертвами нарушений законов в области гражданских прав и в других областях политики, затрагивающих потребителей. Источники обязательства Рекомендация Совета по разрешению споров с участием потребителей и возмещению вреда C(2007)74. Recommendation of the Council on Consumer Dispute Resolution and Redress C(2007)74 Российская позиция по данному обязательству Россия может выполнить данное обязательство. Положения соответствующих рекомендаций в целом не противоречат положениям российского законодательства. В то же время практика разрешения споров не всегда соответствует положениям данного документа, в частности из-за недостаточного развития внесудебных процедур разрешения споров. Структура и характер обязательства Рекомендациями совета по урегулированию споров и возмещения вреда, возникающих у потребителей, определены принципы формирования механизма разрешения споров и возмещения вреда потребителям, являющимся жертвами нарушений законов в областях политики, затрагивающих интересы потребителей. Указанные принципы могут служить основанием для будущей работы в этих областях. 149 В рекомендациях идентифицирована «внутренняя система» для урегулирования споров и возмещения вреда, регламентированная национальным законодательством, сформулированы механизмы разрешения споров и возмещения вреда для потребителей, а также определены механизмы защиты прав потребителей. Возмещение убытков является универсальным способом защиты гражданских прав. Оно применяется как в случае нарушения прав в обязательственных отношениях, так и при нарушении иных гражданских прав, в том числе вещных. Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Предварительная экспертная оценка выполнения Правовой базой отечественного законодательства, регулирующей отношения, возникающие при возмещении вреда, и соответственно при защите прав потребителей при разрешении споров, являются два основных закона – в Гражданский кодекс РФ и Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I № «О защите прав потребителей», а также нормы Федерального закона № 164-ФЗ «О техническом регулировании». В соответствии со ст. 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения убытков, складывающихся из реального ущерба и упущенной выгоды, содержание которых раскрывается в п. 2 ст. 15 ГК РФ. В соответствии с данной нормой под убытками понимаются «расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода)». Таким образом, ГК РФ включает в состав подлежащих возмещению не только фактически понесенные расходы, но и те расходы, которые лицо должно будет произвести для восстановления нарушенного права. При этом, установив один из важнейших принципов гражданского права возможность возмещения лицу, право которого нарушено, убытков в полном объеме, ГК 150 РФ допускает следующее решение вопроса: закон или договор могут предусмотреть возмещение убытков в меньшем объеме (п. 2 ст. 15 ГК РФ). Указанный принцип Гражданского Кодекса РФ проистекает из основного права потребителя – права на безопасность товара (продукции), и с другой стороны обязанностью изготовителя (исполнителя) – обеспечить безопасность товара (продукции) при использовании товара (продукции) по назначению. Общие основания возмещения вреда, причиненного потребителям вследствие недостатков товара, работы или услуги, а также лица, ответственные за такой вред, сроки его возмещения и основания освобождения продавца (изготовителя, исполнителя) от соответствующей ответственности определены статьями 1095 - 1098 ГК РФ и ст.ст. 13, 14 Закона РФ «О защите прав потребителей». В соответствии с указанными нормами вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу потребителя вследствие конструктивных, производственных или иных недостатков товара, работы или услуги, подлежит возмещению продавцом или изготовителем товара, либо исполнителем услуги независимо от их вины и от того, состоял потерпевший с ними в договорных отношениях или нет. Кроме того, существуют правовые основания для компенсации потребителям морального вреда - положения ст.ст. 151, 1099 - 1101 ГК РФ и ст. 15 Закона РФ "О защите прав потребителей". Законом РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-I «О защите прав потребителей» предусмотрен механизм ответственности изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) за нарушение прав потребителей (ст.13 Закона) и механизм имущественной ответственности за вред, причиненный вследствие недостатков товара (работы, услуги) (ст. 14 Закона). В частности, за нарушение прав потребителей изготовитель (исполнитель, продавец, уполномоченная организация или уполномоченный индивидуальный предприниматель, импортер) несет ответственность, предусмотренную законом или договором; возмещает убытки, причиненные потребителю в полной сумме сверх неустойки (пени), установленной законом или договором. Вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу потребителя вследствие конструктивных, производственных, рецептурных или иных недостатков товара (работы, услуги), подлежит возмещению в полном объеме. Кроме того, Закон РФ «О защите прав потребителей» содержит императивную норму, в соответствии с которой «если установлено, что при соблюдении потребителем 151 установленных правил использования, хранения или транспортировки товара он причиняет или может причинить вред жизни, здоровью и имуществу потребителя, окружающей среде, изготовитель (исполнитель, продавец) обязан незамедлительно приостановить его производство (реализацию) до устранения причин вреда, а в необходимых случаях принять меры по изъятию его из оборота и отзыву от потребителя (потребителей)» (п. 4 ст. 7 Закона). В случае если в результате несоответствия продукции требованиям технических регламентов, нарушений требований технических регламентов при осуществлении связанных с требованиями к продукции процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации причинен вред жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений или возникла угроза причинения такого вреда, изготовитель (исполнитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан возместить причиненный вред и принять меры в целях недопущения причинения вреда другим лицам, их имуществу, окружающей среде в соответствии с законодательством Российской Федерации. Обязанность возместить вред не может быть ограничена договором или заявлением одной из сторон. Соглашения или заявления об ограничении ответственности ничтожны (ст. 36 Федерального закона «О техническом регулировании»). В связи с отзывом товара (работы, услуги) потребителю причиняются убытки, которые изготовитель (исполнитель) обязан возместить в полном объеме. Убытки могут выражаться в реальном ущербе и упущенной выгоде. Таким образом, в отечественном законодательстве используются развитые формы возмещения убытков потребителей, достаточные для выполнения рекомендаций ОЭСР в данной правоприменительной области. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений Венская конвенция о праве международных договоров 23 мая 1969г Международная конвенция по контракту на путешествие (CCV) 23 января 1970г. Воздушный кодекс РФ от 19.03.1997 N 60-ФЗ. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства 152 Положение о проведении экспертизы некачественных и опасных продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использовании или уничтожении, утвержденное постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1997 г. № 1263. Письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 6 июня 2005 г. № 0100/4562-05-32 «О правовых основаниях возмещения вреда, причиненного потребителям вследствие недостатков товара, работы или услуги». 1.4.11. Обеспечение защиты прав потребителей финансовых услуг. Источники обязательства Рекомендации Совета по главным принципам защиты прав потребителей финансовых услуг C(2012)102. Recommendation of the Council on High-Level Principles on Financial Consumer Protection C(2012)102. Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация принимает данное обязательство. Структура и характер обязательства: Обязательство основывается на следующих принципах, предложенных в рекомендациях по обеспечению защиты прав потребителей финансовых услуг; 1. Доступность, регулирование и надзор. 2. Роль надзорного органа. 3. Равноправные и взаимовыгодные пользовательские соглашения. 4. Раскрытие и прозрачность. 5. Финансовое образование и осведомленность. 6. Ответственность бизнеса за проведение снабжения финансовыми услугами и авторское представительство. 7. Защита пользовательских активов от мошенничества и злоупотреблений. 8. Защита пользовательских данных и частной информации. 9. Удовлетворение претензий и возмещение ущерба. 10. Конкуренция. Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством 153 Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Предварительная экспертная оценка выполнения Международные рекомендации по защите прав потребителей финансовых услуг не содержат прямых противоречий с российским законодательством. В то же время в составе предлагаемых принципов предполагается наличие органов надзора, которые должны отвечать за финансовую защиту прав потребителей и обладать для выполнения этой функции соответствующими компетенциями. В этой связи следует более подробно изучить практику применения данного документа. Необходимо изучение практики применения документа. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений Резолюция Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций «Руководящие принципы для защиты интересов потребителей» (приняты 09.04.1985 Резолюцией № 39/248 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН). Организация Объединенных Наций (ООН): Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для защиты интересов потребителей, документ № A/C.2/54/L24, 1999 г. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства Постановление Совета ЕС от 9 ноября 1989 г «О дальнейших приоритетных направлениях политики защиты потребителей». Всемирная организация союзов потребителей Consumers International (CI). Аналитическая информация о состоянии дел в сфере финансовых услуг, приуроченная к проведению Дня потребителя. 15 марта 2011 г. Материалы Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты потребителей и благополучия человека «О результатах проведения Всемирного дня защиты прав потребителей под девизом «Потребители за честные финансовые услуги». Рекомендации ОЭСР относительно надлежащей практики финансового образования и знаний о кредитах (июнь 2009). Защита прав потребителей финансовых услуг. Отдел финансового образования и защиты прав потребителей. ОЭСР. 4.04.2011. 154 1.5. Транспорт Документы ОЭСР, включенные в анализ: Нормативные акты ОЭСР, опубликованные до 2008 года включительно (включенные в экспертную и/или официальную Начального меморандума 2009 года о позиции РФ в отношении актов ОЭСР) 1) Рекомендация Совета по общим принципам политики членов ОЭСР в области морских перевозок С(87)11 - Recommendation of the Council concerning Common Principles of Shipping Policy for Member countries (13 February 1987 - C(87)11/FINAL; Amended on 28 September 2000 - C(2000)124/FINAL) 2) Рекомендация Совета относительно нестандартных судов С(77)117 - Recommendation of the Council concerning Substandard Ships (C(87)11(FINAL) - 13 FEBRUARY 1987) 3) Рекомендация Совета по вопросам оценки и принятия решений при выработке Интегрированной политики в области транспорта и окружающей среды - Recommendation of the Council on Assessment and Decision-Making for Integrated Transport and Environment Policy (21 April 2004 - C(2004)80) 4) Рекомендация Совета об ограничении транспорта и не связанным с высокими расходами улучшением городской среды C(74)218 Recommendation of the Council on Traffic Limitation and Low-Cost Improvement of the Urban Environment C(74)218 5) Декларация о взаимопонимании по общим принципам судоходной политики Understanding on Common Shipping Principles (9 June 1993) Другие документы ОЭСР: 1) OECD Environmental Outlook to 2030 – «Перспективы окружающей среды до 2030 года» (ОЭСР, 2008) 2) OECD (2012), Sharing Road Safety: Developing an International Framework for Crash Modification – Обмен опытом в сфере безопасности дорожного движения: развитие международной системы оценки мер по снижению аварийности (ОЭСР, 2012) 3) OECD (2006), “Railways Reform”, in OECD Reviews of Regulatory Reform: Russia 2005: Building Rules for the Market, OECD Publishing.- Реформа железных дорог в Обзоре реформ регулирования в Российской Федерации (ОЭСР, 2006). 4) Trends in the Transport Sector 1970-2010 - OECD/ITF 2012 – Тенденции в транспортном секторе (ОЭСР, 2012). 5) Transport Outlook 2012: Seamless Transport for Greener Growth (ОЕСD, 2012) – Обзор Транспорта 2012: Единая транспортная система для Зеленого Роста (ОЭСР, 2012). 155 6) «Реформы экономической политики 2013. Стремление к росту» OECD Multilingual Summaries Economic Policy Reforms 2013. Going for Growth Summary in Russian 1.5.1. Формулировка обязательства Сочетание рыночных механизмов для снижения выбросов в транспортной отрасли (транспортные налоги, дорожные сборы), инвестиций в транспортную инфраструктуру и стандартов в отношении транспортных средств. Источники обязательства: OECD Environmental Outlook to 2030 – «Перспективы окружающей среды до 2030 года» (ОЭСР, 2008) Российская позиция по данному обязательству: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Структура и характер обязательства Обязательство характеризует структуру мер транспортной политики, имеющей целью повысить эффективность транспортной системы и на основе модельного сдвига. Обязательство носит рекомендательный характер и основано на результатах лучших практик использования различных мер в странах ОЭСР. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство в План законодательной работы не включено. Требуется гармонизация российского законодательства в соответствии с лучшей практикой стран ОЭСР. Транспортный налог введен в ходе налоговой реформы с 2003 года. Он является региональным. В нашей стране размер транспортного налога зависит только от мощности двигателя. Экологическая функция для транспортного налога не предусмотрена (не учитывается вред, наносимый окружающей среде). Необходимо также совершенствование законодательства в области предоставления налоговых льгот при приобретении автомобилей с низким уровнем выбросов (например, электромобилей). Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.). 156 Если в качестве методов замедления темпов роста потребления топлива и объемов выбросов будут рассматриваться только повышение энергоэффективности автомобилей и переход на альтернативные виды топлива, а также обучение экологичному вождению, то их внедрение позволит лишь незначительно замедлить рост энергопотребления автомобильным транспортом и объемов выбросов парниковых газов (на 14 % и 24 %, соответственно, по сравнению с вариантом неприменения таких мер). Оценки показывают, что увеличение перевозок пассажиров общественным транспортом на 10 % от существующей величины обеспечит снижение выбросов парниковых газов на 20 млн т СО2-экв. в год. Общий эффект от мер по содействию использованию более экономичных легковых автомобилей всех типов можно оценить как более 50 млн т СО2-экв. в год. Негативные эффекты связаны с увеличением расходов транспортных организаций на модернизацию подвижного состава. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений Данное обязательство может быть коррелировано с обязательствами в рамках Организации Объединенных Наций и Глобального экологического фонда (была подписана Программа развития ПРООН/ГЭФ «Сокращение выбросов парниковых газов от автодорожного транспорта в городах России»), а также Европейской конференции министров транспорта. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Возможным источником информации для дальнейшего анализа выступают The Emissions Database for Global Atmospheric Research (EDGAR). 1.5.2. Формулировка обязательства Внедрение общих для всех стран членов ОЭСР индикаторов, позволяющих измерить эффективность принимаемых мер в области дорожной безопасности (Crash Modification Functions). Источник обязательства: Обмен опытом в сфере безопасности дорожного движения: развитие международной системы оценки мер по снижению аварийности OECD (2012), Sharing Road Safety: Developing an International Framework for Crash Modification Российская позиция по данному обязательству 157 Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Структура и характер обязательства Обязательство носит рекомендательный характер, основанный на необходимости проведения исследований в области эффективности мер государственной политики в сфере безопасности дорожного движения. Предполагает внедрение единых показателей оценки безопасности дорожного движения. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство в План законодательной работы не включено. Единые показатели помогут обобщить результаты исследований вне зависимости от места, времени и обстоятельств их проведения. Созданная таким образом база данных даст возможность оценить уровень эффективности различных мер по снижению аварийности на дорогах и принять быстрые и адекватные решения. Существуют очень большие расхождения в качестве и объеме данных в отношении дорожно-транспортного травматизма, собираемых и предоставляемых странами. Страны нуждаются в достоверных данных о количестве случаев смерти и травм, не приводящих к летальному исходу, для оценки значимости проблемы дорожно-транспортного травматизма, организации целенаправленных мер борьбы с ним, а также для контроля и оценки эффективности проводимых мероприятий. Большой проблемой во многих странах остается занижение показателей смертности в результате ДТП. Транспортная статистика получит единую базу для проведения сравнений и построений рейтингов. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.). Существующая система анализа данных в сфере безопасности дорожного движения не соответствует мировой практике, что приведет к расходам на формирование новых показателей. Позитивный эффект заключается в применении мер, показавших свою эффективность в других страна, что позволит снизить уровень ДТП. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений - ООН в рамках Глобального плана 158 Десятилетия действий по обеспечению безопасности дорожного движения, Всемирного банка, Всемирная министерская конференция по безопасности дорожного движения. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. В РФ основным источником в области безопасности выступает Федеральное агентство по статистике РФ. Остальные базы (информационные системы МВД РФ, ГУ ОБДД МВД РФ, программные средства МЧС, Минздрав, Росавтодор) являются практически закрытыми. Международные сопоставления позволяет осуществлять International Road Traffic and Accident Database (IRTAD). 1.5.3. Формулировка обязательства Внедрить подход «снизу вверх» при формировании платы за доступ к железнодорожной инфраструктуре, который предполагает включение в плату за инфраструктуру только те издержки, которые конкретно и непосредственно можно отнести к инфраструктуре и обеспечить бюджетное финансирование всех обязательств по оказанию социально-значимых общественных услуг железнодорожного транспорта. Источник обязательства: OECD (2006), “Railways Reform”, in OECD Reviews of Regulatory Reform: Russia 2005: Building Rules for the Market, OECD Publishing.- Реформа железных дорог в Обзоре реформ регулирования в Российской Федерации (ОЭСР, 2006). Российская позиция по данному обязательству Рекомендация принимается со следующей оговоркой: При реализации принципа «снизу вверх» Россия будет руководствоваться достигнутыми договоренностями в части транспорта в ходе переговорного процесса вступления России в ВТО. Структура и характер обязательства Реализация обязательства связана с выбором типа конкуренции на железнодорожном транспорте: конкуренция по одной линии или по параллельным. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство в План законодательной работы не включено. Требуется определенный переходный период для оценки необходимости адаптации российского законодательства в той мере, в которой это требуется Рекомендацией. Вторая часть рекомендации реализована в законодательстве. В составе бюджетных ассигнований значительную долю составляют средства на предоставление субсидий организациям 159 транспорта и бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение выполнения социально значимых работ и услуг в сфере транспорта. Из федерального бюджета предоставляются субсидии организациям железнодорожного транспорта на обеспечение перевозок пассажиров в дальнем сообщении в плацкартных и общих вагонах, а также перевозок в Калининградскую область и обратно по устанавливаемым государством тарифам, которые ниже, чем экономически обоснованные затраты транспортных организаций на эти перевозки. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.). Негативные эффекты связаны с искажением структуры бюджетного финансирования социально значимых услуг в сторону железнодорожного транспорта и снижение доходности грузовых перевозок. Внедрение принципа «снизу вверх» приведет к сдерживанию роста грузовых тарифов. Также упростится государственное регулирование инфраструктуры в случае признания его необходимости. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений - Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств в рамках модельного закона «О железнодорожном транспорте», законодательство о развитии конкуренции, ВТО. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Источниками информации для дальнейшего анализа и мониторинга данного обязательства выступают результаты реформ регулирования железнодорожного транспорта в странах. 1.5.4. Формулировка обязательства Развитие конкуренции на одной железнодорожной линии между двумя или более перевозчиками Источник обязательства: OECD (2006), “Railways Reform”, in OECD Reviews of Regulatory Reform: Russia 2005: Building Rules for the Market, OECD Publishing.- Реформа железных дорог в Обзоре реформ регулирования в Российской Федерации (ОЭСР, 2006). 160 Российская позиция по данному обязательству Рекомендация принимается со следующей оговоркой: ввести переходный период, во время которого оставить в действии норму о развитие конкуренции в сфере грузовых железнодорожных перевозок «в экспериментальном режиме» путем создания нормативных и экономических условий для формирования института локальных грузовых перевозчиков. Структура и характер обязательства Обязательство носит рекомендательный характер, правительство в праве выбрать свою модель конкуренции. Указанная выше оговорка соответствует Целевой модели развития грузовых железнодорожных перевозок до 2015 г. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство в План законодательной работы не включено. Усилия требуются в области формирования собственного законодательства, направленного на совершенствование оказания железнодорожных перевозок (доступ к инфраструктуре) и тарифного регулирования, направленного на исключение перекрестного субсидирования. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.). Негативное последствие – перекрестное субсидирование по классам грузов, перераспределение ценных грузов в пользу новых конкурентов. Преимущества – повышение качества транспортных услуг. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений - Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств в рамках модельного закона «О железнодорожном транспорте», законодательство о развитии конкуренции, ВТО. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. 161 и международные Источниками информации для дальнейшего анализа и мониторинга данного обязательства выступают результаты реформ регулирования железнодорожного транспорта в странах и данные по развитию железнодорожного транспорта в РФ. 1.5.5. Формулировка обязательства Совершенствование статистики по развитию транспортного сектора. Источник обязательства: Trends in the Transport Sector 1970-2010 - OECD/ITF 2012 – Тенденции в транспортном секторе (ОЭСР, 2012). Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Структура и характер обязательства Процесс оценки российской статистической системы включает оценку правовой и институциональной базы, качества и сопоставимости данных, интеграцию в информационные системы ОЭСР. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство в План законодательной работы включено частично в области статистики, но не уточнены необходимые изменения для сбора информации. Важно наладить межведомственный механизм координации в области предоставления данных в ОЭСР. В настоящее время недоступны данные о личных автомобилях. Пассажирские перевозки автомобильным транспортом включают только общественный транспорт и автобусы. ДТП со смертельным исходом учитывают смерти в течение 7 дней после аварии в странах ОЭСР – 10 дней). Недоступны данные о контейнерных перевозках в TEU. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.). Негативные эффекты – переход на новые классификации и показатели приведет к потере преемственности данных. 162 Позитивные эффекты – использование единых показателей приведет к возможности проведения сравнительного анализа развития транспортного сектора в странах ОЭСР. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений - ЭСКАТО ООН, Евростат. ЕЭК ООН, Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Возможными источниками информации будут базы данных, включающие показатели развития транспортного сектора в рамках ОЭСР и российских организаций: - база данных таможенных перевозчиков; - база данных ОАО «РЖД»; - основные показатели транспортной деятельности в России (Росстат); - и др. 1.5.6. Формулировка обязательства Использование государственно-частного партнерства в финансировании транспортной инфраструктуры. Источник обязательства: Transport Outlook 2012: Seamless Transport for Greener Growth (ОЕСD, 2012) – Обзор Транспорта 2012: Единая транспортная система для Зеленого Роста (ОЭСР, 2012). Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Структура и характер обязательства Обязательство носит рекомендательный характер и связано с сокращением бюджетного финансирования транспортной инфраструктуры. Направлено на привлечение частных инвестиций в транспортную инфраструктуру. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство в План законодательной работы не включено. В РФ в настоящее время наиболее проработанным с точки зрения правовой точки зрения остается концессия. Поэтому необходимо расширить допустимые формы ГЧП, в том числе проработать вопрос контрактов жизненного цикла. 163 В законодательстве по-разному трактуется процедура конкурсного отбора. К сожалению, существующая практика применения ГЧП отличается от принятой за рубежом, что не создает стимулов для иностранных инвесторов. В законодательстве вводится большое количество ограничений на способы обеспечения проектов. В результате, чтобы достичь необходимых результатов требуются сложные правовые конструкции. В законодательстве не вводится право кредиторов на получение оперативного контроля над проектом. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.). Преимущества – приток частных инвестиций в транспортную отрасль и сокращение доли бюджетного финансирования. Негативные эффекты – увеличение рисков государства при реализации проектов ГЧП, удорожание проектов. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений – Всемирный банк и PPIAF. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Источником информации выступает база данных Всемирного банка о финансировании проектов ГЧП, в том числе в транспортном секторе – PPI Project database. 1.5.7. Формулировка обязательства Политика стран-членов в области судоходства должна быть направлена на сохранение и развитие открытой торговли и обстановки свободной конкуренции на честной и коммерческой основе в международном судоходстве Источник обязательства: Рекомендация Совета по общим принципам политики членов ОЭСР в области морских перевозок С(87)11 - Recommendation of the Council concerning Common Principles of Shipping Policy for Member countries (13 February 1987 C(87)11/FINAL; Amended on 28 September 2000 - C(2000)124/FINAL) Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам со следующими оговорками: 164 Принцип 2: При решении проблем, возникающих в международной торговле должно быть предупреждение введения странами-нечленами режимов, ограничивающих доступ к международным транспортным перевозкам, которые противоречили бы общим целям ОЭСР. В соответствии с достигнутыми договоренностями в рамках ВТО, установлены меры в отношении доступа судов под польским флагом в российскую часть Калининградского залива и Балтийского морского канала, специальный режим плавания в Каспийском море, которые направлены на развитие региональной кооперации и на выполнение ранее заключенных соглашений. В отношении данных стран РФ выражает приверженность достигнутым соглашениям. Принципы 3-6 принимается полностью: - Правительство страны-члена должно быть готово к консультациями с Правительствами других заинтересованных стран-членов для защиты целей данной Рекомендации; - при конфликте интересов сначала должны быть предприняты все разумные усилия для разрешения любых проблем со странами-нечленами ОЭСР через консультации и/или переговоры, при окончательном решении ответные меры должны отвечать требованиям Рекомендаций; - у стран-членов должны быть полномочия для реагирования на действия третьих стран, связанных с несоблюдением международных обязательств; - страны имеют возможность участвовать, выступать инициатором или отказаться от участия в совместном введении ответных мер на негативные действия третьих стран; Рекомендация 7 - страны-члены ОЭСР должны обеспечить там, где это уместно, равноправный режим в отношении их судоходства через включение в торговые, транспортные и прочие соглашения со странами-нечленами принимается с оговоркой. В рамках соглашений с ВТО преимущественное право на участие в международных перевозках на участие в работах по соглашению о разделе продукции (СРП) в качестве перевозчиков принадлежит юридическим лицам РФ. Это касается линейных, балкерных, трамповых и других перевозок, включая пассажирские. Коммерческое присутствие допускается только в форме юридического лица РФ. Принцип 8 - свобода судоходства при перевозках груза навалом или наливом принимается с аналогичной оговоркой: «преимущественное право на участие в работах по соглашению о разделе продукции в качестве перевозчиков принадлежит российским юридическим лицам». Принцип 9 - государственный надзор за торговым флотом на основе ОЭСР – принимается с оговоркой об эффективности деятельности Международной морской 165 организации (ИМО) в области формирования стандартов и принципов, что направлено на ограничение разработки региональных стандартов. Принцип 10 - роль государства состоит в том, чтобы сохранять и способствовать развитию конкуренции и предотвращать злоупотребления доминирующим положением со стороны любой коммерческой организации – принимается. Принцип 11 - при формировании отношения государства к деятельности судоходных компаний и линейных конференций меры государства должны быть направлены на поддержание баланса между интересами грузоотправителей и судовладельцев, учитывая возможные последствия для конечных получателей грузов – принимается. Принцип 12 - избежание конфликтов и его решение в вопросах конкурентной политики в области судоходства – принимается. Принцип 13 - судоходство, действующее вне рамок линейных конференций принимается17. Принцип 14 – «вспомогательные услуги в области морского транспорта» принимается с оговоркой о том, что по услугам складов и пакгаузов присутствие на рынке ограничено – допускается в форме юридического лица РФ. В целом в рамках ВТО Россией приняты дополнительные обязательства – услуги, доступные «… поставщикам услуг международных морских перевозок на разумных и недискриминационных условиях в торговых портах». Они включают: лоцманскую и ледокольную проводку, буксировку, снабжением продовольствием, топливом и водой, сбор мусора, услуги капитанов порта, навигационную поддержку, услуги, поставляемые с берега, аварийные ремонтные средства, услуги якорных стоянок. В части «Вспомогательных услуг для морского транспорта» в целом ОДР и ОНР практически не приняты. Принцип 15 - «мультимодальный транспорт» - принимается с оговоркой «в подсекторах «Услуги таможенных брокеров», «Услуги транспорт-но-экспедиторских агентств», «Услуги морских агентств» вводятся только ограничения по коммерческому присутствию – только в форме юридического лица РФ» (в соответствии с соглашениями ВТО). Принцип 16 - меры, касающиеся безопасности, охраны окружающей среды и некачественной доставки – принимаются. Структура и характер обязательства В 2013 г. ФАС инициировали проверку агентов крупнейших игроков рынка морских и океанских контейнерных перевозок по признакам нарушения антимонопольного законодательства. Речь идет о 13 компаниях, которые подозреваются в согласованных действиях. 17 166 Обязательство носит общий характер и создает основу для последующих рекомендаций, изложенных в данном документе. Данная рекомендация направлена на развитие конкуренции и исключение доминирования фирм в области международного судоходства. Рекомендация касается взаимоотношений как между странами-членами ОЭСР, так и не-членами. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство в План законодательной работы не включено. Законодательство Российской Федерации предусматривает ряд ограничений в отношении доступа и деятельности в транспортном секторе. Требуется определенный переходный период для оценки необходимости адаптации российского законодательства в той мере, в которой это требуется Рекомендацией. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.). Преимущества – усиление конкуренции на рынке морского судоходства приведет к росту качества оказываемых услуг и внедрению международных стандартов качества ИСО и безопасности ИМО. Негативные эффекты – усиление конкуренции со стороны иностранных компаний, что приведет к сокращению доли российских компаний в международных морских перевозках. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений – ВТО, ИМО, ИСО. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Источником информации выступает статистика ООН, Росстата, Ассоциации морских торговых портов http://morport.com/rus/, http://www.transrussia.net/ и др. 1.5.8. Формулировка обязательства 167 Морцентра-ТЭК Соблюдение в морском судоходстве трудовых норм и вывод из эксплуатации субстандартных судов. Источник обязательства: Рекомендация Совета относительно нестандартных судов С(77)117 Recommendation of the Council concerning Substandard Ships C(77)117 Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам со следующими оговорками: с учетом новой редакцией Конвенций МОТ 147 и 155 и отменой Резолюции А.321 (IX). Структура и характер обязательства Обязательство указывает на необходимость соблюдения Конвенций МОТ 147 и 155 и Резолюции А.321 (IX). Данные конвенции ратифицированы РФ. Конвенция МОТ 147 направлена на вывод из эксплуатации субстандартных судов. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство в План законодательной работы не включено. Не потребуется внести изменения в законодательство, так как в нем в полной мере отражены основные принципы конвенций в новой редакции. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.). Преимущества – улучшение условий труда моряков. Негативные эффекты – рост расходов на модернизацию и закупку новых морских судов, рост расходов госбюджета. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений – МОТ, ИМО. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Источником информации выступают данные МОТ. 1.5.9. Формулировка обязательства 168 и международные Систематическое использование при разработке транспортных планов и программ, инвестиционных проектов оценки экономических, социальных и экологических последствий. Источник обязательства: Рекомендация Совета по вопросам оценки и принятия решений при выработке Интегрированной политики в области транспорта и окружающей среды - Recommendation of the Council on Assessment and Decision-Making for Integrated Transport and Environment Policy (21 April 2004 - C(2004)80) Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Структура и характер обязательства Данное обязательство направлено на внедрение в практику принятия решения в области транспортной политики интегрированного подхода, учитывающего все последствия принимаемых программ, планов и инвестиционных проектов. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство в План законодательной работы не включено. Не потребует внесения изменений в законодательство, так как в соответствии с Методическими указаниями данные последствия необходимо рассчитывать при оценке инвестиционных проектов и разработке государственных и целевых программ. Однако, потребуется внедрение в практику принятия решения такой процедуры как асессмент влияния и усиления межведомственного взаимодействия. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.). Преимущества – повышение эффективности принятия политических решений в области транспортной политики. Негативные эффекты – рост расходов госбюджета. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений Международная ассоциация асессмента влияния. 169 – Европейская комиссия, Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Для подробного ознакомления с асессментом влияния необходимо обратиться к руководству, изданному Европейской Комиссией (European Commission, 2003), а также принципам асессмента социального влияния, разработанным Международной ассоциацией асессмента влияния (International Association for Impact Assessment, 2003) и межведомственным комитетом по принципам асессмента социального влияния в США (The Interorganizational Committee on Principles and Guidelines for Social Impact Assessment, 2003). 1.5.10. Формулировка обязательства Разработка национальной политики и программ, направленных на ограничение трафика, включающих меры, которые могут быть реализованы при относительно низких затратах. Источник обязательства: Рекомендация Совета об ограничении транспорта и не связанным с высокими расходами улучшением городской среды C(74)218 Recommendation of the Council on Traffic Limitation and Low-Cost Improvement of the Urban Environment C(74)218 Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Структура и характер обязательства В данной рекомендации указывается на то, что определенные меры по снижению негативных последствий использования автомобильного транспорта могут быть реализованы в относительно короткие сроки и не обязательно требуют больших инвестиций. Требуется для решения городских экологических проблем использовать комплексный подход. Целью городской транспортной политики должен стать поиск баланса между частным и общественным транспортом путем поощрения местными органами власти и другими организациями, особенно в перенаселенных городах, расширения и улучшения качества транспортных услуг, а также использования альтернативных (автомобильному транспорту) видов транспорта. Данные меры могут включать управление трафиком, использование выделенных полос для автобусов, развитие велосипедных маршрутов, совместное использование автомобилей, улучшение работы светофоров, управление 170 системой парковок, выделение районов без автодвижения. Эти меры должны быть дополнены мерами по улучшению качества городской окружающей среды, например, создание малых парков и открытых пространств, пешеходных зон и сохранение городского ландшафта (данные меры обладают низкой стоимостью). В рекомендациях странам предлагается делиться опытом в области использования выделенных мер. В долгосрочной перспективе необходимо учитывать решение рассматриваемой политики на стадии планирования. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство в План законодательной работы не включено. Указанные низкозатратные меры по решению городских экологических проблем, связанных с автомобильным движением, начинают активно использоваться в агломерациях. Современное законодательство в должной мере позволяет использовать выделенные в рекомендации меры. Данные меры получили отражение в основных стратегических документах в области транспортной политики. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.). Преимущества – снижение зависимости от автомобильного транспорта, улучшение экологической ситуации в городе. Принятие данной рекомендации не должно существенно повлиять на расходы муниципальных бюджетов, в силу их низкой стоимости. Негативные эффекты – снижение мобильности населения в краткосрочном периоде, изменение цен на офисы в центре города, спад экономической активности в городе. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений – Всемирный банк. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Данные по развитию транспорта в городах России можно найти на сайте Яндекса (он проводит мониторинг по запросам), сайтах различных организаций, например, 171 Координационный совет по организации дорожного движения, аналитических агентств (http://www.autostat.ru/operdata/38/, http://www.rbc.ru), Росстата, информационно- аналитических порталов http://towntraffic.narod.ru/Russian/Mobility/mobility.htm и др. Российский союз инженеров опубликовал рейтинг привлекательности российских городов (http://www.российский-союз-инженеров.рф). 1.5.11. Формулировка обязательства Согласие страны с принципами судоходной политики, основанной на конкуренции и недискриминационном доступе. Источник обязательства: Декларация о взаимопонимании по общим принципам судоходной политики – Understanding on Common Shipping Principles (9 June 1993) Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам с оговорками, нашедшими отражение в соглашениях по вступлению РФ в ВТО. По сектору «Морской транспорт» по разделу «Ограничения доступа на рынок» (ОДР) преимущественное право на участие в международных перевозках на участие в работах по соглашению о разделе продукции (СРП) в качестве перевозчиков принадлежит юридическим лицам РФ. Это касается линейных, балкерных, трамповых и других перевозок, включая пассажирские. Коммерческое присутствие допускается только в форме юридического лица РФ, что также касается и услуг складов и пакгаузов. В подсекторах «Услуги таможенных брокеров», «Услуги транспорт-но- экспедиторских агентств», «Услуги морских агентств» вводятся ограничения по коммерческому присутствию – только в форме юридического лица РФ. По сектору «Услуги морского транспорта» допуск иностранных перевозчиков для осуществления каботажных перевозок разрешается в соответствии с процедурой, установленной Правительством РФ. Установлены меры в отношении доступа судов под польским флагом в российскую часть Калининградского залива и Балтийского морского канала, специальный режим плавания в Каспийском море, меры в отношении операторов морского транспорта, такие как приоритетные права по Соглашениям о разделе продукции и в отношении деятельности морских транспортных агентств. По сектору «Услуги внутреннего водного транспорта» приняты меры, содержащиеся в действующих и будущих соглашениях по доступу на внутренние водные пути, которые обеспечивают преференциальный режим в отношении прав плавания и доступа в порты и к услугам портов, корабельных и других сборов. 172 Структура и характер обязательства Обязательство включает 12 принципов судоходной политики. Принцип I: участие в свободных и справедливых рыночных конкурентных условиях морских судов любой национальности в международной морской торговле. Принцип II: недискриминационный режим в отношении доступа к портам, открытым для международной торговли, использование инфраструктуры и вспомогательных услуг морского этих портов, а также соответствующих сборов и платежей. Принцип III: недискриминационный режим в отношении агентских операций и отношений с экспедиторами. Принцип IV: свобода для судоходных компаний в организации эффективной единой транспортной системы (мультимодальные перевозки), а также в участии совместных инвестиция в предприятий. Принцип V: бесплатное, эффективное и своевременное перечисление денежных средств, связанных со всеми аспектами коммерческих перевозок. Принцип VI: поощрение сотрудничества в рамках коммерческих переговоров между судоходными компаниями при соблюдении принципов свободных и справедливых рыночных коммерческих операций. Принцип VII: Присоединение к практике рыночного ценообразования всех сторон, участвующих в коммерческих перевозок. Принцип VIII: грузоотправители свободны в выборе между различными службами доставки для перевозки коммерческих грузов на всех торговых маршрутах. Принцип IX: Открытый доступ к внутренним водным путям для всех морских судов, осуществляющих морскую перевозку коммерческих грузов в международной торговле. Принцип X: Соблюдение международных норм и стандартов, касающихся безопасности мореплавания окружающей среды и и подготовки условий кадров, жизни и предотвращения труда на загрязнения борту судов. Принцип XI: Повышение транспарентности в отношении тех, кто участвует в морских транспортных операциях. Принцип XII: Стороны настоящего документа соглашаются проводить консультации по мере необходимости. Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство в План законодательной работы не включено. Законодательство Российской Федерации предусматривает ряд ограничений в отношении 173 доступа и деятельности в транспортном секторе. Требуется определенный переходный период для оценки необходимости адаптации российского законодательства в той мере, в которой это требуется Рекомендацией. Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.). Преимущества – повышение качества транспортных услуг. Негативные эффекты – усиление конкурентной борьбы, вытеснение отечественных компаний с рынка международных перевозок. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений – ИМО и ВТО. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские и международные статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д. Базы данных ВТО в области участия морского транспорта в международной торговле. 1.5.12. Формулировка обязательства Ускорение приватизации в железнодорожном секторе. Источник обязательства: «Реформы экономической политики 2013. Стремление к росту» OECD Multilingual Summaries Economic Policy Reforms 2013. Going for Growth Summary in Russian Российская позиция по данному обязательству Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам с оговорками в виде необходимости переходного периода. Структура и характер обязательства. ОЭСР рекомендует ускорить процесс приватизации в отраслях экономики, в том числе в железнодорожной отрасли. Индикаторы определения устойчивого развития и доступа к инфраструктуре должны включать не только оценку доступа к воде и ИКТ, но также к транспорту и энергетике. 174 Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством Данное обязательство в План законодательной работы не включено. Правительство летом 2012 года утвердило план приватизации, согласно которому в 2012-2013 годах планировалось продать 25% минус одна акция РЖД. Затем речь шла о продаже 5% в 2013 г. приватизация 5% акций ОАО Существуют законодательные ограничения (например, ФЗ об особенностях железнодорожного транспорта), не позволяющие провести приватизацию. Активно разрабатываются планы по приватизации других транспортных организаций (портов, авиакомпаний и др.). Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.). Преимущества – повышение налоговых поступлений и поступление доходов от приватизации в госбюджет. Негативные эффекты – недооценка компании, конфликт интересов между акционерами, рост тарифов. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений – ЕБРР. Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства, включая российские статистические данные, данные мониторинговых исследований и международные и т.д. Данные ОАО «РЖД». 1.6 Борьба с коррупцией Документы ОЭСР, включенные в анализ: Документы, принятые (опубликованные) до 2009 года Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997 года (Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions); 175 Пересмотренная Рекомендация Совета ОЭСР по мерам борьбы со взяточничеством в международных деловых операциях [C(97)123] (Recommendation of the Council on Combating Bribery in International Business Transactions); Рекомендации Совета ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц применительно к государственной поддержке экспортных кредитов [C(2006)163] (Recommendation of the Council on Bribery and Officially Supported Export Credits); лицам Рекомендация Совета ОЭСР по вычитаемости сумм взяток должностным иностранных государств из суммы налогооблагаемого дохода [C(96)27] (Recommendation of the Council on the Tax Deductibility of Bribes to Foreign Public Officials); Рекомендация Комитета содействия развитию о предложениях по борьбе с коррупцией при поставках в рамках помощи, предоставленной на основе двусторонних соглашений [DAC DCD/DAC(96)11/FINAL] (Recommendation on Anti-Corruption Proposals for Bilateral Aid Procurement); Рекомендация Совета ОЭСР по регулированию конфликта интересов в сфере государственной службы [С(2003)107] (Recommendation of the Council on OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service); Документы, принятые (опубликованные), начиная с 2009 года Рекомендация Совета ОЭСР по дальнейшей борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок [C(2009)159] (Recommendation of the Council for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions)18. Заключение Россия принимает эту Рекомендацию. Комментарий Данный документ содержит ряд рекомендаций по реализации Конвенции, в том числе блоки предложений по недопущению вычета сумм, затраченных на подкуп должностных лиц, из суммы налогооблагаемого дохода; по созданию эффективных механизмов предоставления информации о случаях подкупа иностранных должностных лиц и внедрению мер стимулирования и защиты заявителей; по совершенствованию бухгалтерского учета, аудита, процедур внутреннего контроля; по ограничению участия Вместе с 1) Руководством по применению передового опыта по выполнению положений отдельных статей Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, 2) Руководством по применению передового опыта в сфере создания в организации системы внутренних контролей и внедрения этического регулирования. 18 176 организаций, вовлеченных в подкуп иностранных должностных лиц, в размещении государственных и муниципальных заказов. В течение 2011-2012 годов Россия реализовала ряд мер, способствующих гармонизации действующего законодательства с данной рекомендацией. Это, в первую очередь, относится к совершенствованию регулирования бухгалтерского учета и прояснению позиции Министерства финансов РФ по вопросу налоговых вычетов. По некоторым другим направлениям предусмотрена разработка соответствующего законодательства. В частности, Национальный план противодействия коррупции на 20122013 годы предписывает до 1 апреля 2013 года разработать меры юридической защиты заявителей о коррупции. Предложение об ограничении доступа юридических лиц, признанных виновными в предоставлении незаконного вознаграждения иностранным должностным лицам, к участию в госдарственных Конкретные способы его закупках реализации представляется в российском заслуживающим законодательстве внимания. требуют дополнительной проработки. Отчет о первом этапе Оценки реализации Конвенции ОЭСР в Российской Федерации, март 2012 (Phase 1 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery Convention in the Russian Federation). Заключение Россия принимает представленные в отчете рекомендации с оговорками. Комментарий Отчет содержит 12 рекомендаций по совершенствованию действующего российского законодательства, а также по направлениям дальнейшего мониторинга. Основная часть рекомендаций не вызывает сомнений. В целом ряде случаев меры, направленные на гармонизацию российского законодательства с данными предложениями, либо уже реализованы, либо разрабатываются в настоящее время. Тем не менее, есть ряд вопросов, по которым Россия не согласна с представленными рекомендациями. Это относится, в первую очередь, к предложениям о криминализации в качестве отдельных составов преступлений «предложения» и «обещания» взятки (см. далее п. 2.2.2), отказа от института деятельного раскаяния (см. далее п. 2.2.8), увеличения срока давности по преступлениям небольшой тяжести (см. далее п. 2.2.5). По этим вопросам необходимо дальнейшее согласование позиций России и ОЭСР. 1.6.1. Формулировка обязательства: 177 Внедрить уголовную ответственность юридических лиц за подкуп должностных лиц иностранных государств. Источники обязательства: Ст. 1 Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997 года. Российская позиция по данному обязательству: Российская Федерация в настоящее время рассматривает возможность реализации указанной рекомендации. При этом Российская Федерация выражает свою готовность внедрить действенные меры ответственности для юридических лиц за подкуп должностных лиц иностранных государств. Наказание за дачу взятки предусмотрено статьей 291 Уголовного Кодекса Российской Федерации. Действие данной статьи распространяется исключительно на физических лиц, достигших возраста уголовной ответственности. В отношении юридических лиц предусмотрено применение мер административной ответственности. В частности, в соответствии со статьей 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях незаконные передача, предложение или обещание от имени или в интересах юридического лица иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации денег, ценных бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, предоставление имущественных прав за совершение в интересах данного юридического лица иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации действия (бездействие), связанного с занимаемым ими служебным положением, влечет наложение на юридических лиц административного штрафа. Возможность реализации рассматриваемого обязательства в России активно обсуждается в течение длительного времени. На данный момент единая позиция не выработана. С одной стороны, по мнению ряда авторов, внедрение уголовной ответственности юридических лиц за подкуп должностных лиц иностранных государств противоречит основополагающим принципам российского законодательства. В частности, отмечается, что в России обязательным условием для привлечения к уголовной ответственности является вина, понимаемая как психическое отношение лица к совершенному им деянию. 178 Общим условием уголовной ответственности является вменяемость физического лица, под которой можно понимать способность лица осознавать свои действия и руководить ими. В рамках принятой уголовно-правовой традиции юридические лица такими свойствами не обладают. Таким образом, реализуемый подход к привлечению лица к уголовной ответственности предполагает привлечение к уголовной ответственности только физических лиц. Сторонники данной точки зрения указывают, что внедрение уголовной ответственности юридических лиц потребует пересмотра не только отдельных положений российского законодательства (прежде всего – Уголовного кодекса Российской Федерации), но и изменения основополагающих подходов и принципов установления уголовной ответственности в целом. Другой подход к привлечению к уголовной ответственности, реализованный в частности в законопроекте, подготовленном в 2011 году Следственным комитетом РФ, заключается в том, что юридическое лицо – также как и физическое лицо – обладает определенной волей и сознанием и способно осуществлять целенаправленные усилия. Поддерживая идею распространения уголовной ответственности на юридических лиц наравне с физическими, ряд ученых и практиков указывают на определенные характеристики административного производства, которые затрудняют расследование коррупционных преступлений. В целом это более ограниченные (по сравнению с уголовным) возможности расследования обстоятельств дела, в том числе использование упрощенной процедуры, невозможность проведения оперативно-розыскных мероприятий, общая экономия процессуальных сил и средств. Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством: Данное обязательство не включено в План законодательной работы. В Российской Федерации на данный момент не выработана единая позиция относительно возможности внедрения рекомендации. В случае принятия Российской Федерацией обязательств по внедрению рекомендации потребуется внесение значительных, принципиальных изменений в действующее уголовное законодательство, которые не ограничиваются новыми мерами ответственности юридических лиц за подкуп должностных лиц иностранных государств. Исполнение данной рекомендации, фактически, связано с установлением для юридических лиц нового вида ответственности (уголовной ответственности), который на данный момент времени распространяется только на физических лиц. 179 Такие изменения могут быть реализованы путем внесения поправок в Уголовный кодекс РФ и иные федеральные законы. Одним из примеров таких поравок является подготовленный в 2011 году Следственным комитетом РФ проект ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института уголовно-правового воздействия в отношении юридических лиц». Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ: Ужесточение мер ответственности, применяемых к юридическим лицам в связи с совершением ими коррупционных преступлений, возможно, позволит «обуздать» рост таких преступлений, наблюдаемый в последние годы. Внедрение предложенной рекомендации в России в целом выходит далеко за рамки борьбы с подкупом должностных лиц иностранных государств и связано с развитием отдельного направления антикоррупционной деятельности. Введение мер уголовной ответственности за совершение коррупционных преступлений, возможно, также будет способствовать развитию систем внутреннего контроля и антикоррупционных мер в организациях. Вместе с тем, для реализации данной рекомендации потребуется пересмотреть действующий подход к установлению уголовной ответственности и внести соответствующие – принципиальные – изменения в уголовное законодательство. Внесение таких изменений, может вызвать негативную реакцию со стороны юридических лиц и их объединений. Кроме того, dозможность применения мер уголовной ответственности к юридическим лицам может быть также использована в качестве инструмента недобросовестной конкурентной борьбы и, в свою очередь, стимулировать совершение коррупционных правонарушений сотрудниками правоохранительных органов, в том числе для осуществления рейдерских захватов. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках: Конвенции ООН против коррупции (статья 26); Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (статья 18, статья 19, пункт 2). 1.6.2. Формулировка обязательства: Закрепить в качестве отдельных составов преступлений «предложение» и «обещание» дачи взятки. 180 Источники обязательства: Ст. 1 Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997 года; Отчет о первом этапе Оценки реализации Конвенции ОЭСР в Российской Федерации (март, 2012). Российская позиция по данному обязательству: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность предусмотреть наказание за «предложение» и «обещание» дачи взятки. Однако при этом не считает необходимым криминализовать «предложение» и «обещание» дачи взятки в качестве отдельных составов преступлений. Российская делегация в ходе обзора в марте 2012 года заявила о своем несогласии с указанной рекомендацией (соответствующее заявление нашло свое отражение в тексте отчета Российской Федерации по Фазе № 1). Криминализация предложения и обещания дачи взятки в качестве отдельных составов преступлений, на наш взгляд, противоречит основным принципам правовой системы Российской Федерации. В рамках действующего российского уголовного законодательства проводится различение между оконченным и неоконченным преступлением. Предложение и обещание дачи взятки следует рассматривать как неоконченное преступление (приготовление к преступлению и покушение на преступление). В соответствии с пунктом 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 года № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе», дача взятки или незаконного вознаграждения при коммерческом подкупе, а равно их получение должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, считаются оконченными с момента принятия получателем хотя бы части передаваемых ценностей. При этом, если обусловленная передача ценностей не состоялась по обстоятельствам, не зависящим от воли лиц, пытавшихся передать или получить предмет взятки или подкупа, содеянное ими следует квалифицировать как покушение на получение либо дачу взятки или незаконного вознаграждения при коммерческом подкупе. Кроме того, следует отметить, что в отличие от положений Уголовного кодекса в статье 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 181 ответственность в форме штрафа предусмотрена в том числе и за предложение или обещание от имени или в интересах юридического лица иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации денег, ценных бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, предоставление имущественных прав. Таким образом, наказание за обещание и предложение иностранному должностному лицу взятки и/или незаконного вознаграждения предусмотрено, во-первых, в форме санкций за покушение на преступление, и во-вторых, в форме административной ответственности. Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством: Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Российская Федерация не согласна с необходимостью крминализации в качестве отдельных составов преступлений «предложения» и «обещания» дачи взятки. Тем не менее, для гармонизации российского законодательства с данным обязательством представляется полезным в рамках Пленума Верховного Суда Российской Федерации, проведение которого предусмотрено пунктом 4 Указа Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297, дать толкование обещания как частного случая приготовления к совершению преступления, а предложения дачи взятки – как частного случая покушения на совершение преступления. Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ: Внедрение рекомендации по закреплению в качестве отдельных составов преступлений «предложения» и «обещания» дачи взятки потребовало бы от Российской Федерации внесения принципиальных изменений в уголовное законодательство. Реализация данного предложения только в отношении отдельных видов преступлений (дача и получение взятки) приведет к несогласованности подходов к применению мер уголовной ответственности, когда в одном случае покушение на преступление будет рассматриваться как оконченное преступление, а в другом – как неоконченное преступление. Практическая полезность данного подхода также вызывает серьезные сомнения. Ожидаемый эффект предположительно от криминализации заключающийся в предложения сокращении 182 и обещания количества взятки, коррупционных преступлений из-за страха наказания, вероятно, будет элиминирован негативными последствиями внедряемых мер. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках: Конвенции ООН против коррупции (статья 16, пункт 1); Рекомендаций Группы государств Совета Европы по борьбе с коррупцией 2012 года (пункт 55); Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (статья 5); 1.6.3. Формулировка обязательства: Закрепить, что предметом взятки являются не только денежные, но также имущественные и иные преимущества (выгоды). Источники обязательства: Ст. 1 Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997 года; Отчет о первом этапе Оценки реализации Конвенции ОЭСР в Российской Федерации (март, 2012). Российская позиция по данному обязательству: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Следует отметить, что в соответствии пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 года № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» предметом взятки или коммерческого подкупа наряду с деньгами, ценными бумагами и иным имуществом могут быть выгоды или услуги имущественного характера, оказываемые безвозмездно, но подлежащие оплате (предоставление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи и т.п.). Под выгодами имущественного характера следует понимать, в частности, занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, 183 уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими ссудами. Таким образом, положения действующего законодательства уже сейчас распространяются на получение не только денежных, но и иных имущественных выгод. Дополнительной проработки требует лишь вопрос об отнесении к предмету взятки неимущественных выгод. Такая работа уже была инициирована Генеральной прокуратурой Российской Федерации в сентябре 2012 года в соответствии с рекомендациями ГРЕКО в форме подготовки законопроекта о внесении изменений в Уголовный Кодекс Российской Федерации, направленных на расширение понятия взятки, в том числе на отнесение к предмету взятки нематериальных преимуществ, рыночную стоимость которых затруднительно или невозможно установить. Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством: Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Российская законодательная база и правоприменительная практика в значительной степени соответствуют требованиям данного обязательства. В целях дальнейшей гармонизации законодательства с данной рекомендацией представляется возможным внести изменения в уголовное законодательство с целью отнесения к предмету взятки нематериальных преимуществ. В качестве более «мягкого» решения возможно внести изменения в позицию Верховного суда, в частности в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 года № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе», расширив понятие предмета взятки. Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ: Выполнение рекомендации по внедрению в российское законодательство понятия неимущественных выгод связано с определенными рисками в сфере применения новых норм. Сама интерпретация понятия «преимущества нематериального характера» является достаточно сложной и предполагает усиление оценочной составляющей при изучении состава коррупционного преступления. Определенную проблему представляет также необходимость определения размера взятки (значительного, крупного, особо крупного) в случае, если предметом взятки была неимущественная выгода. 184 Вместе с тем, при внедрении в законодательство понятия неимущественных выгод, сфера действия законодательства расширится. Как следствие, появится возможность применения мер ответственности в случае таких коррупционных преступлений, которые ранее просто «выпадали» из сферы действия закона. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках: Конвенции ООН против коррупции (статья 16, пункт 1); Рекомендаций Группы государств Совета Европы по борьбе с коррупцией 2012 года (пункт 56); Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (статья 5). 1.6.4. Формулировка обязательства: Предусмотреть конфискацию (изъятие в доход государства) суммы взятки и дохода от подкупа должностного лица иностранного государства, или применение финансовых санкций, обеспечивающих соразмерный эффект. Источники обязательства: П. 3 ст. 3 Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997 года; Отчет о первом этапе Оценки реализации Конвенции ОЭСР в Российской Федерации (март, 2012). Российская позиция по данному обязательству: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. В настоящее время законодательство Российской Федерации (статья 104.1 Уголовного Кодекса Российской Федерации) предусматривает только конфискацию имущества, полученного в результате совершения преступлений, в том числе в результате получения взятки. Конфискация дохода, полученного в результате подкупа должностного лица, российским законодательством не предусмотрена. 185 Вместе с тем, статья 291 Уголовного Кодекса Российской Федерации закрепляет возможность установления в качестве наказания за подкуп должностных лиц штрафов, кратных размеру взятки. Кроме того, статья 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает применение кратных штрафов и конфискации денег, ценных бумаг, иного имущества или стоимости услуг имущественного характера, иных имущественных прав за незаконное вознаграждение от имени юридического лица. Таким образом, в российском законодательстве фактически предусмотрена конфискация суммы взятки и применение дополнительных финансовых санкций. Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством: Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Российская законодательная база и правоприменительная практика в достаточной степени соответствуют требованиям данного обязательства. При этом представляется целесообразным рассмотреть возможность закрепления в законодательстве требований о конфискации дохода, полученного в результате подкупа должностного лица. Для этого необходимо изучить возможные способы определения такого дохода. Также необходимо повышать эффективность изъятия конфискованного по решению суда имущества и взимания штрафов. В соответствии с подпунктом «в» пункта 11 Национального плана противодействия коррупции МВД России совместно с заинтересованными федеральными органами государственной власти поручено разработать и внедрить в практику комплекс мероприятий, направленных на повышение эффективности принимаемых в ходе оперативно-розыскной деятельности по выявлению и раскрытию коррупционных преступлений мер по обеспечению конфискации имущества и уплаты штрафов, и в этих целях подготовить необходимые методические рекомендации, скорректировать программы по повышению квалификации следователей и лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. О результатах и соответствующих предложениях исполнителям поручено доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 апреля 2013 г. Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ: 186 Выполнение рекомендации, особенно в части установления правил конфискации дохода, полученного в результате подкупа должностного лица, уменьшит вероятную выгоду от данного коррупционного преступления. Это, на наш взгляд, может способствовать снижению количества соответствующих правонарушений. Дополнительным положительным эффектом может стать пополнение бюджета за счет таких конфискаций. Основные риски широкого применения финансовых санкций за коррупционные преступления связаны с реальными возможностями государственных органов обеспечить изъятие имущества и взыскание штрафов, наложенных на физических и юридических лиц решением суда. На данный момент собираемость штрафов в Российской Федерации является достаточно низкой. Этому в значительной степени способствует несовершенство действующего законодательства. Существует высокая вероятность того, что и в случае с финансовыми санкциями за подкуп иностранных должностных лиц государственные органы во многих случаях не смогут обеспечить выполнение на практике соответствующих решений суда, что позволит правонарушителям избежать реальной ответственности. Ряд сложностей связан также с порядком определения величины дохода от подкупа должностного лица. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках: Конвенции ООН против коррупции (статья 31); Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (статья 19, пункт 3). 1.6.5. Формулировка обязательства: Оценить обоснованность срока давности при даче взятки иностранным должностным лицам. Источники обязательства: Отчет о первом этапе Оценки реализации Конвенции ОЭСР в Российской Федерации (март, 2012). Российская позиция по данному обязательству: 187 Российская Федерация считает, что сроки давности в отношении подкупа иностранных лиц, установленные действующим российским законодательством, являются достаточно продолжительными и не нуждаются в увеличении. В России сроки давности по уголовным делам установлены статьей 78 Уголовного Кодекса Российской Федерации. Наименьший срок давности составляет два года после совершения преступления и установлен в отношении преступлений небольшой тяжести. К преступлениям небольшой тяжести в соответствии со статьей 15 Уголовного кодекса Российской Федерации относятся преступления, за совершение которых максимальное наказание не превышает трех лет лишения свободы. В соответствии со статьей 291 Уголовного кодекса Российской Федерации преступлениями, за совершение которых максимальное наказание не превышает трех лет лишения свободы, являются дача взятки иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации лично или через посредника, в том числе дача взятки в значительном размере. В настоящее время значительным размером взятки признается сумма от 25 до 150 тысяч рублей. При даче взятки в крупном и особо крупном размере наказание в виде срока лишения свободы составляет от пяти до десяти лет и от семи до двенадцати лет соответственно. Такие преступления не попадают в категорию преступлений небольшой тяжести, как следствие, срок давности для них превышает два года. Представляется, что размер взятки при коррупционном взаимодействии с иностранными должностными лицами обычно превышает сумму в 150 тысяч рублей. Эти преступления не попадают в категорию преступлений небольшой тяжести, поэтому по большинству дел о подкупе иностранных должностных лиц наименьший срок давности не будет применяться. В связи с этим, указанная норма может быть оставлена без изменений. Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством: Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Российская законодательная база и правоприменительная практика в достаточной степени соответствуют требованиям данного обязательства. Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ: Принятие обязательств по реализации предложенной рекомендации, выражающихся в увеличении срока давности при даче взятки иностранным должностным 188 лицам, связано с рядом трудностей. Увеличение срока давности для отдельных преступлений в рамках действующего российского законодательства может быть осуществлено несколькими способами. Во-первых, для отдельных видов преступлений могут быть сделаны исключения из общих правил. Такой подход в целом противоречит принципам уголовного законодательства Российской Федерации. Во-вторых, сроки давности могут быть увеличены пропорционально для всех категорий преступлений. Принятие такого решения имеет чрезвычайно широкие правовые последствия, что, наш взгляд, неоправданно. В-третьих, для дачи взятки иностранным должностным лицам может быть увеличено максимальное наказание в виде лишения свободы. Представляется, что существующие наказания достаточны, а увеличение существующей нагрузки на пенитенциарную систему было бы серьезным негативным следствием такого решения. Вчетвертых, возможен полный пересмотр правил определения сроков давности преступлений, для которых на данный момент категория преступления является ключевым фактором. Такой подход также представляется чрезмерно обременительным. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках: Конвенции ООН против коррупции (статья 29); Рекомендациями Группы государств Совета Европы по борьбе с коррупцией 2012 года (пункт 64). 1.6.6. Формулировка обязательства: Принять необходимые меры, чтобы воспрепятствовать созданию скрытых счетов, заключению и проведению неучтенных или сомнительных сделок, записи несуществующих расходов, записи пассивов с неправильной идентификацией их объекта, а также использованию ложных документов теми компаниями, которые являются субъектом указанных норм и правил, с целью подкупа должностных лиц иностранных государств или сокрытия факта такого подкупа. Закрепить эффективные, соразмерные и суровые гражданско-правовые, административные или уголовные санкции за подобные упущения и фальсификацию бухгалтерских книг, учетных записей, счетов и финансовых отчетов таких компаний. Источники обязательства: 189 Ст. 8 Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997 года; Рекомендация Совета ОЭСР по дальнейшей борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок; Отчет о первом этапе Оценки реализации Конвенции ОЭСР в Российской Федерации (март, 2012). Российская позиция по данному обязательству: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. В настоящее время Российской Федерацией уже реализуется ряд мер, направленных на воспрепятствование созданию скрытых счетов, заключению и проведению неучтенных или сомнительных сделок, записи несуществующих расходов, записи пассивов с неправильной идентификацией их объекта, а также использованию ложных документов теми компаниями, которые являются субъектом указанных норм и правил, с целью подкупа должностных лиц иностранных государств или сокрытия факта такого подкупа. Пунктом 14 Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы Министерству финансов Российской Федерации поручалось продолжить работу по совершенствованию ведения бухгалтерского учёта, аудита, финансовой отчётности и представить до 1 сентября 2012 г. в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции доклад об итогах этой работы. 19 ноября 2012 года Минфин России представил в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учёте». Одной из основных целей проекта является приведение норм российского законодательства в соответствие с положениями Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок. Законопроект, в частности, предусматривает внесение изменений в статьи 9 и 10 Федерального закона, направленных на ужесточение мер в отношении организации ведения бухгалтерского учёта. Проектом, помимо прочего, вводятся требования о недопущении принятия к бухгалтерскому учёту документов, которыми оформляются не имевшие место факты хозяйственной жизни, мнимые и притворные сделки; о недопущении регистрации мнимых и притворных объектов бухгалтерского учёта в 190 регистрах бухгалтерского учёта и ведения счетов бухгалтерского учёта вне применяемых экономическим субъектом регистров бухгалтерского учёта, а также о составлении бухгалтерской отчётности только на основе данных, содержащихся в регистрах бухгалтерского учёта. При этом используемые в проекте понятия «мнимый и притворный объект бухгалтерского учёта» содержательно соответствуют понятиям «мнимая и притворная сделка», определённым в статье 170 Гражданского кодекса Российской Федерации. Помимо разработки изменений федерального законодательства, описанных выше, осуществляются и иные инициативы, например, Министерством финансов Российской Федерации было подготовлено и выпущено Письмо от 6 декабря 2010 года № 07-0305/1098 «Об установлении аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами принципов и процедур внутреннего контроля в целях противодействия коррупции». Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством: Данное обязательство не включено в План законодательной работы. В целях гармонизации законодательства и данной рекомендации проводимая в настоящее время работа по внесению изменений и дополнений в законодательство о бухгалтерском учете должна быть продолжена. Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ: Реализация рекомендации будет до определенной степени способствовать профилактике коррупционных правонарушений, т.к. затруднит сокрытие расходов на дачу взятки должностным лицам. Вместе с тем, следует учитывать, что сам по себе запрет на определенные недобросовестные практики ведения бухгалтерского учета далеко не всегда позволит выявлять случаи оформления не имевших места фактов хозяйственной жизни, а тем более доказывать их связь с коррупционными правнарушениями. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках: Конвенции ООН против коррупции (статья 9, пункт 3); 191 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (статья 14). 1.6.7. Формулировка обязательства: Запретить вычет суммы взяток должностным лицам иностранных государств из суммы налогооблагаемого дохода. Источники обязательства: Рекомендация Совета по вычитаемости сумм взяток должностным лицам иностранных государств из суммы налогооблагаемого дохода C(96)27; Отчет о первом этапе Оценки реализации Конвенции ОЭСР в Российской Федерации (март, 2012). Российская позиция по данному обязательству: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. В соответствии с действующим российским законодательством, затраты, понесенные при совершении правонарушений (в том числе дача взятки, коммерческий подкуп), для целей налогообложения не признаются. Соответствующее информационное письмо было опубликовано Министерством финансов Российской Федерации в сентябре 2012 года. Как следует из разъяснений, согласно пункту 1 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги и сборы. Как следствие, регулирование налогообложения в Российской Федерации основывается на признании того, что налогоплательщики осуществляют деятельность и расходы, не противоречащие законодательству. Дача взятки должностным лицам иностранных государств не является деятельностью, разрешенной законом. Если расходы соответствуют критериям, установленным статьей 252 Налогового Кодекса Российской Федерации, а именно, обоснованы и документально подтверждены, то они могут учитываться в составе расходов для целей налогообложения прибыли организаций. Запреты (ограничения) на совершение определенных действий, установленные законодательством, являются обязательными, в том числе и для целей налогообложения. Как следствие, затраты, понесенные при совершении правонарушений (в том числе дача взятки, коммерческий подкуп), для целей налогообложения не признаются. 192 Таким образом, запрет на вычет суммы взяток должностным лицам иностранных государств из суммы налогооблагаемого дохода уже присутствует в налоговом законодательстве Российской Федерации. Введения дополнительных норм не требуется. Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством: Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Российская законодательная база и правоприменительная практика в достаточной степени соответствуют требованиям данного обязательства. Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ: Введение дополнительных норм не повлияет на деятельность экономических субъектов ощутимым образом, поскольку соответствующий принцип, по существу, уже заложен в российском законодательстве. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках Конвенции ООН против коррупции (статья 12, пункт 4); 1.6.8. Формулировка обязательства: Рассмотреть возможность недопущения освобождения от уголовной ответственности в связи с деятельным раскаянием по делам о подкупе иностранных должностных лиц. Источники обязательства: Отчет о первом этапе Оценки реализации Конвенции ОЭСР в Российской Федерации (март, 2012). Российская позиция по данному обязательству: Российская Федерация считает, что предусмотренный российским законодательством институт деятельного раскаяния соответствует принципам и целям Конвенции. 193 Положения о деятельном раскаянии закреплены в статье 75 Уголовного кодекса Российской Федерации. В соответствии с данной статьей лицо, впервые совершившее преступление небольшой или средней тяжести, может быть освобождено от уголовной ответственности, если после совершения преступления добровольно явилось с повинной, способствовало раскрытию и расследованию преступления, возместило причиненный ущерб или иным образом загладило вред, причиненный в результате преступления, и вследствие деятельного раскаяния перестало быть общественно опасным. Лицо, совершившее преступление иной категории, освобождается от уголовной ответственности только в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями Особенной части Уголовного Кодекса Российской Федерации. В соответствии со статьей 291 Уголовного кодекса Российской Федерации лицо, давшее взятку, освобождается от уголовной ответственности, если оно активно способствовало раскрытию и (или) расследованию преступления и либо имело место вымогательство взятки со стороны должностного лица, либо лицо после совершения преступления добровольно сообщило о даче взятки органу, имеющему право возбудить уголовное дело. Вопрос о «деятельном раскаянии» рассматривался на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции в январе 2011 года при обсуждении проекта федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции». По итогам обсуждения было признано целесообразным сохранить данный правовой институт. Практика раскрытия и расследования коррупционных правонарушений показывает, что институт деятельного раскаяния имеет очень большое значение для борьбы с коррупционными преступлениями. Латентная природа коррупционных преступлений делает очень трудной задачу их выявления. С учетом этого, содействие лиц, давших взятку, но впоследствии согласившихся сотрудничать со следствием, является весьма ценным источником сведений, которые в противном случае получить было бы очень сложно или совсем невозможно. Возможность освобождения от уголовной ответственности является важнейшим стимулом к сотрудничеству со следствием. Ликвидация указанного правового института может привести к отказам в содействии со стороны лиц, давших взятку, и, как следствие, к снижению эффективности работы по раскрытию коррупционных преступлений. 194 Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством: Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Российская Федерация не согласна с необходимостью отказа от института деятельного раскаяния при применении мер ответственности за коррупционные преступления. Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ: Ликвидация института освобождения от уголовной ответственности в связи с деятельным раскаянием по делам о подкупе иностранных должностных лиц может привести к отказам сотрудничать со стороны лиц, давших взятку, при расследовании коррупционных преступлений, усилению сокрытия информации о коррупционных правонарушениях, снижению количества добровольных сообщений о даче взятки органам, имеющим право возбудить уголовное дело. Возможные преимущества (снижение количества коррупционных преступлений по причине увеличения жесткости наказания) не компенсируют указанные риски. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках Рекомендаций Группы государств Совета Европы по борьбе с коррупцией 2012 года (пункт 66). 1.6.9. Формулировка обязательства: Создать эффективные механизмы предотвращения и урегулирования конфликта интересов Источники обязательства: Рекомендация Совета ОЭСР по регулированию конфликта интересов в сфере государственной службы С(2003)107 Структура и характер обязательства: Рекомендация Совета ОЭСР по регулированию конфликта интересов в сфере государственной службы закрепляет положения, касающиеся создания эффективных 195 механизмов по предупреждению и выявлению конфликта интересов на государственной службе. В качестве основных из них можно выделить: - Описание ситуаций, способных привести к возникновению конфликта интересов (включая описание личных интересов, которые могут негативным образом повлиять на выполнение государственным служащим его должностных обязанностей, а также примеры незаконного поведения должностных лиц, выполняющих наиболее «опасные» функции с точки зрения возможного возникновения конфликта интересов); - Наличие разработанных методик и практик, позволяющих выявить возможные случаи конфликта интересов (такие методики и практики могут быть закреплены в различных законах, кодексах, руководствах и так далее); - Ознакомление государственных служащих с порядком декларирования конфликта интересов; - Установление четких правил, которыми должны руководствоваться государственные служащие при разрешении конфликта интересов; - Регулярное информирование государственных служащих о проводимой политике по предотвращению и разрешению конфликта интересов; - Выявление и регулирование ситуаций, в наибольшей степени способствующих возникновению конфликта интересов (к примеру, выполнение иной деятельности государственными служащими, получение подарков, трудоустройство после ухода с государственной службы и так далее); - Создание системы санкций за несоблюдение законодательства о конфликте интересов. Российская позиция по данному обязательству: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Определение понятия конфликта интересов в Российской Федерации закреплено в статье 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Непосредственное регулирование конфликта интересов осуществляется в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Так, Закон устанавливает, что: В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, 196 гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме; Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в его отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов; Непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы; Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы; Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Ситуации, способствующие возникновению конфликта интересов, закреплены в «Обзоре типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования» от 19 октября 2012 г., разработанном Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации. Обзор содержит описание типовых ситуаций, меры их предотвращения и регулирования, а также комментарии к каждой возможной ситуации. В настоящее время российское законодательство в области предупреждения возникновения и разрешения конфликта интересов содержит ряд существенных недостатков. Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством: Данное обязательство не включено в План законодательной работы. 197 Для того чтобы нормы российского законодательства в рассматриваемой сфере совпадали с рекомендациями ОЭСР, законодателям Российской Федерации в первую очередь необходимо: - Разработать и закрепить в законодательстве процедуру подачи заявления государственными служащими о реальном или потенциальном возникновении у них конфликта интересов (положения законодательства должны помимо прочего включать форму заявления, сроки подачи заявления, информацию, подлежащую раскрытию в заявлении); - Разработать и закрепить в законодательстве процедуры рассмотрения таких заявлений представителем нанимателя (положения законодательства должны помимо прочего включать сроки рассмотрения заявления, порядок рассмотрения заявления, действия по результатам рассмотрения заявления); - Уделить внимание регулированию ситуаций, способствующих возникновению конфликта интересов (в том числе стоит пересмотреть положения законодательства, связанные с получением подарков государственными служащими, детализировать положения, связанные с передачей ценных бумаг и акций в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов). Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ: Выполнение рекомендации по созданию эффективных механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов полностью соответствует общему направлению деятельности, предпринимаемой Российской Федерацией в целях противодействия коррупции, и будет являться логическим продолжением уже проделанной работы. Принятие обязательств по выполнению рекомендации будет способствовать устранению существующих пробелов в нормативном правовом регулировании конфликта интересов на государственной службе. Вместе с тем, внедрение в деятельность государственных органов соответствующих механизмов сопряжено с рядом трудностей. В частности, в законодательстве закрепелены весьма широкие определения понятий «конфликт интересов» и «личная заинтересованность». При этом практика показывает, что и государственные служащие, и руководители государственных органов, и суды зачастую по-разному интерпретируют указанные понятия. Отсутствие единого понимания базовых понятий может приводить к тому, что меры по урегулированию конфликта интересов будут применяться не в тех ситуациях, которые изначально предполагались законодателем. Более того, в ситуации, когда 198 наказанием за непринятие мер по урегулированию конфликта интересов, является увольнение в связи с утратой доверия, существует определенный риск того, что соответствующие нормы будут использоваться руководством государственных органов для «репрессирования» неугодных государственных служащих. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках Конвенции ООН против коррупции (статья 7, пункт 4). 1.6.10. Формулировка обязательства: Создать эффективные механизмы информирования правоохранительных органов о подкупе иностранных должностных лиц Источники обязательства: П. 9 Рекомендации Совета ОЭСР по дальнейшей борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок. Структура и характер обязательства: В рамках указанной рекомендации, в частности, предлагается: - создать легкодоступные каналы для сообщения правоохранительным органам о предполагаемых фактах подкупа иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок; - обеспечить меры по стимулированию сообщений государственными служащими, особенно работающими за границей, в правоохранительные органы о предполагаемых фактах подкупа иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок которые им стали известны в ходе своей работы; - создать механизмы для защиты государственных служащих или сотрудников частных компаний, добросовестно сообщивших в уполномоченные органы о предполагаемых фактах подкупа иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок от дисциплинарных или иных дискриминационных санкций. Российская позиция по данному обязательству: 199 Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. В настоящее время в Российской Федерации порядок подачи заявлений граждан в правоохранительные органы регулируется положениями Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Однако нормы данного закона не учитывают ни специфики коррупционных правонарушений, в общем, ни специфики подачи заявлений о подкупе иностранных должностных лиц, в частности. Аналогично, не существует единого федерального закона, закрепляющего порядок подачи и регистрации заявлений государственных служащих, ставших свидетелями коррупционных правонарушений, и учитывающего специфику «антикоррупционных» обращений и категории должностных лиц, выступающих в качестве заявителей. Как следствие, в части заявлений о совершении коррупционных правонарушений на государственных служащих распространяется действие Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». При этом данный закон является не единственным источником норм, регулирующих рассматриваемую сферу. Также отсутствует единый нормативный правовой акт, регулирующий механизмы защиты государственных служащих и сотрудников частных компаний, добровольно сообщивших о фактах коррупции в уполномоченные органы. Отдельные нормы, регламентирующие данный вопрос, включены в различные федеральные законы и являются явно недостаточными. Единая концепция защиты заявителей о коррупции, по существу, отсутствует. Вышесказанное также справедливо в отношении юридических лиц. В определенном смысле, они находятся в еще более неблагоприятном положении, поскольку действующее законодательство содержит нормы, регулирующие прежде всего рассмотрение обращений о фактах коррупции и обеспечение защиты от дискриминации, ставшей следствием таких обращений, для физических лиц. Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством: Данное обязательство не включено в План законодательной работы. В соответствии с п. 12 Национального плана противодействия коррупции на 20122013 годы Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации совместно с Министерством юстиции Российской 200 Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти поручено до 1 апреля 2013 г. внести в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции предложения по повышению юридической защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции представителю нанимателя, в средства массовой информации, органы и организации. Для гармонизации законодательства с данной рекомендацией необходимо: внедрить особый порядок рассмотрения обращений физических и юридических лиц о фактах коррупции, в том числе рассмотреть возможность создания отдельной процедуры представления обращений о фактах коррупции для государственных служащих; создать механизмы защиты заявителей о коррупции (как физических, так и юридических лиц); рассмотреть возможность внедрения механизмов финансового стимулирования лиц, сообщающих о фактах коррупции. Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ: Исполнение рекомендаций потребует комплексного пересмотра российского законодательства в части сообщения физическими и юридическими лицами в уполномоченные органы о предполагаемых фактах коррупции и установления механизмов защиты таких лиц. Возможна негативная общественная оценка данной инициативы. Вместе с тем, внедрение таких мер позволит повысить раскрываемость коррупционных преступления. Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках: Конвенции ООН против коррупции (статья 37); Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (статьи 21, 22); Антикоррупционного плана действий «Группы двадцати» 2013-2014 (пункт 9). 201 2. Оценка финансово-экономических последствий присоединения России к ОЭСР, включая разработку рекомендаций по организационному и бюджетному планированию сотрудничества с ОЭСР 2.1. Оценка финансово-экономических последствий присоединения России к ОЭСР на основе сценарной модели 2.1.1. Методология оценки финансово-экономических последствий присоединения России к ОЭСР на основе сценарной модели В рамках проекта был разработан ряд сценариев сотрудничества России с ОЭСР, которые частично пересекаются с выделенными ранее сценариями в рамках Стратегии социально-экономического развития России до 2020 года (Стратегии-2020), а также в целом соответствуют сценариям, включенным в Прогноз социально-экономического развития до 2030 года (Прогноза -2030). Выделение сценариев позволят: • Провести оценку финансово-экономических последствий принятия отдельных обязательств в привязке к конкретным прогнозным показателям социальноэкономического развития. • Предложить возможные варианты развития сотрудничества с ОЭСР от наименее трудозатратных и ресурсоемких (наиболее подходящих для начального этапа членства России в ОЭСР) до наиболее трудозатратных и ресурсоемких, которые требуют более пристального дальнейшего анализа в категориях cost – benefit и которые можно предлагать в качестве возможных направлений для долгосрочной совместной работы с ОЭСР по совершенствованию российской законодательной основы и правоприменительной практики при наличии соответствующих свободных ресурсов в бюджете страны или нахождении иных финансовых источников для выполнения обязательств. • Определить приоритетность направлений сотрудничества с ОЭСР, построить определенный план-график развития сотрудничества с ОЭСР в следующих временных рамках: - приоритеты сотрудничества на краткосрочную перспективу (первые 2-3 года после вступления, соответственно 2014-2016 года) ; - приоритеты сотрудничества на среднесрочную перспективу (до 2020 года); - приоритеты сотрудничества на долгосрочную перспективу (до 2030 года) ; • Более точно определить «чувствительные» зоны в рамках каждого сектора со знаком «+» и «-» - обязательств и рекомендаций ОЭСР, выполнение и использование 202 которых будет способствовать максимизации выгод от сотрудничества с ОЭСР, содействовать переходу к новой модели экономического роста в среднесрочной перспективе; и наоборот – обязательств и рекомендаций ОЭСР, выполнение которых может наибольшие для отрасли, регионов, экономики в целом, выполнение которых потребует от России больших усилий по нормативно-правой гармонизации и наибольших финансовых вложений (включая возможные прямые бюджетные потери) («красная зона»). При проведении последующего анализа социально-экономических и региональных эффектов акцентировать внимание именно на этих «чувствительных зонах». • Разработать рекомендации по организационному и бюджетному планированию в соответствии с приоритетами Правительства Российской Федерации на период 2013-2018 и со сценарными показателями Прогноза долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, а также в связке с мерами, разработанными в рамках Стратегии-2020, а также с учетом рекомендаций, которые сама ОЭСР выделяет в качестве приоритетных для обеспечения устойчивого экономического роста России . Для целей оценки финансово-экономических последствий присоединения России к ОЭСР и разработки рекомендаций по организационному и бюджетному планированию сотрудничества с ОЭСР предлагаются следующие сценарии: 1. Сценарий инерционного сотрудничества; 2. Сценарий прогрессирующего сотрудничества; 3. Сценарий форсированного сотрудничества; Характеристики выделенных сценариев: 1. Сценарий инерционного сотрудничества Данный сценарий предполагает: • На основе обязательств, включаемых в данный сценарий, можно определить приоритетные направления сотрудничества с ОЭСР на краткосрочную перспективу первые 2-3 года после вступления России к ОЭСР (здесь и далее предполагается, что процесс переговоров и официальное вступление в ОЭСР состоится в 2014 г.). • По данным направлениям сотрудничества риски возможных противоречий и расхождений с ОЭСР, а также риски возможных бюджетных потерь минимальны. Межведомственные разногласия, а также расхождения с позицией профильных ведомств отсутствуют либо не прогнозируются. Следовательно, возможно достижение высокой степени общественного и экспертного одобрения факта присоединения России к ОЭСР, что является очень важным для начального этапа членства, и во многом является залогом дальнейшего успешного сотрудничества России с ОЭСР. 203 • Вместе с тем, данный сценарий можно рассматривать как «программу минимум» сотрудничества с ОЭСР. В большей степени соответствующий инерционному сценарию в рамках Стратегии-2020, подходящий для начального этапа сотрудничества, является недостаточным для того, чтобы рекомендации и опыт стран ОЭСР могли способствовать переходу к новой модели экономического роста, предусмотренного Стратегией-2020 и достижению социально-экономических ориентиров, предусмотренных инновационным сценарием Прогноза-2030. Продолжение сотрудничества с ОЭСР в таком ограниченном формате за пределами 2-3-летнего горизонта начального этапа членства не способно дать существенного value-added для развития и качественного улучшения социально-экономической политики России, а следовательно, затраты, связанные с обеспечением членства России в ОЭСР будут достаточно неэффективны. • По обязательствам, которые могут быть включены в данный сценарий, нормативно-правовая гармонизация не требуется, расхождения в нормативно-правовой базе России и ОЭСР отсутствуют либо необходимы лишь незначительные изменения в имеющемся законодательстве на уровне отдельных поправок и дополнений в существующие российские нормативно-правовые акты (при этом учитывается как факт включенности/невключенности в План законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами ОЭСР, так и дополнительные экспертные оценки 1-го этапа работ по НИР). • Финансово-экономические последствия выполнения таких обязательств ОЭСР отсутствуют либо минимальны. Бюджетная нагрузка от принятия данных обязательств незначительная, в целом она соответствует социально-экономическим параметрам и приоритетам, включенным в консервативный сценарий социальноэкономического развития России на период до 2030 года, и не противоречит утвержденному бюджету на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015. • Возможные бюджетные расходы, связанные с выполнением данных обязательств, предусмотрены или могут быть учтены в рамках мероприятий и проектов, включенных в действующие и/или разрабатываемые и планируемые федеральные целевые и государственные программы развития, действующие на период до 2016 года включительно и далее, а также в программы регионального развития. • Рекомендации и опыт ОЭСР, вытекающие из соответствующих обязательств, могут быть достаточно быстро диссеминированны на региональном уровне, встроены в текущие программы регионального развития. • Минимизации бюджетной нагрузки, связанной с выполнением обязательств, включенных в данный сценарий, гипотетически может способствовать ситуация синергии 204 обязательств с другими международными институтами (т.е. экономия возникает в тех случаях, когда Россия, независимо от вступления в ОЭСР, выполняет идентичные обязательства в рамках других международных институтов). Однако данная гипотеза требует дополнительной проверки и анализа, поскольку наряду с финансовой экономией могут возникать ситуации умножения политической ответственности (обязательства возникают не просто в рамках одной организации - ОЭСР, но перед целым рядом организаций). Тем не менее, случаи возможной синергии были по возможности идентифицированы при анализе по секторам. 2. Сценарий прогрессирующего сотрудничества • На основе обязательств, включаемых в данный сценарий, можно определить приоритетные направления сотрудничества с ОЭСР на среднесрочную перспективу после вступления России к ОЭСР – до 2020 года. При этом сценарии максимально возможен эффективный обмен опыта со странами-членами ОЭСР, а также использование рекомендаций ОЭСР по совершенствованию российской политики в соответствующих областях. • В части гармонизации, имеют место расхождения в нормативно-правой базе России и ОЭСР. Требуются существенные изменения в российском законодательстве, но они вписываются в рамки текущего реформирования законодательной базы РФ, соответствующие проекты нормативно-правовых документов уже разработаны, находятся в разной степени разработки и общественного обсуждения (при этом учитывается как факт включенности/невключенности в План законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами ОЭСР, так и дополнительные экспертные оценки 1-го этапа работ). Рекомендации ОЭСР можно рассматривать как дополнительный источник лучшего зарубежного опыта для необходимого совершенствования российского законодательства и правоприменительной практики, намеченных институциональных изменений. • Бюджетная нагрузка, связанная с принятием обязательства, соответствует основным социально-экономическим параметрам и приоритетам, включенным в инновационный сценарий социально-экономического развития России на период до 2030 года. Реализация данных обязательств возможна за счет «бюджетного маневра», предусмотренного Стратегией-2020, способствуя смене приоритетов в расходах бюджета, сокращению госрасходов и оптимизации госучастия в экономике, но ни в коей мере не создавая дополнительной бюджетной нагрузки. • Поскольку выполнение обязательств ОЭСР, включаемых в данный сценарий, в достаточной степени подкреплены ресурсами, соответствуют экспертным и 205 правительственным сценариям, связанным с развитием человеческого капитала, социальной поддержкой социально уязвимых групп населения, ростом социального благосостояния и благополучия, сотрудничество с ОЭСР по указанным направлениям в большей степени будет подкреплено общественной и экспертной поддержкой. В то же время в условиях бюджетных ограничений вероятны межведомственные разногласия, сопротивления заинтересованных групп элиты (в ряде секторов такие межведомственные разногласия по различным вопросам присоединения России к ОЭСР уже есть). Данные разногласия важно выявить уже на текущем этапе, а сформировать площадку для экспертного обсуждения и согласования ведомственных интересов, устранив соответствующие препятствия и обеспечив последовательность реализации программы сотрудничества с ОЭСР на средне- и долгосрочную перспективу. Также важно четко определить возможные источники финансирования мер, связанных с выполнением обязательств ОЭСР – как бюджетных (государственных программ развития), так и негосударственных – перспективы привлечения частных инвестиций, развития ГЧП, привлечения иностранных инвестиций и т.д. • Данный сценарий можно рассматривать как «программу оптимум» сотрудничества с ОЭСР, в большей степени соответствующую сценариям оптимальных изменений в рамках Стратегии-2020. Среди обязательств, включаемых в данный сценарий, важно выделить те, выполнение которых может в наибольшей степени способствовать переходу к новой модели экономического роста – от инерционного (консервативного) к оптимальному (инновационному) сценарию социально- экономического развития России («чувствительные зоны», где возможна максимизация выгод). Поскольку важной составляющей перехода к новой модели экономического роста является снижение зависимости от несбалансированности во внешней торговле, негативных влияний продолжающейся внешнеэкономической турбулентности, создания в системе финансового регулирования системы заблаговременного предупреждения возникновения дисбалансов, особый интерес при данном сценарии могут представлять новые инструменты экономического регулирования, разрабатываемые ОЭСР в посткризисном контексте – в том числе такие стратегические документы как Инновационная стратегия ОЭСР (OECD Innovation Strategy), Стратегия «зеленого» роста (OECD Green Growth Strategy), Стратегия ОЭСР по формированию и оценке компетенций (The OECD Skills Strategy), Обновленная стратегия занятости ОЭСР (The OECD Jobs Strategy). Данные документы, строго говоря, не являются нормативно-правовыми документами ОЭСР (legal instruments), а, следовательно, не регулируются планом206 графиком гармонизации, но способны принести серьезные и важные политические и экономические дивиденды от сотрудничества с ОЭСР в средне- и долгосрочной перспективе. • Рекомендации и опыт ОЭСР в рамках данного сценария могут быть диссеминированы в дальнейшем на региональном уровне. • Так же как в Сценарии 1 здесь возможны случаи сокращения бюджетной нагрузки за счет синергии обязательств в рамках ОЭСР с другими международными институтами. 3. Сценарий форсированного сотрудничества • Обязательства, значительных изменений относящиеся в к российской данному сценарию, нормативно-правой требуют базе. очень Необходимая нормативно-правовая база в России отсутствует, требуются очень серьезные изменения в российской нормативно-правой базе, включая разработку, включая разработку проектов новых нормативно-правовых документов, требующих последующего общественного обсуждения и прохождения всех необходимых административных процедур. В ряде случае помимо серьезной и долгосрочной работы по гармонизации законодательства требуются также серьезные институциональные изменения. • Бюджетная нагрузка, связанная с принятием обязательства очень существенна и соответствует целевому (форсированному) сценарию Прогноза-2030, либо не предусмотрена ни одним из предложенных сценариев Прогноза-2030, не вписывается в имеющиеся бюджетные правила и предполагает подрыв экономической стабильности в рамках отдельного сектора, либо макроэкономической стабильности в целом за счет инфляционного финансирования бюджетных обязательств, не подкрепленного доходными источниками. В терминах Стратегии-2020, данный сценарий сотрудничества с ОЭСР соответствует либо сценариям жесткой реформы, либо сценариям «красной зоны», рассматриваемым как недопустимые. Соответственно, в данном сценарии сотрудничества целесообразно выделить две категории обязательств: o в принципе допустимые обязательства, в целом соответствующие интересам развития сектора и экономики в целом, но требующие серьезной и долгосрочной работы по гармонизации, а также поиска дополнительных источников финансирования; o недопустимые обязательства, противоречащие стратегическим приоритетам и национальным интересам страны, серьезно затрагивающие стратегически важные сектора российской экономики, создающие чрезмерную нагрузку для бюджета страны, не принося соответствующих социально-экономических и 207 политических дивидендов («красная зона» сотрудничества с ОЭСР – «чувствительные зоны», где возможны максимальные риски). • Такие допустимые обязательства можно рассматривать как «программу максимум» сотрудничества с ОЭСР, предполагая, что их выполнение возможно в достаточно долгосрочной перспективе (с горизонтом 2030 года и далее). В отношении таких обязательств можно рекомендовать проведение дополнительных оценок бюджетной нагрузки и в целом последствий принятия Россией таких обязательств. В части стратегии сотрудничества с ОЭСР по данному типу обязательств могут быть рекомендованы максимально возможные отсрочки по выполнению таких обязательств, проведение дополнительных консультаций с ОЭСР, в том числе, по вопросам возможного консультативного содействия со стороны ОЭСР и возможного использования опыта стран-членов ОЭСР по реализации таких обязательств и минимизации соответствующих бюджетных рисков. • Недопустимые обязательства целесообразно сразу до завершения переговоров включить в число изъятий в итоговом варианте Меморандума о соответствии. • Вероятность серьезных общественных и экспертных дискуссий, а также расхождения с позицией профильных ведомств (и других заинтересованных элитных групп) и межведомственные разногласия наиболее велика. • В случае допустимых обязательств, которые соответствуют долгосрочным приоритетам социально-экономического развития России и ее отдельных регионов, в перспективе могут быть включены в программу сотрудничества с ОЭСР, целесообразно уже на текущем этапе сформулировать возможные источники финансирования реализации мер, предусмотренных данными обязательствами (разработка специальных государственных программ развития, встраивание в программы регионального развития, привлечение частных, иностранных инвестиций, развитие механизмов ГЧП и т.д.) Таким образом, в рамках разработанной сценарной модели описание сектора включает описание ранее выделенных на 1-м этапе обязательств по сектору в терминах предложенных сценариев сотрудничества. С учетом характера преобладающих в секторе обязательств предлагаются один или несколько сценариев сотрудничества с ОЭСР. В данном разделе уделяется внимание именно финансово-экономическим последствиям и эффектам реализации разных вариантов сценариев сотрудничества с ОЭСР. Не менее важные социальные и политические последствия и эффекты рассматриваются в разделе 4. 208 Рекомендации по организационному и бюджетному планированию представлены в разделе 3.4, а также в общих выводах и рекомендациях в разделе 8. 209 2.1.2. Результаты оценки финансово-экономических последствий присоединения России к ОЭСР на основе сценарной модели (по секторам) 2.1.2.1. Содействие международному развитию Присоединение к КСР ОЭСР является наименее ресурсозатратным с точки зрения исполнения необходимых обязательств и гармонизации национальных практик в сфере содействия международному развитию. Тем не менее, финансово-экономические аспекты и последствия присоединения Российской Федерации к ОЭСР представляется рациональным проанализировать для трех сценариев: инерционного сотрудничества, прогрессирующего сотрудничества и форсированного сотрудничества. Сценарий инерционного сотрудничества Сценарий инерционного сотрудничества, в первую очередь, предполагает затрату наименьшего объема ресурсов для присоединения Российской Федерации к ОЭСР, а его реализация связана с минимальными временными затратами. В этой связи первостепенной задачей является выполнение минимального количества требований ОЭСР и затрата минимального объема национальных ресурсов. К числу таких требований относится повышение эффективности помощи, в том числе, выполнение принципов Парижской декларации по повышению эффективности помощи. Ключевым фактором повышения эффективности СМР является формирование национальной системы СМР. Одним из краеугольных факторов, препятствующих созданию российской системы содействия международному развитию, в том числе участию в многосторонних механизмах, является факт того, что Россия пока еще не является членом ОЭСР, в том числе КСР ОЭСР, и не интегрирована в процессы принятия решений в качестве участника ОЭСР. Вместе с Россией информацию и данные о программах содействия развитию на системной основе в КСР ОЭСР не предоставляют Бразилия, Индия, Китай и ЮАР. Тем не менее, значимость этих программ и роль этих стран в СМР, по мнению ОЭСР, возрастает. Отсутствие в статистических материалах КСР ОЭСР данных о расходах России на программы, связанные с предоставлением ОПР, снижают международный имидж страны. Поэтому для России важно не только осуществлять работу по созданию национальной системы СМР, но и интегрироваться в международное сообщество доноров с тем, чтобы программы и расходы на ОПР были признаны на международном уровне. Таким образом, российские расходы на ОПР должны быть отражены в материалах, публикуемых КСР ОЭСР. В рамках конференции «Новые партнеры в глобальной системе финансирования развития» 2010 г. Россия предложила новым партнерам в области развития совместно 210 «обратиться к КСР ОЭСР с просьбой сотрудничать в специальной группе, которая займется формированием навыков работы со статистикой и отчётностью оказания помощи, а также решением других задач, связанных с управлением помощью»19. По заявлениям российских властей, информация об объемах помощи будет предоставляться в КСР ОЭСР, как только Россия будет обладать необходимым потенциалом 20. При этом международным сообществом реализуется ряд программ, направленных на увеличение потенциала России в области СМР. Так, Программа развития ООН (ПРООН) реализовала проект по повышению компетентности российских органов власти в сфере СМР, 21 а Всемирный банк и Министерство по международному развитию Великобритании совместно с Минфином РФ запустили в 2009 г. инициативу «Россия как донор», которая направлена на расширение возможностей по управлению деятельностью в СМР22. Повышение эффективности помощи Российской Федерации может быть реализовано за счет более интенсивного сотрудничества с новыми партнерами, поскольку они обладают успешным опытом реализации программ экономического развития, а также опытом получателей внешней помощи, которым они могут поделиться со странамипартнерами. Cотрудничество с новыми партнерами должно осуществляться в рамках эффективной системы координирования и определения баланса между многосторонней и двусторонней помощью23. При этом все более актуальным направлением является использование новыми донорами как традиционных инструментов ОПР, так и инновационных финансовых механизмов. Таким образом, в краткосрочной перспективе в рамках сценария форсированного сотрудничества представляется возможным продолжить работу над формированием системы СМР, а также сформировать систему предоставления данных о программах помощи Российской Федерации на системной основе в соответствии с требованиями ОЭСР. Сценарий прогрессирующего сотрудничества Заключение председателя конференции – Московский Процесс// Новые партнерства в области финансирования мирового развития. Московская международная конференция. 17-18 февраля 2010 г. URL:http://www.mgdf.ru/rus/press/speeches/chairmans_summary 20 Ibid. P. 138. 21 Содействие международному развитию (СМР). Подготовительный этап. // Официальный сайт Программы развития ООН в Российской Федерации. URL: http://www.undp.ru/index.php?iso=RU&lid=2&cmd=programs&id=204 22 Russia Cares: the First Session of World Bank - DFID Program Advisory Council “Russia as a Donor Initiative (RDI)” // TheWorld Bank. 14.05.2009. URL: go.worldbank.org/O3TNN7YRR0 23 Emerging Donors in the Global Development Community.Agenda // New Partnerships in Global Development Finance. Moscow International Conference. February 17-18 2010. URL: http://www.mgdf.ru/files/G8_Emerging_donors_Agenda.pdf 19 211 Участие России в содействии международному развитию не ограничивается только предоставленной ОПР. К ресурсам, предоставляемым Российской Федерацией на цели развития также можно отнести прямые иностранные инвестиции (ПИИ), денежные переводы мигрантов, работающих в России, списание долговых обязательств, финансирование проектов СМР, реализуемые совместно с частным сектором24. Использование этих ресурсов могло бы способствовать достижению цели реализации российских программ содействия развитию в среднесрочной перспективе через обеспечение последовательности политики в сфере СМР. В последние годы участие России в СМР осуществлялось главным образом в форме списания задолженности по ранее предоставленным бывшим странам СССР кредитам, например в рамках Инициативы по облегчению долгового бремени беднейших стран. В настоящее время набор инструментов, используемых Россией при предоставлении помощи развитию, расширяется. Так Россия использует механизмы оказания помощи в форме грантов в международные фонды и программы СМР, а также развивает инструменты национальной системы СМР в форме двусторонней помощи. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной 17 ноября 2008 г., указано, что одним из направлений поддержки российских участников внешнеэкономической деятельности станет использование связанных кредитов и механизмов международной помощи развитию для продвижения российских товаров и услуг на рынки развивающихся государств. Также в рамках программ помощи развитию предусматривается разработка системы стимулов, в том числе финансовых, для обучения иностранных граждан в российских вузах и активизации обменных программ с целью налаживания экономических связей с государствами-участниками совместных образовательных программ25. Сценарий форсированного сотрудничества В первую очередь, сценарий форсированного сотрудничества ассоциируется с реализацией долгосрочной международной повестки дня в сфере содействия международному развитию (СМР), которая предполагает выделение существенного объема дополнительных ресурсов для достижения международных целей развития. 24 Thalwitz. M. Shared Global Efforts for a Common Global Challenge. Remarks to Conference Emerging Donors in the Global Development Community // New Partnerships in Global Development Finance. Moscow International Conference. February 17-18 2010. URL: http://www.mgdf.ru/files/G8EmergingDonors_MargretSpeech.pdf 25 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. URL:http://government.consultant.ru/doc.asp?ID=49135 212 Отдельным направлением работы КСР ОЭСР является содействие в достижении ЦРТ и реализация положений Монтерейского консенсуса по финансированию развития. В соответствии с данными положениями, вклад стран-доноров в финансирование программ в сфере развития должен достигнуть уровня 7% от ВНД в качестве ОПР для развивающихся стран. Выделение дополнительных объемов финансирования позволит на регулярной основе проводить экологическую оценку проектов и программ в сфере СМР, расширить повестку дня в сфере развития за счет включения вопросов адаптации изменения климата. Многие из стран-членов КСР ОЭСР на сегодняшний день приняли обязательство увеличить объем ОПР до 0,7% ВНД. Более того, некоторые из стран на сегодняшний день полностью выполнили данное обязательство, превысив объем ОПР от показателя 0,7% от ВНД. Так, по данным за 2011 г., число таких стран вошли Дания (0,85%), Люксембург (0,97%), Нидерланды (0,75%), Норвегия (0,76%), Швеция (1,02%)26. Исходя из поставленной цели, объем финансирования Российской Федерацией программ в сфере СМР должен составить не менее 12,6 млрд долл. США в год 27. Однако эта цифра в существенной степени отличается от тех средств, которые фактически предоставляются Правительством Российской Федерации в целях финансирования программ в сфере СМР. В настоящее время объемы ресурсов, предоставляемых Россией на цели СМР, определяются «степенью готовности широких кругов российских налогоплательщиков видеть Россию в качестве крупного донора». Объемы финансирования российских программ, связанных с СМР, определяются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год (Рисунок 2.1.2.1.1)28. В настоящее время Минфином РФ проводится активная работа по созданию национальной системы учета ОПР в соответствии с методологией КСР ОЭСР. В силу отсутствия на современном этапе единой системы учета помощи в целях СМР, данные за некоторые годы, полученные из разных источников, существенно различаются. Так, по информации Правительства РФ в 2005 г. фактические расходы федерального бюджета на финансирование программ в сфере СМР, без учета списания задолженности беднейших стран, составили более 97 млн долл. США29. По словам же замминистра финансов Д. 26 Aid Statistics, Donor Aid at a glance. URL: http://www.oecd.org/dac/aidstatistics/aidstatisticsdonoraidataglance.htm 27 Расчет сделан по показателям ВНД России в 2012 г., который составил 1,5 трлн долл США. 28 Отчет заседания Правительства РФ за 23 ноября 2006 года (пресс-релиз) // ПРОДЕМО. Аналитический и новостной обзор работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ. URL: http://www.prodemo.ru/_template.html?sec=1171&doc=51799691 29 Там же. 213 Панкина в 2003-2005 гг. объем ежегодной помощи России развивающимся странам составлял 50-60 млн долл. США30. 900 785.02 800 млн долл. США 700 600 472 500 513.9 400 300 200 100 101.3 101.8 2005 2006 210.78 220 2007 2008 0 2009 2010 2011 Рисунок 2.1.2.1.1 - Объемы ресурсов, предоставляемых Россией на цели СМР 31 Существенное увеличение объемов ресурсов Российской Федерации на реализацию программ в сфере СМР было зафиксировано в период мирового финансового и экономического кризиса 2008-2009 гг. Так, в 2009 г. Правительством Российской Федерации было выделено порядка 785 млн долл. США в качестве ресурсов для финансирования программ в сфере СМР через дву- и многосторонние механизмы. При этом годом ранее на цели предоставления помощи беднейшим странам было выделено 220 млн долл. США. Резкий рост ОПР связан с необходимостью экстренной поддержки основных партнеров в условиях мирового экономического кризиса. В 2010 г. объемы ОПР снизились и составили 472 млн долл. США. При этом Правительством Российской Федерации основной акцент был поставлен на финансировании программ в сфере здравоохранения и продовольственной безопасности в таких странах, как Никарагуа, Конго, Кения, Йемен, Гвиана, Беларусь, Армения, Таджикистан. В 2011 г. объем финансирования российских программ в сфере СМР составил 513,9 млн долл. США, что на 8,8% превышает уровень 2010 г., что соответствует заявлению Высказывания Д.В. Панкина информационным агентствам на пресс-конференции в РИА Новости 22.12.2008 // Официальный сайт Министерства финансов России. URL: http://www.minfin.ru/ru/official/index.php?id4=6895 31 Источник: Минфин РФ, МИД РФ, Всемирный банк,DEVEX, расчеты автора 30 214 постоянного представителя России при ФАО и ВПП А. Мешкова о выделении Россией на программы СМР более 1 млрд. долл. США в период 2010 – 2011 гг32. По заявлению директора Департамента международных финансовых отношений Минфина Российской Федерации А. Бокарева в 2012 г. уровень финансирования программ в сфере СМР должен оказаться не ниже чем за два предшествующих года и составить около 500-550 млн долл. США.33 Необходимость выделения средств для исполнения международных обязательств, принятых Российской Федерацией, в том числе, в сфере СМР, также зафиксировано в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2010–2012 гг34. По оценкам Правительства Российской Федерации, объемы финансирования российского участия в финансировании СМР в относительном выражении оказались ниже расходов на эти цели стран- партнеров по «Группе восьми», а также ряда развивающихся стран, таких как Китай, Индия, Южная Корея (Таблица 2.1.2.1.1)35. Таблица 2.1.2.1.1 – Объемы ОПР некоторых новых доноров, млн долл. США36 Бразилия Китай38 Индия39 ЮАР 2006 365 1000-1500 600 - 2007 437 1400 392,6 61 2008 350 1750 609,5 - 2009 400 1900 510 - 2010 1 20037 - По значению показателя доли ОПР в ВНД Российская Федерация еще далека от достижения цели ООН о выделении на СМР не менее 0,7% валового национального дохода (ВНД). В настоящий момент времени сумма, предоставляемая Российской Федерацией в качестве ОПР, не превышает 3% от планируемого уровня (0,7% ВНД). Тем Стенограмма выступления Чрезвычайного и Полномочного Посла России в Италии, Постоянного представителя России при ФАО и ВПП А.Ю. Мешкова на конференции № 2 Всемирного зернового форума «Программы продовольственной помощи: проблемы, пути и механизмы повышения эффективности в современных условиях», Санкт-Петербург, 7 июня 2009 года // Официальный сайт Министерства иностранных дел РФ. URL: http://www.mid.ru/nsdmo.nsf/cfabe4e8ed2f8ad7432569ff003cd1c0/432569f10031eb93c32575ce003cc96d 33 Высказывания С.А. Сторчака информационным агентствам презентации национального отчета Российской Федерации о реализации политики в области содействия международному развитию в рамках инициативы «Группы восьми» по повышению прозрачности и отчетности, официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации, 16 мая 2012 г. URL: http://www1.minfin.ru/ru/press/speech/printable.php?id4=16351 34 Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010–2012 годах // Официальный сайт Президента Российской Федерации. 25.05.2009. URL: http://kremlin.ru/acts/4187 35 Отчет заседания Правительства РФ за 23 ноября 2006 года (пресс-релиз) // ПРОДЕМО. Аналитический и новостной обзор работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ. URL: http://www.prodemo.ru/_template.html?sec=1171&doc=51799691 36 Источник: КСР ОЭСР, Economist, Devex 37 Brazil's foreign-aid programme. The Economist, 15 July, 2010. URL: http://www.economist.com/node/16592455 38 Данные не подтверждены китайскими властями. 39 Данные за финансовый год, длящийся в Индии с 1 апреля по 31 марта. 32 215 не менее, у Российской Федерации существуют возможности и стимулы для дальнейшего наращивания объемов средств, выделяемых на СМР, по мере формирования соответствующих социально-экономических предпосылок для создания устойчивой тенденции к достижению в перспективе рекомендуемой ООН цели40. Принимая во внимание практику других стран-доноров по достижению цели ООН, а также долгосрочный характер выполнения данного обязательства, Правительству Российской Федерации представляется возможным порекомендовать включить достижение данной цели в число долгосрочных целей в рамках текущей работы над формированием национальной системы СМР. Чувствительные сектора К числу «чувствительных» секторов в случае СМР можно отнести те сектора, в которых эффект российской помощи будет наиболее ощутим в рамках решения социально-экономических задач беднейших стран. Современные основные секторные приоритеты в сфере СМР были сформированы в 2006 г. в рамках председательства России в «Группе восьми». Так, основными приоритетами стали здравоохранение, образование и энергетика. Помимо этих направлений содействия развитию в Концепции участия России в СМР в качестве приоритетных также отражены секторы, рекомендованные ОЭСР, такие как повышение эффективности систем государственного управления, сельское хозяйство и продовольственная безопасность, помощь развитию торговли, охрана окружающей среды, обеспечение безопасности, защита прав человека, развитие инноваций41. Списание долговых обязательств является традиционной для России сферой содействия международному развитию, поскольку большую долю обязательств по списанию долгов развивающимся странам Российская Федерация унаследовала от СССР. По состоянию на 2003 г. в абсолютных величинах Россия занимала третье место в мире после Японии и Франции по списанию долга развивающимся странам в отношении к своему собственному ВВП42. На саммите «Группы восьми» в Глениглсе в 2005 г. Российская Федерация приняла индивидуальное обязательство «списать задолженность африканских стран на сумму 11,3 В соответствии с системой национальных счетов 1993 г. показатели ВНП и ВНД практически совпадают. В практике СМР оба термина употребляются в одинаковом смысле. См., например, System of National Accounts 1993. ANNEX I. Changes from the 1968 System of National Accounts. URL: http://unstats.un.org/unsd/sna1993/tocLev8.asp?L1=22&L2=1. http://www.gks.ru/free_doc/new_site/vvp/metod.htm 41 «Наука помогать». Интервью С.А. Сторчака газете «Время новостей».// Официальный сайт Министерства финансов России. 02.04.2007. URL:http://www.minfin.ru/ru/press/interview/index.php?id4=48 42 Выступление на официальном обеде от имени лорд-мэра Лондонского Сити // Официальный сайт Президента Российской Федерации. 25.06.2003. URL: http://archive.kremlin.ru/text/appears/2003/06/47770.shtml 40 216 млрд. долл., включая 2,2 млрд. долл. в рамках инициативы ХИПК (Heavily Indebted Poor Countries Initiative)»43. Списание Россией долгов регулярно проходит в рамках Парижского клуба кредиторов. По заявлению Президента в июле 2008 г., объем списанных Российской Федерацией долгов, прежде всего, африканским странам, превысил сумму 16 млрд долл. США44. По данным Минфина по состоянию на 1 января 2009 г. 11 стран (из них 1 страна СНГ) имеют долговые обязательства перед Россией. При этом Правительством России поставлена цель сократить к 2012 г. количество стран-дебиторов, имеющих перед Россией неурегулированные долговые обязательства по кредитам бывшего СССР до одного государства45. Что касается работы России в рамках реализации трех приоритетов в сфере СМР, то наибольший акцент поставлен на развитии сектора энергетики, поскольку работа в данном направлении способствует созданию инфраструктуры для развития двух других приоритетов – образования и здравоохранения. Наиболее ярким примером действий Российской Федерации является реализация Инициативы России развивать энергетическую инфраструктуру сельскохозяйственных районов стран Африки с участием энергетического партнерства «Глобальная деревня». Программы подразумевает строительство мини-электростанций, мини-гидроэлектростанций, линий электропередачи для обеспечения доступа к электроэнергии удаленных регионов африканских стран. Начиная с 2007 г Российская Федерация выделила около 30 млн долл. США на финансирование этой программы в период до 2012 г46. Работа в сфере содействия развитию образования осуществляется Правительством России как в двустороннем, так и в рамках многостороннего сотрудничества. В части, касающейся многостороннего сотрудничества, в октябре 2008 г. Россия совместно со Всемирным банком запустила программу содействия образованию в целях развития (READ), которая направлена на усиление роли России как нового донора в области образования. Целью программы является повышение качества образования в странах с низким уровнем доходов. Для участия в программе было отобрано 7 стран (4 из Африки, 2 из Центральной Азии и 1 из Юго-Восточной Азии). Объем ресурсов траст-фонда, 43 Africa, Gleneagles OfficialDocuments, Gleneagles, 8 July, 2005. URL: http://www.g8.utoronto.ca/summit/2005gleneagles/africa.html 44 Интервью представителям средств массовой информации Японии // Официальный сайт Президента Российской Федерации. 03.07.2008. URL:http://kremlin.ru/news/657 45 Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Минфина России на 2010-2012 годы // Официальный сайт Министерства финансов России. URL: http://www1.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2009/11/doklad2010-12.zip 46 Высказывания А.А. Бокарева информационным агентствам // Официальный сайт Министерства финансов России. 28.01.2009. URL: http://www1.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?id4=7018. 217 созданного в рамках данной программы составили порядка 32 млн долл. США, и будут использованы в пятилетний период47. Двустороннее сотрудничество в рамках содействия развитию сектора образования осуществляется через обучение иностранных студентов из средств российского бюджета (Таблица 2.1.2.1.2). Общее число стипендий, предоставленных в 2009 г. 161 государству составило 9091, что превышает уровень 2008 г. на 1330 стипендию. В среднесрочной перспективе планируется увеличить число стипендий для обучения в российских вузах до 10 тысяч48. Таблица 2.1.2.1.2 - Средства, выделяемые Россией в фонды Инициативы ускоренного финансирования программы «Образование для всех»49 2006 Каталитический фонд 2007 2008 выплачено 2009 взносы России, млн долл. США 1 2 1 2 взносы всех доноров (19), млн долл. США 439,4 367,3 332,5 248,2 47 2010 2011 обязательства 2 2 167,3 43,3 READ Annual Report 2009, World Bank. URL: www.siteresources.worldbank.org/EDUCATION/Resources/2782001256666213814/READ_AnnualReport_2009_web.pdf 48 Выступление специального представителя МИД России по взаимодействию с Альянсом цивилизаций К.В.Шувалова на третьем Форуме Альянса цивилизаций, Рио-де-Жанейро, 28 мая 2010 года // Официальный сайт Министерства иностранных дел Российской Федерации. 01.06.2010. URL: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/458DB10D6AF25B85C32577340055CCCF (lдата обращения: 19.06.2010). 49 Рахмангулов М.Р. Становление системы содействия международному развитию в России // Вестник международных организаций. – М., 2010. - № 2. - C. 196—215 218 Продолжение Таблицы 2.1.2.1.2 доля России, % 0,2 0,5 0,3 0,8 взносы России, млндолл. США 1,2 2 Фонд развития взносы всех программ доноров (12), образования млн долл. США 24,7 18,8 8,1 доля России, % 4,9 10,6 Источник: Education for All - Fast-track Initiative 1,2 4,6 Работа в рамках реализации третьего российского приоритета содействия развитию (здравоохранение) осуществляется, главным образом, через механизмы Глобального фонда. С 2006 г. Правительством Российской Федерации было принято решение отказаться от статуса реципиента Глобального фонда. Так, осуществляется перевод на национальное финансирование всех социально-значимых проектов по профилактике ВИЧ/СПИДа, реализуемые российскими НКО50. За последнее десятилетие вклад Российской Федерации в решение глобальных проблем, связанных с вопросами здравоохранения, значительно увеличился. Так, в 20002005 гг. общий вклад России составил 52,93 млн долл. США, включая взносы в международные организации, в 2006 г. объем средств составил уже 29,85 млн, в период 2007 - 2008 гг. финансирования международных инициатив в сфере здравоохранения было увеличено до 120 млн долл. США в 2007 г. и более 150 млн долл. США в 2008 г.51 Рост финансирования был отмечен и в последующие периоды. В 2010 г. до 80 млн. долл. США из 472 млн долл. США были направлены на решение вопросов здравоохранения. В мае 2011 г. Россией было предоставлено порядка 16 млн долл. США для финансирования инициативы «Обязательства по развитию рынка» вакцин против пневмонии. Тем не менее, исходя из данных, представленных в Таблице 4, Россия не является чистым донором Глобального фонда. Правительство должно продолжить усилия по переводу российских НКО на национальное финансирование. Российская Федерация продолжает осуществлять действия по другим направления содействия развитию сектора здравоохранения, в частности снижение детской смертности и охрана материнского здоровья (4 и 5 ЦРТ). 11-13 октября 2011 г. в Москве был проведен первый международный форум «Пути снижения младенческой смертности: российский Форум надежды. В Москве открылась Третья конференция по ВИЧ/СПИДу в Восточной Европе и Центральной Азии Российская газета - Федеральный выпуск №5028 (204) от 28 октября 2009. URL: http://www.rospotrebnadzor.ru/press_center/publication/11597/ 51 Специальная сессия «Прогресс в реализации инициатив «Группы восьми» в сфере борьбы с инфекционными болезнями и укрепления систем здравоохранения» 30 Октября 2009. 50 219 опыт». 52 Основной целью форума стала выработка практических рекомендаций для снижения младенческой смертности в соответствии с национальными приоритетами и условиями стран-партнеров. Результатом проведения форума стало создание центра повышения квалификаций для подготовки специалистов из России и стран-партнеров (Таблица 2.1.2.1.3)53. Таблица 2.1.2.1.3 - Средства, выделенные Глобальным фондом на проекты в России и взносы России в Глобальный фонд, млн долл. США54 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2002 Получено Россией 12,7 29,2 64,2 81,5 75,4 61,5 2,9 2011 Всего 13,17 365,3 Выплачено 1 4 5 10 10 85,7 78,4 57,4 10 261,8 Россией Для создания российской системы СМР в секторе здравоохранения необходимо предпринять действия по следующим направлениям: 1) развитие программ ГЧП в секторе здравоохранения; 2) создание партнерств с другими странами БРИКС по формированию систем содействия развитию систем здравоохранения, в том числе, в рамках многостороннего сотрудничества; 3) использование механизмов региональных форумов (в том числе, АТЭС) для продвижения приоритетов в секторе здравоохранения. В краткосрочной перспективе основным ресурсом содействия Российской Федерации развитию сектора здравоохранения развивающихся стран может стать существующий экспертный потенциал и знания в сфере медицины, а также опыт работы в данном секторе через многосторонние механизмы. В долгосрочной перспективе российская система СМР в сфере здравоохранения должна развиваться в направлении расширения двусторонних программ и создания институциональных и инфраструктурных основ для реализации таких программ, в том числе, в целях борьбы с туберкулезом, малярией, ВИЧ/СПИДом. Начиная с 2008 г. в связи с председательством России в Исполнительном совете Всемирной продовольственной программы (ВПП) ООН в 2009 г. направление содействия развитию сельскому хозяйству начало приобретать все большую популярность55. About, First International Forum “Ways to Reduce Infant Mortality: the Russian Experience”. URL: http://g8.oparina4.ru/en_about.php. 53 Постановление Правительства Российской Федерации No. 855-r от 17 мая 2011 г. URL: http://government.ru/gov/results/15263/. 54 Источник: Global Fund Disbursements, The Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria Contributions. 52 55 Голод наступает // Международная жизнь. 05.03.2010. URL:http://www.interaffairs.ru/arpg.php?pg=198 220 Основным многосторонним партнером России по предоставлению продовольственной помощи и развитию сельского хозяйства является ВПП ООН. Сотрудничество Правительства Российской Федерации с этой организацией началось с 2002 г., когда был подписан Меморандум о взаимопонимании между МЧС России и ВПП. 56 В 2003 г. Россией был внесен первый добровольный взнос в фонд ВПП, после чего объемы финансирования стали расти. Так, средства, выделенные Россией с 2005 г., позволили покрыть расходы, связанные с предоставлением более 106 тыс. тонн продовольствия.57 В 2010 г. российский взнос в ВПП был распределен между Таджикистаном (5,5 млн долл. США), Афганистаном – (5 млн), Арменией – (2,5 млн), Демократической Республикой Конго – (2 млн) и Киргизией – (5 млн) (Таблица 2.1.2.1.4)58. Таблица 2.1.2.1.4 - Взносы России во Всемирную продовольственную программу ООН, млн долл. США за период 2003-2011 гг. 2003 Взносы всех доноров Взносы России 2 555 11 200 4 2 24 2 2005 2006 2007 2008 2 718 ,2 2 698, 9 2 714, 7 5 04 5,5 0 11 11 15 15 2009 2010 201 1 4 021, 1 336,4 3 3 680 26,8 24,2 32 Между МЧС России и Всемирной продовольственной программой ООН подписан ежегодный меморандум о взаимопонимании // Официальный сайт Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороты, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.04.03.2010. URL: http://www.mchs.gov.ru/news/detail.php?ID=30776 57 Там же. 58 Интервью заместителя Министра иностранных дел России А.В.Яковенко о деятельности России в рамках Всемирной продовольственной программы ООН, «Интерфакс», 3 марта 2010 года // Официальный сайт Министерства иностранных дел Российской Федерации. URL: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/26239C657BD3634CC32576DB0050EDAE 56 221 Продолжение Таблицы 2.1.2.1.4 Доля взносов России, % 0,4 0 0,4 0,4 0,6 0,3 0,7 1,8 0,8 Источник: Government Donors Contributions to WFP: Comparative Figures 2005-2010, Министерство иностранных дел Российской Федерации59 На двусторонней сотрудничество со основе странами Российская СНГ Федерация (Армения, осуществляет Киргизия, активное Таджикистан), КНДР, Афганистаном, странами Африки (Ангола, Гвинея, Зимбабве, Эфиопия) и Латинской Америки (Куба)60. Гуманитарные поставки продовольствия рассматриваются российскими властями, в том числе, как одна из форм поддержки российских экспортеров зерна. 61 Часто «связанные» взносы в ВПП используются для закупки пшеницы и муки в России, а также оплаты доставки этих грузов российскими организациями. Таким образом, решается вопрос поставки российского зерна, излишки которого существуют на внутреннем рынке, реализации отечественными производителями произведенной продукции62. Преобладающей формой содействия развитию сельского хозяйства Российской Федерацией является взаимодействие с многосторонними организациями. Так Российская Федерация участвует в Программе реагирования на глобальный продовольственный кризис Всемирного банка, учрежденной в 2008 г. в целях снижения негативных последствий резкого роста цен на продовольствие, создания условий для роста производительности и развития рыночных принципов в сельском хозяйстве. Финансирование программы осуществляется через Российский трастовый фонд быстрого реагирования на продовольственный кризис (Russia Food Price Crisis Rapid Response Trust 59 Briefing by Alexei Sazonov, Deputy Director of the Russian MFA Information and Press Department, November 18, 2010, Ministry of Foreign Affairs of Russia (Moscow) 18 November 2010. URL: www.mid.ru/Brp_4.nsf/arh/FAA075AFA282A6E3C32577E00050FA81. 60 О визите в Россию Исполнительного директора Всемирной продовольственной программы ООН (ВПП) Ж. Шииран // Официальный сайт Министерства иностранных дел Российской Федерации. 09.03.2010. URL: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/DD2038AB804E2F72C32576E100588BC0 61 Ответы Министра иностранных дел России С.В.Лаврова на вопросы членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Москва, 13 мая 2010 года // Официальный сайт Министерства иностранных дел Российской Федерации. URL: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/98FF4EEB14B82B0BC3257723004BAD71 62 Россия внесет 9,3 млн долл. США в фонд Всемирной продовольственной программы ООН и 10,7 млн долл. США в фонд Международной организации гражданской обороны для оказания гуманитарной помощи// Агентство экономической информации «Прайм-Тасс». 24.04.2009. URL: http://www.primetass.ru/news/0/%7B3A679320-5960-468C-808B-F8552B984EE7%7D.uif 222 Fund). Объем финансирования Российской Федерации составит до 15 млн долл. США 63. В 2009 и 2010 гг. финансирование объемом 6,25 млн долл. США получил Таджикистан64. В сфере развития сельского хозяйства и продовольственной безопасности Российская Федерация в большей степени осуществляет предоставление помощи в виде продовольствия, что объясняется наличием значительных запасов зерна и продуктов его переработки в стране. Более активное развитие программ в области поддержки сельского хозяйства на многосторонней и двусторонней основе позволит не только сделать ситуацию с обеспечением продовольствием в странах-партнерах более устойчивой, а также увеличить экспорт российских технологий и продукции машиностроения. Это может быть учтено в разрабатываемой комплексной программе по международному сотрудничеству в сфере сельского хозяйства. К числу основных угроз для развития сельского хозяйства, с которыми может встретиться Российская Федерация, можно отнести: 1) неэффективность политики развития и внедрения инноваций; 2) отсутствие комплексного подхода в сфере содействия развитию сельского хозяйства. Данные вызовы могут быть преодолены за счет следующих мер. Так необходимо выработать комплексный подход для решения проблемы продовольственной безопасности и устойчивого развития систем сельского хозяйства: «от производства до потребления». Помимо этого, политика в сфере развития сельского хозяйства должна учитывать другие смежные сферы, поскольку по мере расширения системы сельского хозяйства, возрастает давление на другие ресурсы, в том числе, природные и инфраструктурные. Для развития мировой системы сельского хозяйства и продвижения инновационных практик одним из ключевых элементов является формирование сети мелких фермерств. Создание такой сети может стимулировать такие факторы, как развитие интенсивных технологий, развитие инфраструктуры для обеспечения доступа мелких сельских хозяйств на рынки; повышение налогов на крупные фермы. 63 World Bank Group Response to the Financial Crisis // The World Bank. 24.03.2009. URL: www.worldbank.org/financialcrisis/pdf/WBGResponse-VFF.pdf 64 World Bank Global Food Crisis Response Program Externally-Funded Trust Funds Project Status, World Bank, 2010. Available at: www.worldbank.org/foodcrisis/pdf/ProjectStatusExternalTF_April8.pdf 223 2.1.2.2. Сельское хозяйство и рыболовство Детальный анализ документов ОЭСР приводит к выводу, что к числу наиболее важных условий присоединения России к этой организации в области сельского, лесного и рыбного хозяйства принадлежат: 1) совершенствование национальной системы сертификации семян и посадочного материала по схемам ОЭСР (OECD Schemes for the Varietal Certification or the Control of Seed Moving in International Trade. OECD SEED SCHEMES “2012” Consolidated version; The OECD Scheme for the Control of Forest Reproductive Material и The OECD Scheme for the Certification of Forest Reproductive Material Moving in International Trade. Strategic Plan for the OECD Forest Seed and Plant Scheme. 2010. OECD Codes), 2) внедрение современных приемов лабораторных испытаний по рекомендациям Совета ОЭСР «О соответствии принципам надлежащей лабораторной практики» (Decision-Recommendation of the Council on Compliance with Principles of Good Laboratory Practice C(89)87, с изменениями, внесенными Решением С(95)8), 3) создание системы агроэкологических индикаторов устойчивости развития (Environmental performance of agriculture in OECD countries since 1990: Full List of AgriEnvironmental Indicators. 2010). 4) установление ограничений на промысловые мощности для предотвращения перелова рыбы в соответствии с Рекомендациями Совета ОЭСР по разработке и внедрению схем по выводу оборудования из эксплуатации в секторе рыболовства (Recommendation on Guidelines for the Design and Implementation of Decommissioning Schemes in the Fishing Sector C(2008)78). Следует отметить, что перечисленные выше требования ОЭСР не предполагают введение каких-то жестких норм, они ориентированы на формирование гибких механизмов облегчает совершенствования прогнозирование экономики. Данное финансово-экономических обстоятельство последствий существенно присоединения России к ОЭСР, для оценки которых достаточно рассмотрения двух сценариев – инерционного и инновационного. Различия между ними будут в основном заключаться в темпах распространения необходимых новшеств. При реализации инерционного – наиболее вероятного – сценария в качестве важнейших выступают две задачи: а) модернизация отечественной системы сертификации семян и посадочного материала и б) организация современной лабораторной работы. Как известно, в целом по стране около 20% семян и посадочного материал не соответствует критериям нормативных документов, что резко снижает продуктивность 224 земледелия и лесного хозяйства. Отечественные селекционные достижения используется не эффективно. Значительные средства, вложенные в выведение новых сортов, не окупаются. Только 5% хозяйств работают на семенном материале российского производства. Рекомендуемые сорта сельскохозяйственных растений высеваются в ограниченном объеме, а более половины площадей в течение многих лет занимают малочисленные сорта-лидеры. Качество семян и посадочного материала ухудшается с юга на север и с запада на восток, что свидетельствует о слабости системы контроля. По всем культурам фиксируются замедленные темпы сортосмены и сортообновления. Соотношение затрат на переход к сертификации семян и посадочного материала по схемам ОЭСР в течение 5-7 лет и ожидаемых результатов может быть охарактеризовано в первом приближении следующими величинами. Увеличение сальдированного финансового результата (прибыль минус убытки) к концу рассматриваемого периода составит в растениеводстве – 3-4 млрд. руб./год и в животноводстве – 0,5-1 млрд. руб./год (за счет улучшения кормопроизводства). Соответствующие бюджетные затраты (определенные по данным региональных программ развития и поддержки семеноводства) оцениваются суммой порядка 1 млрд. руб./год. Что касается использования принципов надлежащей лабораторной практики (сокращенно GLP) для оценки потенциальной токсичности, оно является обязательным для членов ОЭСР. Строгая регламентация порядка исследования веществ на токсичность призвана обеспечить экологическую безопасность товаров в международной торговле. Поэтому в настоящее время многие страны, в том числе не входящие в ОЭСР, идут на принятие норм GLP. Важно иметь в виду, что надлежащая лабораторная практика отнюдь не гарантирует экологическую безопасность тестированного продукта. Имеются десятки публикаций, в которых показана токсичность веществ, официально допущенных к широкому употреблению, что связано с применением стандартных процедур испытаний качества. В целом ряде случаев лабораторные исследования веществ на основе нестандартных тестов дают более точные результаты. Как выяснилось в ходе специального обследования, внедрение принципов надлежащей лабораторной практики в США ухудшило обстановку с оборотом пестицидов: количество ограничениями, которые нерегистрируемых GLP налагает ядохимикатов на возросло токсикологические в связи анализы с и недостаточностью государственной финансовой поддержки. Агентство по охране окружающей среды США было вынуждено предпринять ряд мер для нейтрализации негативных последствий принятия норм GLP. 225 Указанные обстоятельства подводит к заключению о целесообразности организации лабораторной работы по нормам GLP в достаточно ограниченных масштабах (учитывая при этом и факт наличия в России сильных токсикологических центров). При реализации инновационного сценария главное внимание должно быть направлено на создание в кратчайшие сроки современной системы сертификации семян и посадочного материала по схемам ОЭСР. Это объясняется большими размерами убытков и упущенной выгоды, обусловленными неадекватностью существующей практики контроля качества в отечественном растениеводстве и лесном хозяйстве. На модернизацию данной сферы может потребоваться порядка 5-7 млрд. руб./год бюджетных ассигнований (2,0-2,5% от уровня современных затрат), которые окупятся увеличением доходов производителей (в частности от экспорта зерна и другой продукции) в течение 45 лет. Для внедрения современных приемов лабораторных испытаний по рекомендациям Совета ОЭСР в течение пятилетнего периода нужно будет израсходовать примерно 300 млн. руб., что составляет около 4% расходов годового федерального бюджета на сельскохозяйственную науку. Стоимость разработки комплекса агроэкологических индикаторов устойчивости развития и организации соответствующего статистического учета оценивается суммой порядка 100 млн. руб. На установление промысловых ограничений для предотвращения перелова рыбы в соответствии с Рекомендациями Совета ОЭСР по разработке и внедрению схем по выводу оборудования из эксплуатации в секторе рыболовства согласно предварительным расчетам должно быть выделено из федерального и региональных бюджетов около 200 млн. руб. 2.1.2.3. Борьба с коррупцией В сценарий инерционного сотрудничества с большой вероятностью будут включены следующие обязательства: 1. Предусмотреть конфискацию (изъятие в доход государства) суммы взятки и дохода от подкупа должностного лица иностранного государства, или применение финансовых санкций, обеспечивающих соразмерный эффект. 2. Запретить вычет суммы взяток должностным лицам иностранных государств из суммы налогооблагаемого дохода. Нормативно-правовая гармонизация, требуемая для реализации указанных обязательств минимальна. В частности, в российском законодательстве уже содержатся нормы, предусматривающие конфискацию суммы взятки и применение дополнительных 226 финансовых санкций. В целом необходимо проработать вопрос о закреплении в законодательстве требований о конфискации дохода, полученного в результате подкупа должностного лица. Запрет на вычет суммы взяток должностным лицам иностранных государств из суммы налогооблагаемого дохода фактически уже присутствует в налоговом законодательстве Российской Федерации и введения дополнительных норм не потребуется. С финансово-экономической точки зрения последствия выполнения обязательств будут минимальны. Отдельного финансирования может потребовать разработка и внедрение методики определения величины дохода, подлежащего конфискации. Механизмы осуществления конфискации доходов, полученного в результате подкупа должностного лица, будут встроены в существующую систему взыскание штрафов, наложенных на физических и юридических лиц решением суда. Вместе с тем, финансирования могут потребовать мер, направленные на совершенствование этой системы, поскольку на данный момент времени реальные возможности государственных органов обеспечить изъятие имущества недостаточны. Необходимые расходы, как можно предположить, будут осуществляться за счет средств федерального бюджета. Для данного сценария вероятна положительная как общественная, так и ведомственная поддержка. В частности, с учетом культурных традиций данные обязательства могут быть восприняты как социально справедливые. В рамках сценария прогрессивного сотрудничества вероятно выполнение следующих обязательств: 1. Закрепить, что предметом взятки являются не только денежные, но также имущественные и иные преимущества (выгоды). 2. Принять необходимые меры, чтобы воспрепятствовать созданию скрытых счетов, заключению и проведению неучтенных или сомнительных сделок, записи несуществующих расходов, записи пассивов с неправильной идентификацией их объекта, а также использованию ложных документов теми компаниями, которые являются субъектом указанных норм и правил, с целью подкупа должностных лиц иностранных государств или сокрытия факта такого подкупа. Закрепить эффективные, соразмерные и суровые гражданско-правовые, административные или уголовные санкции за подобные упущения и фальсификацию бухгалтерских книг, учетных записей, счетов и финансовых отчетов таких компаний. 3. Создать эффективные механизмы предотвращения и урегулирования конфликта интересов. 227 4. Создать эффективные механизмы информирования правоохранительных органов о подкупе иностранных должностных лиц. По данным обязательствам имеются определенные расхождения в нормативноправовой базе России и ОЭСР; как следствие, потребуется внести изменения в российское законодательство. По состоянию на настоящий момент времени положения действующего законодательства РФ в сфере противодействия коррупции уже распространяются на получение в качестве взятки не только денежных, но и иных имущественных выгод. Дополнительной проработки требует вопрос об отнесении к предмету взятки неимущественных выгод. Уже предпринимается ряд мер по воспрепятствованию проведению и сокрытию в бухгалтерской и иной финансовой отчетности организаций коррупционных платежей. В частности, разрабатываются соответствующие предложения по внесению изменений в действующее законодательство о бухгалтерском учете. Что касается создания эффективных механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов, то это обязательство полностью соответствует общему направлению деятельности, предпринимаемой Российской Федерацией в целях противодействия коррупции, и будет являться логическим продолжением уже проделанной работы. Потребность в реализации работы в данном направлении достаточно высока, поскольку действующее российское законодательство в сфере урегулирования конфликта интересов на государственной службе страдает значительными недостатками. Выполнение рекомендации по созданию эффективных механизмов информирования правоохранительных органов о подкупе иностранных должностных лиц потребует разработки и принятия принципиально новых нормативных правовых актов. Так, в настоящее время не принят специальный порядок рассмотрения обращений, содержащих сведения о фактах коррупции. Не существует единого федерального закона, закрепляющего порядок подачи и регистрации заявлений государственных служащих, ставших свидетелями коррупционных правонарушений. Также отсутствует единый нормативный правовой акт, регулирующий механизмы защиты государственных служащих и сотрудников частных компаний, добровольно сообщивших о фактах коррупции в уполномоченные органы. В настоящее время разработка такого законодательства ведется в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции на 2013-2014 годы Минтрудом России. Однако в настоящее время не очевидно, какой подход к созданию такого законодательства будет в итоге реализован. Финансово-экономические последствия реализации обязательств, включенных в сценарий, будут различны; в случае двух первых обязательств они, вероятно, будут минимальны. Что касается обязательства по созданию эффективных механизмов 228 предотвращения и урегулирования конфликта интересов, то нужно отметить следующее. Его реализация предполагает введение новых кадровых процедур на государственной службе, прежде всего разработку и внедрение процедуры подачи и рассмотрения заявлений государственных служащих о реальном или потенциальном конфликте интересов. Также планируется совершенствование уже имеющихся кадровых процедур (например, связанных с получением государственными служащими подарков). Использование таких процедур на практике потребует определенного – прежде всего, кадрового – обеспечения, а также времени и усилий государственных служащих на всех уровнях иерархии, отвлекаемого от выполнения основных рабочих функций. Эти издержки антикоррупционной политики присутствуют в скрытой форме и с трудом поддаются оценке. Источником их финансирования станут как федеральный, так и региональные бюджеты. Определенные финансово-экономические последствия могут быть связаны и с созданием эффективных механизмов информирования правоохранительных органов о подкупе иностранных должностных лиц. В данном случае на федеральный и региональные бюджеты ложится нагрузка по обеспечению: - функционирования каналов получения обращения физических и юридических лиц о фактах коррупции (телефонов «горячих линий», Интернет-приемных и т.д.); - работы специальных механизмов защиты заявителей о фактах коррупции (в том числе, например, специальных органов, ответственных за расследование и рассмотрение конкретных случаев дискриминации); - функционирования механизмов финансового стимулирования лиц, сообщающих о фактах коррупции (если такие механизмы будут внедрены). При осуществлении соответствующей информационной кампании рассматриваемые меры могут получить общественную поддержку. Вместе с тем, определенное противодействие может быть оказано самим государственным аппаратом (государственными служащими), в частности, введение новых мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов может быть воспринято как дополнительное административное бремя (ограничения). В сценарий форсированного сотрудничества с большой долей вероятности можно включить следующие обязательства: 1. Внедрить уголовную ответственность должностных лиц иностранных государств. 229 юридических лиц за подкуп 2. Закрепить в качестве отдельных составов преступлений «предложение» и «обещание» дачи взятки. 3. Оценить обоснованность срока давности при даче взятки иностранным должностным лицам. 4. Рассмотреть возможность недопущения освобождения от уголовной ответственности в связи с деятельным раскаянием по делам о подкупе иностранных должностных лиц. Выполнение указанных обязательств (в случае их принятия) потребует внесения очень серьезных изменений в российскую нормативно-правовую базу. Прежде всего, реализация большинства из перечисленных обязательств потребует внесения принципиальных изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации. Именно по этой причине по состоянию на данный момент времени Российская Федерация отказывается от закрепления в качестве отдельных составов преступлений «предложения» и «обещания» дачи взятки, а также от увеличения срока давности при даче взятки иностранным должностным лицам. Наиболее значимыми с финансово-экономической точки зрения являются последствия от исполнения обязательства по внедрению уголовной ответственность юридических лиц за подкуп должностных лиц иностранных государств. Отметим, что принятие обязательства имеет более широкий эффект и означает внедрение уголовной ответственность юридических лиц за подкуп любых должностных лиц. На данный момент времени последствия его принятия с трудом поддаются прогнозированию, а последствия будут в значительной степени зависеть от сопутствующих факторов и обстоятельств. В сочетании с высоким уровнем коррупции в правоохранительных органах возможность применения мер уголовной ответственности к юридическим лицам может быть использована в качестве инструмента недобросовестной конкурентной борьбы. Это, в свою очередь, будет стимулировать совершение коррупционных правонарушений сотрудниками правоохранительных органов, в том числе для осуществления рейдерских захватов. Можно предположить, что наиболее уязвимыми в такой ситуации окажутся малые и средние предприятия (фирмы), поскольку крупные компании в большей степени имеют доступ к финансовым и административным ресурсам, необходимым для противодействия описанным практикам. В случае реализации положительного сценария введение уголовной ответственности для юридических лиц будет с определенной долей вероятности способствовать добросовестной конкуренции на рынках различных товаров и услуг (а 230 также – отметим отдельно – в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд). Еще одно экономическое последствие от введения уголовной ответственности для юридических лиц может быть связано с рынком труда. При применении к фирмам различного рода санкций (вплоть до принудительной ликвидации) могут иметь место сокращение и увольнение персонала, понижение уровня оплаты труда, сокращение социального пакета работников. На данный момент величину этого эффекта трудно оценить: она будет зависеть от того, насколько широко будут практиковаться меры уголовной ответственности и насколько жесткими они будут. В экспертных и ведомственных кругах по данному вопросу возможны серьезные разногласия. Такая дискуссия уже, в частности, имела место в 2011 году. Идея введения уголовной ответственности для юридических лиц была поддержана и активно продвигалась Следственным комитетом Российской Федерации и встретила негативную оценку со стороны части экспертного сообщества. Негативная реакция также прогнозируется со стороны юридических лиц и их объединений. Как следствие, возникает риск неприятия отдельных мер со стороны делового сообщества (организаций и их объединений) и иных заинтересованных лиц, риск организации противодействия внедрению таких мер. Принятие иных обязательств (2, 3 и 4 обязательства из перечисленных выше), не будет, на наш взгляд, иметь прямых финансово-экономических последствий, при том, что правовые последствия их принятия могут быть весьма существенными. С некоторой вероятностью их принятие может означать увеличение нагрузки на государственную пенитенциарную систему (увеличение количества случаев, когда наказание предполагает лишение свободы; увеличение продолжительности лишения свободы). Помимо финансово-экономических последствий от реализации отдельных обязательств необходимо принимать во внимание общий эффект от успешного внедрения антикоррупционных мероприятий. В случае снижения уровня коррупции при прочих равных можно прогнозировать повышение уровня инвестиционной привлекательности региона и, как следствие, рост уровня инвестиций в национальную экономику. 2.1.2.4. Конкурентная политика и право В соответствии с методологией, предложенной в п. 2.1.1., были сформированы сценарии кратко-, средне- и долгосрочного сотрудничества Российской Федерации с ОЭСР. Ниже приводим перечень обязательств в соответствии с конкретными сценариями. Сценарий инерционного сотрудничества Данный сценарий включил в себя следующие обязательства: 231 4.1 Страны-члены должны предпринимать меры, в соответствии с международной практикой ОЭСР, по борьбе с особо опасными картелями и сотрудничать друг с другом в данной сфере. (В данном случае усилия по гармонизации законодательства и правоприменительной практики являются минимальными, поскольку имеется необходимая законодательная база и ведется соответствующая работа российским антимонопольным органом. Бюджетная нагрузка также является допустимой, несмотря на то, что в рамках данного обязательства возникнут дополнительные издержки, связанные с организацией взаимодействия и сотрудничества с другими странами.) 4.2 Страны-члены должны следовать международной практике ОЭСР по борьбе с ограничительной деловой практикой, негативно влияющей на международную торговлю, включая те виды практики, которые затрагивают многонациональные предприятия. (Данное обязательство было включено в перечень обязательств инерционного сценария сотрудничества, поскольку оно фактически не предполагает создания принципиально новых рамочных условий ведения конкурентного соперничества, лишь призывая антимонопольные органы стран-членов ОЭСР к более детальному рассмотрению потенциально опасных случаев. Учитывая, что предусмотренный данным обязательством перечень полномочий антимонопольного органа укладывается в сферу компетенции ФАС, бюджетная нагрузка в рамках данного обязательства должна быть минимальной.) 4.3 Страны-члены должны следовать международной практике ОЭСР по борьбе с инфляцией в сфере политики конкуренции. (Российская законодательная база и правоприменительная практика в достаточной степени соответствуют данному обязательству, поэтому здесь не потребуется значительных усилий по гармонизации. Также не следует ожидать и каких-либо значительных дополнительных издержек на его реализацию). 4.4 Страны-члены должны следовать международной практике ОЭСР по борьбе с мошенничеством на торгах в сфере государственных закупок товаров и услуг. (Фактически работа в данном направлении уже ведется65 и имеется вся необходимая законодательная поддержка, что говорит об отсутствии необходимости в серьезных усилиях по гармонизации и бюджетных рисков.) В целом данный сценарий отличают приемлемые объемы требуемых усилий по гармонизации и бюджетной нагрузки. Работа над данными обязательствами не должна вызвать значительных затруднений, что должно создать хороший задел для сотрудничества между Российской Федерацией и ОЭСР при том, что положительный эффект от выполнения данных обязательств может проявиться уже в краткосрочной 65 Федеральный закон Российской Федерации от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции». 232 перспективе, создав положительный имидж Организации в глазах российского общества. Выполнение обязательств данного сценария не должно вызвать межведомственных разногласий, поскольку предполагаемые данными обязательствами меры уже находят применение в российской практике. В данном случае уместно говорить лишь об углублении и расширении фронта данных работ. Чувствительных зон со знаком «минус» в данном сценарии не выявлено. К числу чувствительных зон со знаком «плюс» можно отнести обязательства 4.2 и 4.3. Выполнение данных обязательств должно принести наиболее ощутимый результат, хотя и является наиболее трудоемким в рамках данного сценария. Для финансирования работы в рамках инерционного сценария не потребуется создание дополнительных источников привлечения средств, однако речь здесь может идти о некотором увеличении объемов финансирования в рамках уже имеющихся источников, что будет связано, прежде всего, с ростом издержек на осуществление взаимодействия с другими странами. Эффект от реализации данного сценария с точки зрения территориального развития будет горизонтальным, то есть будет воздействовать на всю экономику в целом, с наибольшей степенью влияния на монополизированные регулируемые отрасли. Это можно отнести к слабой стороне данного сценария, поскольку данные регулируемые отрасли не обладают достаточным инновационным потенциалом для перехода к качественно новому уровню развития своих регионов. Сценарий прогрессирующего сотрудничества Данный сценарий включил в себя следующие обязательства: 4.5 Страны-члены должны координировать свою деятельность в области антимонопольной политики с другими участниками Организации, включая нотифицирование о мерах, затрагивающих интересы других стран-членов, и участие в консультациях. (Данное обязательство не требует дополнительных усилий по гармонизации, поскольку российский антимонопольный орган имеет необходимые полномочия для взаимодействия с зарубежными коллегами. В то же время данное обязательство было отнесено к среднесрочному сценарию в силу бюджетных издержек, которые возникнут сотрудничества. в связи с Дополнительными увеличением издержками интенсивности здесь может международного стать недостаток квалифицированных кадров, необходимых для осуществления такого сотрудничества. Для восполнения этого недостатка может потребоваться некоторое время, поэтому данное обязательство должно стать предметом среднесрочной работы.) 233 4.6 Страны-члены должны предпринимать меры по сотрудничеству друг с другом в тех областях, где может возникнуть конфликт интересов между торговой и антимонопольной политиками. (Данное обязательство также относится к сфере международного сотрудничества, однако в данном случае предполагается взаимодействие как антимонопольных органов, так и органов, отвечающих за регулирование внешнеэкономической деятельности, что при минимальных усилиях по гармонизации предполагает увеличение бюджетной и кадровой нагрузки. В связи с этим предлагается повременить с выполнением данного обязательства, отнеся его к среднесрочной перспективе.) 4.7 Страны-члены должны руководствоваться принципами международной практики ОЭСР в области применения антимонопольной политики к регулируемым секторам. (Требования данного обязательства во многом совпадают с текущими планами Российской Федерации по работе в области конкурентной политики, как это заявлено в тексте Плана мероприятий «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики».66 В то же время выполнение данного обязательства предполагает проведение серьезной и ответственной работы по либерализации регулируемых отраслей, положительный результат которой может быть виден не сразу, что является определенным репутационным риском для процесса вступления Российской Федерации в ОЭСР. В связи с этим данное обязательство было отнесено к среднесрочному сценарию взаимодействия.) 4.8 Страны-члены должны ввести эффективную и комплексную процедуру оценки влияния государственной политики на развитие конкуренции. (Данное обязательство достаточно схоже с предыдущим в том смысле, что оно также подразумевает проведение серьезной аналитической работы антимонопольным органом по поиску способов либерализации регулируемых рынков. В данном случае не следует говорить о серьезных бюджетных рисках, однако существуют определенные риски, связанные с возможными последствиями гармонизации и реформ. Как следствие, данное обязательство рекомендуется отложить на среднесрочную перспективу.) Таким образом, к данному сценарию были отнесены две группы обязательств. Обязательства 4.5 и 4.6 не требуют значительных усилий по гармонизации, однако влекут за собой определенные бюджетные риски, а обязательства 4.7 и 4.8, хотя и не предполагают значительных бюджетных издержек, но могут повлечь за собой значительные 66 риски по гармонизации, поскольку предполагают Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 2579-р. 234 возможные институциональные реформы в экономике и госрегулировании. В то же время, как предполагаемая бюджетная нагрузка, так и требуемые усилия по гармонизации соответствуют возможностям, заложенным в сценарий инновационного развития в соответствии с Прогнозом долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030-го года, что должно стать хорошей почвой для среднесрочного сотрудничества с Организацией. Выполнение обязательств данного сценария предположительно будет относиться прежде всего к ведению Федеральной антимонопольной службы РФ (ФАС) и органов по регулированию естественных монополий. Четкое разграничение чувствительных зон в данном сценарии произвести довольно сложно. Скорее всего, речь следует вести о зоне неопределенности или о зоне скрытых преимуществ, поскольку конечный результат будет зависеть от качества выполнения данных обязательств. В то же время грамотные реформы могут принести существенные выгоды, что будет восприниматься позитивно. С точки зрения инновационного развития регионов работа в рамках данного сценария может принести положительные результаты в отношении таких регионов, как: Хабаровский край и Ульяновская область. Что касается рекомендаций 4.5 и 4.6, то здесь может иметь место значительная синергия с российскими обязательствами по ВТО в части разрешения торговых споров. Сценарий форсированного сотрудничества Данный сценарий включил в себя следующие обязательства: 4.9 Страны-члены должны придерживаться норм международной практики ОЭСР по рассмотрению сделок о слиянии между хозяйствующими субъектами. (Требование предоставления национального режима при рассмотрении антимонопольным органом сделок о слиянии является главной причиной отнесения данного обязательства к долгосрочному сценарию сотрудничества с Организацией, поскольку такая либерализация процесса слияний может стать угрозой для стабильного развития некоторых отечественных отраслей. К таким отраслям могут относиться, во-первых, зарождающиеся отрасли, а во-вторых, старые отрасли, требующие модернизации. В остальном серьезных проблем с гармонизацией в рамках данного обязательства выявлено не было. С точки зрения бюджетной нагрузки данное обязательство также было бы удобнее отложить на долгосрочную перспективу, так как оно напрямую содержит указания на необходимость повышения ресурсной обеспеченности антимонопольных органов, что вкупе с издержками по международному взаимодействию может в достаточной степени 235 увеличить бюджетную нагрузку.) 4.10 Страны-члены должны следовать международной практике ОЭСР по борьбе со случаями ограничительной деловой практики, связанными с применением торговых знаков и лицензий на них. (В данном случае решение об отнесении данного обязательства к долгосрочному сценарию сотрудничества было принято в связи с оговорками, упомянутыми в Меморандуме о присоединении, касающимися пункта «а» и подпункта «ii» пункта «b» данного обязательства. Данные оговорки должны стать предметом для согласования в ходе переговорного процесса о вступлении Российской Федерации в ОЭСР, что возможно приведет к тому, что их потребуется включить в список изъятий. В любом случае здесь речь будет идти о наличии усилий по гармонизации, что будет сопряжено с соответствующей бюджетной нагрузкой.) Обязательства данного сценария представляют собой «программу максимум» возможного сотрудничества, поскольку предполагают и значительные усилия по гармонизации, и высокие бюджетные риски, которые соответствуют сценарию форсированного развития Прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030-го года и рекомендуются к исполнению в рамках долгосрочного сценария сотрудничества с ОЭСР. В рамках данного сценария, вероятно, потребуется согласование позиций Федеральной антимонопольной службы и Федерального института промышленной собственности (ФИПС) относительно обязательства 4.10. С точки зрения выделения чувствительных зон оба обязательства следует отнести к зоне рисков со знаком «-». Тем более этот вопрос требует осторожности в силу того, что данные обязательства могут оказать влияние на самые инновационные секторы и регионы, которые нуждаются в особенном попечении государства с точки зрения сохранения конкуренции. Недостаточно продуманные и скоропалительные реформы, как в отношении либерализации процедур слияния, так и в отношении управления промышленной интеллектуальной собственностью могут крайне негативно сказаться на будущем зарождающихся инновационных секторов и кластеров. Синергетические возможности по минимизации бюджетных издержек возможны с точки зрения взаимодействия с ВОИС и ВТО в части ТРИПС. 2.1.2.5. Образование В соответствии с методологией, предложенной в п. 2.1.1., были сформированы сценарии кратко-, средне- и долгосрочного сотрудничества Российской Федерации с ОЭСР. Ниже приводим перечень обязательств в соответствии с конкретными сценариями. 236 Сценарий инерционного сотрудничества Данный сценарий включил в себя следующие обязательства: 5.2. Для обеспечения сейсмической безопасности в школах необходимо соблюдение основных элементов и принципов, рекомендованных ОЭСР. 5.3. Для обеспечения условий в меняющихся социальном и экономическом контекстах необходима разработка стандартов обеспечения качества образования, равенства учащихся и помощи в профессиональной ориентации. Данные обязательства не включены в План законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами ОЭСР. По первому обязательству экспертами предыдущего этапа работы были выдвинуты предложения о последовательной комплексной реализации мер, обозначенных в обязательстве, и внедрение новых архитектурных стандартов с учетом национального и международного опыта. По второму обязательству в рамках предыдущего этапа анализа экспертами было отмечено, что необходима дальнейшая разработка комплексного подхода к доступности образования, профориентированию, безработице, профессиональной квалификации педагогов. Российская Федерация уже осуществила ряд мер по реализации обязательств. В этом случае усилия по гармонизации и финансовой нагрузке являются минимальными, так как с 200867 года на государственном уровне уже ведется работа по обеспечению сейсмоустойчивости зданий и сооружений в регионах страны с повышенной сейсмической активностью. В том числе на федеральном, региональном и местном уровнях. А также проведена большая работа68 по обеспечению качества образования и его доступности в контексте разработки и принятия новых законов, в том числе модернизации образования. Дополнительные финансовые издержки могут возникнуть при разработке новых архитектурных стандартов, создании комитетов по контролю качества и внедрению новых технологий в строительство объектов на региональном уровне, реорганизации системы оповещения населения о сейсмических угрозах, повышению грамотности населения в данном вопросе, нивелировать которые можно за счет использования новых технологий Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 августа 2008 г. № 1197-р; Федеральная целевая программа «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009 - 2018 годы»; Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2010 года №219 «О государственной поддержке инновационной инфраструктуры в федеральных образовательных учреждениях высшего профессионального образования». 67 Государственная программа «Развитие образования» на 2013-2020; Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». 68 237 строительства и использования высокотехнологичных материалов, а также финансового участия заинтересованных лиц. Кроме того, данные издержки могут быть сглажены за счет введения штрафных санкций или дополнительных налогов на здания, которые не отвечают требованиям и стандартам сейсмической безопасности региона. Реализация практики создания школьных советов, помощи в профессиональной ориентации и специальной помощи малым и отдаленным школам в регионах также требует дополнительных финансовых вливаний. В этом случае снижение финансовой нагрузки на бюджет может происходить за счет привлечения стороннего или частного капитала заинтересованных лиц. Осуществление обязательства предполагает развитие системы профессиональной ориентации, что позволит гражданам осознанно выбирать образовательную и профессиональную траекторию и повысит их профессионализм и вероятность работы по полученной профессии. За счет осознанного выбора учащимися своих образовательных траекторий возможно понижение нагрузки на государственный бюджет, уменьшение безработицы. Таким образом, при выполнении данного сценария не ожидается значительных дополнительных финансовых издержек. Расходы на развитие образования и сейсмической безопасности уже частично учтены в рамках ФЦП и РЦП69. В целом Российская Федерация следует данным обязательствам и вероятность будущих противоречий и расхождений с ОЭСР минимальна. Согласно приоритетам ОЭСР переход с политики использования природных ресурсов на политику использования человеческого капитала является предпочтительным для дальнейшего развития, так как активизирует развитие разработку новых технологий, улучшает качество образования и профессионализм населения, что в свою очередь стимулирует экономический рост страны. Таким образом, сценарий предполагает минимальное вмешательство государства с целью уменьшения возможных рисков. Реализация сценария позволит на первом этапе присоединения России к ОЭСР поддержать авторитет страны на международной арене. Сценарий прогрессивного сотрудничества 5.1. Для обеспечения качества трансграничного образования странам-членам необходима разработка соответствующей нормативно-правовой базы. 5.3. Для обеспечения условий в меняющихся социальном и экономическом контекстах необходима разработка стандартов обеспечения качества образования, равенства учащихся и помощи в профессиональной ориентации. 69 Региональные целевые программы по обеспечению сейсмобезопасности. 238 Обязательства не включены в План законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами ОЭСР. По первому обязательству экспертами были выдвинуты рекомендации о следовании обязательству, так как его выполнение позволит повысить качество образования, преподавания. Эксперты также отмечают необходимость в том числе, разработки рамки квалификаций в соответствии с международными стандартами и нормативно-правовой базы, регламентирующей все аспекты оказания услуг в области образования. По второму обязательству, как уже говорилось выше, необходима дополнительная поддержка в оказании помощи в профессиональной ориентации, повышении уровня профессиональной квалификации педагогов, создании школьных советов и разработке программ специальной помощи малым и отдаленным школам в регионах. Данные обязательства уже реализуются в ряде документов, принятых Российской Федерацией. В Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030-го года уже включены мероприятия по упрощению миграционной политики. Упрощение порядка въезда в страну иностранных специалистов и студентов не только не требует дополнительного финансирования, но и позволяет уменьшить расходы, в том числе на оказание государственных услуг по оформлению документов иностранных граждан. В госпрограмму «Развитие образования на 2013-2020 гг.» также включены меры по упрощению визовой и миграционной политики. Кроме того, запланирована разработка программ по привлечению высококвалифицированных иностранных специалистов для обучения населения, в которых сокращение бюджетных расходов предполагается за счет использования средств заинтересованных работодателей. Многие вузы уже используют практику заключения двусторонних и многосторонних соглашений с иностранными вузами, что позволяет студентам обучаться в вузахпартнерах и не требует от государства дополнительного финансирования. Также в процессе разработки находятся программы интернационализации высшего образования на федеральном, региональном и институциональном уровнях. Эти преобразования соответствуют одной из новых стратегий ОЭСР по формированию и оценке компетенций. В Федеральном законе об образовании70 на данный момент уже установлен переход на многоуровневую систему образования (бакалавриат-магистратура), что позволяет считать уровни высшего образования соответствующим международной классификации. Большинство вузов на сегодняшний день практически полностью перешли 70 на данную систему. Это позиционирует Россию на международном Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» 239 образовательном рынке как страну, способную, поставлять не только потребителей образования, но и высококачественные образовательные услуги. Также сформирован список иностранных университетов71, образовательные сертификаты которых признаются в Российской Федерации без дополнительных сертификационных экзаменов, что ведет к непосредственному внедрению и использованию передового мирового опыта и технологий. Такие меры приведут к повышению качества преподавания. В этом ключе, возможно, необходимым является формирование списка недобросовестных вузов на государственном уровне, что потребует использования финансовых и штатных ресурсов. Министерство образования РФ уже проводит работу по оценки эффективности вузов по различным параметрам. Данные меры позволяют увеличить экономическую выгоду Российской Федерации и усилить ее влияние в международном пространстве. Россия продолжает работу по гармонизации нормативно-правовой базы. Разработаны новые документы72 по модернизации, улучшению качества и доступности образования. На данный момент необходимо создание такой информационной базы, которая позволит всем участникам международного образовательного процесса получать своевременную и достоверную информацию из официальных источников. Существует риск затрат на обеспечение прозрачности рамок квалификаций и созданию открытых информационных ресурсов о программах, условиях и качестве предоставлении высшего образования, качество квалификаций. Принятие вышеперечисленных мер не только привлечет иностранных инвесторов, преподавателей и студентов, но и повысит конкурентоспособность программ и учебных заведений на внутреннем рынке. За счет этих аспектов нагрузка на государственный бюджет уменьшится, а расходы на образование будут сокращаться. Государственная сертификация и аккредитация высших учебных заведений осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки. Итоговая информация находится в открытом доступе. Необходимо усилить меры по контролю качества предлагаемого образования, что может повлечь за собой дополнительную нагрузку на государственный бюджет и, в то же время, повысит статус и привлекательность вузов. Поддержка на уровне государства общественной и профессиональной дополнительной аккредитации также повысит авторитет вузов, но предполагает определенные затраты на формирование группы организаций Список иностранных университетов, дипломы которых признаются в Российской Федерации (распоряжение Правительства РФ от 21 мая 2012 г. № 811-р) 72 Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»; Концепция экспорта образовательных услуг на период 2011-2020гг. 71 240 по сертификации, нормативно-правовой регуляции ее деятельности. Такая поддержка позволит учитывать интересы рынка труда при формировании программ обучения и повысит их транспарентность для других стран. Востребованным является создание прозрачной системы регистрации и лицензирования для поставщиков международных услуг, которые планируют осуществлять обучающую деятельность на территории Российской Федерации, что является дополнительной финансовой нагрузкой. Обязательным условием доступности и обеспечения высокого качества образования является участие студенческих организаций в разработке, формировании и контроле нормативно-правовых документов, программ и условий предоставления образовательных услуг. В Российской Федерации студенческие организация на современном этапе не достаточно участвуют в такой работе. Их привлечение и создание регулирующих их деятельность документов требуют определенных финансовых затрат, но, в свою очередь, позволят выполнить требования международного сообщества к обеспечению качества образования. Выполнение требований ОЭСР позволит Российской Федерации принимать участие в международных исследованиях, которые закрыты в связи с тем, что Россия не является членом ОЭСР и не выполняет все требования по вступлению в организацию. Исследования в области образования предполагают ежегодные взносы участников, но также позволяют вывести систему российского высшего образования на международный уровень и заявить ее как качественную и конкурентоспособную в международной среде. Одним из положительных результатов участия в проектах может стать исследование потребностей рынка труда, сформированных профессиональных компетенций на выходе из образовательного процесса, а также потребностей в повышении квалификации или получении дополнительного образования, на основе которых можно будет построить прогнозы потребностей в квалификациях, что позволит реализовать одно из обязательств, указанных в «Стратегии ОЭСР по формированию и оценке компетенций» и построить внутренний образовательный процесс согласно требованиям рынка труда. Еще одним источником издержек может стать признание академических степеней. Усиление работы с международным сообществом, выработка системы признания академических степеней может повлечь за собой определенную финансовую нагрузку за счет взаимодействия с другими странами. Образование и обеспечение его качества, а также его модернизация являются приоритетными направлениями политики российского государства. Большинство требований ОЭСР уже реализованы в новых законах об образовании и других нормативно-правовых актах, а также уже включены в финансирование в рамках ФЦП и 241 РЦП. В этом ключе нагрузка на бюджет может быть уменьшена за счет привлечения иностранных и российских заинтересованных сторон, а также за счет снижения нагрузки на миграционные службы, использования передового мирового опыта в обучении и профессиональной деятельности действительно необходимых специалистов. 2.1.2.6. Экология и оборот химических веществ Для целей выполнения второго этапа работы, посвященного оценке финансовоэкономических последствий присоединения России к ОЭСР по разделам «экология и оборот химических веществ» и, исходя из того, что согласно регламентирующим и прогнозным документам, в первую очередь Социально-экономической стратегии развития России на период до 2020 года (Стратегии-2020), сотрудничество с ОЭСР будет реализовываться в рамках курса, взятого Правительством РФ на обеспечение экономического роста при одновременном жестком соблюдении бюджетной дисциплины, в качестве концептуальной основы сотрудничества была использована сценарная модель. Она предполагает наиболее оптимальную гармонизацию существующих подходов ОЭСР и России и нацелена на поиск наиболее рациональных путей их выполнения в данных областях сотрудничества. В процессе работы был уточнен перечень ключевых обязательств в области обращения с химическими веществами и охраны окружающей среды на основе анализа основных правовых и регламентирующих документов ОЭСР и России по данной тематике. В результате были отобраны те обязательства, которые в ходе переговорного процесса Российской Федерации и ОЭСР, а также в ходе последующего анализа оказались наиболее важными и приоритетными для скорейшего вступления России в ОЭСР и которые могут представлять сложности в плане их выполнения или повлечь за собой серьезные финансовые расходы. Помимо этого, при составлении окончательного перечня обязательств были учтены недавно сформулированные и представленные российской стороне комментарии и замечания Экологического директората ОЭСР, относящиеся как в целом к данным тематическим разделам, так и по отдельным обязательствам. Одной из целей второго этапа выполнения данной работы также является необходимость формулирования ответов на вопросы, поставленные Секретариатом ОЭСР, и прояснение позиции России по ряду вопросов, неясных для ОЭСР. Следует с самого начала отметить, что согласно методологии «Стратегии-2020», так называемые сценарии «красной зоны», в рамках которых возможен подрыв макроэкономической стабильности страны, снижение уровня социальной поддержки незащищенных рассматривались групп в населения рамках и данного рост социального исследования, 242 неравенства, поскольку они вообще не являются неприемлемыми и недопустимыми для дальнейшего развития России в целом, и взаимодействия с ОЭСР в частности. Описание сценариев Из числа возможных сценариев допустимой «зеленой зоны» для целей анализа потенциального развития сотрудничества и присоединения России к ОЭСР в указанных тематических областях были отобраны три наиболее вероятных сценария, описанных ниже. Сценарий инерционного сотрудничества Данный сценарий предполагает возможность определения приоритетных направлений сотрудничества с ОЭСР в области экологии и обращения с химическими веществами на краткосрочную перспективу - первые 2-3 года после вступления России в ОЭСР. Он строится на том, что риски возможных противоречий и расхождений с ОЭСР, а также риски возможных бюджетных потерь для России в связи с принятием на себя ряда природоохранных обязательств и отдельных обязательств в области обращения с химическими веществами минимальны. При этом в рамках данного сценария межведомственные разногласия, а также расхождения в позициях ряда российских профильных ведомств либо отсутствуют, либо не прогнозируются. Другим положительным моментом данного сценария является возможность и вероятность широкого общественного и экспертного одобрения факта присоединения России к ОЭСР, что является важным моментом для начального этапа членства Российской Федерации в этой Организации и во многом является залогом дальнейшего успешного сотрудничества. Еще одним положительным моментом данного сценария является тот факт, что руководящие указания и рекомендации ОЭСР в области окружающей среды и обращения с химическими веществами, вытекающие из соответствующих обязательств, могут быть достаточно быстро применены в России в целом и в отдельных российских регионах в частности, путем включения в соответствующие нормативно-правовые документы, федеральные, целевые и региональные программы. Вместе с тем, отрицательным моментом данного сценария является тот факт, что его можно рассматривать лишь как «программу минимум» в плане сотрудничества с ОЭСР, пригодную только для начального этапа сотрудничества. В целом, указанный сценарий недостаточен для полноценного и всестороннего использования наработок и опыта стран ОЭСР и обеспечения использования Россией адекватного подхода в области охраны окружающей среды, обращения с химическими веществами и обеспечения охраны здоровья людей и их благосостояния на основе создания новых рабочих мест в 243 рамках общепризнанной модели «зеленого роста», как это предусмотрено рекомендациями ОЭСР и Стратегией-2020. Для обязательств, включаемых в данный сценарий, нормативно-правовая гармонизация практически не требуется, а расхождения в нормативно-правовой базе России и ОЭСР либо отсутствуют, либо они минимальны и могут быть легко устранены путем внесения незначительных изменений в природоохранные акты и нормативные и регулятивные документы. Еще одним аспектом включаемых в данный сценарий обязательств является тот факт, что они включены в План законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами и требованиями ОЭСР. В связи с этим финансово-экономические последствия выполнения таких обязательств ОЭСР для Российской Федерации минимальны или они практически отсутствуют, вследствие чего их выполнение и принятие не повлечет за собой серьезных затрат и не потребует пересмотра бюджета на ближайшие годы. Сценарий прогрессирующего сотрудничества Второй сценарий отличается от первого наличием определенных расхождений в сути правовых и нормативных документов ОЭСР и Российской Федерации в области охраны окружающей среды и химических веществ. В этой связи потребуются серьезные изменения и доработки российского природоохранного законодательства и изменения в нормативных документах. Тем не менее, подобные изменения согласуются с планами реформирования российской природоохранной законодательной базы и вписываются в общую стратегию российской экологической политики. Многие правовые и нормативные документы в области охраны окружающей среды уже используют наработки и положения документов ОЭСР, в частности в области выдачи природоохранных разрешений, разработки интегрированной системы предотвращения и контроля загрязнения и т.д. Несмотря на то, что многие из этих документов еще не утверждены, находятся либо в стадии рассмотрения, либо на этапе разработки, целый ряд таких документов уже включен в План законодательной работы России по приведению в соответствие российского законодательства с правовыми документами ОЭСР на предстоящий период. Важнейшим аспектом и положительным моментом данного сценария является возможность определения приоритетных направлений сотрудничества с ОЭСР на среднесрочную перспективу после вступления России в ОЭСР – на период примерно до 2020 года. Данный сценарий также дает возможность эффективного обмена опытом со странами-членами ОЭСР в целом ряде областей природоохранной деятельности, а также 244 возможность применения рекомендаций ОЭСР при развитии и совершенствовании российской экологической политики и подходов в области обращения с химическими веществами. Еще одним важным моментом сценария прогрессирующего сотрудничества является тот факт, что бюджетная нагрузка, связанная с принятием рассматриваемых обязательств, соответствует основным приоритетам, включенным в социально-экономическим параметрам и инновационный сценарий социально-экономического развития России на период до 2030 года. Реализация данных обязательств возможна за счет «бюджетного маневра», предусмотренного Стратегией-2020, способствуя смене приоритетов в расходах бюджета и сокращению государственных расходов без создания дополнительной бюджетной нагрузки. Аналогично Сценарию 1 в рамках сценария прогрессирующего сотрудничества здесь возможны случаи сокращения бюджетной нагрузки за счет синергии обязательств в рамках сотрудничества с ОЭСР и другими международными институтами, такими как природоохранные конвенции, Таможенный союз, Программа ООН по окружающей среде и др. И, наконец, третьим из предлагаемых для рассматриваемых областей сотрудничества сценариев может быть Сценарий форсированного сотрудничества. Его главной особенностью является необходимость очень существенных корректив или изменений в российской нормативно-правовой базе. Например, в части эффективной оценки и возмещения экологического ущерба, адекватной оценки природоохранных расходов, внедрения методов надлежащей лабораторной практики имеет место полное несоответствие нормативно-правой базы России и ОЭСР, либо необходимая нормативноправовая база в России пока отсутствует. Помимо кропотливой и длительной работы по гармонизации законодательства, потребуются также серьезные институциональные изменения. Примером этого может быть разработка и осуществление национальной стратегии «зеленого роста» для России. Бюджетная нагрузка, связанная с принятием обязательств, относящихся к Сценарию 3, очень существенна и соответствует целевому (форсированному) сценарию Прогноза-2030 года, либо вообще не предусмотрена ни одним из предложенных сценариев Прогноза-2030 года и не вписывается в имеющиеся бюджетные правила. К обязательствам данного типа относятся те, для которых в ходе переговорного процесса российская сторона запросила предоставление достаточно продолжительного переходного периода, иногда достигающего 7-8 лет. 245 В связи с изложенным, в рамках данного сценария выделены в принципе допустимые обязательства, в целом соответствующие интересам развития экономики страны, природоохранного сектора, но требующие серьезной и долгосрочной работы по гармонизации, а также поиска дополнительных источников финансирования. К сожалению, ряд обязательств, в связи с их сложностью для России и неразвитостью соответствующих подходов у нас в стране, может быть отнесен только к сценарию 3. Сюда можно отнести Решение-рекомендацию Совета ОЭСР касательно соответствия принципам надлежащей лабораторной практики, Рекомендацию Совета ОЭСР о продуктивности ресурсов и Рекомендацию Совета ОЭСР по использованию экономических инструментов в политике в области охраны окружающей среды, так как для выполнения двух последних рекомендаций Российская сторона запросила в ходе переговоров предоставления ей переходного периода продолжительностью в 8 лет. Тем не менее, положительным аспектом является тот факт, что даже в рамках третьего сценария при анализе обязательств не выявлено ни одного обязательства в области охраны окружающей среды и обращения с химическими веществами, которые можно было бы отнести к «красной зоне» и включить в число недопустимых и невыполнимых, представляющих собой чрезмерную нагрузку для бюджета и способных подорвать экономическую стабильность России, не принося соответствующих выгод. Ниже приводится описание выбранных важнейших обязательств в области охраны окружающей среды и обращения с химическими веществами, сгруппированных по выбранным сценариям в зависимости от прогнозируемых последствий вступления России в ОЭСР и характерных особенностей их выполнения. Как уже указывалось выше, помимо обязательств, детально рассмотренных в ходе первого этапа выполнения темы, в число рассматриваемых в рамках сценарной модели обязательств включен и ряд других, по которым имеются неопределенности или недопонимание. Перечень обязательств, сгруппированных по сценариям Сценарий 1 2.7.3 Обязательство в области предупреждения воздействия химических веществ на человека и окружающую среду Рекомендация Совета ОЭСР «Об учреждении принципов в отношении процедуры и требований для предупреждения воздействия химических веществ на человека и окружающую среду» C(77)97(Final) /Recommendation of the Council establishing Guidelines in Respect of Procedure and Requirements for Anticipating the Effects of Chemicals on Man and in the Environment C(77)97 246 2.7.11 Обязательство в области мер по уменьшению выбросов ртути в окружающую среду C(73)172(Final) «Рекомендация Совета ОЭСР О мерах по уменьшению выбросов ртути в окружающую среду» - Recommendation of the Council on Measures to Reduce all Man-Made Emissions of Mercury to the Environment C(73)172 2.7.13 Обязательство в области снижения риска загрязнения окружающей среды свинцом C(96)42 Декларация о снижении риска загрязнения свинцом окружающей среды/ Declaration on Risk Reduction for Lead C(96)42 2.7.14 Обязательства, связанные с аварийными ситуациями, возникающими в рамках использования химикатов С(88)84 Решение Совета ОЭСР об обмене информацией касательно аварий, способных нанести трансграничный ущерб Decision of the Council on the Exchange of Information concerning Accidents Capable of Causing Transfrontier Damage C(88)84 2.8.26 Обязательство по использованию экономиче6ских инструментов в области сохранения биоразнообразия C(2004)81 Рекомендации Совета по использованию экономических инструментов содействия сохранению и рациональному использованию биоразнообразия Recommendation of the Council on the use of economic instruments in promoting the conservation and sustainable use of biodiversity C(2004)81 2.7.38 Декларация по «зеленому росту», принятая на встрече Совета министров ОЭСР 25 июня 2009 года [C/MIN(2009)5/ADD1/FINAL] Сценарий 2 2.7.5 Обязательство в области совместных исследований и снижении риска существующих химикатов С(90)163 Решение–рекомендация Совета ОЭСР о совместном исследовании и снижении риска существующих химикатов Decision-Recommendation of the Council on the Co-operative Investigation and Risk Reduction of Existing Chemicals C(90)163 247 2.7.17 Обязательство в области интегрированной системы предотвращения и контроля за загрязнением окружающей среды (ИСПКЗ - IPPC) Рекомендация Совета об интегрированной системе предотвращения и контроля за загрязнением C(90)164. Recommendation of the Council on Integrated Pollution Prevention and Control C(90)164. Обязательства 2.7.29 – 2.7.30 ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ТРАНСПОРТА C(2004)80 Рекомендация Совета по вопросам оценки и принятия решений при выработке Интегрированной политики в области транспорта и окружающей среды Recommendation of the Council on Assessment and Decision-Making for Integrated Transport and Environment Policy C(2004)80 и Рекомендация Совета об ограничении транспорта и не связанным с высокими расходами улучшением городской среды C(74)218 Recommendation of the Council on Traffic Limitation and Low-Cost Improvement of the Urban Environment C(74)218 ОБРАЩЕНИЕ С ОТХОДАМИ Обязательство в области контроля за трансграничной перевозкой отходов C(2001)107 Решение Совета относительно контроля за трансграничной перевозкой отходов, предназначенных для переработки Decision of the Council concerning the Control of Transboundary Movements of Wastes Destined for Recovery Operations C(2001)107/Final Решение-рекомендация Совета ОЭСР по сокращению трансграничных перемещений отходов (C(90)178/Final) Decision-Recommendation of the Council on the Reduction of Transfrontier Movements of Wastes (C(90)178/Final) Решение Совета ОЭСР по трансграничному перемещению опасных отходов C(88)90/Final Decision of the Council C(88)90 on Transfrontier Movements of Hazardous Wastes Рекомендация Совета ОЭСР C(2004)100 об экологически обоснованном обращении с отходами Recommendation of the Council C(2004)100 on Environmentally Sound Management of Waste 248 Рекомендация Совета ОЭСР о рациональной политике управления отходами С(76)155 Recommendation of the Council C(76)155 on a Comprehensive Waste Management Policy 2.7.34 Обязательство в области воздействия крупных проектов Рекомендация C(74)216 Совета по анализу экологических последствий (экологической экспертизе) значительных общественных и частных проектов Recommendation of the Council on the Analysis of the Environmental Consequences of Significant Public and Private Project C(74)216 2.7.37 Улучшение экологических показателей деятельности правительственных учреждений C(96)39 Рекомендация Совета об улучшении экологических показателей деятельности правительственных учреждений Recommendation of the Council on Improving the Environmental Performance of Government C(96)39 Сценарий 3 2.7.19-2.7.20 Обязательства в области применения принципа «платит тот, кто загрязняет» C(89)88 Рекомендация Совета, касающаяся применения Принципа «платит тот, кто загрязняет» в отношении случайного загрязнения окружающей среды. Recommendation of the Council concerning the Application of the Polluter-Pays Principle to Accidental Pollution C(89)88 C(74)223 Рекомендация Совета по применению принципа «платит тот, кто загрязняет» Recommendation of the Council on the Implementation of the Polluter-Pays Principle C(74)223 Обязательства 2.7.21 и 2.7.22 по соответствию принципам надлежащей лабораторной практики, о соблюдении странами, не входящими в Организацию, актов Совета, касающихся взаимного признания данных (ВПД) при оценке химических веществ и в отношении взаимного признания результатов оценки состава химических веществ С(89)87 Решение-рекомендация Совета ОЭСР касательно соответствия принципам надлежащей лабораторной практики 249 Decision-Recommendation of the Council on Compliance with Principles of Good Laboratory Practice C(89)87 Решение Совета C(81)30, касающееся взаимного признания данных при оценке химических веществ Decision of the Council C(81)30 concerning the Mutual Acceptance of Data in the Assessment of Chemicals Решение Совета C(97)114 о соблюдении странами, не входящими в Организацию, актов Совета, касающихся взаимного признания данных (ВПД) при оценке химических веществ (Decision of the Council C(97)114 on Adherence of non-Member Countries to the Council Acts related to the Mutual Acceptance of Data (MAD) in the Assessment of Chemicals) 2.7.33 РЕСУРСНАЯ ПРОДУКТИВНОСТЬ C(2008)40 Рекомендация Совета о продуктивности ресурсов Recommendation of the Council on Resource Productivity C(2008)40 и C(2004)79 Рекомендация Совета по движению материалов и продуктивности ресурсов Recommendation of the Council on Material Flows and Resource Productivity C(2004)79 2.7.35 ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ЭНЕРГЕТИКИ C(85)102 Рекомендация Совета об экологически безопасных энергетических решениях и их осуществлении Recommendation of the Council on Environmentally Favorable Energy Options and their Implementation C(85)102 Обязательства, предлагаемые для включения в Сценарий 1 2.7.3 Обязательство в области предупреждения воздействия химических веществ на человека и окружающую среду Основополагающим документом ОЭСР в этом плане является Рекомендация Совета ОЭСР «Об учреждении принципов в отношении процедуры и требований для предупреждения воздействия химических веществ на человека и окружающую среду» C(77)97(Final) - Recommendation of the Council establishing Guidelines in Respect of Procedure and Requirements for Anticipating the Effects of Chemicals on Man and in the Environment C(77)97 Суть данного обязательства и рекомендации ОЭСР сводится к тому, что странамчленам Организации следует разработать и принять новые или расширить существующие процедуры, предусматривающие влияние химических веществ в соответствии с 250 разработанными рекомендовано Руководящими обратить особое указаниями по данному вопросу. внимание на развитие и При этом, совершенствование экспериментальных методов и подтверждение прав лабораторий на проведение тестирования химических веществ. Российская Федерация приняла данную Рекомендацию, которая включена в план законодательной работы. Как уже отмечалось в ходе выполнения первого этапа работ в Российской Федерации вопросы процедур и требований, касающихся предупреждения воздействия химических веществ на здоровье людей и окружающую среду, охватываются действующим законодательством, и активно ведется работа по созданию современной системы информирования об опасностях, связанных с использованием химических смесей, и мерах, обеспечивающих их безопасное обращение. В рамках Плана законодательных работ по гармонизации российских подходов с ОЭСР профильными министерствами Российской Федерации ведется разработка и подготовка к принятию технического регламента Таможенного союза «О безопасности химической продукции», а также разработка нормативно-методической базы для оценки химических веществ с точки зрения их потенциальной опасности для здоровья человека и окружающей среды. Кроме того, соответствующие положения включены в проект федерального закона «О химической безопасности», принятие которого запланировано на 2017 год. Параллельно с деятельностью в рамках гармонизации подходов с ОЭСР проведена и работа по гармонизации разработанного паспорта безопасности по ГОСТ 30333-95 с требованиями ИСО, ЕС и МОТ. План законодательных работ не содержит каких-либо указаний на необходимость дополнительных финансовых расходов, которые могут потребоваться в связи с выполнением данного обязательства. В этой связи можно сделать вывод о том, работа в данном направлении в настоящее время ведется в соответствии с существующими планами и рисков, связанных с невыполнением данной Рекомендации ОЭСР или последствием присоединения к Организации не отмечается. Выполнение данного обязательства может принести серьезные выгоды за счет совершенствования действующего законодательства и использования опыта и наработок ОЭСР в работе других межгосударственных структур, таких как Таможенный союз. И наконец, данное обязательство, при его очевидной полезности для Российской Федерации, не должно повлечь за собой дополнительных финансовых расходов и может быть отнесено к Сценарию 1. 251 2.7.11 Обязательство в области мер по уменьшению выбросов ртути в окружающую среду Основополагающим документом ОЭСР в данной области является: C(73)172(Final) «Рекомендация Совета ОЭСР О мерах по уменьшению выбросов ртути в окружающую среду» - Recommendation of the Council on Measures to Reduce all Man-Made Emissions of Mercury to the Environment C(73)172 Данным правовым документом ОЭСР странам-членам Организации рекомендовано принять меры для снижения всех антропогенных выбросов ртути в окружающую среду до минимально возможных уровней, обратив особое внимание на возможность предотвращения всех видов использования алкил-ртутных соединений во избежание их попадания в окружающую среду и максимально возможное снижение количества ртути в сбросах всех промышленных предприятий, использующих или производящих продукты, содержащие ртуть и ее производные. Российская Федерация приняла данную Рекомендацию с переходным периодом в 5 лет (2016 год). Данная Рекомендация ОЭСР включена в План законодательной работы по гармонизации правовых документов России и ОЭСР. Помимо уже принятых правил по обращению с отходами (в частности, со ртутью) планируется разработать основополагающий документ - Постановление Правительства Российской Федерации, касающееся регламентирования процесса инвентаризации ртути, находящейся в обращении на территории Российской Федерации, а также подготовить и принять ряд региональных программ в области демеркуризации отходов. Кроме того, в рамках выполнения данного обязательства представляется целесообразным разработать и внедрить систему мониторинга использования ртути в Российской Федерации. В работе по данному направлению участвуют Минприроды России, Ростехнадзор, Минрегион России, Министерства здравоохранения России, Минсельхоз России, Минэкономразвития России и целый ряд заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. Завершение этой работы планируется в 2017 году. Как и в случае с предыдущим обязательством работа в данном направлении в настоящее время ведется в соответствии с намеченными планами и рисков, связанных с невыполнением данной Рекомендации ОЭСР, не отмечено. Выполнение данного 252 обязательства также не должно повлечь за собой каких-либо непредусмотренных финансовых затрат. Единственной проблемой, отмеченной Секретариатом ОЭСР не для данного конкретного обязательства, а для целого ряда ему подобных, является то, что российская сторона в ходе переговорного процесса запросила для выполнения ряда обязательств предоставление достаточно длительного переходного периода, что вызвало определенное непонимание со стороны Секретариата ОЭСР. В этой связи в ходе продолжения переговорного процесса с ОЭСР по рассматриваемым в настоящем разделе тематическим областям российской стороне вероятно потребуется дать определенные пояснения по поводу необходимости предоставления столь длительного переходного периода для выполнения целого ряда обязательств. Более подробно этот вопрос будет затронут ниже в разделе, посвященном предложениям и рекомендациям. С учетом изложенного, данное обязательство также было включено в сценарий 1. 2.7.13 Обязательство в области снижения риска загрязнения окружающей среды свинцом Основополагающим документом ОЭСР в данной области является: C(96)42 Декларация о снижении риска загрязнения свинцом окружающей среды Declaration on Risk Reduction for Lead C(96)42 Суть данного обязательства сводится к тому, что в соответствии с данной Декларацией Правительства стран-членов ОЭСР должны обеспечить: Разработку и укрепление национальных или совместных программ, необходимых для снижения уровня риска, связанного с воздействием свинца, осуществление мер по снижению риска воздействия свинца, содержащегося в пище и безалкогольных напитках, воде, воздухе при выполнении профессиональных обязанностей и продолжить работу по снижению уровня свинца в окружающей среде и его воздействия на уязвимые группы населения. Российская Федерация приняла данную Декларацию. Как уже отмечалось в ходе выполнения первого этапа темы, целенаправленная работа на государственном уровне с целью сокращения выбросов свинца в окружающую среду проводится путем изменения технологии производства. На большинстве предприятий цветной и черной металлургии запланированы и/или реализуются 253 мероприятия, призванные резко сократить загрязнение окружающей среды. Наиболее активно работа ведется в рамках реализации федерального закона от 22 марта 2003 г. № 34-ФЗ «О запрете производства и оборота этилированного автомобильного бензина в Российской Федерации». Работа по выполнению данной Декларации в Российской Федерации ведется целенаправленно и последовательно и каких-либо серьезных рисков, связанных с гармонизацией подходов ОЭСР и России в этом плане не наблюдается. Можно также сделать вывод о том, что вряд ли следует ожидать каких-либо непредвиденных финансовых затрат в связи с выполнением данной Декларации в краткосрочном и среднесрочном плане. Напротив, выгоды от ее применения в плане защиты здоровья населения и охраны окружающей среды очевидны. 2.7.14 Обязательства, связанные с аварийными ситуациями, возникающими в рамках использования химикатов Основополагающим документом ОЭСР в этой области является С(88)84 Решение Совета ОЭСР об обмене информацией касательно аварий, способных нанести трансграничный ущерб Decision of the Council on the Exchange of Information concerning Accidents Capable of Causing Transfrontier Damage C(88)84 Суть данного Решения сводится к тому, что: 1. Странам-членам Организации, которых это касается, необходимо обмениваться информацией и при необходимости консультироваться между собой на взаимной основе с целью предотвращения аварий, способных повлечь нанесение трансграничного вреда, а также снижения ущерба в случаях подобных аварий. 2. Им также следует принимать все необходимые практические меры для выполнения на взаимной основе положений Приложения I к данному Решению, включая при необходимости заключение соглашений, направленных на конкретизацию процедур обмена информацией об авариях, способных повлечь нанесение трансграничного вреда. Позиция Российской Федерации Российская Федерация принимает данное Решение. Определения «опасный объект» в пункте а) Приложения II к данному Решению Совета ОЭСР и в пункте 1 статьи 2 ФЗ-116 от 21 июля 1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» имеют некоторые отличия, так как в России к опасным производственным объектам отнесены объекты, на которых 254 получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества в любом количестве (в то время как ОЭСР исходит из величины выше минимального количества любого опасного вещества, указанного в Приложении III к Решению). Предельные количества опасных веществ приводятся в Перечне опасных веществ в Приложении 1 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ. При наличии на объекте предельного количества опасных веществ, определенных приложением 2 к указанному Федеральному закону обязательна разработка Декларации промышленной безопасности. Важным моментом различий подходов России и ОЭСР в рамках данного обязательства является тот факт, что список таких веществ в российских источниках гораздо шире рекомендованного Решением ОЭСР. Следует отметить, что с 1983 года Российская Федерация является членом Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния и сотрудничает со странами-членами ЕЭК ООН в части развития Совместной программы наблюдения и оценки распространения загрязнителей воздуха на большие расстояния в Европе. Тем не менее, для полного выполнения данного решения Российской Федерации может потребоваться принятие ряда дополнительных внутренних нормативных актов, закрепляющих перечень и правила обмена информацией касательно аварий, способных нанести трансграничный ущерб. В то же время данное обязательство не содержит каких-либо серьезных рисков и не должно повлечь за собой существенных финансовых затрат для российской стороны. В связи с этим оно также может быть отнесено к Сценарию 1. 2.7.38 Декларация по «зеленому росту», принятая на встрече Совета министров ОЭСР 25 июня 2009 года [C/MIN(2009)5/ADD1/FINAL] Учитывая важность и актуальной данной Декларации и недавно разработанной и принятой ОЭСР Стратегии зеленого роста, ОЭСР включила данную тему в перечень документов, рассматриваемых и обсуждаемых в ходе переговорного процесса по вступлению Российской Федерации в члены Организации. В этой связи от Российской Федерации потребуется предоставление мнения о том, каким образом она видит свое участие в выполнении данной Декларации. Выгоды для Российской Федерации в выполнении Декларации в области зеленого роста 255 Зеленая реструктуризация может принести множество положительных результатов для развития, таких как повышение производительности труда и инновации, создание новых рабочих мест и рынков, а также получение прибыли от налогов. Для обеспечения зеленого роста сигналы рынка и политика должны стимулировать приток инвестиций и инновации в новые методы устойчивого управления природным капиталом и извлечение более высоких и долгосрочных прибылей и выгод от их использования. Повестка дня зеленого роста в Российской Федерации может быть тесно увязана с рядом важнейших целей развития страны, таких как диверсификация экономики, повышение эффективности производства и, таким образом, роста конкурентоспособности на глобальных рынках, позволив полностью использовать экспортный потенциал России, избежать потери рабочих мест и обеспечить получение налоговых поступлений. Она хорошо согласуется с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и другими концептуальными и стратегическими документами страны. Важным обстоятельством является то, что будущие проекты ОЭСР будут нацелены на содействие выявлению и постепенному отказу от экологически вредных субсидий, дальнейшее реформирование экономических инструментов и стимулирование их применения. ОЭСР может оказать России помощь в осуществлении дальнейших изменений в развитии инфраструктуры и разработке корпоративных стратегий, а также в осуществлении зеленых инвестиций частным сектором. В частности, деятельность может быть сконцентрирована на продвижении технологической модернизации и выгод от конкурентоспособности малых и средних предприятий. Важным элементом работы может стать сотрудничество с международными финансовыми институтами и национальными банками по обеспечению зеленых инвестиций со стороны частного сектора. И наконец, ОЭСР может помочь Российской Федерации обеспечить более заметный прогресс в укреплении институциональных основ и потенциала, что обеспечит переход к зеленому росту. В частности, деятельность может быть сконцентрирована на разработке дорожных карт по переходу к зеленому росту, развитию потенциала и дальнейшему укреплению возможностей по планированию бюджета наряду с принципами зеленого роста. В связи с изложенным, данная Декларация ОЭСР представляет интерес для Российской Федерации и не подразумевает каких-либо рисков и специальных финансовых затрат. Напротив, присоединение к ней может принести значительные выгоды. В это связи Декларация по зеленому росту была включена в Сценарий 1. 256 2.8.26 Обязательство по использованию экономических инструментов в области сохранения биоразнообразия C(2004)81 Рекомендации Совета по использованию экономических инструментов содействия сохранению и рациональному использованию биоразнообразия Recommendation of the Council on the use of economic instruments in promoting the conservation and sustainable use of biodiversity C(2004)81 Позиция России Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. В Российской Федерации созданы социально-экономические, политические, правовые и институциональные основы для внедрения экономических инструментов сохранения биоразнообразия. Экономические механизмы регулирования в области сохранения и использования биологического разнообразия включены в нормативные правовые и инструктивнометодические акты Российской Федерации. Действующая нормативно-правовая база в области сохранения биоразнообразия предполагает передачу целого ряда федеральных полномочий в этой области на уровень субъектов Российской Федерации, в связи с чем, роль уровня субъектов Российской Федерации в сохранении биоразнообразия будет постоянно возрастать. В 2010 году вступил в силу Федеральный закон № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Национальная стратегия сохранения биоразнообразия России, принятая на Национальном Форуме по сохранению живой природы России (Москва, июнь 2001 г.), носит рекомендательный характер и реализовывается и как документ долгосрочного планирования, и как рамочный документ, в соответствии с которым каждый сектор общества может разрабатывать и реализовывать свои программные документы и мероприятия. В настоящее время в России разработана и принята Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов. Указанная Стратегия является документом долгосрочного планирования и определяет цель, задачи, приоритеты и основные направления деятельности в области сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов. 257 Как Сторона Конвенции СИТЕС Российская Федерация установила процедуры, в соответствии с которыми осуществляется импорт и экспорт видов животных и растений, подпадающих под действие Конвенции СИТЕС. В Российской Федерации работают национальные Административные и Научные органы по Конвенции СИТЕС. В рамках таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации с 1 января 2010 года к группе товаров животного и растительного происхождения при торговле с третьими странами применяются запреты и ограничения на товары, включенные в Единый перечень товаров, на ввоз или вывоз государствамиучастниками таможенного союза и в рамках Евразийского экономического сообщества, исходя из необходимости сохранения биоразнообразия. Все изложенное позволяет сделать вывод о том, что работа по гармонизации подходов России и ОЭСР в данной области ведется в соответствии с принятыми обязательствами и рисков, связанных с данной проблематикой не наблюдается. В связи с этим данное обязательство предлагается включить в Сценарий 1. Обязательства, предлагаемые для включения в Сценарий 2 2.7.5 Обязательство в области совместных исследований и снижении риска существующих химикатов Основополагающим документом по данному обязательству является С(90)163 Решение–рекомендация Совета ОЭСР о совместном исследовании и снижении риска существующих химикатов Decision-Recommendation of the Council on the Co-operative Investigation and Risk Reduction of Existing Chemicals C(90)163 В ходе переговорного процесса Российская Федерация приняла данное Решениерекомендацию с переходным периодом в 5 лет (2016 год). Российская Федерация является полноправным членом ряда международных организаций, в компетенцию которых входят исследования химических веществ и смесей с точки зрения их влияния на состояние окружающей среды и здоровье человека. В первую очередь, это МОТ, ВОЗ, и Международный регистр потенциально токсичных химических веществ Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП/МРПТХВ), Стокгольмская конвенция и т.д. В рамках своего участия в таких организациях, Российская Федерация ведет соответствующую деятельность по исследованию свойств химических веществ. 258 В своих замечаниях и комментариях по ходу переговорного процесса по поводу данного Решения-рекомендации Секретариат ОЭСР отметил, что ему требуются дополнительные пояснения, касающиеся планов Российской Федерации по проведению совместных исследований больших объемов производства химических веществ со странами-членами ОЭСР. В этой связи целесообразно пояснить, что объективно существует ряд отличий в подходах ОЭСР и России, и в настоящее время начата работа с целью гармонизировать методики оценки свойств химических веществ в Российской Федерации и разработанные странами-членами ОЭСР. Эта деятельность включена в План законодательной работы и уже начата разработка Национальной программы по исследованию химических веществ и их смесей. Планируется дальнейшее уастие в совместных программах по исследованию химикатов в ОЭСР. Кроме того, для выполнения этого обязательства (как и ряда других обязательств, касающихся методов надлежащей лабораторной практики - C(89)87, взаимного признания данных - C(97)114), речь о которых пойдет ниже в рамках рассмотрения обязательств Сценария 3), целесообразно присоединение России к соответствующей программе ОЭСР (MAD/GLP). Предстоит также урегулировать вопрос одностороннего и последующего взаимного признания процедур и подходов с партнерами по Таможенному союзу. Следует отметить, что способствовать выполнению данного обязательства призвана и разработка Национальной программы по исследованию химических веществ и их смесей, а также участие России в совместных программах по исследованию химикатов в ОЭСР. Для Российской Федерации существуют определенные риски и трудности в течение переходного периода 2013-2016 гг., связанные с необходимостью гармонизации подходов. Тем не менее, очевидные выгоды от присоединения к указанной программе ОЭСР могут перевесить эти трудности и затраты на гармонизацию. С учетом изложенного, данное обязательство предложено включить в рамки Сценария 2. 259 2.7.17 Обязательство в области интегрированной системы предотвращения и контроля за загрязнением окружающей среды (ИСПКЗ - IPPC) Основополагающим документом ОЭСР по данному вопросу является Рекомендация Совета об интегрированной системе предотвращения и контроля за загрязнением C(90)164. Recommendation of the Council on Integrated Pollution Prevention and Control C(90)164. Суть данной Рекомендации заключается в том, что странам членам ОЭСР рекомендовано: - Использовать на практике комплексную систему предотвращения и контроля загрязнения (КПКЗ), учитывая влияние деятельности и веществ на окружающую среду в целом и весь жизненный цикл, связанный с оборотом и нахождением в окружающей среде этих веществ, при оценке риска, вызываемого ими, а также в ходе разработки и осуществления контроля за ограничением их выпуска; - принять меры, чтобы законодательство и регулятивные инструменты оказывали поддержку системе предотвращения и контроля загрязнения; - принять административные процедуры и институциональные меры для обеспечения эффективного достижения комплексного предотвращения и контроля загрязнения. Позиция Российской Федерации Российская Федерация принимает данную Рекомендацию с переходным периодом в 5 лет (2016 год). Данная Рекомендация включена в План законодательной работы. Следует отметить, что в Российской Федерации в настоящее время отсутствуют законодательно установленные комплексные инструменты учета всего жизненного цикла веществ. В соответствии с выполнением Федерального закона № 584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий» ведется разработка соответствующих подзаконных актов. Эту работу осуществляют Минприроды России, Минэкономразвития России, Минпромторг России, Минэнерго России и ряд заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. 260 Планом законодательной работы определено, что основная часть работы будет завершена в 2014 году. В связи с этим можно отметить, что данное обязательство все же имеет ряд рисков в части своевременности его выполнения, а также неопределенностей временного характера. Кроме того, в комментариях и вопросах Секретариата ОЭСР относительно данной Рекомендации отмечено, что для ОЭСР не совсем ясно, до какой степени осуществляется система КПКЗ в Российской Федерации. В этой связи в дальнейшем в ходе переговорного процесса целесообразно предоставить Секретариату ОЭСР более подробную информацию о ведении данного вида деятельности в России. Кроме того, российской стороне необходимо будет быть готовой пояснить Секретариату ОЭСР, для чего ей требуется переходный период продолжительностью в пять лет и уточнить сроки окончательного завершения работы по принятию данной Рекомендации. В связи с изложенным предлагается включить данное обязательство в Сценарий 2. Обязательства 2.7.29 – 2.7.30 ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ТРАНСПОРТА Основополагающими документами ОЭСР в данной области являются: C(2004)80 Рекомендация Совета по вопросам оценки и принятия решений при выработке Интегрированной политики в области транспорта и окружающей среды Recommendation of the Council on Assessment and Decision-Making for Integrated Transport and Environment Policy C(2004)80 и Рекомендация Совета об ограничении транспорта и не связанным с высокими расходами улучшением городской среды C(74)218 Recommendation of the Council on Traffic Limitation and Low-Cost Improvement of the Urban Environment C(74)218 Позиция Российской Федерации Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в обеих Рекомендациях, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Включение двух данных рекомендаций в перечень рассматриваемых обязательств связано с тем, что Экологический директорат ОЭСР включил эту тему в число не полностью проясненных в ходе переговорного процесса вопросов, о чем было указано в комментариях Секретариата ОЭСР. В этой связи ОЭСР попросила Российскую Федерацию предоставить более детальные пояснения по данным вопросам с целью выяснения того, останутся ли в дальнейшем эти вопросы непроясненными. Как уже отмечалось ранее в ходе выполнения первого этапа, вопросы разработки интегрированной политики в области транспорта и окружающей среды отражены в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года. В частности, в 261 ней зафиксирован ряд задач по снижению вредного воздействия транспорта на окружающую среду, в том числе: - сокращение вредного воздействия транспорта на здоровье человека за счет снижения объема воздействий, выбросов и сбросов, количества отходов на всех видах транспорта; - переход транспортных средств на экологические виды топлива; - снижение энергоемкости транспорта до уровня показателей передовых стран и др. Заинтересованными органами исполнительной власти разрабатывается комплексная программа стимулирования использования природного газа и сжиженных углеводородных газов в качестве моторного топлива, обратив особое внимание на городской общественный транспорт в крупных городах, учитывая экологичность этого вида топлива. Кроме того, в 2010-2011 гг. выполнялась научно-исследовательская работа по теме «Научные исследования в сфере регулирования экологических характеристик автотранспортных средств, находящихся в эксплуатации», включающая в себя сбор и анализ исходной информации для разработки проектов стандарта и изменений к стандартам, в том числе анализ международной нормативной документации, изучение экологических характеристик автомобилей различных экологических классов и проведение специальных исследований, лабораторных и натурных испытаний для обоснования технических нормативов и методов испытаний, закрепляемых в разрабатываемых стандартах. Необходимо отметить, что в ходе переговоров с ОЭСР вопросы транспортной политики и окружающей среды вызвали определенные сложности. В Меморандуме о позиции Российской Федерации в отношении актов ОЭСР информации о таких сложностях и разногласиях нет. В то же время, как отмечено в комментариях ОЭСР по переговорам с Российской Федерацией, обе рекомендации в области транспорта и окружающей среды [C(2004)80] и [C(74)218] вызвали определенные затруднения с российской стороны. Относительно обеих рекомендаций у российской стороны есть неопределенные позиции. В этой связи потребуется более полное прояснение российской позиции по данным вопросам и принятие соответствующего решения, чтобы исключить неясные моменты. В целом можно сделать заключение о том, что разработка интегрированной политики в области транспорта и окружающей среды является безусловно положительным моментом и может принести как значительные выгоды финансового характера, так и создать необходимые предпосылки для серьезного снижения нагрузки от 262 транспорта на окружающую среду. Однако, в связи с указанными неясностями и возможностью появления непредвиденных финансовых расходов, связанных с дальнейшей проработкой вопросов в области политики транспорта и окружающей среды, а также тем фактом, что данные рекомендации не включены в План законодательной работы, они включены в сценарий 2. Обязательство в области контроля за трансграничной перевозкой отходов Основополагающим документов ОЭСР в этой сфере является: C(2001)107 Решение Совета относительно контроля за трансграничной перевозкой отходов, предназначенных для переработки Decision of the Council concerning the Control of Transboundary Movements of Wastes Destined for Recovery Operations C(2001)107/Final Позиция России: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Решении, и выражает свою готовность следовать данным принципам с переходным периодом. Включение данного Решения в перечень вопросов, рассматриваемых на данном этапе работы в связи с оценкой финансово-экономических последствий вступления России в ОЭСР вызвано тем, что Секретариат ОЭСР в своих комментариях и вопросах особо выделил тему обращения с отходами и, в частности, данное Решение, отметив, что касательно трансграничного перемещения отходов суть вопросов и обсуждения в ходе переговорного процесса сводилась к ратификации Россией Базельской конвенции, а также многочисленных упоминаний этого вопроса в различных актах российского законодательства. По признанию Секретариата ОЭСР его специалисты не знают точного содержания этих правовых актов, а пояснения российской стороны, по их мнению, весьма кратки. В этой связи Секретариату ОЭСР неясно, до какой степени российская сторона способна выполнить конкретные требования актов Совета ОЭСР по отходам и какие именно изменения необходимо внести в российское законодательство с целью его гармонизации с положениями решений и рекомендаций ОЭСР. Кроме того, по мнению Секретариата ОЭСР комментарии российской стороны по всем актам, касающимся отходов, практически идентичны, что не дает возможности рассмотреть различные положения, содержащиеся в этих актах. Важным моментом, по мнению ОЭСР, является тот факт, что по данному конкретному Решению в рамках Базельской конвенции, а также в соответствии с рассматриваемым Решением Совета ОЭСР, любое трансграничное перемещение отходов 263 может осуществляться только по представлении предварительного письменного уведомления компетентным органам и по получении соответствующего согласия от них. Такое согласие должно быть получено в письменном виде в форме, предусмотренной Базельской конвенцией, но также по умолчанию - в форме, предусмотренной ОЭСР. При согласовании данного обязательства в ходе переговорного процесса и в соответствии с комментариями ОЭСР ее Секретариат попросил Российскую Федерацию прокомментировать, какова в настоящее время существующая в России процедура контроля за трансграничным перемещением опасных отходов, а также пояснить, какие конкретные меры должны приниматься с целью гармонизации российского законодательства с требованиями ОЭСР. Однако, в Решении содержится обязательство о том, что трансграничное перемещение осуществляется только при наличии договора, которое отсутствует в Базельской конвенции. В законодательстве Российской Федерации подобные положения также отсутствуют. Необходимы меры по приведению российского законодательства в соответствие с положениями данного Решения. Частично ответы на поставленные вопросы содержатся в начальном меморандуме, но у ОЭСР все еще есть ряд вопросов к российской стороне, которые требуют дальнейшего прояснения и согласования. В связи с этим, как это отмечено в начальном меморандуме «Необходимы меры по приведению российского законодательства в соответствие с положениями данного Решения»73. Учитывая важность данного решения, а также всего раздела, касающегося обращения с отходами, и необходимость достаточно серьезной работы по приведению в соответствие положений российского законодательства помимо положений Базельской конвенции и с соответствующими требованиями регламентирующих документов ОЭСР, а также вероятного появления непредвиденных затрат в течение определенного переходного периода для выполнения данного обязательства, оно также было отнесено к Сценарию 2. В рамках данного тематического раздела необходимо отметить, что по теме обращения с отходами существует несколько решений и рекомендаций ОЭСР, которые не требуют детального рассмотрения, но по каждому из которых у ОЭСР есть вопросы к российской стороне, связанные с тем, что у Секретариата ОЭСР недостаточно Начальный меморандум о позиции Российской Федерации в отношении актов Организации экономического сотрудничества и развития, июнь 2009 года. 73 264 информации по ним. Следует учитывать, что выполнение этих решений также может быть сопряжено с финансовыми и материальными затратами для российской стороны, в связи с чем они кратко характеризуются ниже в рамках Сценария 2. Решение-рекомендация Совета ОЭСР по сокращению трансграничных перемещений отходов (C(90)178/Final) Decision-Recommendation of the Council on the Reduction of Transfrontier Movements of Wastes (C(90)178/Final) Позиция России: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Решении-рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам с переходным периодом Данное решение-рекомендация устанавливает требования в случае трансграничного перемещения отходов не в целях их дальнейшей переработки. Странычлены ОЭСР обязаны по возможности обеспечивать утилизацию образовавшихся у них отходов на своей собственной территории, принимать меры по сокращению и минимизации трансграничного перемещения отходов, на постоянной основе определять отходы, экологически целесообразная утилизация которых невозможна на их территории. В комментариях ОЭСР отмечено, что «данное решение-рекомендация предписывает странам-членам ОЭСР создать соответствующую инфраструктуру для обращения с отходами, а также для их утилизации в экологически обоснованным путем»74. В связи с этим Российской Федерации будет необходимо принять меры также для рассмотрения возможности создания соответствующей инфраструктуры для обращения с отходами, предназначенными для окончательной утилизации (размещения на свалка и полигонах, а также для сжигания), приемлемыми с точки зрения охраны окружающей среды способами. В связи с этим, Российской Федерации придется принять дополнительные меры по приведению инфраструктуры обращения с отходами в соответствие с требованиями ОЭСР, что неминуемо повлечет за собой определенные финансовые затраты, связанные как с дополнительным строительством современных мусоросжигательных заводов, так повышению качества полигонов по утилизации отходов и устранения несанкционированных свалок. Комментарии Экологического директората ОЭСР к Начальному меморандуму о позиции Российской Федерации относительно актов ОЭСР 74 265 Решение Совета ОЭСР по трансграничному перемещению опасных отходов C(88)90/Final Decision of the Council C(88)90 on Transfrontier Movements of Hazardous Wastes Важнейшим требованием данного Решения ОЭСР является необходимость для Российской Федерации приведения в соответствие существующей классификации отходов с принятыми в ОЭСР нормами определений и кодов по типам отходов, операциям их утилизации и повторного использования, а также характеристикам опасности отходов. Подобная классификация, определения и коды по отходам, применяющиеся в настоящее время в странах ОЭСР, содержатся в приложении к Решению C(2001)107/Final, рассмотренному выше. Как уже было указано, приведение в соответствие классификаций и требований по отходам не только в рамках Базельской конвенции, но и в рамках ОЭСР также неизбежно повлечет за собой дополнительные финансовые расходы для российской стороны. Рекомендация Совета ОЭСР C(2004)100 об экологически обоснованном обращении с отходами Recommendation of the Council C(2004)100 on Environmentally Sound Management of Waste По мнению Экологического директората ОЭСР существует определенное недопонимание в области позиций России и ОЭСР по положениям данной Рекомендации. В частности в Рекомендации содержится положение о том, что обращение с отходами должно вестись «экологически обоснованным образом». С целью обеспечения этого Рекомендация содержит описания двух наборов инструментов: во-первых, 11 политических рекомендаций, предназначенных для правительств стран, во-вторых - практических мер, которые должны осуществляться предприятиями, отвечающими за обращение с отходами. Эти практические меры сгруппированы в 6 ключевых элементов деятельности (КЭД). В число этих элементов включена Система природоохранного управления (СПУ) для подобных структур и предприятий. Таким образом, для того, чтобы соблюдать указанную Рекомендацию странам следует использовать оба набора инструментов, описанных выше. В связи с изложенным, вероятно, потребуется проведение дополнительных обсуждений данной рекомендации с ОЭСР. Полезная дополнительная информация 266 по поводу выполнения данной Рекомендации ОЭСР содержится в «Руководящих указаниях по экологически обоснованному обращению с отходами»75. Рекомендация Совета ОЭСР о рациональной политике управления отходами С(76)155 Recommendation of the Council C(76)155 on a Comprehensive Waste Management Policy Касательно данной Рекомендации Экологический директорат ОЭСР попросил российскую сторону прояснить противоречивые положения, касающиеся предоставления налоговых льгот для повторного использования ресурсов и переработки отходов. В поясняющих комментариях российской стороны, касающихся Рекомендации C(78)8 о повторном использовании и переработке тары для напитков и Рекомендации C(79)218 о переработке бумажных отходов, указано, что Федеральный закон No 7-ФЗ от 10.01.2002 года «Об охране окружающей среды» предусматривает «предоставление налоговых и иных льгот при… использовании вторичных ресурсов и переработке отходов» (статья 14, положение 9)76. В то же время Экологический директорат ОЭСР отметил в своих комментариях, что в российских комментариях по Рекомендации C(76)155 есть ссылка на то, что в том же законе No 7-ФЗ от 10.01.2002 года «содержится положение о ресурсосберегающих, низкоотходных и безотходных технологиях только в области строительства, и что российское законодательство не предусматривает предоставления налоговых льгот для повторного использования ресурсов и переработки отходов, либо для осуществления эффективных природоохранных мер»77. В комментариях ОЭСР также есть пожелание получить исчерпывающую информацию обо всех правовых положениях и соответствующих планах и стратегиях, а также добровольных инициативах, касающихся отходов, чтобы сделать вывод о том, сможет ли Российская Федерация выполнить фундаментальные принципы обоснованного управления отходами, содержащимися в Рекомендации C(76)155. Обобщая все рассмотренные решения и рекомендации ОЭСР по обращению с отходами, можно сделать вывод о том, что для их выполнения потребуются значительные 75 Guidance Manual on Environmentally Sound Management of Waste, OECD, 2007 Федеральный закон РФ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» Комментарии Экологического директората ОЭСР к Начальному меморандуму о позиции Российской Федерации относительно актов ОЭСР 76 77 267 финансовые средства. Дополнительным обстоятельством, осложняющим ситуацию с рекомендациями и решениями в области обращения с отходами, является тот факт, что большинство из них (за исключением рекомендации С(76)155) не включено в План законодательной работы. В связи с этим группа решений и рекомендаций ОЭСР в данной области была отнесена к Сценарию 2. Тем не менее, как показывает опыт целого ряда стран ОЭСР в сфере обращения с отходами, получать необходимые средства для развития системы обращения с отходами можно за счет введения целевых налогов на них, а также путем предоставления определенных налоговых льгот, например, при использовании переработанных и восстановленных из отходов продуктов, в частности горюче-смазочных материалов, получаемых в ряде стран ОЭСР из отработанного машинного масла. Значительную экономию средств и возможность более эффективного повторного использования отходов дают и существующие во многих странах ОЭСР системы раздельного сбора твердых бытовых отходов для их последующего использования и переработки. Более широкое применение подобных систем в Российской Федерации позволило бы экономить значительные средства и направлять их на развитие инфраструктуры обращения с отходами. Более подробно этот вопрос будет рассмотрен в разделе, посвященном рекомендациям по секторам. 2.7.34 Обязательство в области воздействия крупных проектов Основополагающими документами ОЭСР по данному направлению являются: C(74)216 Рекомендация Совета по анализу экологических последствий (экологической экспертизе) значительных общественных и частных проектов Recommendation of the Council on the Analysis of the Environmental Consequences of Significant Public and Private Project C(74)216 C(79)116 Рекомендация Совета по оценке проектов, имеющих значительное воздействие на окружающую среду Recommendation of the Council on the Assessment of Projects with Significant Impact on the Environment C(79)116 Позиция России по данному обязательству: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Организация и проведение оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) в связи с осуществлением проектов возлагается на лиц, планирующих реализовывать такую деятельность, а результаты ОВОС являются неотъемлемой частью обоснования такой деятельности. 268 Национальная процедура ОВОС, установленная «Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации», утвержденным приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372, практически полностью отвечает описанным выше принципам и содержит указанные в рекомендациях элементы. Как было отмечено ранее, государственная экологическая экспертиза материалов ОВОС проводится в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 года № 174ФЗ «Об экологической экспертизе». В составе представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов в обязательном порядке представляются материалы оценки воздействия на окружающую среду, материалы обсуждения объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями; заключения общественной экологической экспертизы в случае ее проведения. Совершенствование института экологической экспертизы заключается в развитии в национальном законодательстве процедур отбора проектов и определения масштабов исследований по ОВОС. В частности, в настоящее время ведется подготовка проекта Федерального закона, направленного на совершенствование действующего природоохранного законодательства в части совершенствования системы нормирования воздействий хозяйственной деятельности на окружающую среду и экономического стимулирования перехода хозяйствующих субъектов на наилучшие технологии. На указанной основе будут совершенствоваться и уточняться процедуры и методы ОВОС в зависимости от категорий объектов, предусматривающие в том числе соответствующие масштабы проводимых в рамках ОВОС исследований, оформление результатов ОВОС и т.д. В данной области также предстоит дополнительно рассмотреть вопрос о присоединении России к Конвенции Эспу, определить порядок гармонизации российского законодательства и требований Конвенции Эспу по перечню видов деятельности и объектов, подлежащих проведению ОВОС в трансграничном контексте. Учитывая, с одной стороны, целый ряд положительных моментов в области развития системы ОВОС и проведения государственной экологической экспертизы в Российской Федерации, а с другой стороны, существенные финансовые затраты, которые могут быть связаны с полноценным осуществлением процедур ОВОС крупных проектов экономического развития, данное обязательство было отнесено к Сценарию 2. 2.7.37 Улучшение экологических показателей деятельности учреждений 269 правительственных Основополагающим документом ОЭСР по данному направлению является: C(96)39 Рекомендация Совета об улучшении экологических показателей деятельности правительственных учреждений Recommendation of the Council on Improving the Environmental Performance of Government C(96)39 Позиция Российской Федерации Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам с переходным периодом 2 года. Данное обязательство было включено в План законодательной работы. В Российской Федерации экологизация деятельности правительственных учреждений, под которой понимается хозяйственная и иная деятельность организаций и учреждений бюджетной сферы, реализуется в рамках исполнения федеральных законов от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Законом об энергосбережении бюджетным учреждениям установлены требования по обеспечению энергосбережения и повышению энергетической эффективности. Главные распорядители бюджетных средств осуществляют планирование сокращения бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций (оказание государственных и муниципальных услуг) находящимися в их ведении бюджетными учреждениями на пятнадцать процентов в течение пяти лет. Мероприятиями в этой сфере предусматривается разработка программ по энергосбережению и повышению эффективности организации (учреждения); изменения в системе закупок для государственных или муниципальных нужд и финансировании бюджетных организаций на основании обеспечения реализации требований по энергетической эффективности. Дальнейшую экологизацию деятельности государственных бюджетных учреждений (организаций) следует связывать с продолжением разработки и внедрения конкретных показателей и нормативов, характеризующих их деятельность в данной сфере. Например, это может быть связано с организацией раздельного сбора отходов производства и потребления, образующихся в результате хозяйственной и иной деятельности государственных бюджетных организаций (учреждений). 270 В настоящее время Минрегионом России совместно с Минприроды России разрабатывается проект постановления Правительства Российской Федерации о внесении изменений в законодательство РФ в части расширения числа показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Учитывая существующий подход ОЭСР к рассмотрению вопросов, связанных с экологизацией деятельности государственных органов, можно ожидать, что специалисты Организации в ходе переговорного процесса о вступлении России в ОЭСР уделят внимание вопросам планирования данной деятельности в России, показателям ее эффективности в рамках отдельных государственных ведомств, вопросам межведомственной координации, энергосбережения и перехода к «зеленой» модели развития системы государственного управления. Учитывая положительную тенденцию в выполнении данного обязательства с одной стороны, и вместе с тем, необходимость значительного объема работ и определенного переходного периода, требуемого для его выполнения, а также предстоящие существенные финансовые затраты, оно было отнесено к Сценарию 2. Сценарий 3 2.7.19-2.7.20 Обязательства в области применения принципа «платит тот, кто загрязняет» Основополагающими документами ОЭСР в этой сфере являются две рекомендации: C(89)88 Рекомендация Совета, касающаяся применения Принципа «платит тот, кто загрязняет» в отношении случайного загрязнения окружающей среды. Recommendation of the Council concerning the Application of the Polluter-Pays Principle to Accidental Pollution C(89)88 и C(74)223 Рекомендация Совета по применению принципа «платит тот, кто загрязняет» Recommendation of the Council on the Implementation of the Polluter-Pays Principle C(74)223 Суть первой Рекомендации сводится к тому, что при использовании принципа «платит тот, кто загрязняет» странам-членам Организации в связи со случаями, когда задействованы опасные вещества, рекомендовано учитывать Руководящие принципы, относящиеся к аварийному загрязнению». Данные Руководящие принципы касаются ряда аспектов применения принципа «платит тот, кто загрязняет» касательно опасных объектов. 271 Суть второй, более общей и всеобъемлющей Рекомендации сводится к тому, что Совет ОЭСР подтвердил, что принцип «платит тот, кто загрязняет» является для странчленов Организации фундаментальным принципом определения затрат по применению мер в области предотвращения и контроля загрязнения. В ней также отмечено, что повсеместное применение данного принципа путем принятия общих основ экологической политики стран-членов ОЭСР обеспечивает рациональное использование и более обоснованное выделение ограниченных финансовых средств на охрану окружающей среды и позволит предотвратить нарушения в международной торговле и инвестициях. В данной Рекомендации также отмечается тесная взаимосвязь между экологической и социально-экономической политиками стран-членов Организации. Российская Федерация принимает первую Рекомендацию и разделяет принципы и цели, изложенные во второй Рекомендации, а также выражает свою готовность следовать данным принципам В Российской Федерации положения, реализующие принцип «платит тот, кто загрязняет» в соответствии с которым расходы, связанные с мерами по предотвращению, ограничению и сокращению загрязнения покрываются загрязнителем, законодательно закреплены в главе VII (ст.34-40) Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Наиболее важным моментом применения принципа является тот факт, что расходы, связанные с обозначенными в законе мерами осуществляются за счет средств природопользователей. «Принцип загрязнитель платит» экономически реализуется через плату за негативное воздействие на окружающую среду, возмещение (компенсацию) ущерба (вреда), причиненного окружающей среде, и штрафные санкции за нарушения природоохранного законодательства. Как уже отмечалось в ходе выполнения первого этапа работы, в целом можно отметить целый ряд шагов, уже предпринятых Российской Федерацией в направлении использования принципа «платит тот, кто загрязняет». Однако, сфера применения и степень разработанности механизмов возмещения экологического ущерба в странахчленах ОЭСР гораздо шире, а сами механизмы правоприменения хорошо отработаны и эффективно применяются на практике. В Российской Федерации ситуация иная и неизбежно потребуется разработка и осуществление целого ряда важных мер, нормативов и методик, в частности разработка нормативных документов и методик определения величины ущерба от загрязнения и других видов воздействия на окружающую среду, а также разработка современной 272 системы экологического правоприменения. В противном случае могут возникнуть серьезные риски невыполнения данной рекомендации ОЭСР и сложности в его осуществлении в дальнейшем, которые неизбежно повлекут за собой очень серьезные финансовые затраты. В своих комментариях ОЭСР отметила, что Российская Федерация предпринимает определенные усилия, направленные на применение данного принципа путем его учета в отдельных правовых актах. Однако, ОЭСР пока не может оценить реальные масштабы применения данных рекомендаций в России (например, путем взимания соответствующей платы за загрязнение окружающей среды) и ей потребуются дополнительные разъяснения и информация по данной теме. Необходимо отметить, что за последние годы ОЭСР разработано значительное количество важных документов и эффективных подходов в области природоохранного правоприменения, выявления путей повышения эффективности финансовых инструментов в соответствии с целями «зеленого роста». Эти подходы и механизмы направлены на предотвращение и сокращение загрязнения. Они включают налоги или плату за загрязнение и за экологически вредную продукцию, штрафы за нарушение природоохранных требований. Важным аспектом работы ОЭСР является деятельность по реформированию механизмов экологической ответственности и возмещению экологического ущерба. Указанные инструменты и подходы базируются на дальнейшем развитии применения основополагающего принципа «загрязнитель платит». Этими вопросами, в частности, в течение длительного времени занимается Специальная рабочая группа ОЭСР по выполнению Программы действий по охране окружающей среды для стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (СРГ ПДООС ОЭСР) при Экологическом директорате ОЭСР. Практическое применение наработок СРГ ПДООС может существенно облегчить процесс реформирования системы природоохранного правоприменения в России и приведение ее в соответствие с нормами и правилами, действующими в странах-членах ОЭСР. Это также позволит повысить эффективность систем взимания платежей за загрязнение и нанесение экологического ущерба в России, а главное, существенно сократить расходы и усилия, необходимые для разработки и внедрения соответствующих подходов и инструментов в нашей стране. В этом плане опыт ОЭСР в данной области чрезвычайно полезен и вступление в Организацию принесет России большую пользу. Кроме того, применение подходов, разработанных ОЭСР, позволит получать финансовые средства, необходимые для выполнения целого ряда обязательств, например, за счет 273 взимания компенсационной платы за ущерб окружающей среде. Более подробно об этом пойдет речь в разделе, посвященном рекомендациям. Тем не менее, следует учитывать, что выполнение данного обязательства, несмотря на его важность, не включено в План законодательной работы, что также является серьезным препятствием для его успешного выполнения. В связи с изложенным, а также учитывая длительный срок переходного периода, затребованного российской стороной для выполнения обязательства по выполнению двух указанных рекомендаций, а также потенциальные существенные финансовые затраты на первом этапе его выполнения, оно было отнесено к Сценарию 3. Обязательства 2.7.21 и 2.7.22 по соответствию принципам надлежащей лабораторной практики, о соблюдении странами, не входящими в Организацию, актов Совета, касающихся взаимного признания данных (ВПД) при оценке химических веществ и в отношении взаимного признания результатов оценки состава химических веществ В рамках данной работы данные три Решения и обязательства по ним рассматриваются во взаимосвязи, поскольку и в классификации ОЭСР, и с точки зрения российской стороны они тесно взаимосвязаны. Согласно комментариям Секретариата ОЭСР третье решение является составной частью второго, а также тесно увязано с первым. Два последних решения не рассматривалась в ходе выполнения первого этапа работы и им было уделено соответствующее внимание в ходе выполнения второго этапа работ. Основополагающими документами по данным обязательствам являются: С(89)87 Решение-рекомендация Совета ОЭСР касательно соответствия принципам надлежащей лабораторной практики Decision-Recommendation of the Council on Compliance with Principles of Good Laboratory Practice C(89)87 Решение Совета C(81)30, касающееся взаимного признания данных при оценке химических веществ Decision of the Council C(81)30 concerning the Mutual Acceptance of Data in the Assessment of Chemicals Решение Совета C(97)114 о соблюдении странами, не входящими в Организацию, актов Совета, касающихся взаимного признания данных (ВПД) при оценке химических веществ 274 (Decision of the Council C(97)114 on Adherence of non-Member Countries to the Council Acts related to the Mutual Acceptance of Data (MAD) in the Assessment of Chemicals) Важным аспектом необходимости рассмотрения всех трех решений является информация, содержащаяся в комментариях ОЭСР о том, что полное соблюдение обязательств по ним крайне важно для Комитета по химическим веществам ОЭСР при рассмотрении вопроса о соответствии страны-кандидата требованиям ОЭСР. В целях более четкого понимания сути каждого из решений они рассматриваются здесь поочередно. В рамках присоединения Российской Федерации к ОЭСР одним из обязательств, вызывающих наибольшую обеспокоенность российской стороны и потребовавшим дополнительного изучения, является обязательство, связанное с признанием результатов неклинических лабораторных исследований (Mutual Acceptance of Data - MAD), выполненных в лабораториях стран, которые на государственном уровне применяют правила надлежащей лабораторной практики ОЭСР (НЛП). Следует отметить, что вопрос о признании результатов неклинических лабораторных исследований и правил надлежащей лабораторной практики вызывает определенные сложности и озабоченность со стороны Российской Федерации. В связи с этим он требует более тщательного рассмотрения и в рамках данной работы ему уделено особое внимание. Взаимосвязь с двумя другими решениями, указанными выше заключается в том, что в соответствии с Решением Совета ОЭСР по взаимному признанию данных по оценке химикатов (С(81)30(Final)) данные, полученные в ходе исследований химикатов в странечлене ОЭСР (1) в соответствии с руководствами по испытаниям и (2) принципами ОЭСР по НЛП, признаются в другой стране-члене ОЭСР для проведения оценки и других целей, связанных с охраной здоровья людей и окружающей среды. Принципы НЛП применяются при проведении неклинических исследований объектов, содержащихся в пестицидах, косметической продукции, лекарственных средствах для медицинского применения, лекарственных средствах для ветеринарного применения, пищевых и кормовых добавках, химических веществах промышленного назначения. Как уже указывалось, несмотря на то, что такое обязательство не зафиксировано в Дорожной карте по присоединению России к ОЭСР, страны-члены Организации жестко настаивают на его принятии Россией в одностороннем порядке, поскольку отсутствие в 275 России национальной программы по НЛП не позволяет ей присоединиться к Программе MAD/GLP в ближайшее время на условиях взаимности. Для Российской Федерации как участника Таможенного союза с Казахстаном и Белоруссией проблема осложняется тем, что в рамках Соглашения Таможенного союза о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 года у Российской Федерации имеются обязательства о признании результатов лабораторных исследований, полученных за пределами единой таможенной территории, только в том случае, если Белоруссия и Казахстан присоединились к соответствующим международным договорам. Детальная характеристика возможностей и перспектив проведения неклинических испытаний лекарственных средств, а также возможностей применения принципов НЛП в Российской Федерации, наряду с анализом соответствующих регламентирующих документов, касающихся выполнения Россией данного обязательства, уже были выполнены в рамках первого этапа данной работы. В этой связи в рамках данного этапа внимание было сфокусировано на оценке возможных финансово-экономических последствий выполнения этих обязательств для России и рассмотрении потенциальных выгод и сложностей, которые могут возникнуть в связи с их принятием. Учитывая важность данного вопроса и сложности, которые могут возникнуть при его решении целесообразно повторно дать характеристику особенностей процедуры ОЭСР, влияющей на финансово-экономические последствия присоединения страныкандидата к Программе ВПД (MAD). Согласно правилам ОЭСР присоединение к программе MAD/GLP осуществляется вне зависимости от намерения страны присоединиться к организации в целом. Так, Аргентина, Бразилия, Индия, Сингапур и Южная Африка, не будучи странами-членами ОЭСР, являются полноправными участниками данной программы, в то время как Эстония, Чили и Турция, будучи членами Организации, только приступают к данной работе. Для обеспечения взаимности признания результатов исследований в стране, присоединяющейся только к Программе ОЭСР по MAD/GLP или к ОЭСР в целом, должна быть создана национальная система НЛП, а также подтверждено ее соответствие требованиям ОЭСР согласно процедуре, установленной в рамках Организации. В целях проведения оценки странами-членами ОЭСР национальной системы НЛП страны-кандидата на предмет ее соответствия нормам и правилам ОЭСР и соответственно включения в Программу MAD/GLP обязательно существует этап, на котором странакандидат обязана в одностороннем порядке в течение определенного периода признавать 276 результаты лабораторных исследований, выполненных в соответствии с принципами НЛП. Из опыта работы Секретариата ОЭСР данный период составляет от 2 до 9 лет в зависимости от способности и желания присоединяющейся страны оперативно устранить все обеспокоенности стран-членов рассматриваемой Программы. Учитывая вышеизложенное, а также наличие периода одностороннего признания связано для Российской Федерации со следующими рисками и возможными потерями: 1. Прямые потери лабораторий, связанные с тем, что импортируемая продукция не будет нуждаться в проведении повторных неклинических исследований в российских лабораториях (по экспертным оценкам потери составят до 20% объема рынка). Возможна переориентация российских экспортеров на исследования в зарубежных лабораториях, сертифицированных по НЛП, в целях экономии затрат. 2. Замедление инновационного развития российского научно-исследовательского комплекса. 3. Некоторое ухудшение относительной конкурентоспособности российских предприятий химической промышленности ввиду сокращения затрат зарубежных конкурентов и импортеров в отсутствии необходимости проведения лабораторных исследований продукции в России. Следует учитывать, что в условиях членства в ОЭСР в рамках Комитета ОЭСР по химическим веществам странами-членами должны проводиться совместные исследования свойств химических веществ и смесей, которые обращаются в больших количествах на национальных рынках и представляют потенциальную опасность для жизни и здоровья человека и окружающей среды. После присоединения к ОЭСР Российская Федерация должна будет присоединиться к таким исследованиям, что на фоне отсутствия национальной лабораторной базы, соответствующей принципам НЛП, повлечет за собой определенное финансирование деятельности зарубежных лабораторий. В связи с изложенным, в настоящее время для Российской Федерации могут существовать два сценария присоединения к программе взаимного признания результатов неклинических исследований ОЭСР: 1. Присоединение к Программе MAD/GLP после присоединения к ОЭСР. В этом случае, с момента присоединения к ОЭСР Российская Федерация автоматически присоединяется к программе MAD. Процедура присоединения к системе, включая обращение к Рабочей группе ОЭСР по надлежащей лабораторной практике с просьбой провести оценку национальной системы, проверку достаточности российской системы инспектирования лабораторий и последующие инспекционные визиты стран277 членов ОЭСР и Секретариата ОЭСР осуществляется в условиях одностороннего признания результатов лабораторных исследований. 2. Присоединение к Программе MAD/GLP до момента вступления в ОЭСР и завершение данного процесса уже в условиях членства в данной организации. По информации Секретариата ОЭСР данный процесс разбит на две стадии – получение формального согласия страны-кандидата на одностороннее признание результатов лабораторных исследований (от 2 месяцев до 1,5 лет), после которого начинается система проверки национальной системы НЛП и ее правоприменения на соответствие нормам и правилам ОЭСР, которая осуществляется, как и в случае первого сценария, в условиях одностороннего признания результатов исследований. Предстоит также урегулировать вопрос одностороннего и последующего взаимного признания процедур и подходов с партнерами по Таможенному союзу. В связи с этим для Российской Федерации существуют риски определенных потерь, которые связаны с внедрением методов НЛП. В частности, существуют как прямые, так и косвенные потери для российских лабораторий и центров. К ним относятся потери, связанные с отсутствием необходимости проведения повторных исследований импортируемой продукции в российских лабораторий для ее сертификации и допуска на национальный рынок (прямые потери) и риски, связанные с возможной потерей технической и кадровой компетенции российских лабораторий (косвенные потери). Кроме того, помимо прямых финансовых потерь для российских лабораторий существует и косвенный риск принципиально упущенных выгод в связи с отсутствием в настоящее время в Российской Федерации признанных лабораторий, соответствующих принципам НЛП. В свою очередь, в связи с отсутствием в России лабораторий и центров, признанных инспекционными органами ОЭСР, российские экспортеры могут быть вынуждены проводить исследования за пределами страны. Учитывая, что стоимость проведения подобных исследований за рубежом значительно выше, чем в России (согласно оценке Секретариата ОЭСР стоимость исследования одного вещества может составлять от 300 тысяч до 1 миллиона ЕВРО), и то, что исследовательские лаборатории, признанные инспекционными органами ОЭСР, заключают договоры на определенный период времени (в среднем на срок от 6 месяцев), это может повлечь за собой риск возникновения для российских производителей определенных препятствий для того, чтобы стать полноценными участниками международного рынка. Весьма вероятен и риск снижения исследовательского потенциала российских лабораторий. Одностороннее признание результатов исследований также может повлечь 278 за собой риск оттока специалистов и исследователей из научно-экспериментальной сферы, а сокращение количества и объемов исследований веществ, производимых за рубежом, может повлечь за собой риск снижения компетенции лабораторий в проведении исследований современной инновационной продукции. К положительным моментам принятия данного обязательства можно отнести тот факт, что для веществ, поступающих в Российскую Федерацию с территории стран-членов ОЭСР при наличии соответствующих сертификатов и документов не будет требоваться проведения повторных испытаний и проверок у нас в стране, а наличие подобных сертификатов само по себе может быть определенной гарантией качества и их безопасности. Второе Решение Совета ОЭСР «О присоединении стран, не являющихся членами ОЭСР, к нормативным документам Совета в отношении взаимного признания результатов оценки состава химических веществ» С(97)114 является составной частью Решения С(81)30 Совета ОЭСР, касающееся взаимного признания данных в оценке химических веществ и они рассматриваются в ходе переговорного процесса совместно. Как уже было отмечено данное обязательство по этим двум Решениям не было включено в перечень ключевых обязательств на первом этапе работы. Однако, учитывая тот факт, что Секретариат ОЭСР в своих последних комментариях по конкретным рекомендациям и декларациям, касающимся вопросов окружающей среды и химических веществ, отметил данное обязательство как возможный непроясненный вопрос, а также то, что и в российских документах, в частности в Плане законодательной работы, и в документах ОЭСР это обязательство рассматривается в связи с обязательством, касающимся методов надлежащей лабораторной практики, его рассмотрение было проведено на втором этапе работы. Суть обязательства сводится к тому, что данным Решением Руководящие документы Совета ОЭСР относительно взаимного признания результатов испытаний химических веществ на безопасность были открыты для присоединения для других стран. Страны, не являющиеся членами ОЭСР и присоединяющиеся к Руководящим документам Совета, вправе присоединиться к той части Программы ОЭСР по контролю безопасности химических веществ, которая касается взаимного признания результатов испытаний химических веществ на безопасность, обладая теми же правами и обязанностями, что и страны-члены ОЭСР. Данным Решением также установлена процедура присоединения страны, не являющейся членом ОЭСР, к вышеуказанным программам. Секретариат ОЭСР отметил в 279 своих комментариях, что Российской Федерации следует прояснить, готова ли она признать данные, получаемые от тех стран, не входящих в ОЭСР, которые являются полноправными членами Акта Совета о взаимном признании данных (ВПД), образующиеся при тестировании химических веществ в соответствии с Руководящими указаниями ОЭСР по принципам надлежащей лабораторной практики с целью оценки и в других целях, касающихся защиты людей и охраны окружающей среды. Надо отметить, что данное обязательство неоднократно рассматривалось в ходе переговорного процесса с ОЭСР и включено в первоначальный меморандум и в План законодательной работы Российской Федерации по гармонизации подходов. Аналогично обязательству о методах НЛП, рассмотренному выше, для выполнения данного обязательства проводится формирование системы соответствия государственного управления в сфере исследования химикатов принципам надлежащей лабораторной практики ОЭСР. Кроме того, ведется разработка соглашения в рамках Таможенного союза о возможности признания результатов исследований, выполненных в странах-членах ОЭСР в соответствии с принципами надлежащей лабораторной практики в условиях членства Российской Федерации в Таможенном союзе. Причиной возникновения недопонимания по данному вопросу может быть тот факт, что рассматриваемые решения были приняты в разное время (в 1981, 1989 и 1997 гг. соответственно) и в странах-членах ОЭСР дополняют друг друга. В Российской Федерации в ходе гармонизации правовых актов и подходов с подходами ОЭСР эти три решения также должны рассматриваться в совокупности (как и в большинстве документов самой ОЭСР). В этой связи, комментарий ОЭСР и вопросы, поставленные исключительно по решению C(97)114 требуют повторного пояснения с российской стороны. В отношении Решения С(81)30 Совета ОЭСР, касающееся взаимного признания данных в оценке химических веществ в комментариях ОЭСР отмечена необходимость ответа российской стороной на вопрос о том, признает ли она данные, происходящие из стран-членов ОЭСР. Это требование является обязательным. Для окончательного прояснения данного вопроса и устранения какого-либо недопонимания между российской стороной и секретариатом ОЭСР по данному обязательству целесообразно рассматривать все три решения совместно и пояснить секретариату ОЭСР, что в Российской Федерации эта работа не является отдельным компонентом деятельности, а составляет единое целое с другими смежными решениями, в первую очередь с Решениям по методам НЛП. 280 В связи с вышеизложенным и, учитывая все существующие сложности и риски, а также возможные финансовые последствия связанные с решением по методам НЛП, все три данные решения были отнесены к Сценарию 3. 2.7.23 Использование экономических инструментов в природоохранной политике Основополагающим документом ОЭСР по данному направлению является: C(90)177 Рекомендация Совета по использованию экономических инструментов в политике в области охраны окружающей среды Recommendation of the Council on the Use of Economic Instruments in Environmental Policy C(90)177 Позиция Российской Федерации Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам с переходным периодом в 8 лет ОЭСР экономических придает большое инструментов значение в вопросам природоохранной обоснованного политике. применения Предусмотренные российским законодательством экономические инструменты в сфере охраны окружающей среды включают: плату за воздействие на окружающую среду, природоохранные акцизные сборы (или налоги), льготы по налогообложению, компенсационные выплаты, а также плату за пользование природными ресурсами. Действующие в стране экономические инструменты природоохранной политики включают сборы и налоги, систему депонирования и возврата, а также ряд других экономических инструментов. В соответствии с решением Государственного Совета Российской Федерации по вопросу «О совершенствовании системы государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды» (27 мая 2010 г.) Минприроды России подготовило предложения по организации системы специальных экологических фондов, предназначенных для аккумулирования финансовых средств и их прямого расходования на цели, связанные с охраной окружающей среды. В настоящее время предложения о возможности создания экологических фондов представлены на рассмотрение в Правительство Российской Федерации. В целом, можно сделать вывод о том, что в Российской Федерации ведется серьезная работа по расширению использования экономических инструментов в природоохранной политике с постепенным применением ряда передовых подходов, существующих в странах-членах ОЭСР. Тем не менее, существующая в России в настоящее время система платы за 281 загрязнение неэффективна, а связанные с ней экономические стимулы недостаточны в связи с низкими ставками по сравнению с требуемыми природоохранными расходами. В этой связи данная система требует пересмотра и серьезной модернизации. Серьезная работа ведется в области перехода на систему установления нормативов и стандартов, связанных с оценкой негативного воздействия на окружающую среду и причиняемого ущерба, с учетом перехода на систему наилучших доступных технологий (НИТ). Эту работу следует продолжать и всячески развивать. Весьма перспективным может быть рассмотрение и оценка возможностей использования государственно-частных партнерств (ГЧП) в качестве инструмента выполнения крупных проектов, позволяющего обеспечить учет экологических интересов, а привлечение частного капитала может позволить изыскать необходимые средства для покрытия природоохранных расходов при выполнении крупномасштабных проектов. Выполнение данной рекомендации ОЭСР включено в План законодательной работы. Учитывая важность данной рекомендации, существующие сложности и сопутствующие этому серьезные финансовые затраты, а также необходимость для России длительного переходного периода для ее выполнения, обязательство в области применения экономических инструментов в природоохранной политике было отнесено к Сценарию 3. 2.7.33 РЕСУРСНАЯ ПРОДУКТИВНОСТЬ В этой сфере основными регламентирующими документами ОЭСР являются: C(2008)40 Рекомендация Совета о продуктивности ресурсов Recommendation of the Council on Resource Productivity C(2008)40 и C(2004)79 Рекомендация Совета по движению материалов и продуктивности ресурсов Recommendation of the Council on Material Flows and Resource Productivity C(2004)79 Суть данных рекомендаций в области анализа движения материалов и их влияния на окружающую среду сводится тому. Что странам-членам ОЭСР рекомендовано: Способствовать продуктивности ресурсов путем укрепления их потенциала в области анализа движения материалов и их воздействия на окружающую среду, а также совершенствовать свои системы измерений движения материалов и продуктивности ресурсов. 282 Позиция Российской стороны Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендациях, и выражает свою готовность следовать данным принципам с переходным периодом в 8 лет В ходе переговорного процесса с ОЭСР российской стороной было отмечено, что в нашей стране используются иные критерии и методические подходы в области оценки продуктивности ресурсов, чем те, что рекомендованы для стран-членов ОСЭР. В своих комментариях ОЭСР попросила предоставить более подробную информацию по данному вопросу. Как уже отмечалось ранее, в настоящее время в Российской Федерации начата работа по развитию системы национальных счетов (СНС). Система стоимостной оценки природных ресурсов, объединяющая показатели ценности природного капитала страны и ее регионов, дает важную информацию для оценки и повышения эффективности управления природным капиталом, а также оценки бюджетной эффективности управления природопользованием. Информационная база для выполнения оценок природных ресурсов, включающая в себя официальные статистические, административные и экспертные данные, как в разрезе природно-ресурсных групп, так и по статьям баланса, позволяет выполнять оценки природных активов на уровне субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом. Система показателей оценки природных ресурсов включена в информационную базу данных Минприроды России и охватывает группы показателей, систематизированных и отражающих ценность запасов ресурсов, экономического использования, истощения и других видов их изменений. В течение запрошенного переходного периода в целях адаптации к рекомендациям ОЭСР планируется усовершенствовать систему статистических показателей и провести согласование потоков информации при выполнении оценок в рамках межведомственного взаимодействия Минприроды России, Росстата, Минсельхоза России, Минэкономразвития России и других заинтересованных ведомств. Будет также проведена разработка нормативных правовых актов по организации работ по стоимостной оценке запасов природных ресурсов, их экономического использования, истощения и других изменений. Кроме того, будет проведен расчет показателей эффективности использования ресурсов в экономике и разработана согласованная методология оценки запасов природных ресурсов в текущих рыночных и постоянных ценах. 283 Тем не менее, потребуется серьезная работа в области разработки соответствующих показателей и дальнейшего развития системы национальных счетов для оценки эффективности использования ресурсов, потенциального воздействия на окружающую среду и, главное, более точное определение финансовых и материальных затрат, необходимых для этого. Данная работа включена в План законодательной работы. В нем в частности указано, что для проведения запланированных работ по выполнению двух данных рекомендаций на период 2012-2014 годов потребуется дополнительно около тридцати миллионов рублей. Полезным подспорьем в данной области может быть применение разработанного ОЭСР подхода, основывающегося на принципе 3R – снижении объемов, повторного использования и переработки отходов (reducing, re-using and recycling), используемая в настоящее время в странах-членах ОЭСР концепция «отделения» добычи ресурсов от экономического роста. Существенно облегчить работу в этой области может ряд методических и отчетных материалов ОЭСР, посвященных продуктивности ресурсов. В первую очередь, это относится к подготовленному Секретариатом ОЭСР по поручению министров Большой восьмерки отчету в области продуктивности использования ресурсов по выполнению Плана действий, принятого в Кобе, Япония, в 2008 году (План действий Кобе 3R)78. Вопросы продуктивности ресурсов являются важной темой работы не только ОЭСР, но и таких организаций и структур как Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Международная панель по устойчивому управлению природными ресурсами, созданная ЮНЕП в 2007 году с целью проведения независимой научной оценки устойчивости использования природных ресурсов и их влияния на окружающую среду в течение всего их жизненного цикла, может также быть полезным подспорьем для Российской Федерации и облегчить работу в данной области. Первые результаты работы этой Международной панели были опубликованы ЮНЕП в 2010 году. Важным моментом является и то, что, как отмечено в комментариях Экологического директората ОЭСР, в случае, если России удастся достичь намеченных результатов даже путем применения собственной методологии, дальнейшей гармонизации с требованиями ОЭСР не потребуется. Однако, учитывая серьезные усилия и предстоящие финансовые затраты, необходимые для проведения работы в данном направлении, а также наличие длительного 78 Resource Productivity in the G8 and the OECD, A Report in the Framework of the Kobe 3R Action Plan, OECD, 2011 284 переходного периода (8 лет), запрошенного нашей страной для выполнения деятельности в этой области, данное обязательства также было включено в Сценарий 3. 2.7.35 ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ЭНЕРГЕТИКИ Основополагающим документом ОЭСР является: C(85)102 Рекомендация Совета об экологически безопасных энергетических решениях и их осуществлении Recommendation of the Council on Environmentally Favorable Energy Options and their Implementation C(85)102 Позиция России Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам с переходным периодом в 7 лет. Обязательство включено в План законодательной работы. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, в которой заложены принципы экологической безопасности энергетики. Экологическая безопасность энергетики определена одной из главных стратегических ориентиров долгосрочной государственной энергетической политики. Как было уже отмечено, существенная роль в Энергетической стратегии России на период до 2030 года также отводится развитию использования новых возобновляемых источников энергии и энергоносителей. Вовлечение в топливно-энергетический баланс таких новых возобновляемых источников энергии, как геотермальная, солнечная, ветровая энергия, биоэнергия и др., позволит сбалансировать энергетический спрос и снизить экологическую нагрузку со стороны предприятий энергетики на окружающую среду. Важной стратегической инициативой принятой Стратегии является и повышение энергосбережения, поскольку без его масштабной реализации развитие экономики России будет ограничено энергетическими и экологическими факторами. Правительство Российской Федерации планирует ежегодно предусматривать бюджетные ассигнования, необходимые для поддержки и стимулирования реализации проектов использования возобновляемых источников энергии и экологически чистых производственных технологий. В рамках Климатической доктрины Российской Федерации предполагается активное межсекторное взаимодействие по вопросам климата, энергетики, экономии и охраны окружающей среды. Ее реализация предполагает разработку соответствующих программ и планов действий. 285 Указанные меры по выполнению данного обязательства в контексте реализации положений важнейших стратегических документов Российской Федерации безусловно принесут значительную пользу и обеспечат развитие национальной энергетики и адекватные сдвиги в энергетическом балансе страны. Тем не менее, учитывая очень существенные финансовые затраты, которые неизбежно повлечет за собой выполнение намеченных планов и, в частности, данного обязательства, а также длительность затребованного Российской Федерацией переходного периода для его выполнения, оно было отнесено к Сценарию 3. 2.1.2.7. Финансовые рынки По статистике Роспотребнадзора, число жалоб по нарушению прав потребителей финансовых услуг в 2011 году выросло на 14% по сравнению с 2010 г. В 2011 г. Роспотребнадзор провел 1390 проверок кредитно-финансовых организаций, возбуждено 804 дела об административных правонарушениях, что на 22% больше чем в 2010 г. Возрастает и число решений судов в пользу Роспотребнадзора: в 2008 – 44%, в 2009 – 53%, а в 2010 – 75%79. По результатам всероссийского опроса Национального агентства финансовых исследований (НАФИ) в июне 2012 г. защищенными на финансовом рынке чувствуют себя чуть более трети россиян (38%), из них всего 4% отмечают, что полностью защищены. Подавляющее большинство опрошенных (91%) признались, что не знают, какие организации в России занимаются защитой прав потребителей на рынке финансовых услуг80. В 2008 г. НАФИ проведено социологическое исследование по заказу Всемирного Банка, которое показало следующее81. Только 45% россиян осуществляют учет личных финансов. У россиян очень короткий горизонт финансового планирования: 2/3 планируют на месяц, и лишь 9% - на период более одного года. Отсутствует устойчивая привычка сравнивать различные условия получения финансовых услуг: более 50% не делают этого никогда или лишь изредка. Итоги пресс-конференции руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на тему «Всемирный день защиты прав потребителей. 20 лет со дня принятия Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей». 2012 год. Сайт Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Иркутской области. http://old.38.rospotrebnadzor.ru/directions/prava/82967/ 80 Источник: сайт НАФИ. http://nacfin.ru/novosti-i-analitika/press/press/single/10582.html 81 Презентация А. Зеленцовой, координатора проектной группы по реализации Проекта «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в РФ». 2012 г. finday.ru/uploads/kongress/ppt/Presentacia A Zelencovoi.ppt 79 286 Лишь 11% россиян имеют стратегию накоплений на обеспечение старости (для сравнения – 63% в Великобритании). Значительная часть населения не готова нести ответственность за свои финансовые решения. 28% считает, что государство должно компенсировать потери, связанные с падением цен на паи / акции / недвижимость. Граждане проявляют низкую активность в защите своих прав: 60% не предпринимают никаких действий в случае конфликта с финансовыми структурами. Характерна низкая вера в возможность справедливого решения конфликта с финансовыми структурами (три четверти опрошенных оценивают эту вероятность в 50% и ниже). Также одним из индикаторов финансовой грамотности являются показатели использования кредитных карт. Кредитная карта есть примерно у 17% россиян при почти 90 млн экономически активного населения. За 2012 г. задолженность населения по кредитным картам выросла на 83% до 671 млрд руб., а банки получили 60 млрд. руб. штрафов от клиентов, не расплатившихся по кредитам. Приведенные выше показатели свидетельствуют о низком уровне доверия населения к финансовым институтам в России и необходимости совершенствования системы защиты прав потребителей финансовых услуг. В соответствии с «Итоговым докладом о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года» (далее по тексту – «Стратегия-2020»), в настоящее время наиболее предпочтительным для российского финансового сектора представляется сценарий сбалансированного роста, предусматривающий переход к формированию внутреннего рынка долгосрочных инвестиций, очищение финансовой (прежде всего, банковской) системы от недобросовестных поставщиков финансовых услуг, совершенствование институтов правоприменения и судов для обеспечения защиты прав инвесторов. Этот сценарий также соответствует международным соглашениям – «Хартии сбалансированного роста», подписанной странами Группы 20. Сценарий форсированного роста потребовал бы либо чрезмерного привлечения иностранного капитала, либо чрезмерной государственной поддержки сектора, что в данный момент не осуществимо. Крайне не желательно действовать в рамках инерционного сценария, подразумевающего 287 отсутствие институциональных и структурных изменений, т.к. в таком случае невозможно обеспечить развитие и конкурентоспособность финансового рынка. В соответствии с вышесказанным, а также на основе анализа выделенных ключевых обязательств России в секторе «Финансовые рынки», запланированных реформ законодательной базы России, разработанных государственных программ и бюджетных обязательств, оптимальным представляется сценарий прогрессирующего сотрудничества с ОЭСР. Дальнейший анализ обязательств будет производиться в рамках данного сценария. К ключевым обязательствам России относятся: защита прав потребителей финансовых услуг и повышение финансовой грамотности населения. Ниже для каждого из этих обязательств перечислены конкретные меры, которые рекомендуется реализовать в рамках присоединения к ОЭСР, сведения о необходимости гармонизации нормативноправовой базы, возможные источники финансирования и оценка соответствия бюджетным обязательствам. Ожидается, что выполнение данных обязательств будет иметь общественную поддержку, но, в основном, среди населения с относительно высоким уровнем дохода, у которых есть в распоряжении свободные денежные средства для инвестирования на финансовом рынке. По вопросам совершенствования регулирования деятельности финансовых организаций и законодательной базы, возможны межведомственные разногласия между регуляторами и надзорными органами (Банк России, ФСФР, Роспотребнадзор) в части разделения полномочий между ними. Выполнение обязательств по защите прав потребителей и повышению финансовой грамотности граждан будет способствовать повышению емкости и конкурентоспособности российского финансового рынка, обеспечению стабильности финансовой системы, формированию российского рынка долгосрочных инвестиций. Детально преимущества выполнения этих обязательств описаны в разделе 7.1.7. 2.1.2.7.1 Оценка финансово-экономических последствий выполнения обязательства «Странам-членам ОЭСР рекомендуется соблюдать высокоуровневые принципы защиты прав потребителей финансовых услуг, в этой связи правительствам, регулирующим и контролирующим органам, другим государственным учреждениям рекомендуется учитывать и реализовывать данные принципы». В рамках принятия данного обязательства рекомендуется реализовать ряд мер, соответствующих правовым актам ОЭСР в сфере финансовых рынков, рекомендациям, приведенным в «Стратегии-2020» и в отчете Всемирного Банка «Диагностическое 288 исследование защиты прав потребителей в сфере финансовых услуг. Российская Федерация, 2009». Эти меры включают: 1. Создание института финансового омбудсмена для досудебного решения споров между потребителями и поставщиками финансовых услуг. В России институт финансового омбудсмена был создан усилиями Ассоциации российских банков в 2010 г., в условиях отсутствия какой-либо законодательной базы для своей деятельности. Институт финансового омбудсмена должен охватывать все сегменты финансового рынка и быть закрепленным законодательно. У финансового омбудсмена должны быть полномочия принятия решений, обязательных для выполнения финансовыми организациями. Рекомендуется ограничить размер имущественных требований по делам, которые могут быть рассмотрены финансовым омбудсменом. Необходимо законодательно закрепить механизмы применения процедур посредничества при разрешении споров в сфере финансовых услуг. Оценка затрат бюджетных средств, источники финансирования. С 2011 по 2015 гг. в Российской Федерации реализуется государственный проект «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации». Данный проект предусматривает мероприятия, направленные на защиту прав потребителей финансовых услуг, включая «оказание содействия в создании института финансового омбудсмена, а также в совершенствовании системы независимого мониторинга в области защиты прав потребителей». Данный проект финансируется за счет средств Международного банка реконструкции и развития (займ в размере 25 млн. долларов США) и средств федерального бюджета (88 млн. долларов США). На реализацию мер по защите прав потребителей финансовых услуг предполагается выделить 32,55 млн. долларов США. Министерством финансов Российской Федерации опубликован проект закона «О финансовом уполномоченном по правам потребителей услуг финансовых организаций». По статусу институт финансового омбудсмена будет являться автономной некоммерческой организацией. Управляющим органом службы будет совет, состоящий из 15 назначаемых правительством членов. В его полномочия будет входить назначение финансовых уполномоченных из предложенных общественными организациями. В совете утверждается смета доходов и расходов. В проекте закона отражена позиция, что выплаты не должны ложиться на заявителя. Финансирование предполагается проводить как со стороны участников рынка – 289 банков и страховых компаний, так и со стороны государства путем имущественного взноса. Годовой платеж в 500 тысяч рублей обяжут платить тридцать крупнейших банков, определяемых по методике Банка России, остальным кредитным организациям придется платить по 100 тысяч. Страховщикам придется заплатить по 300 тысяч рублей, если они войдут в двадцатку крупнейших, и 50 тысяч для иных страховых компаний. Закон предполагает и плату за рассмотрение каждого отдельного спора, «возмещающую расходы на вынесение решений». Размер имущественного взноса государства составит 100 тысяч рублей. 2. Повышение прозрачности информации, предоставляемой потребителям поставщиками финансовых услуг. Необходимо обязать финансовые организации предоставлять потребителям полную и достоверную информацию о существенных выгодах, рисках, ключевых условиях предоставления финансовых услуг. С этой целью рекомендуется стандартизировать договоры типовых финансовых услуг (разработать «паспорт» услуг), включая банковские вклады и кредиты, услуги по страхованию, негосударственному пенсионному обеспечению, некредитные платежные услуги. Отдельное внимание следует уделить доступности информации для потребителей и обеспечению сопоставимости условий предоставления финансовых услуг различными организациями. Рекомендуется обязать финансовые организации публиковать стандартизированную информацию о предоставляемых ими услугах на едином информационном ресурсе (сайте) в сети Интернет (или специализированных ресурсах для каждого сегмента финансового рынка), контроль за которым будет осуществляться финансовым регулятором. В состав информационного ресурса должны входить сервисы, предоставляющие информацию не только по банковским услугам, но и по услугам страхования, работе инвестиционных компаний и паевых инвестиционных фондов. Также необходимо установить требование к финансовым организациям до совершения сделок предоставлять клиентам общие условия клиентских договоров и конкретных условий по финансовым услугам. Оценка затрат бюджетных средств, источники финансирования: Разработку «паспортов финансовых услуг» и типовых положений договоров с потребителями можно поручить профессиональным ассоциациям участников финансового сектора при условии, что все финансовые учреждения, являющиеся их членами, будут придерживаться установленного формата. 290 В соответствии с Методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 декабря 2010 г., разработана Государственная программа «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра». Проект распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении этой Государственной программы опубликован Министерством финансов Российской Федерации в декабре 2012 г. Указанные выше меры могут быть реализованы в рамках предусмотренного Государственной программой сбалансированности, основного устойчивости, мероприятия транспарентности в «1.3 Обеспечение развитии российского финансового рынка». Разработка информационного ресурса для публикации и автоматизированного сравнения сведений о финансовых услугах по экспертной оценке может потребовать от 20 до 40 миллионов рублей бюджетных средств. Для сравнения, на создание Интернет-сайта banki.ru, предоставляющего информацию о российских банках и позволяющего сопоставлять ключевые условия договоров по депозитам и кредитам, в 2005 году было затрачено около 3 миллионов рублей. На создание Интернет-портала sravnisam.ru, позволяющего сопоставлять основные условия по банковским депозитам и кредитам, а также по услугам в сфере страхования автотранспорта, связи, туризма, спорта, недвижимости, в 2008 году было затрачено около 30 миллионов рублей. В рамках государственного проекта «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации» предусматриваются мероприятия, направленные на создание потенциала в области повышения финансовой грамотности, включая «создание национального информационнообразовательного веб-портала по финансовой грамотности». На реализацию этих мероприятий предполагается выделить 32,01 млн. долларов США. Можно рекомендовать реализовать информационный ресурс для публикации и автоматизированного сравнения сведений о финансовых услугах как часть информационно-образовательного веб-портала по финансовой грамотности. 3. Совершенствование действующей нормативно-правовой базы в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг. Рекомендуется распространить действие закона «О защите прав потребителей» на все розничные финансовые услуги, включая операции с ценными бумагами, страхование, 291 услуги, предоставляемые инвестиционными и пенсионными фондами, либо разработать соответствующий самостоятельный закон. Рекомендуется законодательно закрепить права потребителей перечисленных выше финансовых услуг. Рекомендуется законодательно закрепить систему коллективных исков и распространить их на споры с участием граждан-потребителей финансовых услуг. Необходимо осуществлять регулярный пересмотр законодательной базы о финансовых рынках, с целью адаптации законодательства к появлению новых финансовых инструментов, учета свойств и специфики применения существующих финансовых инструментов, защиты прав потребителей. Оценка затрат бюджетных средств, источники финансирования: Указанные выше меры могут быть реализованы в рамках следующих основных мероприятий, предусмотренных Государственной программой «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра»: «1.1 Расширение спектра финансовых инструментов, развитие финансовой инфраструктуры и институтов финансовых рынков»; «1.2 Совершенствование государственного регулирования различных сегментов финансовых рынков»; «1.3 Обеспечение сбалансированности, устойчивости, транспарентности в развитии российского финансового рынка». 4. Совершенствование системы регулирования и контроля деятельности финансовых организаций. Рекомендуется на законодательном уровне закрепить принцип, когда один вопрос должен находиться в ведении одного надзорного органа (регулятора). Все организации, предоставляющие финансовые услуги, должны быть зарегистрированы и быть подотчетны одному из надзорных органов (регуляторов). Для эффективной защиты прав потребителей необходимо обеспечить механизмы сотрудничества и координации деятельности между Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее по тексту – Роспотребнадзор), финансовым омбудсменом и регуляторами на рынке финансовых услуг (Банк России, ФСФР). При участии финансового омбудсмена следует разработать систему сбора, мониторинга и анализа данных о жалобах потребителей финансовых услуг. 292 Необходимо разработать механизмы оценки эффективности деятельности Роспотребнадзора и финансового омбудсмена в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг. Оценка затрат бюджетных средств, источники финансирования: Указанные выше меры могут быть реализованы в рамках следующих основных мероприятий, предусмотренных Государственной программой «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра»: «1.2 Совершенствование государственного регулирования различных сегментов финансовых рынков»; «2.1 Совершенствование государственного контроля и надзора на финансовых рынках». 5. Создание благоприятных условий для повышения финансовой грамотности граждан. Должны быть разработаны государственные программы, предусматривающие изучение гражданами основ финансовой грамотности и меры, направленные на развитие института финансового консультирования. Такие консультации могут предоставляться гражданам финансовыми компаниями, оказывающими широкий спектр услуг, независимыми консультантами, образовательными учреждениями. Оценка затрат бюджетных средств, источники финансирования: Указанные выше меры соответствуют Концепции Национальной программы повышения уровня финансовой грамотности населения Российской Федерации. Данные меры могут быть реализованы в рамках национальной программы «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в РФ», рассчитанной на 2011-2015 годы. Программа финансируется федеральным бюджетом и Международным банком реконструкции и развития. Общая сумма выделенных на программу средств составляет около 113 миллионов долларов, из них 88 миллионов – из федерального бюджета. 6. Разработка кодексов этики для профессиональных участников рынка финансовых услуг. Поставщикам финансовых услуг и уполномоченным агентам должна быть поставлена цель действовать в интересах потребителей финансовых услуг и быть ответственными за поддержку защиты их прав. 293 Кодексы этики для профессиональных участников рынка финансовых услуг должны определять основные принципы их работы, обеспечивающие соблюдение законодательства, объективное, честное и справедливое обращение с потребителями финансовых услуг, предотвращение конфликтов интересов. Также рекомендуется регламентировать требования к квалификации специалистов финансовых организаций, оказывающих услуги розничным потребителям. Оценка затрат бюджетных средств, источники финансирования: Разработку кодексов этики для профессиональных участников рынка и квалификационных требований к специалистам финансовых организаций можно поручить профессиональным ассоциациям участников финансового сектора при условии, что все финансовые учреждения, являющиеся их членами, будут придерживаться установленных правил. Указанные выше меры могут быть реализованы в рамках мероприятия «1.3 Обеспечение сбалансированности, устойчивости, транспарентности в развитии российского финансового рынка», предусмотренного Государственной программой «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра». 2.1.2.7.2 Оценка финансово-экономических последствий выполнения обязательства «Странам-членам ОЭСР рекомендуется содействовать развитию финансового образования и знаний в данной области, особенно в сферах управления личными сбережениями, страхования, пенсионного обеспечения, кредитования. Финансовое образование должно осуществляться на всех возможных уровнях, начиная со специальных программ в средних школах, должны быть разработаны соответствующие государственные программы». В рамках принятия данного обязательства рекомендуется реализовать ряд мер, соответствующих правовым актам ОЭСР в сфере финансовых рынков, рекомендациям, приведенным в «Итоговом докладе о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года» (далее по тексту – «Стратегия-2020») и в отчете Всемирного Банка «Диагностическое исследование защиты прав потребителей в сфере финансовых услуг. Российская Федерация, 2009». Эти меры включают: 1. Разработка государственных образовательных программ, направленных на повышение финансовой грамотности. Программы образования должны быть направлены на разъяснение сути финансовых услуг, возможностей и вариантов их использования, преимуществ и 294 недостатков. Программы должны формировать рациональное отношение населения к собственным финансам. Образовательные программы должны разрабатываться с учетом различного уровня подготовки инвесторов / потребителей финансовых услуг. Рекомендуется, чтобы программа включала изучение основ финансовой грамотности в старших классах школы и ВУЗах. Оценка затрат бюджетных средств, источники финансирования: В настоящее время в Российской Федерации реализуется государственный проект «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации». Целями проекта являются: формирование современной системы финансового образования и просвещения в России, повышение уровня финансовой грамотности граждан, формирование ответственного отношения к личным финансам и эффективного финансового поведения, соответствующего их долгосрочным интересам. На первом этапе проекта будут реализованы региональные программы в 3 пилотных регионах (Тверская область, Волгоградская область, Калининградская область), на втором этапе проект будет реализован в 8 регионах. Данный проект включает компоненты (Таблица 2.1.2.7.2.1): Таблица 2.1.2.7.2.1 – Объемы ОПР некоторых новых доноров, млн долл. США Компонент Краткое описание состава работ проекта Стоимость реализации, млн. долларов США Разработка Разработка и распространение 16,32 Национальной стратегии повышения стратегии финансовой грамотности. повышения Предоставление технической поддержки в области защиты прав финансовой потребителей и финансовой грамотности. грамотности, Создание системы мониторинга и оценки финансовой грамотности и проведение мониторинг и общенациональных исследований оценка уровня «1. финансовой 295 Продолжение Таблицы 2.1.2.7.2.1 грамотности защиты потребителей и прав на рынке финансовых услуг» Создание Расширение институционального и 32,01 кадрового потенциала в области повышения потенциала в уровня финансовой грамотности (включая области повышение квалификации педагогов разных уровней системы образования). повышения Создание национального финансовой информационно-образовательного вебпортала по финансовой грамотности. грамотности» Создание в пилотных и других регионах региональных центров финансовой грамотности, разработка и апробация образовательных программ и материалов, осуществление указанных программ. «2. 296 Продолжение Таблицы 2.1.2.7.2.1 «3. Разработка и Разработка и реализация 29,12 образовательных программ по повышению реализация финансовой грамотности для школ и ВУЗов, а образовательных также активных и потенциальных потребителей финансовых услуг; программ и Разработка и реализация информационной информационных кампаний по повышению кампании по финансовой грамотности, включая разработку материалов и инструментов кампании, повышению разработку и реализацию программ обучения журналистов. финансовой Реализация подпроектов, включая грамотности» оказание поддержки инициатив в области финансовой грамотности, осуществляемых представителями частного и государственного секторов, некоммерческими организациями, профессиональными ассоциациями. «4. Защита прав Разработка и реализация плана 32,55 укрепления потенциала Роспотребнадзора в потребителей сфере защиты прав потребителей финансовых финансовых услуг. Осуществление подпроектов, услуг» направленных на повышение финансовой грамотности, включая инициативы по предоставлению потребителям юридических консультаций и информации представителями частного и государственного секторов, неправительственных и некоммерческих организаций, профессиональных ассоциаций. Оказание содействия в создании института финансового омбудсмена, а также в совершенствовании системы независимого мониторинга в области защиты прав потребителей. «5. Управление 3,00 Управление проектом проектом» ИТОГО 113,00 Расходы по данному обязательству могут финансироваться за счет средств, предусмотренных на реализацию следующих компонентов проекта «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации»: «1. Разработка стратегии повышения финансовой грамотности, мониторинг и оценка уровня финансовой грамотности и защиты прав 297 потребителей на рынке финансовых услуг», «3. Разработка и реализация образовательных программ и информационной кампании по повышению финансовой грамотности». Для достижения максимального эффекта от реализации программы повышения финансовой грамотности мероприятия должны проводиться на системной основе и охватывать все субъекты Российской Федерации. В среднесрочной перспективе (20162020 гг.) рекомендуется распространить опыт реализации государственного проекта «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации» в 3 пилотных и 8 других субъектах Российской Федерации на все субъекты Российской Федерации путем разработки и проведения соответствующих целевых программ федерального и регионального уровня, что может потребовать существенных затрат бюджетных средств в указанный период (с 2016 г.). 2. Информирование населения о финансовых услугах. Информация о финансовых услугах должна предоставляться как можно шире с использованием всех средств массовой информации, а также через публикации, распространяемые как государственными структурами (регулирующими органами), так и поставщиками финансовых услуг – коммерческими фирмами или отраслевыми ассоциациями. Вся предоставляемая информация должна быть прозрачна и доступна для понимания населением. Рекомендуется развивать систему финансового консультирования населения, направленную на содействие гражданам в надежном размещении сбережений в финансовой сфере. Рекомендуется создать независимые аналитические агентства по сопоставлению инвестиционных активов для рыночных инвесторов. Оценка затрат бюджетных средств, источники финансирования: Расходы по данному обязательству могут финансироваться за счет средств, предусмотренных на реализацию следующих компонентов проекта «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации»: «2. Создание потенциала в области повышения финансовой грамотности», «3. Разработка и реализация образовательных программ и информационной кампании по повышению финансовой грамотности», «4. Защита прав потребителей финансовых услуг». Как указано выше, в среднесрочной перспективе (2016-2020 гг.) рекомендуется распространить опыт реализации государственного проекта «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в 298 Российской Федерации» на все субъекты Российской Федерации, что может потребовать существенных затрат бюджетных средств в указанный период (с 2016 г.). 2.1.2.8. ИКТ ОЭСР представляет собой одну из самых авторитетных площадок по координации макроэкономической политики ведущих и быстро развивающихся стран мира, глобального партнерства и взаимодействия с международными институтами по вопросам социально-экономического развития. Основная деятельность ОЭСР направлена на оказание содействия государствам и выработку рекомендаций по вопросам регулирования на макро- и секторальном уровне, в том числе сферы информационных и коммуникационных технологий (ИКТ). При изучении сферы ИКТ в последнее время все больше внимание уделяется тенденции трансформации социально-экономического развития под влиянием сетевых технологий и формированием Интернет-экономики. ОЭСР разработан ряд аналитических и справочных документов «Будущее Интернет-экономики», в которых отражены важнейшие аспекты, связанные с широкополосными технологиями и технологиями электронного правительства; конвергенции телекоммуникационных сетей и расширения адресного Интернет-пространства, повышения конкуренции в сфере телекоммуникаций, защиты и расширения прав и возможностей потребителей радиочастотной идентификации (RFID); поддержка стратегий цифрового развития, создания пользовательских контентов, защиты информационных инфраструктур и безопасности в сети, в том числе при осуществлении операций электронной (мобильной) торговли; изучения глобальной информационной экономики и возможностей развития доступа к Интернету по всему миру82. В структуре ОЭСР данную работу координирует профильный комитет по политике информатизации, компьютеризации и связи. Комитет регулярно организует различные конференции и семинары по вопросам доверия к новым видам использования ИКТ, определению мер политики в области защиты данных и безопасности информационных сетей, подготавливает аналитические обзоры и перспективы развития ИКТ, рекомендации и другие инструменты продвижения целей государственной политики в области Интернет-экономики, руководства по измерению процессов, связанных с ИКТ. Важной составляющей деятельности Комитета являются анализ и сопоставление экономических, социальных и нормативных последствий распространения ИКТ, включая беспроводные технологии, цифровой контент, навыки работы с ИКТ, влияния ИКТ на Shaping Policies for the Future of the Internet Economy / OECD. 2008. / Электронная версия < http://www.oecd.org/sti/40821707.pdf >. 82 299 экономический рост и окружающую среду, трансграничные потоки персональных данных, кибербезопасность и др. Комитет играет ключевую роль в определении международных статистических стандартов и разработке сопоставимых ИКТ показателей, которые страны могут измерять и проводить сопоставления уровня прогресса на пути к Интернет-экономике. По перечисленным выше направлениям ОЭСР тесно сотрудничает с другими международными организациями, занимающимися вопросами стандартизации и измерения информационных сетей и средств коммуникаций: структурами ООН (Международный союз электросвязи (МСЭ), ЮНЕСКО и др.) и Европейского союза (Европейская комиссия, Евростат). Заседания рабочих групп ОЭСР используются не только для обсуждения и выработки согласованных решений с национальными представителями, но и для обмена опытом, идеями и предложениями по решению глобальных проблем регулирования телекоммуникаций, распространения Интернета, информационной безопасности и др. Ключевым обязательством России в сфере информационных и коммуникационных технологий (далее – ИКТ) должно стать соблюдение рекомендаций ОЭСР, касающихся принципов Интернет-политики83, в сфере защиты личных данных, развития широкополосный технологий, обеспечения безопасности информационных систем и сетей. Принципы Интернет-политики изложены в Коммюнике, принятом на Встрече высшего уровня по Интернет-экономике в июне 2011 г. государствами-членами ОЭСР, Египтом и профильными комитетами ОЭСР – Консультативным комитетом по связям с деловыми кругами и промышленностью (Business Industry Advisory Committee to the OECD (BIAC)) и Консультативным комитетом по техническим вопросам Интернета (Internet Technical Advisory Committee (ITAC)). Данное официальное соглашение базируется на Сеульской декларации и подчеркивает, что устойчивость и динамизм развития Интернета зависит от обеспечения простоты доступа к нему посредством высокоскоростных технологий, открытости и доверия пользователей, Интернет является свободной площадкой для демократических устремлений людей, и что проводимая политика должна способствовать открытости и быть основана на уважении прав человека и верховенства закона. 83 Recommendation of the Council on Principles for Internet Policy Making 13 December 2011 - C(2011)154. 300 При проведении государственной политики необходимо осуществлять следующие меры, вытекающие из основополагающих принципов ОЭСР в области Интернетэкономики84: 1. контроль за совместимостью / непротиворечивостью нормативных, правовых актов, регулирующих информационное взаимодействие онлайн; совершенствовать нормативно-правовую базу по защите личных данных, детей в информационных сетях, прав на интеллектуальную собственность в онлайн среде, соблюдения кибербезопасности. 2. поддержка динамичности развития Интернет-среды как с технической стороны, так и ее использования при оказании услуг. 3. продвижение здоровой конкуренции широкополосного Интернета, способствующей расширению его географических границ, повышению ценовой доступности; поддержка развития пользовательских инструментов связи, нацеленная на расширение различных онлайн услуг, возможностей языкового пользователей выбора; в поощрение получении инвестиций, направленных на развитие широкополосного Интернета, прежде всего в образовании, здравоохранении, распределении электроэнергии, транспорте. 4. создание условий для открытого, эффективного трансграничного предоставления услуг по Интернету, минимизирующих географические, технологические, стоимостные и др. барьеры. 5. поддержка и развитие многостороннего сотрудничества при разработке политики в области Интернет-технологий и их применения. 6. содействие поддерживающего разработкам эффективный кодекса механизм поведения в ответственности, Интернете, защиту от незаконной деятельности, включая мошенничество, злонамеренный ввод в заблуждение и т.п. 7. обеспечение сбора, разработки, публикация соответствующих объективных, надежных, международно сопоставимых данных. 8. обеспечение гарантий прозрачности политики, т.е. предоставление своевременной, доступной и полной информации, согласующейся с правами и интересам пользователей справедливости Интернета, (нацеленности на а также соблюдение предсказуемость процедур принципов принятия решений, соблюдение прав) и ответственности политики. Рекомендация ОЭСР, касающаяся принципов Интернет-политики C(2011)154 (Recommendation of the Council on Principles for Internet Policy Making 13 December 2011 – C(2011)154). 84 301 9. укрепление международного сотрудничества по разработке правовых норм защиты конфиденциальных данных, правил защиты конфиденциальных данных фундаментальных прав и свобод в обществе, включая права на свободу слова, печати, открытого и прозрачного правительства. 10. взаимодействие органов государственной власти, бизнеса, Интернетсообщества и гражданского общества по защите личных данных в глобальных сетях, обеспечение возможности для надлежащего и эффективного индивидуального контроля за получением информации и раскрытии личных данных, включая обучение пользователей цифровой грамотности. 11. развитие Интернет-среды, способствующей продвижению творческих и инновационных технологий, видов коммерческой деятельности в данном сегменте экономики, а также защита интеллектуальной собственности как фундамента расширения новшеств и творческого потенциала в Интернете. 12. разработка многоаспектных регулирующих документов по соблюдению прав правообладателей, сокращению незаконного использования Интернет-ресурсов, минимизации бремени посредников и обеспечения правовой определенности для них, которые должны согласовываться с основными правами и свободами, а также соизмеряться с размером наносимого ущерба. 13. Поддержка международных рекомендаций по созданию безопасного Интернета и их включение в практику России, если это не противоречит национальным интересам, поощрение индивидуальных и коллективных усилий, направленных на повышение безопасности в Интернете. 14. соблюдение закона и защиты прав граждан. Политика в области Интернета затрагивает как непосредственно сферу ИКТ, так и социально-экономическое развитие страны и формирование экономики, базирующейся на этих технологиях. Довольно продолжительная и успешная история сотрудничества Российской Федерации в качестве наблюдателя с ОЭСР позволила скоординировать работы по разработке государственной политики в сфере ИКТ и инициировать подготовку ряда документов в соответствии с международными стандартами. В настоящее время в рамках нормативно-правовой гармонизации в вопросах защиты личных данных, развития широкополосных технологий, обеспечения безопасности информационных систем и сетей Российская Федерация инициирует разработку Международного кодекса (свод правил) поведения в киберпространстве и 302 Конвенции о международной информационной безопасности, которые позднее могут привести к разработке Конвенции под эгидой ООН. Кроме того, ряд положений российского законодательства соответствуют рекомендации. Согласно статье 29 Конституции Российской Федерации каждый человек и гражданин имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Использование информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе Интернета, на территории Российской Федерации осуществляется с соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области связи, Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ) и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» регулирование использования информационнотелекоммуникационных сетей, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц, осуществляется в Российской Федерации с учетом общепринятой международной практики деятельности саморегулируемых организаций в этой области. Передача информации посредством использования информационно-телекоммуникационных сетей осуществляется без ограничений при условии соблюдения установленных федеральными законами требований к распространению информации и охране объектов интеллектуальной собственности. Передача информации может быть ограничена только в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами. В целях ограничения доступа к сайтам в сети «Интернет», содержащим информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено, создается единая автоматизированная информационная система «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети «Интернет», содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено». Кроме того принципы политики в области Интернет-экономики ОЭСР нашли отражение в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) и «Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации» (утвержденной Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-212). 303 В «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» приоритетными направлениями развития ИКТ в долгосрочной перспективе определены: формирование современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечение высокого уровня ее доступности, предоставление на ее основе качественных услуг; повышение качества образования, медицинского обслуживания, социальной защиты населения, содействие развитию культуры и средств массовой информации на основе информационно-коммуникационных технологий; обеспечение конкурентоспособности и технологического развития информационно-коммуникационных технологий; повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти; противодействие использованию информационных и телекоммуникационных технологий в целях угрозы национальным интересам России, включая обеспечение безопасности функционирования информационнотелекоммуникационной инфраструктуры и информационных и телекоммуникационных систем. В числе основных задач формирования и развития информационного общества в Российской Федерации, определенных в «Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации», создание инфраструктуры широкополосного доступа на всей территории Российской Федерации, в том числе с использованием механизмов частногосударственного партнерства, формирование единого информационного пространства, в том числе для решения задач обеспечения национальной безопасности; создание системы общественных центров доступа населения к государственным информационным ресурсам, в том числе государственной системы правовой информации. Развитие информационно-телекоммуникационных сетей является неотъемлемой частью государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 – 2020 годы)» (утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р, с изменениями от 18 мая, 2 декабря 2011 г.). Ее цель – получение гражданами и организациями преимуществ от применения информационных и телекоммуникационных технологий. Задача – обеспечение предоставления гражданам и организациям услуг с использованием 304 современных информационных и телекоммуникационных технологий; развитие технической и технологической основы становления информационного общества; предупреждение угроз, возникающих в информационном обществе. В числе ожидаемых результатов: обеспечение создания на всей территории Российской Федерации современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры; высокое качество предоставления государственных услуг в электронном виде, осуществление подавляющего большинства юридически значимых действий в электронном виде; обеспечение прав и основных свобод человека, в том числе права каждого человека на информацию; достижение такого уровня развития технологий защиты информации, который обеспечивает неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, безопасность информации ограниченного доступа; высокая степень интеграции Российской Федерации в мировое информационное общество. Таким образом, присоединение Российской Федерации к Рекомендации ОЭСР, касающейся принципов Интернет-политики C(2011)154 и реализация принципов в сфере защиты личных данных, развития широкополосных технологий, обеспечения безопасности информационных систем и сетей в краткосрочной перспективе не повлечет за собой дополнительной бюджетной нагрузки, сверх определенной действующими программными документами. При этом, реализация принципов развития Интернет-политики будет способствовать расширению глобального свободного потока информации, развитию высокоскоростных глобальных информационных сетей, созданию условий для открытого трансграничного распространения Интернет-услуг, повышению защищенности конфиденциальных данных на глобальном уровне, безопасности Интернета в целом и как следствие – росту доверия к Интернету со стороны пользователей. Результатами реализации Интернет-политики должен стать рост числа Интернетпользователей, как среди домашних хозяйств (населения), так и организаций. В настоящее время Россия существенно отстает от стран с высоким уровнем ИКТ-развития по распространению этой глобальной сети. Так, например, в рейтинге МСЭ по Индексу развития ИКТ85 Россия занимает 38 место (из 155 стран), при этом по доле домашних хозяйств/населения, имеющих доступ к Интернету, нас опередило 55 стран. Доля 85 Measuring the Information Society 2012, ITU, http://www.itu.int/pub/D-IND-ICTOI-2012/en. 305 организаций предпринимательского сектора, использующих широкополосный Интернет, в 2011 г. составила 69% (в 2010 – 58%)86, в странах-лидерах ЕС по этому показателю – 95% и выше87. Создание благоприятных условий для расширения аудитории Интернета, развития широкополосного доступа будут способствовать активизации рынка электронных услуг, развитию электронной торговли, электронного правительства. В 2012 г. электронное взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления осуществляли 21% россиян, использование Интернета для приобретения, заказа товаров и услуг – 34%88. Таким образом, приобретение статуса полноправного члена ОЭСР позволит Российской Федерации получить ряд преимуществ, в числе которых возможность активно выражать свою позицию по уже разработанным документам, а также: - влиять на принятие решений и разработку международной политики и обязательств в целях инновационного развития, в том числе Интернетэкономики; - участвовать в подготовке соответствующих рекомендаций по разработке наднациональных политических мер, принципов и международных стандартов измерения сферы защиты личных данных, широкополосных технологий, средств защиты информационных систем и сетей и др. аспектов, связанных с формированием Интернет-экономики; - привлекать ведущих международных экспертов и политических деятелей для консультаций и гармонизации национальных политических решений по стратегии инновационного развития Российской Федерации; - обмениваться опытом с зарубежными странами, в том числе с ведущими державами, по стратегическим вопросам распространения ИКТ и влияния Интернет-технологий на социально-экономическое развитие; - использовать экспертно-аналитический потенциал ОЭСР при подготовке и проведении мероприятий российских председательств в «Группе двадцати» (2013 г.) и «Группе восьми» (2014 г.)89. Индикаторы информационного общества: 2012: стат.сб. М.: НИУ ВШЭ, 2011. База данные Евростата: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/information_society/introduction. 88 Индикаторы информационного общества: 2013: стат.сб. М.: НИУ ВШЭ, 2013. 89 См. сайт Президента Российской Федерации: http://президент.рф/новости/17508. 86 87 306 2.1.2.9. Страхование и негосударственное пенсионное обеспечение В области страхования и негосударственного пенсионного обеспечения распределение возможных обязательств по сценариям сотрудничества, представленное в таблице 2.1.2.9.1, свидетельствует о подавляющем преобладании в данном отношении сценариев инерционного (около 90%) сотрудничества. Сценарий прогрессирующего сотрудничества характерен по отношению к обязательству по внедрению международных стандартов управления пенсионным фондом и обязательству по выработке критериев для определения понятия «терроризм» в целях выплаты компенсации через различные финансовые механизмы, в том числе страховые. Оба обязательства имеют высокую степень актуальности в условиях модернизации отечественной экономики и политического устройства общества. Таблица 2.1.2.9.1 Схема соответствия принятых обязательств и сценариев сотрудничества в области страхования и негосударственного пенсионного обеспечения Номер Наименование Характеристика п/п обязательства сценария Обеспечение надлежащего уровня развития и Инерционный 1 совершенствования образования в сфере негосударственного пенсионного обеспечения Разработка и внедрение образовательных программ в Инерционный 2 области страхования Установление принципов лицензирования поставщиков Инерционный 3 пенсионных услуг Гарантированное финансовое обеспечения пенсионных Инерционный 4 планов Обеспечение использования прогрессивных методов Инерционный 5 управления активами пенсионного фонда Внедрение международных стандартов управления Прогрессирующий 6 пенсионным фондом Разработка и внедрение руководящих принципов Инерционный 7 администрирования страховых компаний Выработка критериев для определения понятия «терроризм» Прогрессирующий 8 в целях выплаты компенсации через различные финансовые механизмы, в том числе страховые Разработка и внедрение методических рекомендаций по Инерционный 9 составлению страховых полисов с учетом возможных рисков Обеспечение правовой независимости пенсионных фондов Инерционный 10 от спонсоров Разработка и внедрение процедур оценки надежности Инерционный 11 перестраховщиков Введение международной системы классификации Инерционный 12 страховщиков Обеспечение институционального сотрудничества между Инерционный 13 органами стран-членов, ответственными за наблюдение за частным страхованием 307 Продолжение Таблицы 2.1.2.9.1 Обеспечение законодательного регулирования перемещения счета из Инерционный 14 пенсионного плана бывшего работодателя в пенсионный план текущего работодателя Обеспечение смягчения последствий рисков, возникающих по Инерционный 15 причине катастроф на основе рекомендаций ОЭСР Подобный характер возможных обязательств свидетельствует с одной стороны о высокой степени реальности выполнения принятых обязательств и, с другой стороны, о смещении акцентов в область потребительской политики, которая на современном этапе развития общества нуждается в существенной корректировке. Сценарий прогрессирующего сотрудничества Среди обязательств, включаемых в сценарий прогрессирующего сотрудничества, выделяются следующие «чувствительные зоны», где возможна максимизация выгод от выполнения обязательств, и что в конечном итоге в наибольшей степени способствует переходу к новой модели экономического роста социально-экономического развития России: внедрение международных стандартов управления пенсионным фондом; выработка критериев для определения понятия «терроризм» в целях выплаты компенсации через различные финансовые механизмы, в том числе страховые. К наиболее характерным видам обязательств в отношении данного сценария можно отнести обязательство по внедрению международных стандартов управления пенсионным фондом. Нормативно-правовая гармонизация существующей организационной базы в отношении обязательства по внедрению стандартов управления пенсионным фондом предполагает учет следующих действующих законов и подзаконных актов: Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»; Федеральный закон N208-ФЗ «О консолидированной финансовой отчетности» от 27 июля 2010 года; Федеральный закон от 12.01.1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»; Постановление Правительства Российской Федерации от 04.11.2003 г. (в редакции от 06.01.2006 N2) "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем негосударственных пенсионных государственное фондов 308 по регулирование деятельности негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, надзор и контроль за указанной деятельностью»; Положение о лицензировании деятельности негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию. (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2006 N 432); Требование к пенсионным схемам негосударственных пенсионных фондов, применяемым для негосударственного пенсионного обеспечения населения. (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.12.1999 г. N 1385); Правила размещения средств пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов и контроля за их размещением (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2007 N 63); Постановление Правительства Российской Федерации от 28.04.2000 г. N 383 «О порядке заключения негосударственными пенсионными фондами договоров с депозитариями и особенности деятельности депозитариев, обслуживающих негосударственные пенсионные фонды»; Положение о нормативном размере страхового резерва и порядке его формирования и использования. (Утверждено постановлением Минтруда России от 26.04.2004 г. N 5; МСФО 19 «Вознаграждения работникам» (Employee Benefits). Постановления, решения и иные директивы субъектов Федерации и муниципальных образований, обеспечивающие нормирование в области управления пенсионными фондами, в т.ч.; Оценка вероятной бюджетной нагрузки Обязательство, сформулированное на базе рекомендаций Совета в отношении основных принципов управления пенсионными фондами C(2005)46 основывается на соблюдении международных рекомендаций по управлению негосударственными пенсионными фондами. Рекомендации содержат следующие основные принципы управления негосударственными пенсионными фондами: I. Структура управления 1. Распределение обязанностей; 2. Управленческий орган; 3. Подотчетность; 4. Функциональная пригодность; 5. Делегирование и советы эксперта; 6. Аудитор; 309 7. Актуарий; 8. Хранитель; II. Механизмы управления 9. Внутренний риск-менеджмент; 10. Отчетность; 11. Раскрытие информации; В Федеральном законе от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (глава III) изложены требования к деятельности пенсионных фондов, совпадающие с требованиями и подходами, содержащимися в Рекомендации и отвечающие ее духу и целям. Указанные нормативно-правовые представляются достаточными для выполнения Рекомендации. В то же время существует необходимость переходного периода, обусловленная требованиями обеспечения перевода текста рекомендаций, подготовки комментариев и пояснений и доведения ее до пенсионных фондов. Все не должно сопровождаться существенной бюджетной нагрузкой. При определении подходов к регулированию деятельности пенсионных фондов следует исходить из того, что они представляют собой дополнительный механизм пенсионного обеспечения. На основе данных принципов формируются подходы к определению уровня и характера ответственности (виды деятельности), требования к управляющему органу, процедурам аудиторской проверки, актуарной оценочной деятельности (включая классификационные требования к актуарию), к депозитарию, требования в отношении отчетности управляющего органа). Общественная, экспертная и ведомственная поддержка сценария представляется осуществимой с большой степенью вероятности, поскольку несмотря на то, что процесс вступления и членства в ОЭСР предполагает определенный рост бюджетных и организационных затрат на разработку и внедрение требуемых норм, реализация самого обязательства потребует незначительной бюджетной нагрузки. Имеющиеся и возможные источники финансирования реализации мер, предусмотренных обязательствами в области выполнения требований по внедрению основных принципов управления пенсионными фондами, помимо частичного использования средств государственного бюджета включают внебюджетные источники финансирования, связанные с корпоративными мерами по совершенствованию управления пенсионными фондами. Возможности использования опыта и рекомендаций ОЭСР в региональных программах развития связаны в первую очередь с федеральными и региональными 310 программами повышения уровня пенсионного обеспечения, а также к программам софинансирования и негосударственного пенсионного обеспечения. Возможности минимизации бюджетной нагрузки, связанной с выполнением обязательств в области обеспечению безопасности потребительских товаров связываются главным образом с оптимизацией затрат на оплату членства в организации и реализацией государственных программ по повышению уровня пенсионного обеспечения. 2.1.2.10. Международные инвестиции, многонациональные предприятия и движение капиталов Как было указано в разделе 2.1.2.7, в соответствии со «Стратегией-2020» и «Хартией сбалансированного роста», подписанной странами Группы 20, в настоящее время наиболее предпочтительным для российского финансового сектора представляется сценарий сбалансированного роста. В связи с этим, в секторе «Международные инвестиции, многонациональные предприятия и движение капиталов» оптимальным представляется сценарий прогрессирующего сотрудничества с ОЭСР, предусматривающий проведение взвешенной инвестиционной политики и постепенный переход к снятию существующих ограничений на привлечение иностранных инвестиций, в соответствии с рекомендациями ОЭСР и Кодексом ОЭСР о либерализации движения капиталов. Реализация форсированного сценария сотрудничества с незамедлительным снятием всех существующих ограничений имеет значительные риски, о чем более подробно рассказано ниже. В рамках принятия данного обязательства возможны межведомственные разногласия между регуляторами и надзорными органами, органами исполнительной власти (Министерство финансов Российской Федерации, Центральный Банк Российской Федерации, Федеральная служба по финансовым рынкам) в части согласования последовательности конкретных действий и сроков принятия мер, рекомендуемых ОЭСР. Дальнейший анализ ключевых обязательств будет производиться в рамках данного сценария. 2.1.2.10.1 Странам-членам ОЭСР рекомендуется пересмотреть все их изъятия из национального режима, касающиеся инвестирования учрежденными предприятиями под иностранным контролем, и изучить возможность отмены или ослабления изъятий из национального режима. Особое внимание следует уделить пересмотру механизма квотирования иностранных инвестиций и запрета на создание филиалов иностранных организаций в сфере финансовых услуг. 311 Рекомендуется принять данное обязательство с переходным периодом, во время которого: 1) Оставить в действии законодательно закрепленные нормы о возможности устанавливать размер (квоту) участия иностранного капитала в банковской системе и в страховых организациях Российской Федерации. 2) Установить запрет на создание филиалов иностранных банков и страховых организаций на российской территории. Основным преимуществом соблюдения указанных выше рекомендаций является то, что во время переходного периода у российских банков и страховых компаний будет возможность пересмотреть свою стратегию развития и повысить конкурентоспособность. Безусловное снятие ограничений на участие иностранного капитала в финансовой системе России может повлечь экспансию иностранных банков и страховых компаний, резкое снижение конкурентоспособности российских финансовых организаций и дестабилизацию финансовой системы. Оценка затрат бюджетных средств, источники финансирования. Реализация указанных мер подразумевает внесение изменений в действующее законодательство Российской Федерации, что не требует значительных затрат бюджетных средств. Возможный источник финансирования – бюджетные средства, выделяемые на содержание органов власти и управления. 2.1.2.10.2 Страны-члены ОЭСР должны принять меры либерализации в отношении допуска и операций с ценными бумагами внутренних эмитентов на иностранных фондовых рынках, в соответствии с Кодексом ОЭСР о либерализации движения капиталов. В рамках принятия данного обязательства особое внимание необходимо уделить следующим ограничениям: А. Требование о получении предварительного разрешения Федеральной службы по финансовым рынкам на выпуск ценных бумаг на иностранный фондовый рынок. Рекомендуется ввести переходный период, в течение которого оставить в силе данное ограничение. По истечении переходного периода, целесообразно ввести уведомительный порядок, согласно которому эмитенты будут обязаны уведомлять ФСФР о своем намерении организовать размещение и обращение своих ценных бумаг на зарубежном финансовом рынке. 312 Разрешительный российских порядок эмитентов, рекомендуется признаваемых сохранить хозяйственными только в отношении обществами, имеющими стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, в соответствии с Федеральным законом № 57-ФЗ. Б. Утвержденные Федеральной службой по финансовым рынкам правила, устанавливающие количественные ограничения на допуск ценных бумаг на иностранный фондовый рынок. Рекомендуется установить норматив в 100% от общего количества акций, за исключением российских эмитентов, признаваемых хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, в соответствии с Федеральным законом № 57-ФЗ. Рекомендуется снять требование обязательного предложения акций на внутреннем рынке. В. Ограничения на продажу на иностранных финансовых рынках находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ. Рекомендуется разрешить продажу на иностранных финансовых рынках находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ. Рекомендуется оставить в силе законодательную норму о возможности установления предельных нормативов по количеству акций российского эмитента, размещение и (или) организацию обращения которых предполагается осуществлять за пределами Российской Федерации, в том числе, посредством размещения и обращения иностранных ценных бумаг, в случае, если заявителем является российский эмитент (российское акционерное общество), который в соответствии с Федеральным законом № 57-ФЗ признается хозяйственным обществом, имеющим стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности. Принятие данного обязательства с указанными оговорками позволит российским компаниям привлечь больший объем инвестиций, что будет способствовать росту российской экономики. Рисков принятия данного обязательства с указанными оговорками не выявлено. Безусловное снятие ограничений на допуск на иностранный рынок ценных бумаг хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности, может создать угрозу для национальной безопасности. Оценка затрат бюджетных средств, источники финансирования. 313 Реализация указанных мер подразумевает внесение изменений в действующее законодательство Российской Федерации, что не требует значительных затрат бюджетных средств. Возможный источник финансирования – бюджетные средства, выделяемые на содержание органов власти и управления. 2.1.2.10.3 Странам-членам ОЭСР рекомендуется принять меры либерализации в отношении финансовых кредитов и ссуд, в соответствии с Кодексом ОЭСР о либерализации движения капиталов. В рамках принятия данного обязательства необходимо уделить особое внимание применению Центральным Банком различных требований к резервам по кредитам, предоставляемых национальными банками нерезидентам и резидентам. Рекомендуется принять данное обязательство с оговоркой о том, что Россия резервирует право вводить и применять изъятия по данному обязательству в соответствии с положениями Кодекса ОЭСР о либерализации движения капиталов, а также с учетом оговорок, указанных в Перечне А Приложения А к Кодексу в части пункта IX «Финансовые кредиты и ссуды», а также в любое время в отношении Перечня В Приложения A к Кодексу в части пункта IX «Финансовые кредиты и ссуды». Резервные требования являются одним из основных инструментов денежнокредитной политики государства, реализуемой в значительной мере посредством регулирования деятельности кредитных институтов. В связи с этим, представляется целесообразным оставить за Банком России законодательно закрепленное право по установлению нормативов обязательных резервов, для реализации необходимой денежнокредитной политики. Оценка затрат бюджетных средств, источники финансирования. Реализация указанных мер подразумевает внесение изменений в действующее законодательство Российской Федерации, что не требует значительных затрат бюджетных средств. Возможный источник финансирования – бюджетные средства, выделяемые на содержание органов власти и управления. 314 2.1.2.11. Энергетика В перечень обязательств по сектору энергетики входит два обязательства, имеющих критическое значение для России. Оба связаны с юридическими понятиями ответственности за ущерб, нанесенный третьим лицам, а также окружающей среде. Первое обязательство направлено на регулирование сектора ядерной энергетики, второе же касается в целом энергетических проектов на любой стадии осуществления, в частности нефтяных и газовых проектов на шельфе. Обязательство по введению механизма экологической ответственности содержится в рекомендациях по охране окружающей среды, которые распространяются на весь спектр экономической деятельности, осуществляемой как государственными, так и частными организациями. Соответственно, энергетический сектор не является исключением и требует особого подхода по ряду причин. Во-первых, с учетом усложнения условий добычи топливно-энергетических ресурсов актуальными становятся вопросы недопущения нанесения ущерба окружающей среде. Во-вторых, сама среда, в которой ведутся как геологоразведочные работы, так и процесс добычи энергетических ресурсов и производства энергии, становится еще более уязвимой, чем раньше. Новые месторождения нефти и природного газа на территории России в основном находятся в северных районах, отличающихся особенно чувствительной к изменениям экосистемой. К тому, же данное обязательство еще раз подчеркивается при анализе отраслевых особенностей стран в отдельных обзорах ОЭСР, в том числе посвященных России, что еще раз заставляет с должным вниманием отнестись к его включению в анализ. Подходящим сценарием для введения механизма экологической ответственности при реализации энергетических проектов является сценарий прогрессирующего сотрудничества. Экологическая ответственность в широком понимании входит в направления реформирования законодательной базы Российской Федерации, а энергетический сектор будет оставаться приоритетным в долгосрочной перспективе. Таким образом, существует необходимость в значительном пересмотре существующих правовых норм в сфере экологической ответственности применительно к сектору энергетики. Сценарий инерционного сотрудничества не соответствует реалиям, поскольку на данный момент, несмотря на проводимую работу, существуют значительные несоответствия между национальным законодательством и международной практикой в рамках ОЭСР по вопросу экологической ответственности. Далее приведена информация, относящаяся к нормативно-правовой гармонизации в данной сфере. Одной из первостепенных задач на современном этапе развития энергетического комплекса является снижение его воздействия на окружающую среду. В особенности это 315 касается районов, отличающихся наиболее уязвимой экосистемой. Именно в них сейчас и проходят самые масштабные энергетические проекты, которые могут нанести колоссальный ущерб способности окружающей среды к самовосстановлению. В целом, вопрос экологической ответственности затронут в нескольких законодательных актах Российской Федерации. Основополагающим в этой связи можно считать Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «Об охране окружающей среды». Вопросы ответственности за нарушения законодательства в области окружающей среды вынесены в отдельную главу. Однако такого рода ответственность возникает только при наличии и доказательстве нарушения экологического законодательства. В странах ОЭСР несколько иной подход, базирующийся на режиме объективной ответственности, которая не зависит от конкретного нарушаемого положения . Именно здесь, по-видимому, заключается основное противоречие. С другой стороны, помимо ответственности за экологические преступления в виде штрафов или лишения свободы, согласно положениям главы 26 Уголовного кодекса РФ, в статье 77 закона «Об охране окружающей среды» устанавливается обязанность юридических или физических лиц, причинивших вред окружающей среде, возместить его в полном объеме. Таким образом, в законодательстве уже предусмотрена экологическая ответственность за ущерб, нанесенный окружающей среде, который исчисляется по методике, которая установлена Правительством Российской Федерации. Тем не менее, методические рекомендации не всегда отражают те факторы, которые следовало бы учесть при расчетах. Согласно Статье 78, лицо, нанесшее ущерб, будет нести ответственность по его компенсации и восстановлению окружающей среды, только в случае, если суд вынесет такое решение, и в том объеме, который отражает фактические затраты на восстановление нарушенного состояния окружающей среды. Однако проблема заключается в том, что даже установленная обязанность компенсации ущерба отнюдь не гарантирует полное восстановление окружающей среды, а методики расчета не всегда отражают реальную ситуацию и упущенные выгоды. Таким образом, для успешного выполнения обязательства недостаточно лишь гармонизации нормативно-правовой базы. Необходимо обратить внимание на исполнение решений судов, укрепить судебную систему, а также готовить кадры, которые были бы способны заниматься специфическими расчетами экологического ущерба для последующей его компенсации. К тому же, необходимо развитие рынка экологического страхования. Важно суметь сблизить теоретические методики с практикой их применения, а для этого недостаточно внесения изменений в законы. Для этого требуется тесное сотрудничество со странами-членами ОЭСР, которые 316 успешно внедрили механизм экологической ответственности, а также учет рекомендаций ОЭСР по более эффективному применению правовых норм, которые скажутся не только на экологической устойчивости, снизив вероятность нанесения вреда окружающей среде, но и в целом, на экономическом развитии страны. В Федеральном законе от 05.06.2012 N 50-ФЗ «О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике» в Статьях 8 и 12 отражены вопросы гражданско-правовой ответственности в случае нанесения ущерба окружающей среде в Антарктике. Именно эти две статьи вступили в силу с начала 2013 года, а не сразу после опубликования закона. Статьи содержат положения, регламентирующие возможные формы финансовых гарантий, а также то, каким образом будет компенсироваться вред, нанесенный окружающей среде. Что касается методов и характера ответных действий для возмещения ущерба, то они определяются Правительством Российской Федерации. Однако сам ущерб должен быть возмещен в полном объеме. Действие или бездействие влечет за собой гражданско-правовую ответственность. Важно отметить, что в категорию вреда входит любой нанесенный вред, в том числе непреднамеренный, а также нанесенный не по вине граждан или юридических лиц. Широкая интерпретация вреда, возникающего в результате осуществления деятельности в Антарктике, позволяет прийти к выводу о том, что одной из целей закона является именно включение экологической ответственности в правоприменительную практику. Однако применительно к сектору энергетики данное обязательство не имеет никакого отношения, поскольку регион предназначен исключительно для научной деятельности. Тем не менее, уже проработанные нормы экологической ответственности могут стать неким ориентиром для развития этого понятия уже в отношении сектора энергетики. В частности, определенные шаги по введению механизма экологической ответственности при реализации энергетических проектов уже предпринимаются. Одной из инициатив стало включение этого вопроса для внесения поправок в Закон «О недрах», что позволит снизить негативный эффект для окружающей среды на стадии добычи энергоресурсов. Среди конкретных предложений следует отметить введение механизма страхования и создание фонда для сбора средств для рекультивации земель. Однако основной проблемой снова становится уточнение понятия ущерб, а также методов его расчета. В отношении синергии обязательств, вытекающих из членства в других международных организациях, следует отметить конвенции Международной морской организации. 317 В рамках Международной морской организации были созданы правила в области гражданской ответственности в случаях аварий, которые легли в основу Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью, которая была дополнена и изменена в 1992 году соответствующим Протоколом, учреждающим Международный фонд компенсации ущерба. Существование обязательств России по данной конвенции в значительной степени облегчает введение механизма экологической ответственности и по отношению к ущербу, отличному от загрязнения нефтью. Таким образом, разработка или усовершенствование данного механизма может базироваться на принципах, аналогичных принятым в рамках Международной морской организации. Что касается введения механизма ответственности перед третьими лицами в случае ядерного инцидента, то возможным сценарием является сценарий инерционного сотрудничества, поскольку уже существующая нормативно-правовая база содержит в себе принцип ответственности эксплуатирующей организации, которая устанавливается в индивидуальном порядке государством. Согласно положениям Федерального закона от 21 ноября 1995г. N 170-ФЗ «Об ответственности за убытки и использовании вред, атомной причиненные энергии», радиационным субъектом воздействием юридическим и физическим лицам является эксплуатирующая организация. При этом, в соответствии со Статьей 55, ответственность эксплуатирующей организации не может быть больше размера, установленного международными договорами Российской Федерации. Основным договором в этом случае выступает Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб. Ответственность эксплуатирующей организации дополняется положением о том, что для полного покрытия ущерба государство обеспечивает выплату в той части, которая не покрывается пределами, установленными для эксплуатирующей организации. Это положение содержится в Статье 57, посвященной участию государства в возмещении убытков и вреда, причиненных радиационным воздействием. Важно, что оно в определенной степени соответствует принципу, изложенному в Рекомендации Совета ОЭСР в отношении Парижской Конвенции от 29 июля 1960 г. об ответственности в отношении третьей стороны в области ядерной энергии с исправлениями, внесенными Дополнительным Протоколом от 28 января 1964 г. и Протоколом от 16 ноября 1982 г. В упомянутой рекомендации подчеркивается, что стороне Парижской конвенции, устанавливающей более низкий уровень ответственности для ограниченного числа операторов, следует гарантировать наличие государственных средств, для того чтобы удовлетворить возможным требованиям компенсации, выходящим за пределы установленной ответственности 318 оператора. Таким образом, государство страны-оператора должно покрыть оставшийся непокрытый ущерб в размере, который установлен для остальных операторов. Пределы ответственности эксплуатирующей организации, согласно Венской конвенции, устанавливаются каждой страной индивидуально, но минимальный предел должен быть сохранен на уровне около 55 млн. долларов США , что значительно меньше предела, устанавливаемого в рамках Парижской конвенции и Брюссельской дополнительной конвенции, ссылку на которые в своих рекомендациях делает Совет ОЭСР. Таким образом, принципы, которыми руководствуются страны ОЭСР в вопросе ответственности перед третьими лицами, в достаточной степени отражены и в российском законодательстве. Однако есть расхождение, связанное с границами ответственности эксплуатирующих организаций. Еще одна проблема связана с возможными коллизиями между двумя параллельно существующими правовыми режимами в энергетике с различным составом участников. С целью формирования общего правового пространства было принято решение о создании Совместного протокола о применении Венской и Парижской конвенции, который регулирует вопрос ответственности перед третьими лицами, если третьи лица – это страны, в которых действует другой режим. В целом не все страны ОЭСР являются стороной той или иной конвенции, в том числе США и Канада. Япония также не является стороной ни одного из международных соглашений по этому вопросу. В результате аварии в марте 2011 года вопрос компенсации ущерба третьим лицам не поднимался в силу географического расположения страны и отсутствия ядерного ущерба третьим лицам. Однако, несмотря на отсутствие юридических обязательств по международному договору, в вышеупомянутых странах действует национальное законодательство в сфере ответственности за ядерный ущерб. Следует также обратить внимание на возможности минимизации бюджетной нагрузки по нормативно-правовой гармонизации и дальнейшего усовершенствования механизма ответственности перед третьими лицами. Такие возможности вытекают из обязательств, принятых Россией в других международных организациях. Исходя из того, что помимо ОЭСР вопросы ядерного ущерба регулируются в рамках МАГАТЭ и в определенной степени в «Группе восьми», важно рассмотреть перспективы сотрудничества, которые могут значительно облегчить выполнение обязательств по компенсации ядерного ущерба. В действующем российском законодательстве, несмотря на присоединение к Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб, отсутствуют 319 стандарты, принятые в международном праве относительно ответственности перед третьими лицами. Большинство стран ОЭСР являются сторонами международных соглашений, которые налагают на операторов более высокие финансовые обязательства перед третьими лицами в случае ядерного инцидента. Отдельные рекомендации Совета ОЭСР специально направлены на разработку национальных механизмов, поддерживающих выполнение обязательств, взятых на международном уровне при подписании Парижской конвенции. Следует подчеркнуть, что вопросы ответственности перед третьими лицами регулируются рядом конвенций МАГАТЭ (Венской конвенцией), Парижской конвенцией и связанными с ней документами, а также совместным режимом, устанавливающим взаимные обязательства для сторон как Венской конвенции, так и Парижской конвенции. Таким образом, можно сделать вывод о том, что обязательства в рамках МАГАТЭ по Венской конвенции уже включают в себя введение механизма ответственности перед третьими лицами, а присоединение к ОЭСР принесет еще больше уверенности в соблюдении этих обязательств в объемах, предусмотренных международными соглашениями, подписанными и ратифицированными в Российской Федерации. В рамках «Группы восьми» была специально сформирована так называемая Группа по ядерной и физической безопасности, в которой проводится основная работа по стратегическим вопросам ядерной энергетики. Последний отчет Группы по ядерной и физической безопасности содержит отсылку на стандарты МАГАТЭ в области ядерной безопасности. Важно отметить, что «Группа восьми» поддерживает формирование глобального режима в области ответственности в случаях ядерных инцидентов. Особо подчеркивается, что национальное законодательство должно в полной мере отражать обязательства и принципы, принятые в международных правовых инструментах. В отчете также отмечается, что Группа по ядерной и физической безопасности берет на себя обязательство по распространению одного или нескольких соответствующих международных инструментов, подходящих для каждой отдельной страны. Таким образом, несмотря на различие в региональных конвенциях об ответственности перед третьими лицами, их принципы едины и главным обязательством становится введение существующих международных механизмов в национальное законодательство. Вероятно, есть необходимость дальнейшего сотрудничества с ОЭСР по данному направлению. Тем не менее, в целях совершенствования законодательства уже в настоящее время ведется работа в рамках соответствующего законопроекта. Поэтому специальных дополнительных ответственности перед усилий для третьими 320 взятия на лицами себя обязательства не по требуется. 2.1.2.12. Государственное управление По итогам анализа, приведенного в отчетных материалах по первому этапу настоящей работы, в секторе государственного управления выделены три ключевых обязательства Российской Федерации, связанных с положениями соответствующих Рекомендаций ОЭСР: 1. Соблюдение принципов демократии, верховенства закона и транспарентности при осуществлении государственного управления; 2. Внедрение методики оценки регулирующего воздействия (RIA) в практику деятельности государственных органов; 3. Системное противодействие коррупции. Указанные направления являются для Российской Федерации приоритетными в реформировании государственного управления, по каждому из них в Правительстве Российской Федерации не первый год ведется результативная нормотворческая работа. При этом в правительственных, научных, экспертных и бизнес-кругах продолжаются дискуссии об основных методах и механизмах внедрения необходимых для страны новаций. Группирование различных предлагаемых мер позволяет выделить основные стратегии реформирования – стратегии как совокупности принципов, подходов и первоочередных мер. Очевидно, что решение одной и той же управленческой задачи может быть с разных позиций обеспечено различными мерами, и даже зачастую такие меры могут друг другу противоречить. В этой связи не удивительно, что в подходах к проведению реформы государственного управления в России сейчас выделяются три равнозначных стратегии, затрагивающих принципы взаимодействия общества и государства, и - в более узком смысле - обязательства ОЭСР: - «Последовательная оптимизация», предполагающая наращивание усилий исполнительной власти по модернизации государственного управления и оптимизации регулирования, повышение ответственности за ее конечные результаты, повышение уровня согласованности в действиях органов власти всех уровней; - «Дебюрократизация», закрепляющая минимизацию государственного регуляторного вмешательства в экономику. В рамках указанного подхода государство должно сосредоточиться на создании условий наибольшего благоприятствования для развития предпринимательства и гражданской инициативы. Важнейшим аспектом указанной стратегии является ее главная презумпция - «добросовестность бизнеса» (развитие бизнеса и создание условий для добросовестных предпринимателей важнее возможных рисков, связанных с их недобросовестным поведением); 321 - «Позитивная реинтеграция», направленная на развитие институциональной среды, которая предоставляла бы равные возможности такой бизнесу, власти и обществу для выработки и реализации программ сбалансированного социальноэкономического развития. Цель достигается за счет трехстороннего регулирования: развития кооперации сторон с одновременной конкуренцией их ключевых элементов (властных, экономических, общественных институтов и акторов). Перечисленные стратегии имеют значительную область консенсуса, однако, как уже было отмечено, принципиально различаются с позиций инструментария и механизмов решения ключевых проблем. Например, отличаются меры, направленные на совершенствование оценки регулирующего воздействия, на оптимизацию количества объектов государственного регулирования и требований к объектам, на изменения в сфере саморегулирования и т.д. Подробный анализ указанных стратегий, мер по их реализации и ожидаемых последствий приведен в разделе «Эффективное государство» «Стратегии-2020». Для целей настоящей работы важно отметить, что реализуемые Правительством Российской Федерации в настоящее время проекты и мероприятия в сфере государственного управления находятся в области консенсуса и в равной степени направлены на одновременное воплощение всех трех названных стратегий. При этом при рассмотрении сценариев сотрудничества с ОЭСР на период до 2030 года каждому из сценариев (инерционному, прогрессирующему и форсированному) соответствует определенная стратегия государственного реформирования. То есть реализованные мероприятия, соответствующие такой стратегии, с точки зрения ресурсного, экспертного обеспечения, их общественной поддержки оказывают определяющее воздействие на развитие соответствующего сценария. Соответственно, для сферы государственного управления рассмотрение сценариев сотрудничества с ОЭСР - вопрос реализации конкретных стратегий реформирования, а не объема или пересмотра обязательств в рамках ОЭСР. Сценарий инерционного сотрудничества В рамках сценария инерционного сотрудничества объем реализуемых обязательств сохраняется неизменным, однако основной акцент делается на реализации стратегии «Дебюрократизация». Мероприятия в основном направлены на ограничение государственного регуляторного вмешательства в экономику. Для предотвращения деструктивных тенденций в связи с «уходом» государства из экономики дополнительные усилия должны быть приложены к урегулированию на основе 322 международных стандартов вопросов защиты прав собственности, усиления роли судебной системы (сравнительно с административными органами), созданию максимально благоприятных условий для конкуренции. Отметим, что самостоятельной проблемой является технология такой дебюрократизации. В Российской Федерации неоднократно предпринимались усилия по снижению административного давления на бизнес. В основном, такие попытки сводились к введению новых норм, направленных на ограничение полномочий государства и областей административного усмотрения должностных лиц. Принято считать, что такие попытки были не полностью эффективны из-за того, что базовое распределение прав и обязанностей граждан в отношениях с государством оставалось прежним. Практика реализации мероприятий административной реформы в 2003-2010 годах убедительно показала, что попытки ограничить права бюрократии бюрократическими же методами недостаточно эффективны. Продуктивным представляется подход по наделению более широкими правами самих участников рынка. Наиболее чувствительной зоной сценария является обеспечение гарантированного соблюдения принципов верховенства закона и транспарентности при осуществлении государственного управления. Неизбежно будут востребованы новые механизмы повышения публичности власти и мониторинга принятия властных решений. Так, в сфере судопроизводства для этих целей может быть реализована идея о создании открытой и общедоступной базы судебных решений. На основе раскрытия подобной информации возможно укрепление практики публичного мониторинга, которая в настоящее время находится, строго говоря, в зачаточном состоянии. В рамках гармонизация не инерционного требуется, сценария дополнительная финансово-экономические нормативно-правовая последствия выполнения обязательств ОЭСР отсутствуют. Реализуемые мероприятия приведут к сокращению расходов на государственное управление, что соответствует общемировой практике. Опыт стран ОЭСР в рамках рассматриваемого инерционного сценария мог бы способствовать снижению рисков для бизнеса путем выработки специализированного пакета рекомендаций - по вопросам организации перехода от контроля за бизнесом со стороны органов исполнительной власти к комплексному внедрению в рамках гражданского законодательства решений о компенсации вреда. Сценарий прогрессирующего сотрудничества При реализации сценария прогрессирующего сотрудничества основное значение имеют мероприятия стратегии «Последовательная оптимизация», направленные на 323 упрощение и повышение одновременном эффективности государственного повышении кадрового потенциала регулирования при органов государственной власти (в первую очередь - в части образования и социальной ответственности чиновников). Эффективность реализации указанной стратегии прямо привязана к следующим институциональным условиям: - внедрение доказательного порядка необходимости и эффективности государственного регулирования; - упрощение межуровневой и межведомственной координации при осуществлении государственного регулирования; - упрощение административных процедур, применяемых в государственной контрольно-надзорной деятельности; - повышение ответственности органов власти и должностных лиц за действие (бездействие), а также предпринимателей за несоблюдение установленных обязательных требований, увеличение размеров компенсаций, выплачиваемых государством по гражданским искам к нему. Наиболее чувствительной зоной из числа обязательств ОЭСР является внедрение методики оценки регулирующего воздействия (RIA) в практику деятельности государственных органов на основе идеологии и опыта стран-участниц ОЭСР. Действующий подход к оценке регулирующего воздействия как стадии рассмотрения и согласования уже подготовленного проекта документа должен быть существенно расширен. Напомним, что в управленческой парадигме, характерной для стран-участниц ОЭСР, оценка регулирующего воздействия является не одной из стадий согласования проекта акта, а основным и наиболее содержательным этапом его подготовки, включающим в себя, помимо этапа анализа текста подготовленного проекта на финальных стадиях, также более ранние этапы обсуждения целей и задач его подготовки, позитивных и негативных последствий введения или изменения соответствующего государственного регулирования. Для современных российских условий целесообразным представляется сохранение двойной направленности института оценки регулирующего воздействия, одновременно обеспечивающей: - прогнозный анализ регулирования; - анализ действующих нормативных документов. При этом все необходимые механизмы для изменения подхода к проведению оценки регулирующего воздействия в России уже имеются. На постоянной основе к работе по данному направлению могут быть привлечены общественные и экспертные 324 советы, осуществляющие свою деятельность при большинстве органов государственной власти в стране. В целом в рамках рассматриваемого сценария говорить о широком масштабе общественных реформ нельзя – изменению подлежит в основном регулирование деятельности чиновников, а не бизнеса. Такой подход по своей сути является редукционистским и предполагает не фронт преобразований, но диагностику и устранение критических препятствий, в наибольшей степени сдерживающих экономический рост. При этом основным методом является не копирование образцов (в том числе из числа опыта стран-участниц ОЭСР), а поиск действующих функциональных аналогов. Подход не означает отказа от проведения широких институциональных преобразований, но подразумевает выстраивание прагматической иерархии приоритетов и ее последовательное воплощение. В рамках сценария прогрессивного сотрудничества дополнительная нормативноправовая гармонизация не требуется. Финансово-экономические значительны. последствия Полномасштабная реализации перестройка управленческой системы весьма затратна – так, указанного действующей сценария административно- дополнительного финансирования потребуют расходы: на повышение заработной платы государственных служащих; на проведение мероприятий административной реформы; на организацию и обеспечение деятельности дополнительных организационных структур – экспертных и консультативных советов, рабочих групп. Отметим, что на программы административной реформы за период с 2006 по 2009 год из федерального бюджета федеральным органам исполнительной власти выделено 520 143,6 тыс. рублей, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (при условии наличия собственного софинансирования программ реформы) 1 645 206 тыс. рублей, то есть общие расходы федерального бюджета на реализацию программ административной реформы с 2006 по 2009 год составили 2 165 349,6 тыс. рублей. Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» по статье «Функционирование Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций» на 2013 год предусмотрена сумма 3 516 869,1 тыс. рублей. На обеспечение деятельности Общественной палаты Российской Федерации предусматриваются 883 831,3 тыс. рублей. А с учетом того, что рассматриваемый сценарий предлагает намного более масштабные и 325 дорогостоящие преобразования государственного управления всех уровней, чем проведенная в 2006-2009 годах административная реформа, то при реализации сценария экспертно прогнозируется существенный (до 2 раз) рост расходов на государственное и муниципальное управление в стране. В этом контексте участие в ОЭСР можно рассматривать как дополнительный источник лучшего зарубежного опыта и готовых практик государственного регулирования, способствующий значительному снижению затрат на проведение реформы. Сценарий форсированного сотрудничества В рамках сценария форсированного сотрудничества речь идет не менее чем о полной перестройке принципов и методов государственного регулирования в стране, коренных институциональных изменениях. Предполагается, что в рамках сценария форсированного сотрудничества исполнение обязательств ОЭСР может идти через реализацию положений стратегии «Позитивной реинтеграции», предусматривающей: - реализацию мер по экономическому стимулированию активизации гражданской субъектности (в том числе через направление части налоговых платежей напрямую в неправительственные организации) для изменения характера взаимоотношений между государством и обществом; - стимулирование создания и функционирования различных типов объединений предпринимателей и граждан (некоммерческих организаций, саморегулируемых организаций бизнеса, хозяйственно-общественных объединений на местном уровне, институтов по защите прав потребителей и т. д.) путем принятия различных схем компенсации издержек коллективных действий (участия в общественных мониторингах, в процедурах ОРВ и т. д.); - введение различных дополнительных механизмов согласования интересов при принятии нормативных правовых актов, в том числе установление компенсационных инструментов для групп, проигрывающих при принятии нормативных правовых актов. Такая стратегия достаточно трудоемка с точки зрения согласования интересов различных групп и - в ситуациях форсированной реализации в краткие временные периоды - неприемлема с точки зрения устойчивого общественно-экономического развития России. 326 В этой связи при поспешной реализации она может рассматриваться как возможная только в ситуациях коллапса существующей системы государственного управления, при необходимости резкой смены принципов государственного строительства. Вместе с тем такая стратегия предполагает широкий фронт реформ, направленных на улучшение институтов, ориентацию на образцы лучшей практики при их «выращивании». Возможно, отдельные реформы такого рода в краткие сроки могут быть реализованы в Российской Федерации на региональном уровне – при жесткой координации и контроле со стороны федерального центра. Наиболее оптимальным подходом к реализации стратегии «Позитивной реинтеграции» является ориентированность на долгосрочное (10-20 лет) и мягкое стимулирование выращивания и замещения соответствующих институтов. С финансово-экономической точки зрения рассматриваемый сценарий повлечет перераспределение расходов на государственное управление внутри страны, возникновение дублирующих государственные функции негосударственных структур. С учетом того, что, согласно мировой практике, деятельность чиновников примерно в 3-5 раз дешевле деятельности аналогичных по функционалу негосударственных структур, прогнозируется существенное возрастание расходов на новую систему партнерства при осуществлении государственного управления. ОЭСР при реализации указанного сценария рассматривается как источник «типовых» решений для выращивания институтов и создания принципиально новой нормативной базы. 2.1.2.13. Научно-техническая и промышленная политика Для применения сценарной модели оценки финансово-экономических последствий присоединения России к ОЭСР к сфере науки и инноваций рассмотрим запланированные Правительством России меры в этой области на ближайшие пять лет в среднесрочной (до 2020 года) и долгосрочной перспективе (до 2030 года). Эти меры достаточно подробно отражены в следующих документах: стенограмма расширенного заседания Правительства РФ 31 января 2013 года (по вопросу представления Основных направлений деятельности Правительства на период до 2018 года), Концепция долгосрочного социальноэкономического развития России до 2020 (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р), а также в экспертном докладе «Стратегия-2020» «Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика», Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2020 года и дальнейшую перспективу (утверждены Президентом Российской Федерации 11 января 2012 года, Пр-83), Стратегия инновационного развития Российской 327 Федерации на период до 2020 года (утверждена Распоряжением правительства Российской Федерации от 08.12.2011 № 2227-р) Государственная программа «Развитие науки и технологий», План мероприятий «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки» (утвержден Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2012 г. № 2620-р), Прогноз долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2030 года [Министерство экономического развития, 2013]. Как показывает зарубежный опыт (и подчеркивается в документах ОЭСР), для повышения инновационной активности предприятий, перехода к экономическому росту, основанному на инновациях чрезвычайно важны общеэкономические условия. Это тезис актуален и для нашей страны. Так, к главным задачам, стоящим перед Россией, разработанным экспертами ОЭСР в экономическом докладе «На пути к росту 2013», относятся снижение барьеров для иностранных инвестиций, уменьшение роли государства в экономике, а также борьба с коррупцией [OECD, 2013]. На расширенном заседании Правительства РФ 31 января 2013 года ПремьерМинистр РФ Д. Медведев среди приоритетов развития на ближайшие пять лет также выделил улучшение общеэкономических условий, включая совершенствование делового климата, таможенного и налогового администрирования, упрощение процедур доступа к инфраструктуре90, банковским кредитам и государственным гарантиям. Эти меры направлены на привлечение зарубежных инвестиций в страну и предусмотрены в рамках Национальной предпринимательской инициативы91 [Агентство стратегических инициатив, 2013] и соответствующих дорожных карт. Всего в настоящее время в разной степени подготовки и реализации находятся 12 «дорожных карт», в том числе пять утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации, а по трем есть первые результаты. В 2012 году назначен Уполномоченный по защите прав бизнеса. Специально подчеркнем, что работа по повышению открытости российской экономики предусмотрена и в связи с обязательствами перед ОЭСР и другими международными организациями ВТО, Таможенным союзом и Единым экономическим пространством [Правительство РФ, 2013; Государственный совет, 2013]. Срок подключения к электрическим сетям к 2018 году должен быть сокращён до 40 дней для потребителей с подключаемой максимальной мощностью до 150 кВт. 91 Национальная предпринимательская инициатива по улучшению инвестиционного климата в Российской Федерации включает в себя 22 предложенных предпринимателями проекта, направленных на упрощение, удешевление и ускорение действующих на территории Российской Федерации процедур по ведению бизнеса. Инициатива реализуется Агентством стратегических инициатив во исполнение поручения Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина, данного по итогам участия в съезде Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» от 21 декабря 2011 года. 90 328 Отмеченные и другие аналогичные меры, предусмотренные к реализации на ближайшую пятилетку, соответствуют среднесрочным и долгосрочным целям и задачам политики Российской Федерации в области развития науки и технологий. В среднесрочной перспективе стратегической целью государственной политики в данной области является выход Российской Федерации к 2020 году на мировой уровень исследований и разработок на направлениях, соответствующих национальным научнотехнологическим приоритетам; предполагается приоритетное развитие науки и технологий, которое должно содействовать реализации наиболее важных направлений устойчивого развития [Президент РФ, 2012]. В долгосрочной перспективе (до 2030 г.) одной из главных задач, решаемых для достижения стратегической цели политики Российской Федерации в области развития науки и технологий, является создание конкурентоспособной на мировом уровне инновационной системы и активизация инновационных процессов в национальной экономике и социальной сфере [Министерство экономического развития, 2013]. Решение задач, непосредственно ориентированных на инновационное развитие, предусмотрено и основными направлениями деятельности Правительства РФ деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года. Акцент планируется сделать на более активное включение в международные цепочки создания добавленной стоимости, формирование условий для инновационной активности за счёт налоговых и бюджетных мер, таможенно-тарифного и антимонопольного регулирования, организации системы поддержки и сопровождения инновационных проектов на всех стадиях. Правительство ориентируется на массовое внедрение передовых технологий, создание конкурентоспособного сектора научных исследований и разработок, устойчивого и платёжеспособного спроса на их результаты. К 2016 году планируется довести уровень внутренних затрат на исследования и разработки практически до 2% валового внутреннего продукта [Правительство РФ, 2013]. Как известно, во многих ключевых документах ОЭСР, посвященных сфере науки и новаций, большое внимание уделяется проблемам поддержки «креативного класса», создания благоприятных условий для деятельности ученых и инноваторов. Такие инициативы прорабатываются и в России. Так, до 2018 года правительство планирует улучшить условия для результативной работы исследователей, поддержать новые научные школы и направления. Предусматриваются внедрение новых механизмов финансирования (включая гранты, премии и др.), поддержка кооперации высшей школы и бизнеса, приглашение для работы в Россию ведущих мировых учёных, в том числе для участия в проектах крупных научно-образовательных центров. Привлечению ведущих 329 зарубежных исследователей, а также большей внутристрановой мобильности ученых будет способствовать развитие таких сегментов экономики, как транспортная инфраструктура, строительство качественного жилья92, реконструкция и строительство детских дошкольных учреждений, оказание доступной высокотехнологичной медицинской помощи в регионах93 [Правительство РФ, 2013]. В среднесрочной перспективе, согласно «Основам политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», базу развития науки и технологий в Российской Федерации будут, в числе прочих составляющих, формировать квалифицированные ученые, инженеры и предприниматели, занятые в сфере создания и обращения научных знаний. Среди факторов, способствующих достижению стратегической цели государственной политики в области науки и технологий к 2020 году - международная социальная мобильность российских ученых высшей квалификации, международные научные и научнопроизводственные кооперации с участием российских юридических и физических лиц; развивающаяся система охраны и защиты прав на результаты научной и научнотехнической деятельности; деятельность российских научных школ и научных коллективов, отраслевых и корпоративных научно-исследовательских организаций, ведущих вузов страны [Президент РФ, 2012]. По мнению экспертов ОЭСР, инновационное развитие возможно и желательно не только в высокотехнологичных отраслях экономики, на которые по-прежнему ориентировано российское государство. Российские эксперты, подготовившие доклад «Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика» также уверены, что более предпочтительной является установка на распространение инноваций во всех секторах (высоко-, средне- и низкотехнологичных). В России в ближайшие пять лет для развития традиционных отраслей промышленности модернизации и переход на инновационное развитие, предусмотрено проведение в т.ч. за счет формирования технологических альянсов с глобальными лидерами. Оборонно-промышленный комплекс должен стать источником технологических новаций как в военном, так и в гражданском секторах. Кроме того, предполагается проведение структурной и технологической модернизации, введения новых стандартов в сфере образования, здравоохранения, Финансирование Государственной программы «Обеспечение комфортным и доступным жильём и коммунальными услугами граждан России» на период до 2020 года предусмотрено в объеме около 2,5 трлн рублей. 93 Для иллюстрации приведем несколько целевых показателей, характеризующих масштабы перечисленных задач. Установленные целевые показатели – повышение зарплаты научных работников и преподавателей высшей школы до 200% от средней по экономике региона, а также повышение общего объёма финансирования государственных научных фондов до 25 млрд рублей к 2018 году. Также к 2018 году планируется увеличить показатель транспортной подвижности населения к 2018 году на 40%. 92 330 культуры и системы социального обеспечения. Приняты государственные программы развития образования и здравоохранения, реализуются региональные программы модернизации этих сфер [Правительство РФ, 2013]. Для отраслей с высокой долей наукоемкой продукции (авиа- и судостроение, радиоэлектронная, ракетно-космическая и атомная промышленность) предусмотрена реализация соответствующих программ, продолжится формирование современной системы технического регулирования и стандартизации. Все эти меры, как ожидается, должны способствовать росту экспорта высокотехнологичной продукции и услуг. Целевой показатель в этой области - рост объёма неэнергетического экспорта более чем в 1,5 раза к 2018 году в сравнении с 2012 годом [Правительство РФ, 2013]. В русле Стратегии «зеленого» роста ОЭСР, в России, как предполагается, к 2018 году будет создан задел для ввода новых генерирующих мощностей, в том числе на основе возобновляемых источников энергии (ВИЭ); продолжится курс на повышение энергетической и экологической эффективности [Правительство РФ, 2013]. Как указано в Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, Россия может претендовать на лидирующие позиции в отдельных направлениях рационального природопользования и экологии [Правительство РФ, 2011]. Как показано на некоторых примерах, приведенных выше, в сфере науки и инноваций отсутствуют принципиальные расхождения в нормативно-правовой базе России и ОЭСР. В соответствии с Начальным меморандумом по большинству документов ОЭСР Российская Федерация разделяет принципы и цели документов ОЭСР, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Для подтверждения этой позиции имеются соответствующие ссылки на нормативно-правовые, программные и иные документы Российской Федерации, являющиеся основой для научно-технической и инновационной политики. Россия подписала ряд документов ОЭСР, в том числе Декларацию по международному сотрудничеству в сфере науки и технологий в целях устойчивого развития C(2004)31/REV1), Декларацию по поощрению роста инновационных предприятий малого и среднего бизнеса, конкурентоспособных на международном рынке C(2004)135 и Болонскую хартию по политике в области малого и среднего бизнеса. Об отсутствии принципиальных расхождений в нормативно-правой базе России и ОЭСР в области образования, науки, инноваций также свидетельствует тот факт, что научно-техническая политика не включена в одобренный Правительством Российской Федерации План законодательной работы по приведению российской нормативно331 правовой базы в соответствие с нормами ОЭСР, подготовленный на основе Начального меморандума. Более того, Российская Федерация уже использовала и продолжает учитывать рекомендации ОЭСР при разработке законодательных и программно-стратегических документов в области науки и инноваций. Например, комплекс мер в рамках Стратегии инновационного развития Российской Федерации реализуется с учетом положений и рекомендаций Инновационной стратегии ОЭСР. Деятельность по гармонизации российского законодательства с международными стандартами и практикой продолжается. В период с 2009 года произошли существенные изменения как в нормативно-правовых документах ОЭСР (например, появился ряд новых документов в области биотехнологий), так и в нормативно-правой базе России. ОЭСР выработала ряд новых стратегических документов, не относящихся к категории нормативно-правовых актов, но имеющих важное значение для совершенствования законодательства и правоприменительной практики большинства стран-членов и кандидатов на вступление в ОЭСР. Среди документов ОЭСР необходимо, прежде всего, назвать Инновационную стратегию ОЭСР (OECD Innovation Strategy), Стратегию «зеленого» роста (OECD Green Growth Strategy), документ «Развитие биоэкономики до 2030 года», Стратегию ОЭСР по формированию и оценке компетенций (The OECD Skills Strategy), Обновленную стратегия занятости ОЭСР (The OECD Jobs Strategy). Таким образом, с учетом текущей и запланированной деятельности Правительства России в сфере науки и инноваций на среднесрочную перспективу, можно заключить, что в данной сфере нормативно-правовая гармонизация требуется в минимальном объеме, что соответствует условиям Сценария инерционного сотрудничества. Однако в долгосрочной перспективе представляется принципиально важным постоянно учитывать новые документы ОЭСР (в т.ч. указанные выше) в работе по дальнейшей гармонизации нормативно-правовой базы ОЭСР и России. Для обеспечения общественной и экспертной поддержки тех документов и нормативно-правовых актов, которые находятся в стадии разработки или планируются к разработке, рекомендуется организация общественных и экспертных обсуждений, в т.ч. в электронном виде. Такая практика уже применялась министерствами и ведомствами. Например, в 2011 году были проведены общественные обсуждения Основ политики РФ в области развития науки и технологий на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, а в 2012-2013 годах были проведены общественные обсуждения Основных положений разрабатываемой долгосрочной государственной стратегии в области интеллектуальной собственности. Эту практику целесообразно продолжать для развития по Сценарию 332 прогрессивного сотрудничества. Отсутствие общественных обсуждений ключевых документов в области науки и инноваций может существенно повысить вероятность серьезных общественных и экспертных дискуссий, а также расхождения с позицией профильных ведомств (и других заинтересованных элитных групп), что соответствует условиям Сценария форсированного сотрудничества. Несмотря на отсутствие значимых расхождений в нормативно-правовой базе в сфере науки, технологий и инноваций, экспертные рекомендации по дальнейшей гармонизации, с учетом наиболее значимых документов ОЭСР стратегического характера, в частности, указывают на необходимость: - развития адекватной информационной базы государственной политики, включая статистику науки и инноваций; - реализации комплекса мер, обеспечивающих направленность социально-экономической политики и нормативного регулирования на развитие инноваций; - организации условий, благоприятных для развития инноваций, в т.ч. открытость рынка, стимулирование инноваций, сопряженных с риском, в государственном и частном секторах; - стимулирования направленных на исследований, повышение разработок эффективности и и инноваций, результативности в государственном секторе и в сфере социальных услуг; - облегчения доступа заинтересованных граждан и организаций к результатам научных исследований, базам данных и научно-исследовательскому оборудованию; - улучшения правоприменительной практики в сфере регулирования прав на объекты интеллектуальной собственности (деятельность патентных поверенных; патентных судов; досудебное и судебное разбирательство случаев нарушения соответствующих прав и т.д.) и другие. Последовательная реализация подобных рекомендаций не только будет способствовать гармонизации с нормами ОЭСР, но в перспективе может способствовать существенному повышению эффективности российской экономики. Оценка ожидаемой стоимости участия в экспертно-аналитической работе ОЭСР в сфере науки, технологий и инноваций представлена в разделе 3.2…. Согласно этой оценке, а также исходя из результатов анализа соответствия нормативно-правовой базы России и ОЭСР в сфере образования, науки, инноваций с учетом произошедших с 2009 года изменений, очевидно, что реализация обязательств в данной сфере возможна за счет 333 «бюджетного маневра», предусмотренного экспертным докладом «Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика», т.е. посредством смены приоритетов в расходах бюджета, завершения институциональных преобразований сферы науки, стимулирования участия бизнеса в финансировании научных исследований, сокращения госрасходов и оптимизации госучастия в экономике, не создавая дополнительной бюджетной нагрузки, что соответствует условиям Сценария прогрессирующего сотрудничества. С учетом комплексного характера рекомендуемой экспертами деятельности по дальнейшей гармонизации нормативно-правовой базы (с учетом наиболее значимых документов ОЭСР стратегического характера), которая во многом направлена на проведение структурных и институциональных преобразований, вероятны межведомственные разногласия и сопротивление заинтересованных групп, затронутых планируемыми преобразованиями, включая «бизнес-элиту» и чиновников (также реализация условий Сценария прогрессирующего сотрудничества). В ряде случаев, например, в части совершенствования общеэкономических условий или проведения реформы научных организаций государственного сектора, потребуются серьезные институциональные изменения (Сценарий форсированного сотрудничества). В долгосрочной перспективе (до 2030 года) важно отметить такие стоящие перед Россией вызовы, как изменение климата, старение населения, проблемы систем здравоохранения. Скорее всего, обострится конкуренция за высококвалифицированную рабочую силу и инвестиции, привлекающие в проекты новые знания, технологии и компетенции, то есть за факторы, определяющие конкурентоспособность инновационных систем. Это вызовы, с которыми сталкивается не только наша страна, но и человечество в целом. Ориентация научных исследований и инноваций на поиск ответов на указные вызовы является одной из рекомендаций ОЭСР, а также важным условием долгосрочного социально-экономического развития нашей страны, которое необходимо принимать во внимание уже сегодня. Таким образом, совокупность перечисленных мер российской государственной политики на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу в сфере науки и технологий приводит нас к выводу о наибольшей вероятности реализации Сценария прогрессирующего сотрудничества. Среди возможных источников финансирования мер, связанных с выполнением обязательств ОЭСР – как бюджетных (государственных программ развития), так и негосударственных – перспективы привлечения частных инвестиций, развития ГЧП, привлечения иностранных инвестиций и т.д. можно назвать проектное конкурсное 334 финансирование в рамках ФЦНТП, ГП «Развитие науки и технологий», а также софинансирование со стороны заинтересованных участников научно-технологических и инновационных процессов. С учетом важности отдельных проектов для формирования и реализации государственной политики РФ в сфере науки и технологий можно рекомендовать бюджетное целевое финансирование. По большинство направлений работ по выполнению обязательств России в связи с вступлением в ОЭСР в сфере науки и технологий в соответствии со Сценарием прогрессирующего сотрудничества есть возможности дальнейшей минимизации бюджетной нагрузки за счет синергии с обязательствами в рамках других международных институтах: ЮНИДО, «Группа Восьми», ВТО, Таможенного союза и Единого экономического пространства. Вероятность реализация сценария инерционного сотрудничества существенно повысится в случае неэффективной реализации запланированных на пятилетнюю перспективу мер государственной политики, а также неудовлетворительной правоприменительной практики принятых нормативно-правовых актов в сфере науки и технологий. Факторами, способствующими переходу на этот сценарий развития являются преимущественное использование иностранных технологий и оборудования для модернизации производств и отраслей экономики, а также распад национальной инновационной системы на отдельные научно-технические анклавы, сосредоточенные преимущественно в оборонном комплексе, низкий спрос на инновации со стороны отечественного бизнеса и стагнация уровня государственных расходов на исследования и разработки в среднесрочной перспективе. Следствием перечисленных факторов станет дальнейшее «сжатие» сектора фундаментальной и прикладной науки. Предпосылкой движения в рамках Сценария форсированного сотрудничества являются практическая реализация необходимых и назревших серьезных институциональных изменений в секторе исследований и разработок, а также реализация прочих мер государственной политики, направленных на создание благоприятных общеэкономических условий для развития научных исследований и инноваций. Факторами, не способствующими развитию по данному сценарию, являются масштабное государственное финансирование сектора исследований и разработок (в совокупности с повышением эффективности научно-технического комплекса), а также рост доли частного финансирования научных исследований и разработок; высокая вероятность серьезных общественных и экспертных дискуссий, расхождений с позицией профильных ведомств (и других заинтересованных элитных групп); а также готовность государства принять существенные инновационные риски, связанные с принципиальной новизной решений. 335 Переход к сценариям «красной зоны» возможен в случае реализации совокупности факторов, внешних по отношению к сфере науки и технологий, таких как подрыв макроэкономической стабильности за счет инфляционного финансирования бюджетных обязательств, высокая протестная активность значительной части общества и другие. «Чувствительными» зонами в рамках сектора науки и технологий являются области: - повышения комплексности регулирования научно-технической и инновационной сферы, интеграция с другими направлениями государственной политики; - развития национальных программ по разработке и использованию биотехнологий с сопутствующими обязательствами 94; - развития и поддержки малого и среднего бизнеса95; - перехода к «зеленому» росту экономики. В части повышения комплексности регулирования научно-технической и инновационной сферы и интеграции с другими направлениями государственной политики важно упомянутое совершенствование общеэкономических условий. Иначе говоря, успешность и эффективность регулирования научно-технической и инновационной сферы во-многом зависит от достижения целей и решения задач, поставленных в ключевых нормативных и прогнозных документах, характеризующих социально-экономическое развитие страны в целом. Исполнение данного обязательства, прежде всего, продемонстрирует преемственный и долгосрочный характер ориентации России на инновационную модель развития. Это окажет благоприятный эффект как на бизнесклимат внутри страны, так и на инвестиционную привлекательность российской экономики. Этому также будет способствовать реализация рекомендованных ОЭСР мер, направленных на поддержку открытости национальной инновационной системы и стимулирование международной кооперации компаний и научных коллективов, которые откроют российским ученым и инноваторам возможность полноправного участия в глобальных сетях знания («открытая наука»). Основные документы ОЭСР - Рекомендация, касающаяся гарантии качества при проведении тестирований в области молекулярной генетики, Рекомендация, касающаяся лицензионной торговли изобретениями в области генетики, Рекомендация в отношении требований безопасности при использовании соединений ДНК в промышленности, сельском хозяйстве и в окружающей среде, Рекомендация Совета по биобанкам человека и базам данных генетических исследований, Лучшие практики измерения устойчивости биопродуктов, Развитие Биоэкономики до 2030 года. Определение политической повестки дня. 95 Основные документы ОЭСР - Декларация по поощрению роста инновационных предприятий малого и среднего бизнеса, конкурентоспособных на международном рынке и Болонская хартия по политике в области малого и среднего бизнеса. 94 336 Сфера биотехнологий является одной из самых быстроразвивающихся в мире, и ОЭСР прогнозирует в скором будущем появление биоэкономики. Вновь создаваемая отрасль чрезвычайно зависима от качества нормативно-правовой базы и практики правоприменения, особенно с учетом движения к открытой экономике. Важно, что в российском законодательстве во многих случаях нет специальных положений, регулирующих различные аспекты этой сферы, таких как предоставление права использования изобретений в области генетики. В то же время, спектр биотехнологий и направлений их применения достаточно широк и охватывает несколько секторов экономики. Обязательства стран-членов ОЭСР связанны с обеспечением надлежащего оценивания рисков, контроля качества и лицензирования продуктов, базирующихся на биотехнологиях. Реализация национальной программы по разработке и использованию биотехнологий с учетом рекомендаций ОЭСР может гарантировать российским компаниям деятельность на рынках стран ОЭСР по одним правилам с местными контрагентами, встраивание российских компаний в глобальную «биоэкономику». Однако с учетом многослойности различных аспектов регулирования данной сферы, ее сравнительно короткой истории развития и еще более короткой истории измерения, необходимо уделить достаточное время и внимание экспертной оценке, а также обсуждению со всеми заинтересованными сторонами, разрабатываемых документов и инструментов. Таким образом, разработка и применение комплекса нормативно-правовых актов и норм в этой сфере представляется долговременным и ресурсоемким процессом. Что касается развития инновационного среднего и малого бизнеса доля ВВП, производимая малыми и средними предприятиями России, существенно ниже уровня большинства стран ОЭСР. Кроме того, на долю малых и средних предприятий, включая индивидуальных предпринимателей, приходится только примерно пятая часть занятости, что опять же значительно ниже показателя стран ОЭСР. В России, по данным Росстата, в 2010 году действовало 4,3 млн субъектов малого и среднего предпринимательства96. В Сплошное федеральное статистическое наблюдение за деятельностью субъектов малого и среднего предпринимательства проведено во исполнение Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ и распоряжения Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009г. № 201-р во II квартале 2011 г. (по итогам 2010 года). Объектами сплошного федерального статистического наблюдения за деятельностью субъектов малого и среднего предпринимательства (далее – сплошное наблюдение) являются хозяйствующие субъекты, отвечающие требованиям статьи 4 Федерального закона от 24 июля 2007г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»: коммерческие организации и потребительские кооперативы, внесенные в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ); физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, прошедшие государственную регистрацию в качестве индивидуальных предпринимателей и внесенные в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей (ЕГРИП). 96 337 этом секторе задействованы 18 млн человек. Развитие малого и среднего инновационного бизнеса, с учетом рекомендаций ОЭСР, аккумулировавших лучший мировой опыт в развитии данных типов инновационных агентов, может стать важной составляющей перехода на инновационную модель экономического роста. Участие России в сотрудничестве со странами ОЭСР по вопросам повестки дня «зеленого» роста позволит не только совместно выработать научные подходы к решению многих проблем устойчивого экономического развития (например, в области повышения энергоэффестивности и ресурсосбережения, развития возобновляемых источников энергии и проч.), но и позволит своевременно получать информацию о новейших разработках в этой сфере и появившихся на рынке эко-инновациях. В долгосрочной перспективе такой подход предполагается оправданным с учетом масштаба возможных изменений и последействий для мировой экономики, таких как появление новой сетевой инфраструктуры мировой энергетики и масштабного внедрения ВИЭ. Стоит также отметить направления защиты прав интеллектуальной собственности и доступа к результатам научных исследований, по которым гармонизация с нормами ОЭСР носит обязательный для России характер. Как было отмечено выше, в части науки и инноваций те обязательства и рекомендации ОЭСР, выполнение и использование которых будет способствовать максимизации выгод от сотрудничества с ОЭСР и содействовать переходу к новой модели экономического роста в среднесрочной перспективе, в то же время, потребуют от России бóльших усилий по нормативно-правой гармонизации и наибольших финансовых вложений (исключая возможные прямые бюджетные потери). 2.1.2.14. Туризм Перечень обязательств В результате исследований, проведенных на первом этапе выполнения темы, были определены следующие обязательства в сфере туризма, которые, согласно экспертной оценке, в случае их принятия могут оказать наиболее заметное влияние на эту сферу: 1) разработка и введение механизма грантовой системы предоставления средств из бюджета для сохранения окружающей среды при реализации проектов развития туризма (ниже – обязательство 1); 2) создание резервных фондов на случай банкротства туроператоров, формирование схем компенсации убытков туристов (ниже – обязательство 2); 3) снятие оговорок Кодекса либерализации движения капитала, связанных с туризмом (ниже – обязательство 3). 338 В отношении последнего из перечисленных обязательств следует отметить, что, помимо Кодекса либерализации движения капитала, выход на более высокий уровень международной торговли товарами и услугами обусловлен присоединением к еще одному документу, разработанному ОЭСР, а именно, Кодексу либерализации текущих невидимых операций. Оба кодекса были приняты одновременно в 1961 году, а последние поправки были внесены в них в 1993 году. Если Кодекс либерализации движения капитала обусловливает главным образом либерализацию международного движения финансов по экспортным, импортным и реэкспортным операциям, отражаемых в торговом балансе, то Кодекс либерализации текущих невидимых операций относится в основном к неторговым операциям в сфере услуг, значительная часть которых осуществляется в ходе международных посещений. В перечне текущих невидимых операций, охваченных Кодексом, отдельным разделом выделены «путешествия и туризм». Этот раздел покрывает все международные путешествия, а также пребывание за границей для целей иных, чем иммиграция, таких как развлечения, проведение отпуска, занятие спортом, ведение бизнеса, посещение родственников, друзей и знакомых, командировки, участие в совещаниях, конференциях, лечение, получение образовательных услуг и паломничество. В этой связи ниже будет использоваться следующая формулировка обязательства 3: снятие оговорок Кодекса либерализации движения капитала и Кодекса либерализации текущих невидимых операций, связанных с туризмом. Нормативно-правовая гармонизация Обязательство 1. Разработка и введение механизма грантовой системы предоставления средств из бюджета для сохранения окружающей среды при реализации проектов развития туризма. Принятие форсированного этого обязательства сотрудничества, целесообразно поскольку осуществить выполнение в сценарии обязательства обусловит появление дополнительных бюджетных обязательств различных уровней бюджетной системы. В Федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996 г. в редакциях Федеральных законов от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 05.02.2007 N 12-ФЗ, от 30.12.2008 N 309-ФЗ, от 28.06.2009 N 123ФЗ, от 27.12.2009 N 365-ФЗ, от 30.07.2010 N 242-ФЗ, от 01.07.2011 N 169-ФЗ, от 03.05.2012 N 47-ФЗ имеется статья 4, которой к основным целям государственного 339 регулирования туристской деятельности отнесена в том числе и охрана окружающей среды. В Российской Федерации также действует Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 г. N 174-ФЗ в редакциях Федеральных законов от 15.04.1998 N 65-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ (ред. 29.12.2004), от 21.12.2004 N 172-ФЗ, от 31.12.2005 N 199-ФЗ, от 04.12.2006 N 201-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ, от 16.05.2008 N 75-ФЗ, от 26.06.2008 N 96-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 24.07.2008 N 162-ФЗ, от 08.11.2008 N 202ФЗ, от 30.12.2008 N 309-ФЗ, от 08.05.2009 N 93-ФЗ, от 01.07.2011 N 169-ФЗ, от 18.07.2011 N 243-ФЗ, от 19.07.2011 N 246-ФЗ, от 19.07.2011 N 248-ФЗ, от 25.06.2012 N 93-ФЗ, от 28.07.2012 N 133-ФЗ, с изменениями, внесенными Федеральным законами от 09.04.2009 N 58-ФЗ, от 17.12.2009 N 314-ФЗ). В соответствии со ст.11 данного закона на федеральном уровне должна проводиться государственная экологическая экспертиза проектов федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов, проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, если строительство, реконструкция таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации. В соответствии со ст.12 закона на региональном уровне проводится, в частности, государственная экологическая экспертиза проектов целевых программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов, проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения. Очевидно, объекты турбизнеса (коллективные средства размещения, места посещения и объекты показа и другие) проходят государственную экологическую экспертизу. Статьей 28 Федерального закона «Об экологической экспертизе» установлено, что финансирование государственной экологической экспертизы осуществляется за счет средств заказчика документации, подлежащей экспертизе. 340 Однако в настоящее время в Российской Федерации отсутствует нормативное правовое обеспечение привлечения средств различных уровней бюджетной системы для грантовой поддержки негосударственных инвесторов, создающих объекты туриндустрии в части реализации мероприятий, направленных на сохранение окружающей среды. Отдельные муниципальные районы реализуют механизмы грантовой поддержки осуществляемых проектов в области экологии и охраны окружающей среды. Однако эти проекты непосредственно не связаны с туризмом. Например, Администрация Тюкалинского муниципального района Омской области в 2011 г. провела конкурс в целях предоставления грантовой поддержки субъекта малого и среднего предприниматьельства и гражданам для организации собственного дела, одним из направлений которого явилось переработка отходов и решение экологических проблем97. Таким образом, при присоединении к ОЭСР в российское законодательство необходимо внести соответствующие нормы (в первую очередь, в Бюджетный кодекс). Обязательство 2. Создание резервных фондов на случай банкротства туроператоров, формирование схем компенсации убытков туристов. Принятие данного обязательства инвариантно по отношению к сценариям сотрудничества с ОЭСР, поскольку, согласно проведенной экспертизе, выполнение обязательства не потребует от Российской Федерации каких-либо дополнительных организационных усилий и прироста бюджетных расходов. Дело в том, что еще в 2007 г. в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996 г. (ныне действует в редакциях Федеральных законов от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 05.02.2007 N 12-ФЗ, от 30.12.2008 N 309-ФЗ, от 28.06.2009 N 123ФЗ, от 27.12.2009 N 365-ФЗ, от 30.07.2010 N 242-ФЗ, от 01.07.2011 N 169-ФЗ, от 03.05.2012 N 47-ФЗ) была введена дополнительная Глава VII.I «Финансовое обеспечение». После банкротств некоторых крупных туроператоров России в 2011 – 2012 гг. в данную главу закона были внесены изменения, повысившие уровень финансовой ответственности туроператоров перед гражданами и юридическими лицами, которые решили воспользоваться их услугами. В настоящее время система финансового обеспечения предусматривает наличие у туроператора договора страхования его ответственности, либо банковской гарантии. Страховое возмещение, либо денежная сумма по банковской гарантии выплачиваются, если туроператор не исполнил, либо ненадлежащим образом исполнил свои обязательства Положение по проведению конкурса в целях предоставления грантовой поддержки субъекта малого и среднего предприниматьельства и гражданам для организации собственного дела. URL: http://tukalin.omskportal.ru/ru/municipal/localAuthList/3-52-256-1/officialsite/predprinimat/grant/pologenie.html 97 341 по договору о реализации турпродукта (неисполнение обязательств по оказанию входящих в турпродукт услуг по перевозке и/или размещению, наличие в турпродукте существенных недостатков в части его качества и безопасности). Без договора страхования, либо банковской гарантии туроператор не может быть включен в федеральный реестр туроператоров и осуществлять свою деятельность в сфере выездного туризма. Статья 17.2 закона устанавливает дифференцированный размер финансового обеспечения. Так, для туроператоров, которые осуществляют свою деятельность в сфере внутреннего или въездного туризма она составляет 500 тыс. руб., для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма, в случае, если денежные средства, полученные ими от реализации в этой сфере туристского продукта, составляют не более 250 млн. руб., – 30 млн. руб. и для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма, в случае, если денежные средства, полученные ими от реализации в этой сфере туристского продукта, составляют более 250 миллионов рублей – 12% объема денежных средств, полученных от реализации в сфере выездного туризма туристского продукта. Исключения сделаны для двух групп организаций – осуществляющих экскурсионное обслуживание на территории Российской Федерации в течение не более 24 часов подряд, а также для государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих деятельность по организации путешествий в пределах территории Российской Федерации по установленным государством ценам в целях решения социальных задач (ст. 4.1 закона). В 2012 г. в закон были также внесены положения о формировании и использовании компенсационного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма, основной функцией которого является финансирование расходов на оказание экстренной помощи туристам. В соответствии со статьей 11.4 он формируется объединением туроператоров осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма и формируется за счет их ежегодных взносов в размере 0,1% объема денежных средств, полученных каждым туроператором от реализации в сфере выездного туризма турпродукта, но не менее чем 100 тыс. руб. В таком же размере, т.е. 100 тыс. руб. уплачивает в компенсационный фонд туроператор при вступлении в члены объединения туроператоров в сфере выездного туризма (вне членства в таком объединении деятельность в сфере выездного туризма не допускается). Сказанное позволяет сделать вывод, что рассматриваемое обязательство о создании резервных фондов на случай банкротства туроператоров и формирования схем 342 компенсации убытков туристов Российской Федерацией фактически уже принято. Терминологические расхождения в данном случае непринципиальны. Документ, в соответствии с которым принимается данное обязательство («Recommendation of the Council concerning Information and Protection of Tourists in Connection with Air Package Tours» - С(79)/162/Final – «Рекомендация относительно информирования и защиты прав туристов в связи с продажей пакетных туров, предусматривающих перевозку на воздушном транспорте» от 30 октября 1979 г. – С(79)/162/финальный документ), принят более 30 лет тому назад. В нем не учтены многие из сущностных и терминологических изменения, которые произошли за время, которое прошло за время его действия. Существенно более важным является то обстоятельство, что те изменения, которые были внесены в федеральный закон в 2012 г. в части повышения финансовых гарантий потребителям туристских услуг нуждаются в совершенствовании. Так, по мнению Всероссийского союза страховщиков в закон следует ввести положение о страховом пуле. Целесообразность данной новации мотивируется тем, что когда у крупных российских туроператоров возникли проблемы после повышения финансовых гарантий, страховщики не смогли согласовать ответственность на сумму больше 250 млн. руб., поскольку пока они не готовы брать на себя такие риски (см. интервью заместителя руководителя Федерального агентства по туризму Е. Писаревского «Ростуризм подготовил свои предложения в туристское законодательство»98). Обязательство 3. Снятие оговорок Кодекса либерализации движения капитала и Кодекса либерализации текущих невидимых операций, связанных с туризмом. Принятие данного обязательства также инвариантно по отношению к сценариям сотрудничества с ОЭСР. В соответствии с положениями Кодекса либерализации текущих невидимых операций государствами-участниками не могут налагаться ограничения на расходы резидентов для целей международного туризма или других международных поездок. Для урегулирования таких расходов не должны налагаться ограничения на трансферты за границу, осуществляемые путешественниками или от их имени, или на использование за границей денежных карточек или кредитных карточек. При этом принцип свободного использования денежных карточек и кредитных карточек за границей, предусмотренный Кодексом, не подразумевает какого-либо обязательства для агентств, выпускающих денежные карточки или кредитные карточки, изменять правила, регулирующие Замглавы Федерального агентства по туризму РФ Евгений Писаревский: «Ростуризм подготовил свои предложения в туристское законодательство». URL: http://www.interfax.ru/tourism/tourisminf.asp?sec=1467&id=285300 98 343 использование таких карточек для оплаты расходов, относящихся к поездке или пребыванию за границей или для приобретения наличности за границей. При въезде на территорию государства-участника путешественники-нерезиденты должны автоматически иметь разрешение ввозить, по меньшей мере, эквивалент 1250 расчетных резиденты, единиц в банкнотах возвращающиеся в этого государства-участника. страну своего постоянного Путешественникиместожительства, автоматически имеют разрешение ввозить банкноты этого государства до общей суммы, вывезенной оттуда при их выезде, или законно приобретенной во время их пребывания за границей. При выезде из государства-участника путешественники-резиденты и нерезиденты автоматически имеют разрешение на вывоз, по меньшей мере, эквивалента 150 расчетных единиц на одно лицо на одну поездку в банкнотах этого государства-участника. В отношении такого вывоза не должно требоваться обоснования. При въезде на территорию государства-участника путешественники – как резиденты, так и нерезиденты автоматически имеют разрешение ввозить иностранные банкноты и дорожные чеки независимо от того, в какой валюте они выражены. Это положение не подразумевает обязательства со стороны властей государства-участника обеспечивать покупку или обмен дорожных чеков и иностранных банкнот, ввезенных таким образом. Согласно проведенной экспертизе, принятие данных обязательств не потребует внесения сколь-нибудь значимых изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации. Речь скорее может идти об уточнении некоторых ведомственных инструкций. Выполнение рекомендаций Кодекса либерализации движения капитала в сфере туризма связано в первую организациями-нерезидентами очередь с обеспечением туристических агентств возможности и бюро учреждения путешествий. В соответствии с гл. VII.1 «Финансовое обеспечение» федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» осуществление юридическим лицом туроператорской деятельности на территории РФ допускается только при наличии у данного лица финансового обеспечения, являющегося обязательныи условием для включения туроператоров в единый федеральный реестр. Этим законом предусмотрены два вида финансового обеспечения: банковской гарантии, либо договора страхования ответственности туроператора. В качестве гаранта может выступать банк, иная кредитная организация или страховая организация, зарегистрированная в соответствии с Федеральным законом № 129-ФЗ от 08.08.2001 «О 344 государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». В данном законе не предусмотрены особенности условий и процедур регистрации иностранных банков и страховых компаний и их филиалов. По этой причине гарантии иностранных банков и страховых организаций не могут являться финансовым обеспечением туроператорской деятельности на территории Российской Федерации, хотя в России в настоящее время достаточно успешно работают дочерние отделения ряда иностранных банков. Безоговорочное принятие рассматриваемого обязательства потребует внесение изменений, как минимум, в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Выполнение рекомендаций Кодекса либерализации движения капитала в сфере туризма связано также с либерализацией процедур осуществления инвестирования в транспортную, гостиничную инфраструктуру, в общественное питание. В соответствии с положениями Кодекса принимающие инвестиции страны не должны: - возводить протекционистские барьеры для иностранных инвестиций; - дискриминировать инвесторов при схожих обстоятельствах. Возможности принятия любых дополнительных ограничений инвестиций в принимающей стране могут рассматриваться лишь в случае, если политика общего применения в отношении иностранных и местных инвесторов становится причиной возникновения рисков в сфере национальной безопасности. Если такие риски возникают, то принимаемые меры защиты должны быть транспарентными и предсказуемыми, пропорциональными применительно в четко определенным рискам для национальной безопасности. Процедуры их применения также должны быть прозрачными и подконтрольными. Согласно выработанным ОЭСР подходам, под пропорциональными мерами понимаются такие меры по ограничению инвестиций или определению условий сделок, которые не превышают того, что необходимо и достаточно для защиты национальной безопасности, и применения которых следует избегать, когда адекватными могут быть другие существующие меры для решения проблем возникновения угроз национальной безопасности (например, лицензирование, механизмы реализации конкурентной политики, регулирования финансового рынка и т.п.). В Российской Федерации порядок осуществления иностранных инвестиций регулируется нормами Федерального закона от 9 июля 1999 г. №160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» с изменениями и дополнениями от: 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г., 22 июля 2005 г., 3 июня 2006 г., 26 июня 2007 г., 29 апреля 345 2008 г., 19 июля, 16 ноября, 6 декабря 2011 г. Данный закон нуждается в некоторых дополнениях, поскольку пропорциональности, в нем предсказуемости отсутствуют и положения подконтрольности относительно мер ограничения иностранных инвестиций в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Осуществленный сравнительный анализ российского законодательства применительно к требованиям обоих кодексов позволяет сделать вывод о том, что российское законодательство присоединиться к документам в рассматриваемой ОЭСР с сфере незначительными туризма его позволяет оговорками, не противоречащими целям данных кодексов. Оценка вероятной бюджетной нагрузки, связанной с реализацией сценариев Обязательство 1. Разработка и введение механизма грантовой системы предоставления средств из бюджета для сохранения окружающей среды при реализации проектов развития туризма. Реализация любого из сценариев вступления Российской Федерации в ОЭСР (инерционного, прогрессирующего, форсированного сотрудничества) означает возникновение у федерального/региональных бюджетов возникают дополнительных расходных обязательств. Однако оценка масштабов этих обязательств затруднена в силу нерешенности ряда принципиальных вопросов. Первый из них связан с тем, что не определено, что именно следует включать в состав мер по охране окружающей среды при реализации проектов развития туризма. В предельном варианте для заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, это абсолютно все меры, непринятие которых приводит как к необратимым, так и необратимым негативным последствиям для окружающей среды. Например, для коллективного средства размещения (КСР) к таким мерам относится приобретение и монтаж оборудования для удаления жидких и твердых отходов, для особо охраняемых природных территорий – оборудование специальных пешеходных троп и т.п. С использованием показателей федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 – 2018 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2011 г. № 644 можно укрупнено оценить объем дополнительных бюджетных обязательств Российской Федерации. Расчеты осуществлялись по следующей методике. 346 Приложение № 2 к данной Программе содержит информацию об объемах и источниках ее финансирования. Они разделяются на 2 группы – бюджетные (в т.ч. средства федерального бюджета и средства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов) и внебюджетные. В расчете на 1 руб. бюджетных источников финансирования за весь период реализации программы предполагается привлечь 1,74 руб. средств из внебюджетных источников. Общая величина бюджетных расходов на программу утверждена в размере 121 млрд. руб., а внебюджетных – 211 млрд. руб. В свою очередь, бюджет программы направляется на решение 3 задач, а именно: 1) «Развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации» (бюджет – 327,6 млрд. руб., в т.ч. из внебюджетных источников – 210,4 млрд. руб.); 2) «Повышение качества туристских услуг» (соответственно 0,7 и 0,1 млрд. руб.); 3) «Продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках» (3,7 и 0,5 млрд. руб.). В контексте рассматриваемого вопроса актуален анализ финансирования решения первой задачи. Для этого в программе предусмотрены капитальные вложения на создание, либо поддержку проектов создания туристско-рекреационных кластеров в 18 регионах России. Кроме того, выделяются средства на поддержку проектов создания туристских кластеров в перспективных регионах без конкретизации последних. Реализация проектов по созданию кластеров действительно может повлиять на экологическое состояние субъектов Российской Федерации, на территории которых они расположены (см. Приложение D). Исходя из предположения, что расходы на природоохранные мероприятия, которые будут вынуждены осуществить негосударственные инвесторы в ходе создания кластеров, могут составить около 10% общей величины расходов, можно определить, что при введении механизма грантовой поддержки дополнительные бюджетные расходы составят: 0,1*210,4 млрд. руб. = 21,0 млрд. руб. В результате финансирование ФЦП из средств государственного бюджета может увеличиться почти на 1/5 и достичь 142 млрд. руб. По-видимому, такие средства придется выделять из федерального бюджета, поскольку не во всех случаях бюджеты субъектов Российской Федерации смогут обеспечить грантовую поддержку соответствующих проектов. Последний вывод подкрепляется тем обстоятельством, что предусмотренные программой расходы на создание конкретных туристско-рекреационных кластеров в регионах заметно различаются, равно как и их отношение к бюджетам соответствующих 347 субъектов Российской Федерации, что видно из результатов расчетов, проведенных по предложенной схеме (см. Приложение C). Для федерального бюджета рассчитанный подобным образом прирост расходных обязательств в сумме 21 млрд. руб. составляет 0,19% его расходов в 2011 г. (при пересчете на весь восьмилетний период реализации программы можно оценить годовой прирост расходов в 0,024%). Для сравнения можно отметить, что годовая величина расходов федерального бюджета на связь и информатику в 2011 г. составила 42,6 млрд. руб. Обязательство 2. Создание резервных фондов на случай банкротства туроператоров, формирование схем компенсации убытков туристов. Выполнение данного обязательства не потребует дополнительных расходов различных уровней бюджетной системы. Обязательство 3. Снятие оговорок Кодекса либерализации движения капитала и Кодекса либерализации текущих невидимых операций, связанных с туризмом. Выполнение данного обязательства не потребует дополнительных расходов различных уровней бюджетной системы. Общественная, экспертная и ведомственная поддержка сценария Обязательство 1. Разработка и введение механизма грантовой системы предоставления средств из бюджета для сохранения окружающей среды при реализации проектов развития туризма. Представляется, что выполнение данного обязательства найдет поддержку у большей части населения регионов, в которых будут реализовываться перспективные проекты по развитию туризма. Предполагается также положительная реакция Национальной туристской администрации (Ростуризм) и региональных туристских администраций на данное обязательство при условии соответствующего бюджетного финансирования. С другой стороны, возможна негативная реакция Министерства финансов Российской Федерации и финансовых органов субъектов Российской Федерации в связи с возникновением дополнительных расходных обязательств соответствующих бюджетов. Обязательство 2. 348 Создание резервных фондов на случай банкротства туроператоров, формирование схем компенсации убытков туристов. В связи с тем, что механизм формирования подобных резервных фондов в Российской Федерации уже существует, возможны лишь локальные реакции в случае изменения количественных параметров этих фондов. Повышение размеров отчислений в резервные фонды может вызвать негативную реакция туроператоров вследствие снижения нормы прибыли и/или ее общей массы (при повышении цен на туруслуги). Реакция физических лиц – потребителей туруслуг представляется неоднозначной, поскольку за повышения уровня финансового обеспечения их прав в определенных случаях будет сочетаться с ростом стоимости самих услуг. В этих условиях возможен отказ от услуг туроператоров и самостоятельное формирование гражданами турпакета. Обязательство 3. Снятие оговорок Кодекса либерализации движения капитала и Кодекса либерализации текущих невидимых операций, связанных с туризмом. Возможна негативная реакция российских туроператоров, специализирующихся на выездном туризме в связи с возрастанием конкуренции в случае выхода на российский рынок туруслуг иностранных туроператоров. Потребители туруслуг отреагируют положительно в случае улучшения соотношения цена – качество услуг в сфере выездного туризма. Приход прямых иностранных инвестиций в строительство/модернизацию туристской инфраструктуры является однозначно положительным для России в целом. Негативная реакция может наблюдаться в случае, если ухудшатся условия конкуренции для отдельных отечественных собственников/операторов конкретных объектов туриндустрии. Выделение «чувствительных зон». Чувствительной зоной по отношению к рассматриваемым обязательствам является прежде всего соотношение между внутренним, выездным и въездным туризмом. Однако как положительные, так и отрицательные последствия могут быть оценены как незначительные по отношению к масштабам российской экономики. Имеющиеся и возможные источники предусмотренных данными обязательствами. Обязательство 1. 349 финансирования реализации мер, Разработка и введение механизма грантовой системы предоставления средств из бюджета для сохранения окружающей среды при реализации проектов развития туризма. Источником финансирования являются средства федерального и региональных бюджетов. Обязательство 2. Создание резервных фондов на случай банкротства туроператоров, формирование схем компенсации убытков туристов. Источником финансирования являются средства юридических и физических лиц, приобретающих туристские услуги. Обязательство 3. Снятие оговорок Кодекса либерализации движения капитала и Кодекса либерализации текущих невидимых операций, связанных с туризмом. Финансирование не требуется. Возможности использования опыта и рекомендаций ОЭСР в региональных программах развития Рассмотренные обязательства инвариантны по отношению к региональному фактору. Возможности минимизации бюджетной нагрузки, связанной с выполнением обязательств Возможности минимизации бюджетной нагрузки, связанной с обязательством 1 (Разработка и введение механизма грантовой системы предоставления средств из бюджета для сохранения окружающей среды при реализации проектов развития туризма), не выявлены. По остальным обязательствам такая синергия отсутствует. 350 2.1.2.15. Торговля Документы ОЭСР, включенные в анализ: Рекомендация Совета о процедуре регистрации фармацевтических изделий 25 сентября 1962 г. C(61)106 (Final) [Recommendation of the Council on Procedure for the Registration of Pharmaceutical Specialities 25 September 1962 - C(61)106/Final amended on 2 April 1963 - C(63)45/Final] Рекомендация Совета относительно административного и технического регулирования, затрудняющего развитие торговли C(62)108 [Recommendation of the Council on Administrative and Technical Regulations which Hamper the Expansion of Trade C(62)108] Декларация о торговой политике 4 июня 1980 г. - Приложение к C (80) 104 (Final) [Declaration on Trade Policy C(80)104] Соглашение по официально поддерживаемым экспортным кредитам 1 сентября 2012 г.-TAD/PG(2012)9 [Arrangement on officially supported export credits] Рекомендации Совета по общим подходам к представлению официально поддерживаемым экспортным кредитам и проверке экологических и социальных последствий (общие подходы) от 28 июня 2012г. - C(2012)101 [Recommendation of the Council on Common Approaches for Officially Supported Export Credits and Environmental and Social Due Diligence (The “Common Approaches”) (C(2012)101)] 16.1 Рекомендация Совета относительно процедуры маркировки фармацевтических изделий C(63)57 [Recommendation of the Council on Procedure for Labeling Pharmaceutical Specialities C(63)57] Заключение: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Декларации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. В Российской Федерации правила маркировки лекарственных средств (с рядом ограничений) установлены Статьей 46 «Маркировка лекарственных средств» №61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», которые соответствуют положениям рекомендации. Поэтому принятие этого документа не вызовет дополнительных издержек, связанных с маркировкой фармацевтических изделий. Рекомендация Совета относительно административного регулирования, затрудняющего развитие торговли 351 и технического C(62)108 [Recommendation of the Council on Administrative and Technical Regulations which Hamper the Expansion of Trade C(62)108] Заключение: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам с переходным периодом. Комментарий: Затронутые вопросы специально не регулируются российским законодательством, в частности в ФЗ-184 от 27.12.2002 «О техническом регулировании». В соответствии с Федеральным законом от 08.12.2003 164-ФЗ одним из принципов государственного регулирования внешнеторговой исключение неоправданного внешнеторговую деятельность деятельности вмешательства и нанесения в Российской государства ущерба Федерации или его является органов во участникам внешнеторговой деятельности и экономике Российской Федерации. Однако конкретных процедур, стимулирующих выполнение данного принципа нет. Необходим переходный период для адаптации российского законодательства в той мере, в которой это требуется Рекомендацией. 16.2 Рекомендация Совета о процедуре регистрации фармацевтических изделий 25 сентября 1962 г. C(61)106 (Final) [Recommendation of the Council on Procedure for the Registration of Pharmaceutical Specialities 25 September 1962 - C(61)106/Final amended on 2 April 1963 - C(63)45/Final] Затронутые вопросы регулируются российским законодательством, в частности ФЗ №61 «Об обращении лекарственных средств» от 12 апреля 2010 г. Статьи 29- 33 в достаточной мере соответствуют данному обязательству. 16.5 Рекомендация Совета относительно административного и технического регулирования, затрудняющего развитие торговли C(62)108 [Recommendation of the Council on Administrative and Technical Regulations which Hamper the Expansion of Trade C(62)108] Заключение: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам с переходным периодом. Комментарий: Затронутые вопросы специально не регулируются российским законодательством. В соответствии с Федеральным законом от 08.12.2003 164-ФЗ одним из принципов государственного регулирования внешнеторговой деятельности в Российской Федерации является исключение неоправданного вмешательства государства или его органов во 352 внешнеторговую деятельность и нанесения ущерба участникам внешнеторговой деятельности и экономике Российской Федерации. Однако конкретных процедур, стимулирующих выполнение данного принципа нет. Необходим переходный период для адаптации российского законодательства в той мере, в которой это требуется Рекомендацией. 16.4 Декларация о торговой политике 4 июня 1980 г. - Приложение к C (80) 104 (Final) [Declaration on Trade Policy C(80)104] Декларация ставит целью поддержку устойчивого роста мировой экономики и повышению занятости, а также содействие в снижение барьеров в международном обмене товарами. В соответствии с Декларацией достижение указанных целей должно идти посредством усиления роли Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), четкого выполнения принятых в ходе торговых переговоров обязательств, укрепления торговых связей с развивающимися странами, не применения ограничительных мер в торговле, которые угрожают макроэкономической стабильности других стран и отмены мер, искажающих условия конкуренции, таких как финансирование экспорта. Заметим, что положения Декларации о Торговой политике охватывает только торговлю промышленными и сельскохозяйственными товарами и не содержат рекомендаций относительно торговли услугами. Заключение Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать всем принципам, за исключением отказа от применения финансовых мер поддержки экспорта. Комментарий: Торговая политика Российской Федерации строится на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права, а также обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации. Основные нормативные акты рамочного характера: Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (с поправками от 30 декабря 2008 года); Федеральный закон от 8 декабря 2003 года N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». Кроме того, в качестве нормативной базы в данной области могут выступать любые нормативные акты в области регулирования ВЭД и международные договоры РФ. 353 Основные направления торговой политики Российской Федерации определяет Президент Российской Федерации. Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой торговой политики и осуществляет меры по ее реализации, принимает соответствующие решения и обеспечивает их выполнение. Разработка предложений, касающихся торговой политики Российской Федерации, осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Торговая политика Российской Федерации является составной частью экономической политики Российской Федерации. Целью торговой политики является создание благоприятных условий для российских экспортеров, импортеров, производителей и потребителей товаров и услуг. К инструментам торговой политики относятся: - регулирование внешней торговли методами таможенно-тарифного и нетарифного регулирования, запретов и ограничений внешней торговли услугами и интеллектуальной собственностью, мер экономического и административного характера, способствующих развитию внешнеторговой деятельности и предусмотренных законодательством Российской Федерации; -торговые переговоры в двух- и многостороннем форматах для достижения межправительственных договоренностей по созданию благоприятных условий международного торгово-экономического сотрудничества с зарубежными странами; - участие Российской Федерации в деятельности международных торговых и экономических организаций, как на глобальном, так и региональном уровнях для обеспечения интеграции экономики России в мировое хозяйство; - взаимодействие с деловыми кругами в целях обеспечения торгово-экономических интересов Российской Федерации за рубежом, расширения экспорта российских товаров и услуг, поддержки национальных производителей и защиты внутреннего рынка. Реализация основных задач торговой политики позволяет обеспечить: - поддержку экспорта; - защиту внутреннего рынка и поддержку отечественных производителей; - интеграцию экономики Российской Федерации в систему международных экономических отношений. 16.5 Договоренность по государственной поддержке экспортных кредитов (21 декабря 2007 г. – TAD/PG(2007)28) [Arrangement on officially supported export credits – 2008 revision (TAD/PG(2007)28/final)] 354 Заключение: Российской Федерации преждевременно принимать положения данной Договоренности. Комментарий: В России основы финансовой поддержки экспорта заложены в Концепции развития государственной финансовой (гарантийной) поддержки экспорта промышленной продукции в Российской Федерации (далее – Концепция), утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1493-р от 14 октября 2003 г. В Концепции указано, что создание финансовой системы поддержки экспорта промышленной продукции, учитывающей нормы и правила ВТО и ОЭСР, является важным направлением экономической политики. Концепцией предусмотрены следующие механизмы поддержки экспорта: предоставление государственных гарантий экспортерам и страхование экспортных кредитов; предоставление экспортных кредитов; возмещение части процентной ставки по кредитам, взятым экспортерами в российских кредитных организациях. Порядок и условия предоставления государственных гарантий установлены в постановлении Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2008 г. № 803 «Об утверждении правил предоставления государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте для оказания государственной поддержки экспорта промышленной продукции (далее – Правила)». В российском законодательстве не установлен единый лимит по максимальному уровню господдержки исходя из суммы экспортного контракта. В отношении гарантирования предельный размер покрытия зависит от категории риска страны и варьируется от 85% до 95% от стоимости контракта (определяется в соответствии с Концепцией), а также лимитирован в абсолютных значениях (млн. долл. США). Категории рисков и объемы лимитов гарантирования для иностранных государств устанавливаются на определенный период. На период с 2008 по 2010 годы максимальный объем гарантийного покрытия в абсолютных значениях утвержден Распоряжением Правительства Российской Федерации № 566-р от 25 апреля 2008 г. Если иностранное государство, куда осуществляется экспорт, имеет инвестиционный кредитный рейтинг по шкале одного из трех рейтинговых агентств («Стандард энд Пур'з», «Муди'з» или «Фитч»), то в этом случае предельный размер покрытия определятся Минфином России, и не лимитирован в абсолютных значениях, но не превышает 90%. 355 Система взимания уплаты за предоставляемые государством гарантии также расходится с устанавливаемой в Договоренности ОЭСР по государственной поддержке экспортных кредитов, и минимальная ставка платы за государственное гарантирование или страхование не установлена в российском законодательстве. Агентом Правительства РФ по государственному гарантированию экспортных кредитов является ЗАО «Росэксимбанк». Размер комиссионного вознаграждения по выставленным им банковским гарантиям определяется отдельно для каждого конкретного проекта соглашением между банком и принципалом. Максимальные сроки заимствований, по которым предоставляются гарантии, не основываются на категории стран по классификации Мирового банка. В соответствии с действующими Правилами (пункты 15-17) эти сроки установлены в зависимости от групп товаров: (потребительские товары - до 5 лет; атомные электростанции и оборудование для них - до 20 лет). Основные устанавливаются условия, в порядок и сроки страхования Меморандуме о финансовой экспортных политике кредитов Внешэкономбанка, утвержденном распоряжением Правительства РФ от 27 июля 2007 г. № 1007-р. Порядок осуществления Внешэкономбанком страхования экспортных кредитов установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2008 года №100 (далее – правила Страхования). Страхованию подлежат экспортные кредиты со сроком погашения не менее 2 лет, но не более 15 лет. Страховая сумма по договору страхования не может превышать 95% суммы экспортного кредита при страховании коммерческих рисков и 100% при страховании политических рисков. По договору страхования экспортных кредитов страхователю в пределах страховой суммы возмещается до 95 процентов убытков, возникших в результате наступления страхового случая. Ставка страховой премии устанавливается в договоре страхования между Внешэкономбанком и страхователем. В соответствии со статьей 125 Бюджетного кодекса РФ предусматривается составление программы предоставления экспортных кредитов. Такая программа подлежит утверждению в качестве отдельного приложения к закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В соответствии со статьей 15 Федерального Закона № 204-ФЗ от 24.11. 08 «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» программа предоставления экспортных кредитов 356 утверждена на 3 года до 2011 года. Программа является секретным приложением бюджета и ее содержание не разглашается. В законодательстве не устанавливаются ограничения по условиям предоставления экспортных кредитов. В частности отсутствуют требования по максимальному сроку кредитования, минимально разрешенной ставке кредитования, по обязательной предоплате импортером части контрактной стоимости. В пункте 2 статьи 15 Федерального Закона №204-ФЗ установлено, что условия предоставления экспортных кредитов определяются непосредственно в соответствующих соглашениях между Правительством РФ и правительствами иностранных государств или в соответствующих договорах между банком - агентом Правительства РФ и иностранными заемщиками-импортерами. В соответствии с Концепцией предусмотрено возмещение части процентной ставки по кредитам, взятым экспортерами в российских кредитных организациях. Правила возмещения утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2005 г. № 357 (далее – Правила возмещения). Возмещение осуществляется Минпромторгом России. Решение о возможности субсидирования части кредитной ставки экспортеру принимается совместно с Минфином России. Система компенсации ставок по кредитам экспортеров не учитывает параметры, установленные в Договоренности ОЭСР по государственной поддержке экспортных кредитов. В отличие от используемого в Договоренности параметра «минимально разрешенной ставки кредитования» в российском законодательстве устанавливается максимальный уровень компенсирования. В случае если кредит взят экспортером в российских рублях, то в соответствии с пунктом 4 Правил возмещения максимальный уровень компенсации кредитной ставки равен 2/3 ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на дату уплаты процентов. По состоянию на февраль 2009 года ставка рефинансирования ЦБ РФ равна 13%. Пункт 5 Правил возмещения устанавливает, что при привлечении кредита в иностранной валюте возмещение осуществляется в рублях из расчета двух третьих произведенных затрат на уплату процентов по кредиту и исходя из курса рубля к иностранной валюте, установленному ЦБ РФ на дату осуществления указанных затрат. При расчете максимального размера возмещения процентная ставка по привлеченному кредиту в иностранной валюте принимается равной 12 процентам годовых. 357 Договоренность является бессрочной, вступила в силу в апреле 1978 года и с тех пор претерпела ряд изменений (последние внесены в сентябре 2012 года). Договоренность не является актом ОЭСР, а скорее «джентльменским соглашением», хотя и получает административную поддержку от Секретариата ОЭСР. Договоренность распространяется на меры государственной поддержки экспорта товаров и услуг: экспортное кредитование, гарантирование или страхование экспортных кредитов, финансирование или рефинансирование экспортных кредитов, частичное возмещение процентных ставок по ним, а также на любые комбинации данных операций. На текущий момент участниками Договоренности являются Австралия, Канада, ЕС, Япония, Южная Корея, Новая Зеландия, Норвегия, Швейцария и США. Остальные члены ОЭСР, а также страны, не входящие в организацию, могут быть приглашены текущими участниками Договоренности. Договоренность не распространяется на кредитование экспорта военного оборудования и сельскохозяйственных товаров. Особые условия (увеличение сроков продления кредитов) предусмотрены для предоставления кредитов следующим отраслям: судостроение, строительство атомных электростанций, гражданское самолетостроение, осуществление проектов, связанных с возобновляемыми источниками энергии и гидроэнергетикой. Участникам рекомендуется оказывать поддержку своим экспортерам в размере до 85% стоимости контрактов, руководствуясь при этом рамочными сроками предоставления кредитов, минимальными процентными ставками по ним в валютах стран ОЭСР и унифицированной моделью расчета рисков. При этом с покупателя требуется обязательный авансовый платеж на сумму не менее 15% от стоимости контракта. Официальная поддержка внутренних расходов не должна превышать 30% от стоимости контракта. Данная поддержка должна предоставляться в режиме наибольшего благоприятствования. Если официальная поддержка внутренних расходов превышает 15% от стоимости контракта, то она может быть оказана только при условии предварительного уведомления, содержащего данные о характере внутренних расходов. Согласно Договоренности, страны-бенефициары государственных кредитностраховых мер поддержки разделены на две категории в соответствии с пороговым значением валового национального дохода на душу населения, определяемым Всемирным банком. Если же Всемирный банк не может точно определить размер валового национального дохода на душу населения страны, то он предоставляет примерную оценку (выше или ниже порогового значения). Страна в этом случае будет классифицирована 358 согласно оценке, если участники Договоренности не посчитают должным поступить иначе. К первой, более богатой (и платежеспособной) категории, относятся все страны с подушевым доходом выше порогового, импортеры которых могут получать кредиты на срок до 5 лет с возможностью продления до 8,5 лет, во вторую – ниже этого порога с максимальным сроком кредитов до 10 лет. Участники обязаны предоставлять кредиты, ставки по которым определяются нижней границей (CIRR), которые соответствуют следующим критериям: представляют собой окончательные процентные ставки по кредитованию на внутреннем рынке (в соответствующей валюте); соответствуют ставкам для внутренних заемщиков; не искажают внутренние условия конкуренции; полностью соответствуют ставкам для внешних заемщиков. Минимальные ставки премии за риск по этим кредитам варьируется по восьми группам риска, причем страны упомянутой первой категории формируют нулевую группу риска, а для остальных семи групп они возрастают в соответствии с формулой, приведенной в Договоренности. В соответствии с начальным меморандумом Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Договоренности, и выражает свою готовность принять положения данного документа. Вместе с тем, присоединение России к Договоренности может привести к ряду негативных последствий, которые существенно ухудшат конкурентные позиции российских институтов поддержки экспорта (а следовательно, и российских экспортеров). К подобным последствиям относятся в частности: 1. Введение платы за предоставление государственных гарантий, рассчитываемой в соответствии с методологией Договоренности; 2. Введение обязательной антикоррупционной, социальной и экологической экспертиз проектов, которые также наложат на российских экспортеров, обращающихся за государственной поддержкой, дополнительные издержки; 3. Снижение гибкости по условиям кредитования в отношении сумм и сроков предоставления гарантий по различным категориям стран. То, что основные торговые партнеры России – страны группы риска 3 и ниже, делает невозможным получение российскими экспортерами кредитов на условиях, аналогичных тем, что доступны большинству стран ОЭСР, чьи торговые партнеры (другие страны ОЭСР) относятся преимущественно к нулевой группе риска. Сама методология расчета страновых рисков, применяемая Договоренностью, не отвечает интересам России. Россия отнесена в соответствии с представленной в 359 Договоренности классификации, к группе риска 3, что не соответствует ее социальноэкономическому положению. Состояние платежного и торгового баланса страны, уровень государственного долга, сбалансированность бюджета и множество других показателей в России являются более благоприятными по сравнению с показателями многих стран, которые, согласно Договоренности, относятся к группе риска 0. Так, в группе нулевого риска присутствуют такие страны, как Греция, Португалия, Италия, Ирландия, Испания, которые в настоящее время находятся в долговом кризисе. Со всей очевидностью, взаимодействие с компаниями этих стран не может быть сопряжено с меньшим риском, чем взаимодействие с компаниями из Российской Федерации. Никаких объективных предпосылок к тому, чтобы относить Россию к странам группы риска 3, не существует. Негативные последствия от присоединения России к Договоренности усугубляет тот факт, что российский рубль на текущий момент не является мировой резервной валютой. В контексте того, что все страны-члены ОЭСР предоставляют кредиты в своих национальных валютах и обязаны рассчитывать минимальные ставки по кредитам (CIRR) в них же, а также с учетом задачи по превращению рубля в резервную валюту, России следует присоединяться к Договоренности только после того, как будет разработана методика расчета ставки CIRR в российских рублях. Стоит принять во внимание и оценку объективной возможности России предоставлять поддержку своим экспортерам в национальной валюте, а также перспективность и выгодность такого решения. 16.6 Рекомендации Совета по общим подходам к представлению официально поддерживаемым экспортным кредитам и проверке экологических и социальных последствий (общие подходы) от 28 июня 2012г. - C(2012)101 [Recommendation of the Council on Common Approaches for Officially Supported Export Credits and Environmental and Social Due Diligence (The “Common Approaches”]. Рекомендация охватывает все типы официально поддерживаемых экспортных кредитов, предназначенных для товаров и услуг со сроком погашения два года и более, за исключением военной техники и сельскохозяйственных товаров. В соответствии с Рекомендацией члены ОЭСР будут тщательно следить за предоставлением официально поддерживаемых экспортных кредитов, поэтому стороны должны будут предоставлять информацию о заявителях (экспортерах и кредиторах), спонсорах проектов и другую, необходимую для проверки информацию. В рамках проводимой проверки должно быть установлено подпадают ли инвестиционные товары и услуги в категорию чувствительных и будет ли составлять доля страны-члена не меньше 10 миллионов СДР. Члены также будут определять связаны ли проекты с чувствительными областями и составляет ли их доля не менее 10 млн. СДР. 360 В соответствии с положениями Рекомендации по отношению к проектам, для который доля участника менее 10 млн. долл. СДР и которые не связаны с чувствительными областями и по отношению к операциям, для которых доля участника составляет менее 10 млн. СДР требуется только проведение скрининга. Члены будут оценивать потенциальные экологические и социальные риски, связанные с предоставлением официально поддерживаемых экспортных кредитов на операции, доля которых не менее 10 млн. СДР. При проведении этой оценки, государства-члены должны принимать во внимание отрасли, место расположения и другую информацию, которая поможет определить потенциальные экологические и социальные отрицательные последствия, прежде чем принимать окончательное решение о предоставлении официальной поддержки. Члены будут определять потенциальные позитивные и негативные экологические и социальные последствия, связанные с предоставлением финансовой помощи в соответствии с определенной классификацией. В этом контексте: • Потенциальное воздействие на окружающую среду подразумевает в т.ч. формирование значительных выбросов в атмосферу, в том числе выбросы парниковых газов, сточных вод, отходов, опасных отходов, сточных вод, шума и вибрации, значительное использование природных ресурсов и воздействие на находящихся под угрозой исчезновения видов. • Возможные социальные последствия подразумевают в т.ч. изменения условий труда, здоровья населения, надежности и безопасности, приобретение земли и вынужденного переселения, коренных народов, культурного наследия и связанных с проектом воздействий на права человека, в том числе принудительного труда, детского труда и угрожающие жизни ухудшение гигиены труда и безопасности ситуаций. Сами проекты должны классифицироваться по 3 категориям. Проект подпадает в категорию А, если потенциально несет в себе угрозу причинения негативных экологических и социальных последствий, которые являются разнообразными, необратимыми и / или беспрецедентными. Причем, эти негативные последствия могут распространяться не только на территорию объекта (например, завода), но и на более широкую площадь. В принципе, категория А включает в себя проекты в чувствительных секторах или осуществляемых в чувствительных областях. Приложение I к Рекомендации содержит примерный перечень проектов категории А. К ним, в частности относят, строительство цементных заводов, строительство аэропортов с длиной основной взлетно-посадочной полосы в 2 100 метров или более, 361 строительство автомагистралей и скоростных дорог, строительство новой дороги, или реконструкция и / или расширение существующих дорог, где такая новая дорога или реконструированный и / или расширенный участок дороги будут иметь непрерывную длину в 10 км и более, строительство железнодорожных линий, которые выходят за пределы городских районов и дальних железнодорожных линий. Проект подпадает в категорию В, если он оказывает меньше неблагоприятных потенциальных экологических и социальных последствия, чем проекты категории А. Как правило, таких последствий немного, они специфичны для определенных районов, только малая часть из них носит необратимый характер, и меры по смягчению последствий являются более доступными. Проект подпадает в категорию С, если он оказывает минимальное пагубное влияние или совсем не причиняет вред экологической и социальной сфере. Государства-члены должны провести экологический и социальный обзор проектов, которые включают в себя: • сравнительный анализ экологической и социальной эффективности проекта с соответствующими аспектами международных стандартов. • рассмотрение мер, которые могут быть приняты для предотвращения, минимизации, смягчения или устранения негативных последствий и/или для улучшения экологических и социальных показателей. Проекты должны будут соответствовать национальным стандартам, международным стандартам, а также, по запросу других стран-членов, стандартам Европейского союза, которые являются более жесткими по сравнению с международными. В рекомендации оговаривается, что в исключительных случаях члены могут принять решение о поддержке проектов, которые не отвечают соответствующим требованиям международных стандартов. В таком случае, причины, связные с выбором международных стандартов, причины невыполнения таких международных стандартов, аргументы в пользу поддержки проекта должны быть доведены до сведения Рабочей группы по экспортным кредитам и экспортным гарантиям. В российском законодательстве не устанавливается требований по обязательной экспертизе экологических и социальных аспектов экспортных проектов, осуществляемых с финансовой поддержкой государства. Предоставление экспортных кредитов осуществляется на основании статьи 125 Бюджетного Кодекса РФ и утверждается Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. 362 В пункте 2 статьи 15 Федерального Закона №204-ФЗ от 24.11.2008 «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» установлено, что условия предоставления экспортных кредитов определяются непосредственно в соответствующих соглашениях между Правительством РФ и правительствами иностранных государств или в соответствующих договорах между банком-агентом Правительства РФ и иностранными заемщиками-импортерами. При этом требования по обязательной оценке экологических и социальных аспектов экспортных проектов, которые осуществляются на условиях государственной поддержки в виде предоставления экспортных кредитов, законодательно не устанавливаются. Такое требование также не находит подтверждения при возмещении части процентной ставки по кредитам, взятым экспортерами в российских кредитных организациях, которое осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2005 г. № 357. Однако требования Рекомендации ОЭСР по экологической оценке экспортного проекта частично учитываются в тех случаях, когда государственная поддержка экспортных кредитов осуществляется в виде предоставления государственных гарантий, страхования и предоставления экспортных кредитов через банк-агент Правительства РФ ЗАО «Росэксимбанк», который в 2007 году был включен в состав государственной корпорации «Внешэкономбанк» в соответствии Федеральным Законом № 82-ФЗ от 17.05.07 «О банке развития». В частности, Распоряжением Правительства РФ № 1007-р от 27 июля 2007 г. был утвержден Меморандум о финансовой политике Внешэкономбанка. В соответствии с пунктом 4 Меморандума Внешэкономбанк не участвует в реализации инвестиционных проектов, не соответствующих требованиям охраны окружающей среды и стандартам экологической эффективности. Анализ соответствия принципу экологической ответственности, предусмотренным Меморандумом, осуществляется на этапе проведения экспертизы инвестиционных проектов. Результаты выполнения указанного принципа должны отражаться в годовом отчете Внешэкономбанка. Порядок проведения экспертизы устанавливается правлением Внешэкономбанка. Вместе с тем социальные аспекты осуществляемых экспортных проектов не учитываются. Заключение Принятие этой Рекомендации возможно в рамках переходного периода. Поскольку в соответствии с данной методологией в группу А включены проекты, связанные с 363 обновлением инфраструктуры, строительством новых заводов или добычи природных ископаемых, положения данной Рекомендации не в полной мере отражают интересы России. В частности проведение комплексной модернизации, необходимость которой давно назрела (особенно транспортного комплекса) должна будет проводиться с учетом международных стандартов, к выполнению которых на сегодняшний день готовы далеко не все отечественные компании. 2.1.2.16. Потребительская политика В области потребительской политики предварительное распределение возможных обязательств по сценариям сотрудничества, представленное в таблице 2.1.2.16.1, свидетельствует о преобладании в данном отношении сценариев инерционного (около 50% всей совокупности обязательств) и прогрессивного сотрудничества (40%). Сценарий форсированного сотрудничества характерен лишь в отношении обязательства по обеспечению защиты прав потребителей в сфере электронной торговли ввиду чрезвычайной актуальности проблемы организации электронных платежных систем и связанных с этим существенных преобразований в правовой и организационноуправленческой сфере. Таблица 2.1.2.16.1 Схема соответствия принятых обязательств и сценариев сотрудничества в области потребительской политики Номер Наименование Характеристика п/п обязательства сценария Обеспечение защиты потребителей в области Прогрессирующий 1 потребительского кредитования Создание эффективной системы сбора данных о Инерционный 2 потребительских товарах, нанесших ущерб, позволяющей провести анализ неоправданных рисков Обеспечение международно-признанных норм безопасности Прогрессирующий 3 потребительских товаров Внедрение рекомендуемых процедур изъятия публично Инерционный 4 продаваемых небезопасных товаров Внедрение международных стандартов управления рисками Инерционный 5 и анализа расходов и доходов в области безопасности товаров Обеспечение мер безопасности товаров в отношении Прогрессирующий 6 интересов детей Организация системы оповещения о мерах защиты Инерционный 7 потребителей Обеспечение защиты прав потребителей в сфере Форсированный 8 электронной торговли Обеспечение надлежащего уровня защиты по Прогрессирующий предотвращению мошенничества и действий, вводящих в 9 заблуждение потребителей при осуществлении трансграничных операций 364 Продолжение Таблицы 2.1.2.16.1 Внедрение международных принципов урегулированию споров и Инерционный возмещения вреда, возникающих у потребителей, являющихся 10 жертвами нарушений законов в области гражданских прав и в других областях политики, затрагивающих потребителей 11 Обеспечение защиты прав потребителей финансовых услуг Инерционный Сценарий инерционного сотрудничества К инерционному сценарию сотрудничества можно отнести обязательство по внедрению рекомендуемых процедур изъятия публично продаваемых небезопасных товаров. Нормативно-правовая гармонизация существующей организационной базы в отношении обязательства по внедрению рекомендуемых процедур изъятия публично продаваемых небезопасных товаров предполагает использование следующих действующих законов и подзаконных актов, регулирующих процесс изъятия товаров: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1; Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей»; Федеральный закон Таможенном «О регулировании в Российской Федерации» 311-ФЗ; Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Таможенный кодекс Таможенного союза (в ред. Протокола от 16.04.2010). Постановления, решения и иные директивы субъектов Федерации и муниципальных образований об изъятии некачественной продукции и небезопасных товаров, в т.ч.: Постановление Правительства РФ «О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов»; Федеральная таможенная служба. Приказ. 14 февраля 2011 г. N 282 «Об утверждении форм постановления таможенного органа об изъятии товаров, незаконно перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза и актов об изъятии товаров и возврате изъятых товаров»; С учетом анализа нормативно-правовой базы регулирования деятельности надзорных и контролирующих органов в сфере обеспечения качества и безопасности потребительских товаров, следует признать, что для повышения качества работы этих органов требуется внесение изменений и дополнений в ряд законодательных актов. 365 Суть изменений заключается, в первую очередь, в наделении контрольных органов не только правом изъятия из оборота опасных для потребителя товаров, но и правом вынесения постановлений об экспертной оценке (экспертизе) безопасности продукции, и, в случае необходимости, об уничтожении изъятых потребительских товаров. Оценка вероятной бюджетной нагрузки, связанной с реализацией инерционного сценария, приводит к выводу о ее умеренности, поскольку в данном случае не предполагается проведение существенной корректировки нормативно-правовой базы и внесение серьезных изменений в порядок сертификации продукции. Как уже отмечалось выше, бюджетная нагрузка связана главным образом с учредительскими расходами и взносами за членство в ОЭСР. Общественная, экспертная и ведомственная поддержка инерционного сценария представляется реально осуществимой, поскольку процесс вступления в части выполнения рекомендаций сообщества не предполагает серьезных бюджетных и организационных затрат. Имеющиеся и возможные источники финансирования реализации мер, предусмотренных в области выполнения обязательств по внедрению рекомендуемых процедур изъятия публично продаваемых небезопасных товаров, помимо частичного использования средств государственного бюджета включают также внебюджетные источники финансирования, связанные с корпоративными мероприятиями по совершенствованию сертификации и стандартизации продукции и укреплению надзорных процедур. Возможности использования опыта и рекомендаций ОЭСР в региональных программах развития могут быть использованы для создания нормативной правовой базы, регламентирующей организацию и осуществление промышленной переработки изъятых опасных веществ в лекарственные формы, для лечения больных, разработку и создание опытно-промышленного производства аналитических (стандартных) образцов. По опыту внедрения подобных мероприятий в программу «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 годы» в результате их проведения достигнута экономия средств федерального бюджета в размере 150 млн. рублей в год99. Постановление Правительства Российской Федерации 13 сентября 2005 г. № 561 «О федеральной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы" 99 366 Возможности минимизации бюджетной нагрузки, связанной с выполнением обязательств в области внедрения процедур изъятия некачественной продукции связываются главным образом с оптимизацией затрат на оплату членства в организации. Все остальные расходы можно компенсировать за счет внебюджетных источников, включая компенсацию убытков производителями некачественных товаров и услуг. Сценарий прогрессирующего сотрудничества Среди обязательств, включаемых в сценарий прогрессирующего сотрудничества, выделяются следующие «чувствительные зоны», где возможна максимизация выгод от выполнения обязательств, и что в конечном итоге в наибольшей степени способствует переходу к новой модели экономического роста социально-экономического развития России: обеспечение международно-признанных норм безопасности потребительских товаров; обеспечение надлежащего уровня защиты по предотвращению мошенничества и действий, вводящих в заблуждение потребителей при осуществлении трансграничных операций. К прогрессивному сценарию сотрудничества можно отнести обязательство по обеспечению международно-признанных норм безопасности потребительских товаров. Нормативно-правовая гармонизация существующей организационной базы в отношении обязательства по обеспечению международно-признанных норм безопасности потребительских товаров предполагает использование следующих действующих законов и подзаконных актов: Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О техническом регулировании»; «Кодекс Российской Федерации «Об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ; Федеральный закон от 02.01.2000 N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»; «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 N 63-ФЗ; Закон РФ от 10.06.1993 N 5154-1 «О стандартизации»; Закон РФ от 10.06.1993 N 5151-1 «О сертификации продукции и услуг»; Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей». 367 Постановления, муниципальных решения образований, и иные директивы обеспечивающие субъектов Федерации нормирование и безопасности потребительских товаров, в т.ч.; Распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2603-р «О Национальной программе реализации принципов надлежащей лабораторной практики Организации экономического сотрудничества и развития в деятельности российских испытательных центров (лабораторий) в области неклинических лабораторных исследований объектов, содержащихся в пестицидах, косметической продукции, лекарственных средствах для медицинского применения, лекарственных средствах для ветеринарного применения, пищевых и кормовых добавках, а также в химических веществах промышленного назначения»; Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 987 «О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов»; ГОСТ Р ИСО 22000-2007 Системы менеджмента безопасности пищевой продукции. Требования к организациям, участвующим в цепи создания пищевой продукции; ГОСТ Р ИСО 10993-13-2009 Изделия медицинские. Оценка биологического действия медицинских изделий. Часть 13. Идентификация и количественное определение продуктов деградации полимерных медицинских изделий; ГОСТ Р 51301-99 Продукты пищевые и продовольственное сырье. Инверсионно-вольтамперометрические методы определения содержания токсичных элементов (кадмия, свинца, меди и цинка). Оценка вероятной бюджетной нагрузки Обязательство, сформулированное на основе рекомендаций Совета в отношении безопасности потребительских товаров C(79)202, основывается на соблюдении международных рекомендаций по обеспечению безопасности потребительских товаров. Рекомендации содержат пять пунктов, раскрывающих сущность основных требований в отношении обеспечения безопасности товаров. Наиболее важными из них являются п. 2 о стандартах безопасности потребительских товаров, п. 3 о сертификации импортной продукции, п. 4 о нотификационных процедурах, п. 5 о мерах по экспорту опасной продукции. Положения о нотификации и контролю за экспортом опасной продукции требуют внесения дополнений в нормы действующего законодательства. Поэтому выполнение данного обязательства невозможно при использовании старой нормативной базы, что в конечном итоге приводит к некоторому повышению бюджетной нагрузки, 368 связанной с разработкой и внедрением необходимых изменений в действующее законодательство. В частности, определенную бюджетную нагрузку вызовет необходимость исполнения Распоряжения Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2603-р «О Национальной программе реализации принципов надлежащей лабораторной практики Организации экономического сотрудничества и развития в деятельности российских испытательных центров (лабораторий) в области неклинических лабораторных исследований объектов, содержащихся в пестицидах, косметической продукции, лекарственных средствах для медицинского применения, лекарственных средствах для ветеринарного применения, пищевых и кормовых добавках, а также в химических веществах промышленного назначения». Общественная, экспертная и ведомственная поддержка сценария представляется осуществимой, с учетом того, что процесс вступления и членства в организации предполагает определенный рост бюджетных и организационных затрат на разработку и внедрение требуемых норм. Имеющиеся и возможные источники финансирования реализации мер, предусмотренных обязательствами в области выполнения требований по внедрению рекомендуемых норм безопасности потребительских товаров помимо частичного использования средств государственного бюджета включают внебюджетные источники финансирования, связанные с корпоративными мерами по совершенствованию нотификации и контроля за экспортом продукции. Возможности использования опыта и рекомендаций ОЭСР в региональных программах развития связаны, в первую очередь, с такими программами, как упомянутая выше Национальная программа реализации принципов надлежащей лабораторной практики Организации экономического сотрудничества и развития в деятельности российских испытательных центров (лабораторий) в области неклинических лабораторных исследований объектов, содержащихся в пестицидах, косметической продукции, лекарственных средствах для медицинского применения, лекарственных средствах для ветеринарного применения, пищевых и кормовых добавках, а также в химических веществах промышленного назначения. Возможности минимизации бюджетной нагрузки, связанной с выполнением обязательств в области обеспечению безопасности потребительских товаров связываются главным образом с оптимизацией затрат на оплату членства в организации и реализации государственных программ по обеспечению безопасности потребительских товаров на основе промышленной утилизации некачественной продукции. Сценарий форсированного сотрудничества 369 Среди обязательств, включаемых в сценарий форсированного сотрудничества, максимально возможные выгоды предполагаются в отношении выполнения обязательства по обеспечению защиты прав потребителей в сфере электронной торговли. Нормативно-правовая гармонизация существующей организационной базы в отношении обязательства по обеспечению защиты прав потребителей в сфере электронной торговли предполагает использование действующих законов и подзаконных актов, регулирующих процесс электронной торговли. Большинство концептуальных положений документа ОЭСР C(99)184 в целом отражено в следующих нормативно-правовых актах: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»; Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных»; Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2011 г. N 223- ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»; Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94- ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)». Следует отметить, что до настоящего времени не существует специального закона регулирующего процессы электронной торговли, несмотря на то, что его проект уже вносился в Государственную Думу Российской Федерации. Хотя это и не является преградой для заключения договора купли-продажи в электронной форме, при этом существующее законодательство приходится применять по аналогии. При этом если Закон № 94-ФЗ регулирует главным образом закупки министерств и ведомств, то Закон № 223-ФЗ используется для организации закупок естественных монополий, госкомпаний. В качестве основного подзаконного акта для регулирования процесса электронной торговли используется Постановление Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2007 г. N 612 «Об утверждении Правил продажи товаров дистанционным способом». Оценка вероятной бюджетной нагрузки Обязательство по обеспечению защиты прав потребителей в сфере электронной торговли сформулировано на основе рекомендаций Совета C(99)18 и основывается на 370 соблюдении международных норм по обеспечения защиты прав потребителей в сфере электронной торговли. В июне 2012 года Правительство Российской Федерации утвердило перечень товаров и услуг, которые государственные предприятия обязаны закупать в электронной форме. При этом государственные компании не ограничены выбором среди пяти предлагаемых государственных торговых площадок, а могут воспользоваться преимуществами коммерческих площадок для проведения электронных торговых операций. Эти структуры имеют большой опыт работы в условиях жесткой конкурентной борьбы, предлагая своим клиентам услуги и технологии, проверенные многолетней практикой взаимодействия с десятками тысяч участников электронных торгов. Общественная, экспертная и ведомственная поддержка сценария представляется осуществимой, с учетом того, что процесс вступления и членства в организации предполагает определенный рост бюджетных и организационных затрат на разработку и внедрение требуемых норм обеспечения безопасности в сфере электронной торговли. Имеющиеся предусмотренных и возможные источники обязательствами в области финансирования выполнения реализации мер по мер, внедрению рекомендуемых норм безопасности в электронной торговле помимо частичного использования средств государственного бюджета включают внебюджетные источники финансирования, связанные с корпоративными мерами по совершенствованию электронных торговыхплощадок. Возможности использования опыта и рекомендаций ОЭСР в региональных программах развития связаны, в первую очередь, с такими программами, как Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)», целью которой было повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий, обеспечения прав на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, расширения подготовки специалистов по информационным и коммуникационным технологиям и квалифицированных пользователей100. Возможности минимизации бюджетной нагрузки, связанной с выполнением обязательств в области обеспечения защиты интересов потребителя в сфере электронной торговли связываются помимо сокращения затрат на оплату членства в организации связываются также с возможностью применения результатов федеральной программы, Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)»(с изменениями от 26 июля 2004 г. 100 371 расходы на разработку и реализацию которой уже учтены бюджетами соответствующих лет. Общий объем финансовых ресурсов, для реализации Программы, составил 77 179,1 млн. рублей (в ценах 2002 года), в том числе 39 383 млн. рублей средств федерального бюджета, 22 610,1 млн. рублей средств бюджетов субъектов Российской Федерации, 15 186 млн. рублей внебюджетных источников. 2.1.2.17. Занятость и социальные отношения Вопросы занятости и социально-трудовых отношений являются одними из ключевых в формировании экономической политики России, диверсификации экономики и нахождении новых источников экономического роста, перехода к инновационной модели развития. К сожалению, до недавнего времени политика занятости и, шире - политика в области трудовых ресурсов в России не была объединена с экономической политикой, тем более - не являлась ее стратегической составляющей. Между тем политика в области трудовых ресурсов, как ее понимает ОЭСР и многие ведущие страны мира, включает не только вопросы снижения безработицы и трудоустройство уязвимых групп населения, обратившихся в службу занятости, но и другие вопросы. Среди них: повышение спроса на квалифицированный труд и развитие профессиональных навыков и квалификаций, создание системы профессиональных стандартов и сертификации профессиональной деятельности, преодоление межрегиональных, межотраслевых и социальных разрывов в доступе к эффективной занятости, получение адекватного достигнутым профессиональным навыкам дохода, повышение конкурентоспособности уязвимых категорий на рынке труда (а не закрытие ими застойных вакансий), сокращение бедности работающих, достижение баланса между властью представителей работодателей и работников при заключении трудовых контрактов, между гибкостью труда и защитой доходов и пр. В 2010-2012 гг. в системе государственного управления, прежде всего, на федеральном уровне были приняты решения, которые можно считать движением в некоторых из указанных направлений, среди них: Указ президента РФ от 21.05.2012 о преобразовании Министерства здравоохранения и социального развития РФ в Министерство здравоохранения РФ и Министерство труда и социальной защиты РФ; Поручения президента РФ Д. Медведева правительству РФ по итогам совместного заседания государственного совета Российской Федерации и Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России 31 августа 2010 г. 372 1. Правительству Российской Федерации совместно с объединениями работодателей, коммерческими организациями с преобладающим государственным участием, саморегулируемыми исследовательскими практики организациями университетами обеспечить разработку профессиональных приоритетным направлениям (энергоэффективность, национальными учетом международной квалификационных модернизации ядерные с и технологии, и стандартов технологического стратегические по развития компьютерные технологии и программное обеспечение, медицинская техника и фармацевтика, космос и телекоммуникации). - обеспечить создание системы среднесрочного и долгосрочного прогнозирования занятости населения в соответствующих производственных отраслях экономики в целях планирования потребностей в подготовке специалистов в учреждениях высшего и среднего профессионального образования. 2. Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации: - обеспечить создание системы среднесрочного и долгосрочного прогнозирования занятости населения в соответствующих производственных отраслях экономики в целях планирования потребностей в подготовке специалистов в учреждениях высшего и среднего профессионального образования. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 2011 г. N 440 г. Москва «О разработке прогноза баланса трудовых ресурсов»; Совместный Приказ Министерства здравоохранения РФ N 409 и Минобрнауки РФ N 1667 от 19.05.2011 «Об утверждении Положения о системе среднесрочного и долгосрочного прогнозирования занятости населения в целях планирования потребностей в подготовке специалистов в учреждениях высшего и среднего профессионального образования и плана мероприятий по ее внедрению»; Федеральный закон Российской Федерации от 3 декабря 2012 г. N 236-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 1 Федерального закона «О техническом регулировании» (введено понятие профессионального стандарта); «Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года», апрель, 2012. В то же время утвержденная Правительством РФ №2149-р от 22 ноября 2012 г. Государственная программа Российской Федерации «Содействие занятости населения» 373 носит в части элементов новизны носит описательный, либо декларативный характер и не предлагает ни новых механизмов, ни новых источников финансирования, ни новых целевых показателей, свидетельствующих о принципиальных изменениях общего курса политики занятости, традиционно ориентированного в России на поддержку регистрируемых безработных и трудоустройство уязвимых социальных групп в сегменте неэффективной занятости (низкооплачиваемых и/или низкоквалифицированных сегментах сложившегося рынка труда). Основные задачи программы (предотвращение роста напряженности на рынке труда; привлечение иностранных работников в соответствии с потребностями экономики; содействие поддержанию высокой квалификации и сохранению здоровья работников, обеспечение защиты трудовых прав граждан) - и в особенности, целевые индикаторы (1) уровень безработицы, 2) уровень регистрируемой безработицы, 3) уровень удовлетворенности потребности экономики субъектов Российской Федерации в иностранных работниках, 4) удельный вес работников, занятых в условиях, не отвечающих гигиеническим нормативам условий труда, в списочной численности работников) не ориентируют политику занятости на структурные изменения, повышение стратегической роли Министерства труда и политики занятости на реструктуризацию экономики, поиск новых ресурсов экономического роста, развитие квалификаций и повышение спроса на квалификации, переход на инновационную модель развития. Между тем направленность политики и стратегии в области трудовых ресурсов на решение указанных проблем отвечает долгосрочным интересам России и является необходимым условием вступления России в ОЭСР. Вопросы политики в области занятости и трудовых ресурсов не входят в план законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами ОЭСР. Мы также придерживались этой позиции. Несмотря на то, что, по нашему мнению, политика в области занятости и социального развития в России требует серьезного пересмотра и обновления, главные изменения связаны не обновлением законодательства, а с политическим пересмотром места политики занятости в системе социально-экономической политики и управления, главным признаком которого станет переход сферы занятости из категории социальной защиты и социальных расходов в категорию экономического развития и социальных инвестиций. При этом несомненно, что Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", претерпевший с 1991 г. множество изменений, последние из которых датированы 2012 г., для реализации указанных нами сдвигов также нуждается в обновлении – прежде всего, в ликвидации «лазеек» для сокращения государственных обязательств, и расширении финансовой базы политики занятости. В то же время понятно, что внесение очередных 374 поправок в Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" может быть следствием, а не движущей силой пересмотра политики занятости в направлении а) ее стратегической составляющей и б) комплексного характера – т.е. в направлении политики в области трудовых ресурсов. Предложение изменений, соответствующих идеологии и положениям основных документов ОЭСР далее разбиты на 3 блока, соответствующих 3-м сценариям развития: (1) «нулевой» или инерционный, при котором не происходит существенных качественных изменений политики и институтов, и продолжается рутинная работа в рамках уже начатых локальных изменений; (2) качественные изменения в рамках программы «минимум», когда необходимые преобразования проводятся в условиях жестких бюджетных ограничений; (3) качественные изменения по программе «максимум», когда необходимые преобразования проводятся в условиях наличия бюджетных ресурсов. Второй и третий сценарий могут считаться оптимальными в зависимости от внешних условий. Первый является неоптимальном в любом случае, поскольку не учитывает остроты назревших проблем, которые могут быть решены только в условиях качественных преобразований. В связи с этим первый сценарий изложен наиболее бегло, т.к. включает уже имеющиеся, либо давно запланированные мероприятия. В то же время и здесь мы попытались указать на некоторые необходимые дополнительные меры, укладывающиеся в инерционную логику. Кроме того, при оценке мероприятий сценариев следует принимать в расчет, что в них собраны мероприятия, соответствующие положениям отдельных документов ОЭСР по проблематике занятости, развития трудовых ресурсов и социальных отношений, но не содержат разработанной на основе предлагаемых мер программы – последняя потребовала бы другого уровня детализации и комплексного проработки смежных вопросов, что не входило в задачи настоящего проекта, хотя , по нашему мнению, должно стать его логическим продолжением. Сценарий 1. Сценарий инерционного сотрудничества 1) основные услуги активной политики на рынке труда региональные отделения службы занятости в России оказывают в основном зарегистрированным безработным. Это значительно меньше, чем число реальных и потенциальных работников, нуждающихся в содействии эффективной занятости и адаптации к структурным изменениям в экономике. Это также меньше, чем реальное число безработных; 2) основные услуги активной политики на рынке труда региональные отделения службы занятости в России оказывают в основном зарегистрированным безработным. Это значительно меньше, чем число реальных и потенциальных работников, 375 нуждающихся в содействии эффективной занятости и адаптации к структурным изменениям в экономике. Это также меньше, чем реальное число безработных; 3) возможности трудоустройства соискателей ограничены понятием «подходящей работы», которое включает временную занятость и общественные работы. Отказ от двух предложенных работ дает основания не регистрировать соискателя в качестве безработного. Подобная схема позволяет соединить соискателей, имеющих низкую конкурентоспособность на рынке труда, с низкооплачиваемыми рабочими местами, не пользующимися спросом, что в лучшем случае способно повысить совокупную производительность в рамках низкоконкурентного сегмента рынка труда. При этом она не ориентирована на прогрессивные качественные изменения как в положении соискателей, так и в структуре рабочих мест, связанные с экономическим ростом или способствующие его позитивному влиянию на занятость; 4) в законе прописан широкий список уязвимых категорий населения, испытывающих трудности в поиске работы, которым государство оказывает содействие в занятости. Широта списка могла бы выгодно отличать Россию от других стран, претендующих на вступление, либо недавно вступивших в ОЭСР, если бы не несколько «но»: во-первых, скудные ресурсы службы занятости «размазываются» по широкому списку категорий соискателей и неспособны привести к качественным изменениям положения ни одной из них; во-вторых, поскольку многие из уязвимых категорий имеют большой перерыв в работе, либо впервые вступают на рынок труда, они могут претендовать лишь на минимальное пособие по безработице, а при направлении на обучение могут довольствоваться тем, что может предложить служба занятости (справочно: минимальное пособие по безработице в 2012-2013 гг. составило 850 рублей, максимальное – 4500 рублей в месяц; для сравнения: величина прожиточного минимума трудоспособного населения в РФ составляла в III квартале 2012 г. 7191 руб.) – регистрация таких безработных оказывается финансово более «выгодной» службе занятости; в-третьих, с учетом сказанного выше в условиях ресурсных ограничений рутинная работа с уязвимыми категориями оказывается едва ли не основной в деятельности служб занятости, что, с одной стороны, снижает стимулы обращения в службу занятости со стороны других категорий безработных ищущих работу, а с другой делает службу занятости не слишком эффективным филиалом «собеса»; при таком подходе к работе службы занятости трудно рассчитывать, что она сможет обслуживать задачи экономического роста; 5) все программы содействия занятости населения и активной политики на рынке труда, включая ее финансирование, относятся к полномочиям органов 376 государственной власти субъектов Российской Федерации, за которые в правительствах субъектов отвечают департаменты /агентства/ управления/ содействия занятости населения. Фактически это означает децентрализацию политики занятости в тех аспектах, которым как раз и посвящены рекомендации ОЭСР – в области содействия эффективной занятости, переобучения, адаптации структуры предложения на рынке труда к меняющейся структуре спроса, связанной со структурными сдвигами в экономике и экономическим ростом. Передача финансовой ответственности за активную политику на рынке труда от центра в регионы существенно сужает финансовую базу и политический статус соответствующих программ и службы в целом. Снижение статуса региональных отделений службы занятости легко просматривается по месту соответствующих структур в управленческой иерархии регионального управления. В большинстве субъектов федерации подразделения экономическому блоку службы управления, занятости а относятся социальная к социальному, политика а финансируется не и осуществляется по остаточному принципу, Все это противоречит рекомендациям ОЭСР в части следующих положений: - централизации политики в области трудовых ресурсов для определения общих целей, стратегии, координации деятельности различных служб, признания данной политики всеми структурами правительства, обеспечения приоритетного характера целей занятости с точки зрения экономических, политических и гуманитарных интересов; - придания службе занятости характера органа, способствующего эффективному функционированию рынка труда для всех категорий работников, расширение ее влияния и ресурсов. В связи с этим даже в инерционном сценарии помимо выделения министерства труда и социальной защиты в самостоятельное министерство необходимо: а) повышение статуса региональных отделений службы посредством перевода в ведение экономического блока управления, б) в системе отчетности региональных отделений служб занятости необходимо расширение показателей, отражающих результативность деятельности, одним из которых является качество трудоустройства (устойчивость занятости, заработная плата, для некоторых категорий – гибкость занятости без потерь в заработной плате), в) следует отказаться от показателя регистрируемой безработицы как основополагающего результирующего показателя оценки работы служб занятости, поскольку он никак не связан с результативностью работы службы занятости, в условиях экономической реструктуризации, на которую должна быть ориентирована экономическая политика, уровень безработицы может кратковременно повышаться, и это естественный результат качественных сдвигов, отрыв показателя регистрируемой безработицы от показателя 377 общей безработицы, исчисленной по методологии МОТ, свидетельствует как раз о крайней неэффективности работы служб занятости, в которые безработные не обращаются, либо им предлагают такие условия помощи, которые не могут улучшить их положения (т.е. происходит административное занижение уровня безработицы). 6) Необходимо повышение уровня пособий по безработице, о чем говорится в Государственной программе со ссылкой на необходимость «оптимизации критериев назначения пособия по безработице с одновременным повышением его размера», а «в качестве критерия для обоснования и установления размера пособия по безработице необходимо использовать величину прожиточного минимума трудоспособного населения». Инерционный сценарий можно рассматривать в «зеленой зоне», т.е. несмотря на отсутствие качественных изменений - как начальный сценарий сотрудничества с ОЭСР, только в том случае, если он не выйдет за горизонт 1-2 лет и будет использоваться для детальной разработки более плотной программы сотрудничества, в частности, разработки концепции и стратегии совершенствования политики занятости в направлении решения стратегических задач экономического развития. При этом цель – достижение полной занятости (отмеченная в рекомендациях ОЭСР 1976 г. и используемая в качестве паллиатива в инерционной стратегии России) в рамках сегодняшней структуры рабочих мест, неравенства в доходах и в доступе к эффективной занятости в России является для России несвоевременной и не может служить основополагающей целью сотрудничества. Сценарий 2. Сценарий прогрессирующего сотрудничества: качественные изменения в условиях бюджетных ограничений 1) Цель – достижение эффективной занятости (улучшение структуры рабочих мест в пользу высококвалифицированного труда, повышение среднего размера оплаты труда и повышение отдачи от квалификации, повышение трудовой мобильности и облегчение перемещения рабочей силы из трудоизбыточных в трудонедостаточные районы и отрасли, повышение доли затрат организаций на обучение работников); 2) Оценка и переоценка используемых мер и программ в области содействия занятости населения с точки зрения их эффективности и достижения желаемых результатов. Традиционные показатели, используемые в России для оценки работы, такие, как перечисление направлений расходования средств на те или иные программы, либо показатель регистрируемой безработицы, не являются показателями эффективности. Необходима разработка системы показателей оценки эффективности работы служб занятости с учетом разницы в условиях регионов, в частности, при работе в 378 трудоизбыточных и трудонедостаточных районах, с высоким и относительно низким уровнем напряженности на рынке труда, различным возрастным и образовательным составом рабочей силы и населения в целом, положительным и отрицательным сальдо миграции и т.п. Необходим также пересмотр целевых показателей действующей недавно принятой Государственной программы на 2013-2020гг., которые частью – недостаточны для заявленных в сценарии целей, а в некоторых аспектах неверны; 3) Установление более тесной связи между политикой в области занятости и трудовых ресурсов - с одной стороны, и экономической политикой, с другой. На первой стадии (с горизонтом в 2-3 года) для усиления стратегической нацеленности политики в области трудовых ресурсов на решение задач экономического роста «штабные» функции по координации этой политики могут быть возложены на Минэкономразвития РФ, а не Министерство труда, поскольку вновь созданное министерство труда еще не обладает всеми ресурсами, полномочиями и политическим влиянием, чтобы стать стратегическим партнером в реализации целей экономической политики в направлении экономического роста и реализации инновационной модели развития. Подобный подход может быть реализован с тем, чтобы подготовить министерство труда к реализации дальнейших задач политики в области трудовых ресурсов в рамках стратегического партнера правительства по проблемам развития трудовых ресурсов; 4) Необходимое повышение статуса Министерства труда и его способности влиять и включаться в реализацию экономической политики возможно лишь при наличии существенных финансовых ресурсов для осуществления политики занятости и понимания руководства – и страны, и министерства – значимости политики занятости для экономического роста, выражающееся в конкретных мерах по его достижению; 5) Расширение источников финансирования политики занятости за счет введения страховых принципов финансирования программ службы занятости, основанных на аккумулировании и использовании специального внебюджетного государственного фонда по аналогии с Фондом занятости, существовавшем в 1990-е гг. Его можно было бы использовать для до-финансирования выплаты пособия до уровня прожиточного минимума, а также и главным образом - на финансирования активных программ на рынке труда, которые сегодня недофинансированы и находятся на попечении регионов, между которыми существует значительное ресурсное неравенство, и которые стараются на этих статьях экономить, поскольку вопросы занятости до сих пор не были темой актуальной политической повестки дня, а экономической – не являются уже давно, поскольку, как уже отмечалось, рассматриваются в категориях социальной защиты, а не экономической эффективности или роста. К источникам формирования внебюджетного фонда можно 379 отнести: обязательные страховые взносы работодателей; обязательные страховые взносы индивидуальных предпринимателей; обязательные страховые взносы работников; ассигнования из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов и пр. 6) Для выстраивания эффективной связки экономической политики и политики в области трудовых ресурсов в регионах необходимо рекомендовать переподчинить департаменты труда занятости заместителям губернаторов по экономическим вопросам, пересмотрев параллельно систему целевых показателей и планов; 7) Расширение программ и охвата получателей услуг служб занятости, связанных с активной политикой на рынке труда, обучением по востребованным специальностям новой экономики, социальной и профессиональной адаптацией уязвимых групп по направлениям их «уязвимости», создание модульной системы общих и специальных курсов, расширение круга клиентов служб занятости за пределы круга регистрируемых безработных и застойных вакансий, подбор квалифицированного персонала под разработку и реализацию этих программ, привлечение к этой работе специалистов, создававших модельные службы занятости и программы активной политики, такие как Клубы ищущих работу в 1990-е гг. Целесообразно начать эту реорганизацию сначала в нескольких пилотных регионах, что смягчит финансовый переход на новые условия финансирования и позволит отработать методики и эффективные управленческие механизмы работы, собрать в службах занятости команды квалифицированных кадров для решения новых задач; 8) Сокращение доли получателей пособия по безработице с параллельным повышением минимального уровня пособий до уровня прожиточного минимума трудоспособного населения; перевод части традиционных получателей пособий на программы активной политики на основе диверсификации услуг и получателей услуг (те категории, которые получают и пособие, и обучение по программе, категории, которые получают только пособие или только проходят программу, категории, которым назначено участие в нескольких программах, категории, получающие только консультации и пр.); 9) В целях расширения сегмента рынка труда за пределы застойных вакансий в область эффективной занятости, необходима существенная экспертно-аналитическая поддержка реформирования политики занятости. Во-первых, необходимо качественно изменить подходы к сбору и анализу информации о рынке труда, а также ее предоставлению заинтересованным структурам. Например, в системе статистического учета не хватает данных, позволяющих формировать адекватные структуре выпуска системы прогноза спроса на труд в разных отраслях экономики. Между тем только адекватные системы прогнозирования, и постоянное обновление прогнозов, опирающееся 380 на профессионально разработанную методологию, могут служить ориентиром для деятельности учреждений профессионального образования, мониторинг текущего спроса для этого не подходит. Во-вторых, необходимо не только стимулировать региональные власти к разработке региональных стратегий экономического развития, сбалансированных по показателям рынка труда, но и проводить на основе общей методологии анализ соответствующих стратегий и результатов их реализации, как и региональных программ содействия занятости, с тем , чтобы своевременно информировать регионы а) о положительном опыте других регионов в области управления человеческими ресурсами и развития квалификаций и б) об избыточных трудовых ресурсах, которые могли бы быть использованы на других территориях. В-третьих, на основе собранной в регионах информации методически и организационно содействовать заключению договоров между регионами и переселению трудовых ресурсов на взаимовыгодных началах и/ или содействовать развитию различных форм трансфера профессиональных навыков из точек развития лучшей практики в области, испытывающие их нехватку (площадки обмена опытом, профессионального обучения и пр.). В-четвертых, необходима общая инвентаризация ресурсов и различных аспектов национальной системы развития профессиональных навыков и квалификаций для понимания ее слабых и сильных сторон, а также желательных направлений ее совершенствования с тем, чтобы далее ориентировать все заинтересованные стороны, а некоторым - оказывать в этом содействие. В-пятых, для правильной ориентации своей собственной стратегии и политики заинтересованных стейкхолдеров государству необходимо анализировать отраслевые и технологические сдвиги, которые могут иметь стратегическое значение для изменения спроса на квалификации и определение направлений развития квалификаций в будущем. Это – иная работа, нежели прогнозирование спроса на рабочую силу, ее результаты носят скорее качественный, чем количественный характер и связаны с выявлением точек роста в будущем, новых профессий и квалификаций, а также сопоставлением динамики развития соответствующих отраслей в России и в других странах с развитой рыночной экономикой. Данный сценарий ориентирован на реализацию в России либеральной или англосаксонской модели (в терминах стратегии ОЭСР в области развития профессиональных навыков и квалификации 2012 г.), для которой характерно меньший объем прямых бюджетных расходов. Финансовые издержки реализации данного сценария для федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации невелики, поскольку в основном связаны с управленческой реорганизацией, оценкой и разработкой целевых показателей, оценкой персонала соответствующих подразделений, пересмотром некоторых программ, 381 либо их отдельных блоков. При этом основное бремя по формированию и реализации активной политики на рынке труда предполагает использование ресурсов вновь созданного внебюджетного фонда (пока с условным названием «фонд трудовых ресурсов»). Создание такого фонда будет предполагать комплексную работу по гармонизации его деятельности с общей налоговой политикой и потребует оценок и учета мнений работодателей и работников. Это – основной риск и недостаток сценария. К плюсам следует отнести устойчивое финансирование и возможность существенного расширения источников финансирования программ в области занятости и трудовых ресурсов без расширения бюджетных расходов и даже с обеспечением определенной экономики. Сценарий 3. Сценарий форсированного сотрудничества: качественные изменения в отсутствии жестких бюджетных ограничений Данный сценарий отличается от предыдущего тремя принципиальными вещами. Первое: источником финансирования мероприятий. В настоящем сценарии отсутствует предложение о создании внебюджетного фонда для финансирования политики занятости, а запланированные мероприятия предлагается осуществлять за счет увеличения бюджетных расходов. При этом необходимо пересмотреть в законодательном порядке условия распределения финансовой ответственности между федеральным центром и регионами в области политики занятости, передав часть активной политики в ведение федерального бюджета. Это, прежде всего, касается формирования экспертноаналитической базы служб занятости и их методического обеспечения, а также программ взаимодействия между регионами по обмену информацией о наличии избыточного спроса/предложения на те или иные кадры для создания схем переселения трудовых ресурсов в регионы, где их профессиональные навыки и знания могут быть более востребованы. Второе: ориентацией на создание и совершенствование национальной системы профессиональных навыков и квалификаций, которая предполагает формирование и реализацию национальной стратегии в области эффективного управления трудовыми ресурсами и развития квалификаций. Среди них: 1) России нужна национальная стратегия содействия развитию квалификаций и эффективному использованию трудовых ресурсов в целях экономического роста. Такой стратегии нет, существуют разрозненные элементы системы развития квалификаций, которые до сих пор развивались вне зависимости друг от друга, часто весьма неэффективно и с точки зрения развития экономики, и с точки зрения использования 382 человеческих ресурсов, и с точки зрения расходования государственных средств, в частности на систему образования. 2) Поскольку такая стратегия – принципиально межотраслевая, и должна увязывать политики разных министерств и ведомств, соединив цели развития экономики, науки и технологий, занятости, благосостояния, образования и т.п., важно выбрать адекватный управляющий орган, который мог бы курировать разработку, а также механизмы и результаты реализации такой стратегии. 3) При разработке и реализации стратегии управления человеческими ресурсами, политики занятости и развития квалификаций важно иметь в виду, что основным пространством развития квалификаций является рабочее место, а не образовательные учреждения, поэтому тема развития квалификаций не может быть полномочием исключительно или в основном министерства образования и образовательных учреждений, она требует диалога и ведомств, и образовательных учреждений, и других социальных партнеров, включая работодателей и работников. 4) В пользу ведущей роли министерства труда в разработке и реализации стратегии говорит то, что оно в последнее время проявляет активность в работе с работодателями и другими заинтересованными структурами по разработке профессиональных стандартов. В то же время плановые объемы разработки профессиональных стандартов и тот факт, что основная роль в них отводится работодателям, показывает, что министерство пока не готово к работе со всеми социальными партнерами, заинтересованными в формировании профессиональных стандартов и, шире - в разработке национальной стратегии в области развития квалификаций (профессиональных навыков). Применительно к разработке профессиональных стандартов – это профессиональные сообщества, а в случае разработки стратегии управления человеческими ресурсами – различные социальные партнеры, включая представителей профсоюзов и других представителей работников, профессиональные ассоциации, образовательные учреждения и пр. 5) Система развития квалификаций предполагает развитие системы консалтинга в области труда и занятости, это роднит положения стратегии ОЭСР с Декларацией 19.11.1985. России необходимо стимулировать развитие системы консалтинга как в области частных (коммерческих и некоммерческих) услуг для частных или корпоративных клиентов, так и в области государственных услуг, например, оказываемых службой занятости. Важность этого направления обусловлено необходимостью задействования в экономике тех ресурсов, которыми она уже располагает. Для этого необходима разработка дополнительных мер по возвращению на рынок труда «разочарованных» и «отчаявшихся» безработных (есть такие термины в международном 383 анализе безработицы); разработка совместными усилиями с региональной властью и заинтересованными работодателями переселения специалистов и квалифицированных рабочих из трудоизбыточных для их профиля регионов в трудонедостаточные регионы (соединение навыков людей со спросом на навыки); содействие развитию новых отраслей и распространению лучших навыков работы в этих отраслях (увеличение совокупного спроса на высококвалифицированный труд и соответствующие навыки). Третье: поскольку активное развитие системы профессиональных навыков и квалификаций предполагает серьезную интеграцию деятельности не только Минэкономиразвития РФ и Минтруда РФ, но также и Министерства образования, основным координатором и штабом реализации Стратегии должно стать Минэкономиразвития РФ, а Минтруд РФ и Минобразования РФ могли бы стать его стратегическими партнерами. Четвертое: пересмотр стратегии социальной политики в направлении повышения социальной интеграции и сплоченности. Необходимость этого подхода для ОЭСР связана с тем, что неравенство в доступе к различным социальным услугам является одним из ключевых барьеров модернизации. Это – второе направление деятельности Министерства труда, в котором могли бы проявиться его стратегические и реформаторские качества при использовании традиционного для России подхода к этому министерству как органу скорее социальной защиты, чем экономического развития. Для успешной реализации внедрения в социальную политику в России концепции социальной интеграции и сплоченности (а значит, пересмотре традиционных подходов к социальной защите, использовавшихся в России до сих пор), необходимо: а) разработка мер содействия социальной интеграции и сплоченности, а также создание механизма их реализации, б) разработка индикаторов (использование методологии ЕС), позволяющих оценить динамику по соответствующим ключевым позициям; в) помимо вопросов комплексного развития социальной сферы проблематика социальной интеграции и сплоченности сопряжена с развитием предпринимательства, инноваций и социального предпринимательства, что в российской социальной политике было пока вообще мало распространено. Последнее призвано решать следующие вопросы: а) удовлетворение расширяющихся социальных потребностей через предложение новых решений и инновационных подходов в социальной сфере, б) снижение бюджетных расходов за счет использования негосударственных социальных услуг, в) нахождение экономически эффективных механизмов преодоления социальной исключенности уязвимых социальных групп. 384 Четвертое направление является не столь затратным, как может показаться на первый взгляд, т.е. здесь, во-первых, речь идет скорее об изменении концепции управления социальной сферой, по крайней мере на горизонте 2-3 лет (постановки задач, регулирования, контроля), во-вторых, предполагает активное использование негосударственных организаций и средств (социальное предпринимательство, социальноориентированные НКО, социальные инновации для решения назревших социальных проблем, повышения общественного доверия и социальной сплоченности и интеграции, включая интеграцию социально исключенных групп населения. 2.1.2.18. Налогообложение В подготовленных Минфином РФ в мае 2012 года «Основных направлениях 1. налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» (Основных направлениях) в качестве основной цели налоговой политики выделяется поддержка деятельности. является инвестиций, а также стимулирование инновационной Отмечается, что важнейшим фактором проводимой налоговой политики необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации. В то же время, в соответствии с Основными направлениями необходимо сохранить неизменность налоговой нагрузки по секторам экономики, в которых достигнут ее оптимальный уровень с учетом требований сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации. Далее, в соответствии с Основными направлениями содержанием налоговой политики в среднесрочной перспективе является определенный налоговый маневр, который будет заключаться в снижении налоговой нагрузки на труд и капитал и ее повышении на потребление, включая дорогую недвижимость, на рентные доходы, возникающие при добыче природных ресурсов, а также в переходе к новой системе налогообложения недвижимого имущества. Выделяются следующие направления налогового стимулирования: Поддержка инвестиций и развития человеческого капитала. Совершенствование налогообложения при операциях с ценными бумагами и финансовыми инструментами срочных сделок, а также иных финансовых операциях. Совершенствование специальных налоговых режимов для малого бизнеса. Развитие взаимосогласительных процедур в налоговых отношениях. Страховые взносы на обязательное пенсионное, медицинское и социальное страхование. 385 Также в Основных направлениях выделяются меры по повышению доходов бюджетной системы Российской Федерации и направления, по которым планируется внесение изменений в законодательство по налогам и сборам: Налогообложение природных ресурсов. Акцизное налогообложение. Введение налога на недвижимость. Сокращение неэффективных налоговых льгот и освобождений. Совершенствование налога на прибыль организаций. Совершенствование налогового администрирования. Противодействие уклонению от налогообложения с использованием низконалоговых юрисдикций. Приведенные направления совершенствования налогообложения по ряду пунктов соответствуют рекомендациям ОЭСР в части налогообложения. Например, положение о сокращении налоговых льгот и освобождений в целом соответствует рекомендации ОЭСР по борьбе с уклонением от налогов C(77)149/Final, рекомендации Совета ОЭСР по включению в налоговые отношения положения о предоставлении налоговых льгот C(97)184, а также рекомендации Совета ОЭСР по противодействию нездоровой налоговой конкуренции C(98)17Final. Намеченная в Основных направлениях мера по противодействию уклонению от налогообложения с использованием низконалоговых юрисдикций соответствует рекомендациям Совета ОЭСР по реализации предложений, содержащихся в Докладе о нездоровой налоговой конкуренции C(2000)98. Вместе с тем, есть и серьезные несоответствия между планами Правительства РФ и Минфина РФ и пожеланиями ОЭСР по направлениям совершенствования российской налоговой системы. В Основных направлениях предполагается осуществить «налоговый маневр», который заключается в сокращении, или по крайней мере в не повышении налогов на труд и капитал, при одновременном увеличении «налогов на потреблении». Речь может идти о увеличении акцизов, введения налога на роскошь, введении налога на недвижимость. Также, могут увеличиваться налоги на добычу полезных ископаемых. Теперь посмотрим на нынешнюю позицию ОЭСР. В своем выступлении на Гайдаровском форуме в январе 2013 года101 генеральный секретарь ОЭСР Анхель Гурриа в качестве основных направлений совершенствования налоговой политики в России выделил введение прогрессивной шкалы налогообложения для налога на доходы 101 http://www.oecd.org/russia/modernizingrussiainachallengingglobalenvironment.htm 386 физических лиц и увеличения порога взимания страховых взносов. По мнению генерального секретаря ОЭСР такие меры необходимы для снижения уровня бедности в России с 17% до средних по ОЭСР показателей в 11%. На прошедшем в феврале 2013 года в Москве очередном раунде переговоров о вступлении России в ОЭСР, большую работу Анхель Гурриа заявил, что еще предстоит проделать для вступления России в ОЭСР102 «требуются значительные законодательные изменения, согласование кодексов, норм и так далее». Формальным поводом для этого можно считать недостаточно высокий уровень налогов на труд, хотя есть и другие, более веские, причины. В страновом обзоре ОЭСР «Российская Федерация 2011 год» отмечается, что одной из сфер деятельности, в которых отставание от стран ОЭСР остается существенным, является деловой климат. « Россия имеет низкую оценку по целому ряду показателей, характеризующих условия для ведения бизнеса. Участие государства в экономике чрезмерно, коррупция охватывает все сферы жизни общества, законы слабо исполняются, а внешнеторговый и инвестиционный режим имеют достаточно ограничительный характер» 2. Рассмотрим Рекомендации ОЭСР о введении прогрессивной шкалы ставок налогообложения при взимании налога на доходы физических лиц и повышении налогооблагаемого порога доходов при взимании страховых взносов в контексте показателей по ставке подоходного налога и страховых взносов в странах ОЭСР. Таблице 2.1.2.18.1 приведены данные В из Основных направлений, характеризующие сравнительные показатели в этой сфере в странах ОЭСР. Встреча с генеральным секретарём ОЭСР Анхелем Гурриа, http://президент.рф/%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%B8/17517 102 387 Таблица 2.1.2.18.1 - Доля налогов и обязательных платежей в совокупных затратах работодателя на оплату труда в странах ОЭСР в 2010 году (% от совокупных затрат работодателя в размере среднего уровня оплаты труда работника, не пользующегося специальными льготами) Совокупная доля Налог на налогов в доходы затратах на оплату физических Страховые труда лиц взносы Австралия 26,2 20,4 5,8 Австрия 47,9 11,4 36,6 Бельгия 55,4 21,6 33,8 Великобритания 32,7 14,7 18 Венгрия 46,4 11 35,4 Германия 49,1 15,7 33,4 Греция 36,6 2,2 34,4 Дания 38,6 27,9 10,7 388 Продолжение Таблицы 2.1.2.18.1 Израиль 20,2 8,3 12 Ирландия 29,3 13 16,3 Исландия 31,3 22,8 8,5 Испания 39,6 11,7 27,9 Италия 46,9 15,4 31,5 Канада 30,3 13,3 16,9 Корея 19,8 3,7 16,1 34 12,7 21,2 Мексика 15,5 3,8 11,7 Нидерланды 39,2 14,5 24,7 Новая Зеландия 16,9 16,9 0 Норвегия 36,8 18,6 18,2 Польша 34,3 5,9 28,4 Португалия 37,7 9,7 28,1 Словакия 37,8 6,4 31,4 Словения 42,4 9,5 32,9 США 29,7 13,9 15,8 Турция 37,4 10,3 27,1 42 18 24 Франция 49,3 9,9 39,3 Чехия 42,2 8,6 33,6 7 0 7 Швейцария 20,8 9,4 11,4 Швеция 42,7 13,5 29,2 Эстония 40 12,3 27,7 30,5 6,8 23,7 33,1 10 23,1 Люксембург Финляндия Чили Япония Российская Федерация в 2012 году Данные Минфина РФ. В последней строчке Таблицы 2.1.2.18.1 приведены эффективные ставки НДФЛ и страховых взносов в России в 2012 году. Из данных Таблицы 2.1.2.18.1 следует, что ставки подоходного налога в России, несмотря на плоскую шкалу, вполне сравнимы с аналогичными показателями в целом 389 ряде стран ОЭСР, сравнимых с Россией по уровню экономического развития. К таким странам можно отнести Венгрию (средняя ставка налога на доходы в 2010 году составляла 11%), Словения (9,5%), Турция (10,3%). В целом ряде стран членов ОЭСР ставки подоходного налога ниже, чем России, например в Польше ставка НДФЛ составляла в 2010 году 5,9%, в Мексике 3,8%, в Корее 3,7%. В отношении ставок страховых взносов замечание генерального секретаря ОЭСР выглядит более убедительным. В большинстве европейских стран с развитой солидарной пенсионной системой эффективные ставки страховых взносов выше, чем в России. Тем не менее, суммарная ставка налогов на труд в России не выгладит чрезмерно низкой, в особенности в сравнении с развивающимися странами, входящими в ОЭСР. Если опираться на данные ОЭСР, картина выглядит несколько иной (Таблица 2.1.2.18.2). Таблица 2.1.2.18.2 - Подоходный и социальный налоги в % к ВВП в странах ОЭСР в 2010 году и в России. Налог на доходы физических Страховые лиц взносы Австралия 9,9 0,0 Австрия 9,5 14,5 Бельгия 12,2 14,1 Великобритания 10,0 6,6 Венгрия 6,5 11,9 Германия 8,8 14,1 Греция 4,4 10,9 Дания 24,3 1,0 Израиль 6,3 5,6 Ирландия 7,5 5,6 Исландия 12,9 4,1 Испания 7,0 12,1 390 Продолжение Таблица 2.1.2.18.2 Италия 11,7 13,4 Канада 10,8 4,7 Корея 3,6 5,7 Люксембург 7,8 10,8 - 2,9 8,6 14,1 Новая Зеландия 11,9 0,0 Норвегия 10,1 9,7 Польша 4,5 11,1 Португалия 5,6 9,0 Словацкой Республики 2,3 12,3 Словения 5,7 15,1 Соединенные Штаты 8,1 6,4 Турция 3,7 6,1 12,8 12,7 Франция 7,3 16,6 Чешская республика 3,6 15,3 0 1,4 9,1 6,7 Швеция 12,7 11,4 Эстония 5,4 13,1 Япония 5,1 11,4 Средняя по ОЭСР 8,4 9,1 3,7 6,5 Мексика Нидерланды Финляндия Чили Швейцария Российская Федерация в 2011 году Данные: OECD Revenue Statistics, Минфин России Из данных Таблицы 2, в отличие от данных Таблицы 1, следует, что поступления подоходного налога и страховых взносов по отношению к ВВП в России невелики по сравнению со средними показателями по ОЭСР. В особенности это относится к подоходному налогу, соотношение поступлений по данному налогу и ВВП в 2,3 раза ниже среднего показателя ОЭСР. Отметим, что на формирование данного показателя оказывает влияние такой важный фактор, как доля оплаты труда в ВВП. Налоговая нагрузка по налогу на доходы физических лиц в России сравнима с аналогичными показателями в 391 Турции, Чехии, Словакии, Корее, Греции, Польше. В развитых европейских странах этот показатель существенно выше. Соотношение социальных доходов и ВВП по России ближе к среднему показателю ОЭСР. Российская нагрузка на экономику по социальному налогу сопоставима с нагрузкой целого ряда развивающихся и развитых стран. Таким образом, формальные основания говорить, что в России поступления по налогу на доходы физических лиц и социальному налогу могли бы быть повышены, есть. Целесообразность следования рекомендациям генерального секретаря ОЭСР Анхеля Гурриа в налоговой сфере далеко не очевидна. Во-первых, неясно, насколько эти рекомендации совпадают с мнением ОЭСР в целом. В докладе 103 отмечается, что налоги могут быть проранжированы по степени потенциального ущерба для экономического роста. В соответствии с этим ренкингом, наибольший вред экономическому росту наносит налог на прибыль, далее, по степени вреда, следуют налоги на доходы физических лиц. Налоги на потребление и недвижимость влияют на экономический рост в меньшей степени. Основанием для такого ранжирования видов налогов является то, налоги на потребление и недвижимость оказывают сравнительно небольшой негативный эффект на экономические решения физических лиц и корпораций. Во-вторых, одним из важнейших качеств налоговой системы, в существенной степени влияющего на поведение инвесторов, является устойчивость. Частое изменение налогового законодательства нежелательно. Тем не менее, вопрос о введении прогрессивной шкалы налогообложения по налогу на доходы физических лиц может рассматриваться в контексте развития фискального федерализма. В настоящее время регионы имеют ограниченные возможности увеличивать свои налоговые доходы. Введение налога на недвижимость как инструмента повышения доходов местных бюджетов тормозится из-за значительных административных препятствий. Регионы могли бы получить право самостоятельно вводить прогрессивную шкалу налогообложения по налогу на доходы физических лиц (в рамках предоставленных гипотетическими изменениями в Налоговом кодексе). При этом, необходимо было бы эффективно решить вопрос об определении регионов и муниципалитетов в бюджеты которых зачисляется данный налог (решить проблему разделения налога между местом проживания и местом работы). Последствиями таких решений стало бы, помимо роста налоговых доходов, обострение конкуренции между регионами за трудовые и капитальные ресурсы. В конечном итоге, неравномерность социально-экономического развития регионов могла бы усилится. 103 Tax policy reform and economic growth, OECD 2010 392 Разумеется, такие радикальные решения могут быть приняты после детальной проработки и оценки всех рисков. 3. В соответствии с Рекомендацией Совета ОЭСР относительно определения трансфертных цен между ассоциированными предприятиями C(95)126 и Декларацией о соблюдении установленных правил, принципов добросовестности и прозрачности в сфере международного бизнеса и финансов. от 28.05.2010 Россия должна придерживаться рекомендаций Доклада (Руководства) ОЭСР 1995 года. Данное руководство предусматривает распространение его положений на внешнеэкономические сделки. В соответствии с этими рекомендациями, в налоговом законодательстве ряда стран правила о трансфертных ценах распространяются только на международные сделки (например, Аргентина, Италия, Франция, Австралия, Новая Зеландия, Япония. В то же время, трансфертное ценообразование может приводить к недополучению налоговых доходов и при сделках внутри страны. Поэтому, нормы, позволяющие бороться с трансфертным ценообразованием при совершении не только международных, но и внутренних сделок также присутствуют в законодательстве ряда стран. К таким странам относятся Португалия, Испания, Дания, Норвегия, Чехия, Великобритания, США. Теперь к этой группе стран присоединилась и Россия. До 2012 года российское законодательство в области трансфертного ценообразования было неопределенным и недостаточным (ст. 40 Налогового Кодекса). С 2012 года в Налоговый кодекс введен новый раздел Вместо них в Налоговый кодекс вводится новый раздел V.1 «Взаимозависимые лица. общие положения о ценах и налогообложении. налоговый контроль в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами. Соглашение о ценообразовании», состоящий из 6-ти глав и 25-ти статей. В целом нововведения в Налоговый кодекс соответствуют сложившейся международной практике налогообложения при трансфертном ценообразовании. Положительно следует оценить введение в налоговое законодательство понятия симметрической корректировки, позволяющей избежать двойного налогообложения при применении трансфертных цен. Новым для российского законодательства является введение возможности для налогоплательщика заключать предварительные налоговые соглашения с налоговыми органами. Негативным в новом законодательстве следует признать излишнюю регламентацию и степень контроля при совершении сделок между взаимозависимыми лицами. Кроме того, соглашения о ценообразовании возможны только для очень ограниченного круга налогоплательщиков, 393 отнесенных к крупнейшим налогоплательщикам (например, с объемом начислений федеральных налогов в объеме превышающем 1 млрд.руб). 4. По нашему мнению, все рекомендации ОЭСР по совершенствованию системы налогообложения, принимаемые Россией, могут быть осуществлены в соответствии с экономического инерционным развития. сценарием ОЭСР в развития страновом экономики обзоре за Министерства 2011год отмечает неудовлетворительный деловой и инвестиционный климат в России. Важной оценкой делового климата в стране является качество взаимодействия налогоплательщиков и налоговых органов. В этом направлении России предстоит проделать большой путь, для того, чтобы соответствовать стандартам развитых стран ОЭСР. Для улучшения качества этого взаимодействия могут быть предложены рекомендации в этой сфере, разработанные АСИ (Агентством стратегических инициатив) осенью 2012 года. Принятие таких рекомендаций соответствовало бы инновационному и целевому вариантам развития экономики в долгосрочной перспективе, разработанных Министерством экономического развития. Предлагаются следующие рекомендации: Обеспечить максимальный перевод общения с налоговым органом в Интернет пространство (получение справок, доступ к лицевым счетам, просмотр КРСБ, получение справок и т.п.). Предоставить возможность получения налогоплательщиками документов (актов сверок, справок об отсутствии задолженности и иных документов по требованию налогоплательщика) от ИНФС с электронной подписью ИФНС по требованию налогоплательщика;. Предоставить возможность проведения сверок между налогоплательщиком и налоговым органом в электронном виде в режиме онлайн;. Организовать регулярную публикацию на сайте обобщающих обзоров разъяснений Минфина России по вопросам применения законодательства о налогах и сборах; Внедрить институт «предварительного налогового разъяснения»; Провести сравнительный анализ существующих в мировой практике правовых моделей обязательных налоговых разъяснений (соглашений) и сформировать предложения по правовой модели института предварительного налогового разъяснения для РФ; Подготовить и внести в НК РФ изменения, предусматривающие возможность получения налогоплательщиками предварительных налоговых разъяснений. Законодательно утвердить невозможность пересмотра налоговыми органами позиции в ходе последующих проверок в отношении таких сделок; 394 Внедрить в РФ один из используемых в мировой практике режимов добровольного «расширенного взаимодействия» налогоплательщиков и налоговых органов (например, режим «Горизонтального мониторинга» в Нидерландах); Ввести законодательный акт, регулирующий налоговое консультирование и создание саморегулируемых организаций налоговых консультантов, которые будут представлять интересы налогоплательщиков в установленном законом порядке; Обеспечить совершенствование механизма информирования налогоплательщиков об имеющихся случаях переплаты налогов. Предусмотреть, что в случае, если налоговый орган не исполнил обязанность по информированию налогоплательщика об излишне уплаченном налоге, моментом начала течения срока (3 года) на подачу заявления о возврате излишне уплаченного налога считать момент подписания акта сверки расчетов с бюджетом между налогоплательщиком и налоговым органом; Устранить избыточные требования по предоставлению первичной документации; Усовершенствовать механизм дополнительных мероприятий налогового контроля; Усовершенствовать механизм ограничения деятельности налогоплательщиков (блокировка счета, арест имущества, списание денежных средств). 2.1.2.19. Корпоративное управление Вступление Росси в ОЭСР имеет важное значение с точки зрения участия России в формировании мировых правил экономических взаимоотношений и оценка финансовоэкономических последствий данного шага должна осуществляться с этой позиции. Данное решение имеет, прежде всего, значимые репутационные (имиджевые) последствия и его принятие позволит позиционировать Россию как политически сильную страну с развитой экономикой. При этом, вступление России в ОЭСР должно сопровождаться сохранением самостоятельной экономической политики в тех областях, в которых это будет являться необходимым, при обеспечении «реального» членства России в ОЭСР. Корпоративное управление, с точки зрения создания условий для привлечения инвестиций в российскую экономику, является обеспечивающим механизмом, главная задача которого - гарантия права собственности и реализации неотъемлемых прав собственника. Соответственно, корпоративное управление - это один из элементов обеспечительной системы, но не является главным фактором, влияющим на принятие инвестиционного решения. 395 Тем не менее реализация мер, направленных на обеспечение гарантии права собственности, не только является необходимым условием создания инвестиционной привлекательности российской экономики для внешнего (иностранного) капитала, но и важным фактором обеспечения внутренних инвестиций в российскую экономику. В этой связи, реализация положений Принципов корпоративного управления ОЭСР, прежде всего, направленных на обеспечение гарантии прав собственности, является важным фактором стабилизации гражданских правоотношений и экономического оборота внутри страны вне зависимости от членства России в ОЭСР. 1. Сценарий инерционного сотрудничества Данный сценарий предполагает дальнейшую постепенную работу по реализации Принципов корпоративного управления и Директивы ОЭСР по корпоративному управлению государственными предприятиями. Основными достижениями в соответствии с данным сценарием могут стать создание механизмов, направленных на защиту права собственности на актив, являющийся объектом инвестирования, совершенствование системы раскрытия информации и системы обеспечения участия в управлении. В тот же время, как было указано в анализе ключевых обязательств в области корпоративного управления, разрабатываемые сегодня меры и изменения, в том числе включенные в план законодательной работы на 2013 год, не являются достаточными для завершения работы, направленной на достижение закрепленных документами ОЭСР целей. Прежде всего, это касается устранения недостатков государственного управления, отказа от избыточного вмешательства государства в экономические процессы и повышения результативности мер, нацеленных на реализацию стратегических задач государства. Как отмечалось в Анализе готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно документам ОЭСР в сфере корпоративного управления, достижение целей, изложенных в Директиве ОЭСР по корпоративному управлению государственными предприятиями, возможно в данном случае исключительно в долгосрочной перспективе, что, с одной стороны, позволяет избежать возможных ошибок при поспешной реализации предполагаемых мер, с другой, нивелирует положительный эффект от возможных преобразований и не позволяет в ближайшей перспективе (3-5 лет) осуществить сколь либо значимые преобразования для достижения поставленных в стратегии России на период до 2020 года целей. Данный сценарий является недостаточным для того, чтобы рекомендации и опыт стран ОЭСР могли способствовать переходу к новой модели экономического роста, 396 предусмотренного Стратегией-2020 и достижению социально-экономических ориентиров, предусмотренных инновационным сценарием Прогноза-2030. Соответственно, его реализация в рамках десятилетней перспективы не создаст основы для развития и качественного улучшения социально-экономической политики России. Соответственно, финансово-экономические последствия выполнения таких обязательств ОЭСР в рамках инерционного сценария минимальны. Бюджетная нагрузка от принятия данных обязательств незначительная, в целом она соответствует социально-экономическим параметрам и приоритетам, включенным в консервативный сценарий социально-экономического развития России на период до 2030 года, и не противоречит утвержденному бюджету на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015. Возможные бюджетные расходы, связанные с выполнением данных обязательств, предусмотрены или могут быть учтены в рамках мероприятий и проектов, включенных в действующие и (или) разрабатываемые и планируемые федеральные целевые и государственные программы развития на период до 2016 года включительно и далее, а также в программы регионального развития. В то же время, при реализации данного сценария сохранится дотационная политика и финансирование развития экономик ряда регионов продолжится за счет бюджетных средств, вместо инвестиционных, что не соответствует целям экономического развития страны (заседание Государственного совета «О повышении инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации и создании благоприятных условий для развития бизнеса» http://www.echo.msk.ru/blog/echomsk/978190-echo/). Таким образом, инерционный путь сотрудничества не позволит оправдать затраты, связанные с обеспечением членства России в ОЭСР. Межведомственные разногласия, а также расхождения с позицией профильных ведомств отсутствуют либо не прогнозируются. 2. Сценарий прогрессирующего сотрудничества Данный сценарий может стать наиболее эффективным, поскольку предполагает принятие Россией на себя новых обязательств по мере достижения положительного эффекта от реализации принятых ранее. Гармонизация нормативно-правой базы России и принципов ОЭСР может осуществляться в рамках следующих этапов: на первом этапе в перспективе двух – трех лет могут быть реализованы меры, являющиеся крайне необходимым для устойчивого развития российской экономики и в отношении которых отсутствуют оговорки в том числе по срокам (прежде всего, это 397 применимо в части реализации положений, закрепленных в Принципах корпоративного управления ОЭСР – обеспечения гарантий прав собственности и повышения эффективности государственного управления); на втором этапе - в среднесрочной перспективе до 2020 года – реализация обязательств, являющихся необходимыми для создания условий инвестиционной привлекательности российской экономики в той части, в которой это касается корпоративного управления, но требующих дополнительного анализа и проработки. Основные усилия необходимо сконцентрировать в части реализации положений Директивы ОЭСР по корпоративному управлению государственными предприятиями, что соответствует целям и задачам развития российской экономики в ближайшей перспективе (заседание Государственного совета «О повышении инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации и создании благоприятных условий для развития бизнеса» http://www.echo.msk.ru/blog/echomsk/978190-echo/). Данный сценарий является оптимальным вектором развития сотрудничества России с ОЭСР, в большей степени соответствующим сценариям оптимальных изменений в рамках Стратегии-2020. И реализация указанных обязательств будет способствовать переходу к новой модели экономического роста – от инерционного (консервативного) к оптимальному (инновационному) сценарию социально-экономического развития России. Реализация данного сценария сотрудничества с ОЭСР будет вписываться в рамки текущего реформирования законодательной базы Российской Федерации, предусматривающей в том числе реализацию принципов, предусмотренных документами ОЭСР. В ряде случаев соответствующие проекты нормативно-правовых документов уже разработаны, однако требуют доработки. Взвешенный подход к принимаемым на себя обязательствам и последствиям от их выполнения, реализуемый в рамках данного сценария, позволит максимально эффективным образом организовать обмен опыта со странами-членами ОЭСР, а также использование рекомендаций ОЭСР по совершенствованию российской политики в соответствующих областях. Бюджетная нагрузка, основным связанная с принятием обязательств, социально-экономическим параметрам и приоритетам, соответствует включенным в инновационный сценарий социально-экономического развития России на период до 2030 года. Кроме того, данный сценарий, по предварительным оценкам способен максимально увеличить выгоду от затрат на обеспечение участия России в ОЭСР. 398 Поскольку выполнение обязательств ОЭСР, включаемых в данный сценарий, в достаточной степени подкреплено ресурсами, соответствуют экспертным и правительственным сценариям, ростом социального благосостояния и благополучия, сотрудничество с ОЭСР по указанным направлениям в большей степени будет подкреплено общественной и экспертной поддержкой. В то же время, в условиях бюджетных ограничений вероятны межведомственные разногласия, в связи с чем предлагается создать площадку для экспертного обсуждения и согласования ведомственных интересов, устранив соответствующие препятствия и обеспечив последовательность реализации программы сотрудничества с ОЭСР на среднеи долгосрочную перспективу. 3. Сценарий форсированного сотрудничества Развитие сотрудничества России с ОЭСР по данному сценарию предполагает значительные изменения в российской нормативно-правой базе, правоприменительной практике, а также потребует институциональных изменений. Реализация принятых на себе обязательств по форсированному сценарию может дать значимый финансово-экономический эффект при предотвращении недопустимых рисков и рисков, при которых издержки от таких преобразований выше ожидаемой величины ущерба. Прежде всего, это касается стратегических предприятий и секторов экономики, являющихся чувствительными в негативном аспекте к сокращению регулирующего воздействия государства. Нарушение указанного баланса может создать неконтролируемые условия для подрыва экономической стабильности в рамках отдельного сектора экономики, либо макроэкономической стабильности в целом, на что обращалось внимание в анализе ключевых обязательств в сфере корпоративного управления. В данном сценарии сотрудничества целесообразно выделить следующие категории обязательств: обязательства, реализация которых является необходимым условием финансовоэкономической стабильности и основой развития российской экономики: выполнение обязательств, закрепленных в Принципах корпоративного управления ОЭСР (при оговорках, содержащихся в анализе обязательств); в принципе допустимые обязательства, в целом соответствующие интересам развития сектора и экономики в целом, но требующие серьезной и долгосрочной работы по гармонизации, а также поиска дополнительных источников финансирования: реализация положений Директивы ОЭСР по корпоративному управлению государственными предприятиями в части повышения эффективности государственного 399 управления, определения степени ответственности за принимаемые решения, отказа от избыточного вмешательства государства в экономические процессы при резком повышении результативности мер; недопустимые обязательства, противоречащие стратегическим приоритетам и национальным интересам страны, серьезно затрагивающие стратегически важные сектора российской экономики, создающие чрезмерную нагрузку для бюджета страны, не принося соответствующих социально-экономических и политических дивидендов: значительное снижение роли регулирующего воздействия государства без оценки возможных рисков, установление единых принципов и механизмов управления без учета особенностей деятельности различных секторов экономики и их значения для страны в целом, ускоренная приватизация предприятий с государственным участием вне зависимости от последствий данного решения. Реализация обязательств, включенных в первую категорию, представляется возможной в относительно краткосрочной перспективе – 2014 – 2015 годы. Допустимые обязательства можно рассматривать как «программу максимум» сотрудничества с ОЭСР, предполагая, что их выполнение возможно в достаточно долгосрочной перспективе (с горизонтом 2030 года и далее). В отношении таких обязательств необходимо проведение дополнительных оценок бюджетной нагрузки и в целом последствий принятия Россией таких обязательств в зависимости от секторов экономики, а также дополнительные консультации с ОЭСР с целью изучения опыта странчленов ОЭСР по реализации принципов и механизмов участия государства в деятельности компаний, в том числе имеющих стратегическое значение для государства и относящихся к чувствительным секторам экономики. Недопустимые обязательства целесообразно сразу до завершения переговоров включить в число изъятий в Начальный меморандум «О позиции Российской Федерации в отношении актов организации экономического сотрудничества и развития». Соответствующая рекомендация изначально содержалась в анализе 2008 года. Бюджетная нагрузка, связанная с принятием обязательств в сфере корпоративного управления, может оказаться существенной и не в полной мере соответствует целевому (форсированному) сценарию Прогноза-2030 года. При реализации форсированного сценария существует высокая степень вероятности серьезных общественных и экспертных дискуссий, а также расхождения с позицией профильных ведомств и межведомственные разногласия. 400 2.1.2.22. Статистика Рекомендуется принять все рекомендации ОЭСР в части статистики. Специфика современной статистики заключается в том, что вся она строится на основании международных стандартов. Статистика ОЭСР в этом плане не является исключением – она следует в русле рекомендаций других международных организаций (ООН, МВФ, МОТ, UNIDO), хотя часто несколько опережает их. Таким образом, принятие рекомендаций ОЭСР не потребует существенной перестройки проводимой в России политики в области статистик, а будет касаться интенсификации работ. Все обязательства, которые рекомендуется принять России в области статистики, можно сгруппировать в три группы: 1. Совершенствование методологии расчетов статистических показателей и решение других технических вопросов. Выполнение этих обязательств повлечет пересмотр некоторых базовых макроэкономических индикаторов (в том числе – ВВП) в сторону их увеличения. В целом рекомендации этой группы совпадают с ранее полученными рекомендациями других международных организаций. Часть из них может быть реализована практически немедленно (например, публикация данных на английском языке или восстановление длинных динамических рядов). На реализацию других рекомендаций (связанных с увеличением охвата национальными счетами социально-экономических явлений, оценкой природного потенциала) потребуется некоторое время, и они могут рассматриваться как среднесрочные ориентиры для сотрудничества. 2. Внесение определенных улучшений в национальное законодательство, призванное улучшить правовую основу государственной статистики. К этой группе относятся рекомендации сделать участие в переписи населения обязательным и внести в закон о статистике поправки, усиливающие режим конфиденциальности для первичных статистических данных. Реализация этих рекомендаций может быть осуществлена в ближайшее время. Необходимые работы уже по большей части внесены в План законодательной работы. 3. Повышение уровня методологической согласованности между статистическими показателями, рассчитываемыми разными ведомствами, а также внедрение новых классификаторов, гармонизированных с международными стандартами. Указанные проблемы являются наиболее сложными, так как их решение зависит от повышения согласованности работы российских ведомств, вовлеченных в 401 статистическую деятельности и создание соответствующих механизмов регулирования такого взаимодействия. Создание такой системы следует начать немедленно и действовать, по возможности, решительно, поскольку проблема является наиболее болезненной для российской статистики. Как показывает опыт, выполнение обязательств третьей группы может оказаться наиболее трудоемкими. В различных странах система межведомственной координации статистической деятельности решается по-разному. В большинстве стран работают координационные советы с достаточно широкими полномочиями. В США соответствующие обязанности возложены персонально на так называемого Главного статистика, который входит в администрацию президента. Изучение международного опыта и анализ соответствующих особенностей каждой из моделей мог бы привести к выработке оптимального решения для России. Бюджетная нагрузка на осуществление мероприятий, связанных с реализацией рекомендаций ОЭСР в области статистики, не представляется значительной. Повышение качества государственной статистики, без сомнения, будет положительно встречено в обществе. В настоящее время в России существует консенсус относительно того, что качество государственной статистики должно быть повышено. Российские эксперты-статистики уже сейчас принимают определенное участие в работе соответствующих технических групп и комитетов ОЭСР, активизация этого процесс, несомненно, пойдет на пользу российской статистике и экономической науке в целом. Улучшение государственной статистики в плане ее сближения с международными стандартами в любом случае выгодно России, поскольку приведет к повышению эффективности работы государственных органов, повышению доверия со стороны международных партеров и будет способствовать интеграции российской экономики в мировую систему. Пользователи статистической информации, вероятно, будут ощущать некоторый дискомфорт, связанный с пересмотром статистических показателей, однако эти проблемы носят кратковременный характер и будут в дальнейшем в полной мере компенсированы выигрышем за счет предоставления более качественной, своевременной и сопоставимой в международном плане информации. Развитие государственной статистики России в результате выполнения рекомендаций международных ОЭСР, скажется организациях, на улучшении которые будут позиций страны пользоваться в других соответствующей статистикой. Это может иметь также положительное влияние на формирование 402 единых статистических стандартов ЕВРАЗЭС. Логика формирования ЕВРАЗЭС в целом совпадает с логикой формирования других наднациональных объединений, например, Евросоюза, и включает в себя унификацию стандартов, в том числе – в области статистики и соответствующих классификаторов. В настоящее время Россия несколько отстает от своего партнера по ЕВРАЗЭС – Казахстана в плане внедрения современных версий классификаций. Выполнение рекомендаций ОЭСР поможет ликвидировать это отставание. 403 2.2 Оценка финансово-экономических последствий выполнения обязательств ОЭСР на основе макроэкономической балансово-эконометрической модели Института «Центр развития» НИУ ВШЭ 2.2.1 Методология, возможности и пределы использования макроэкономической балансово-эконометрической модели для оценки финансово-экономических последствий выполнения обязательств ОЭСР Макроэкономическая модель экономики России является динамической счетной моделью частичного равновесия (DynamicPartialComputableEquilibrium). Ключевыми особенностями модели являются свободная масштабируемость в направлении прогноза, моделирование макроэкономических балансов экономических агентов вместо моделирования их поведений с использованием целевых функций, отсутствие в модели стороны предложения экономических благ как таковой. Экономика страны моделируется более чем по 400 основным показателям, не включая вспомогательные (отношение к ВВП, их приросты, базовые индексы и т.д.). При построении прогноза используются как балансовые уравнения, основанные на макроэкономических или внутрибалансовых тождествах, так и эконометрические уравнения для наиболее важных показателей экономик (динамики денежных агрегатов, инфляции, торговых потоков, заработных плат и др.). Модель реализована на годовых данных; глубина ретроспективного ряда, используемого для эконометрических оценок, варьируется от 8 до 14 лет в зависимости от показателя. Для моделирования показателей, динамика которых не характеризуется какой либо устойчивой или циклической зависимостью или во многом зависит от политических решений, используются экспертные оценки. Ниже более подробно рассмотрены две важные ключевые особенности модели. Вопервых, при построении моделей строится взаимосвязь экономических балансов вместо моделирования взаимосвязи поведения экономических агентов с использованием ряда целевых функций. Ключевыми положительными особенностями данного подхода к моделированию макроэкономических систем является полное отсутствие каких-либо ограничений, непосредственно вытекающих из оптимизации целевых функций экономических агентов с заданными ограничениями. Попытка применения данных методов к российским данным часто свидетельствует о том, что накладываемые ограничения дают низкие коэффициенты детерминации по сравнению с моделями без ограничений и сильно снижают прогнозную силу моделей. Возможным объяснением этого феномена является тот факт, что рыночная история экономик бывшего СССР еще слишком коротка и изобилует многочисленными кризисами, внутренними и внешними шоками, для формирования устойчивой модели поведения экономических агентов пока 404 нет достаточного экономического опыта. Если модели и удается построить, то часто они описывают уже ретроспективный период функционирования экономики и обычно небольшой – 3–5 лет, после чего очередной кризис свидетельствует об изменении моделей поведения агентов. Отсутствие ограничений позволяет использовать такую банальную вещь, как лаговые переменные, не говоря уже о более сложных методах коррекции ошибок и т.д. С другой стороны, отсутствие в базисной конструкции поведенческой модели не всегда позволяет полно оценить последствия изменения структурных коэффициентов модели (предпочтения импортных товаров, таможенные тарифы и т.д.) или вовремя отследить изменения поведения агентов в нестандартных условиях, математически говоря, в угловых решениях или изменениях вида бюджетного ограничения. Также это не позволяет оценить влияние различных экономических нововведений на поведение агентов и экономику до того момента, как эти нововведения начнут значимо менять экономические процессы: к примеру, тот же кредитный бум или финансовый кризис. Во-вторых, предлагаемая модель является моделью частичного равновесия. Так, в большинстве случаев предполагается, что «спрос определяет предложение», а не наоборот. Таким образом, в экономике моделируется спрос на товары и услуги, деньги, импортные и экспортные товары, инвестиции в предположении, что этот спрос будет удовлетворен. В вопросе моделирования инвестиций предполагается, что их объем ограничен финансовыми ограничениями предприятий с поправкой на объем привлекаемых из банковской и бюджетной системы и из-за рубежа средств. По сути это означает, что в экономике существует перманентный дефицит инвестиционных ресурсов, что может потенциально привести к ситуации, когда производственных мощностей может не хватить для удовлетворения всего моделируемого спроса. Поэтому к долгосрочным оценкам, генерируемым моделью, надо относиться как к оценкам «сверху» при заданных условиях. Конечно, расчеты показывают, что склонность к инвестированию собственных средств у предприятий снижается в периоды кризиса (т.е. они сами не хотят инвестировать), но это вовсе не означает, что они перестают испытывать дефицит инвестиционных ресурсов. Кроме того, здесь может существенно влиять эффект «среднего по больнице» – в каких-то отраслях денег много, и они осуществляют все инвестиции, а в некоторых отраслях ресурсов мало. С другой стороны, «правильное» решение данной проблемы, т.е. нахождение необходимого объема инвестиций для удовлетворения потенциального объема предложения, сопряжено со многими сложностями: плохой статистикой по наличию и использованию капитальных фондов и использованию труда в отраслевом разрезе, 405 отсутствием статистики по инвестициям в основной капитал в отраслевом разрезе в постоянных ценах, отсутствием межотраслевых балансов для корректного учета промежуточного спроса на продукцию отраслей и т.д. Центральным элементом модели является счет ВВП по расходам. Таким образом, прогноз ВВП является суммой прогнозов отдельных показателей конечного потребления: конечного спроса домохозяйств и государственных учреждений, валового накопления основного капитала, включая изменение запасов материально-оборотных средств, импорта и экспорта. Спрос на продукцию рассматривается как часть балансов в денежном выражении некоторых эконометрических агентов, и его выделение происходит в процессе моделирования различных финансовых потоков между балансами экономических агентов. Соответственно, макроэкономическая модель включает в себя платежный баланс, баланс доходов и расходов населения, баланс доходов и расходов консолидированного бюджета, баланс органов денежно-кредитного управления, баланс банковской системы и др. Перевод спроса экономических агентов в денежном выражении в реальные показателя осуществляется при помощи блока расчета индексов цен и дефляторов, который проще всего рассматривать как отделенный от блока финансовых потоков, поскольку цены в данной модели ничего не уравновешивают. Это впрочем, не исключает двустороннюю взаимосвязь между ценами и финансовыми потоками в некоторых уравнениях. В блоке цен отдельно моделируются дефляторы экспорта и импорта, инвестиций, спроса домашних хозяйств, с помощью которых в реальное выражение переводятся и другие макроэкономические показатели. Ключевым ограничением использования макроэкономической балансово- эконометрической модели Института «Центр развития» НИУ ВШЭ для оценки экономических последствий выполнения обязательств ОЭСР является то, что все предпринимаемые государством меры (в рамках выполнения взятых на себя обязательств) нужно интерпретировать в виде изменения значений конкретных экономических показателей, которые выступают в роли входных параметров. Например, эффект от такой меры, как снятие ограничений по доле иностранного капитала в кредитных организациях, не может быть оценён напрямую. Для оценки эффекта необходимо сделать экспертную оценку (не используя модель) притока капитала в банковский сектор, являющегося следствием принимаемых государством мер, и с учётом этого оценивать последствия самого притока. Иными словами, модель не идентифицирует причину этого притока, но рассчитывает последствия такого притока. Между тем, данное ограничение является стандартным для балансово- эконометрических моделей. Более того, в моделях другого класса, моделях общего 406 равновесия, для решения таких задач так же необходимо экзогенно задавать некоторые параметры (как правило, менять функции полезности). Таким образом, модель Института «Центр развития» НИУ ВШЭ может быть применена для оценки последствий выполнения экономических обязательств ОЭСР, но при условии верно заданных значений входных (экзогенных) параметров. 2.2.2 Результаты оценки финансово-экономических последствий выполнения обязательств ОЭСР на основе макроэкономической балансово-эконометрической модели (на примере отдельных обязательств) 2.2.2.1 Неэффективность государственного управления и борьба с коррупцией. Завышение цен государственных контрактов. Неэффективность государственного управления и коррупция оказывают системное негативное воздействие на российскую экономику, существенно ухудшают деловой и инвестиционный климат в стране104. Одним из важных проявлений неэффективности государственного управления является завышение цен при заключении и исполнении государственных контрактов на закупки для нужд текущего потребления и осуществлении инвестиций. Об этом явлении говорится уже много лет, но масштабы разрыва цен госзакупок с рыночными ценами, похоже, только увеличиваются, особенно в рамках гигантских инвестиционных проектов, например, как подготовка Сочинской олимпиады. В экономической литературе и публицистике присутствуют самые разные оценки масштабов завышения цен при госзакупках, от 10% до 90%. Для данного проекта принята предельная оценка завышения цен при государственных закупках на текущие нужды и госинвестициях равное 30%. Для получения искомой оценки - влияния завышения цен при осуществлении государственных закупок и государственных инвестиций на экономический рост - была использована балансово-эконометрическая модель института «Центр развития» НИУ ВШЭ. Расчеты проводились на среднесрочную перспективу на интервале 2014-2016 годов. Предполагалась, что в результате гипотетических мероприятий по повышению качества госуправления (в частности, совершенствования законодательства о государственных закупках), сокращения коррупции, увеличения доли малых и средних предприятий в объеме госконтрактов, цены госзакупок снижаются, по отношению к базовому варианту с инерционной динамикой дефляторов по сектору государственного управления, на 10% в 2014 году и на 20% и 30%, соответственно, в 2015 и в 2016 году. 104 Экономические обзоры ОЭСР. Российская Федерация, декабрь 2011 года. 407 Было проведено два отдельных расчета. В первом варианте предполагалось, что цены удается сократить только при осуществлении государственных закупок на текущее потребление (оплата услуг транспорта, связи, арендная плата, работы по содержанию имущества, закупка материальных ресурсов. На коммунальные услуги снижение цен не распространялось, предполагалось, что эти услуги предоставляются локальными монополиями или монополиями федерального уровня, например Газпромом, цены на продукцию которых регулируются на региональном или на федеральном уровнях). При этом номинальные объемы государственных закупок остаются на уровне базового варианта расчетов, который строился на базе среднесрочного прогноза МЭР и закона о бюджете на 2013-2015 гг.. Из результатов расчетов, представленых в Таблице 2.2.2.1.1., видно, что темпы прироста государственных закупок в неизменных ценах возрастают примерно в 10 раз, например в 2014 году с 0,53% прироста до 5,11% прироста. Такой результат сказывается на общих темпах прироста государственного потребления, а вслед за этим и на темпах роста ВВП. Последние ежегодно увеличиваются на 0,3-0,35% - весьма неплохой результат. Снижение дефлятора ВВП на 0,5% (в среднем) ежегодно также является серьезным позитивным результатом. Таблица 2.2.2.1.1. Темпы роста государственных закупок и ВВП в I варианте расчетов (в %). 2012 Темпы прироста физического объема 0,59 закупок в базовом варианте Темпы прироста физического объема закупок (I вариант расчетов) Дефлятор закупок 116,28 в базовом варианте Дефлятор закупок (I вариант расчетов) 2013 2014 2015 2016 0,58 0,53 0,58 0,53 5,11 5,74 5,75 108,42 110,27 105,84 103,75 104,83 100,67 0,35 0,30 0,35 -0,45 -0,43 111,34 Изменения темпа роста ВВП -0,60 Изменение дефлятора ВВП Источник: расчеты НИУ-ВШЭ Институт «Центр развития» Во втором варианте расчетов (Таблица 2.2.2.1.2) оценивался комбинированный эффект от сокращения цен при осуществлении закупок на текущее потребление и государственные инвестиции (при неизменных, по сравнению с базовым вариантом, объемах госзакупок и инвестиций в номинальном выражении). 408 Таблица 2.2.2.1.2. Темпы роста макропоказателей во II варианте расчетов (в %) 2012 2013 2014 2015 2016 6,48 3,21 1,66 1,31 4,52 2,97 2,57 106,60 106,72 106,05 105,26 105,37 104,70 Изменение темпа роста ВВП 0,47 0,57 0,58 Изменение дефлятора ВВП Источник: расчеты НИУ-ВШЭ Институт «Центр развития» -0,93 -0,61 -0,52 Темп роста физического объема 6,70 инвестиций в базовом варианте Темп роста физического объема инвестиций (II вариант расчетов) Дефлятор инвестиций 106,78 в базовом варианте Дефлятор инвестиций (II вариант расчетов) 106,11 Наши оценки (см. Таблица 2.2.2.1.2) говорят, что при снижении цен госконтрактов при осуществлении государственных инвестиций, темп роста госинвестиций в целом вырастает в среднем на 1,3% в год. Суммарное же влияние сокращения цен при государственных закупках на текущее потребление и инвестиции, оцениваемое как увеличение темпов роста ВВП, составляет в 2014 году 0,47%, в 2015 году 0,57% и в 2016 году 0,58%. Посмотрим, как эффекты снижения цен при осуществлении государственных закупок на текущие нужды и государственные инвестиции изменяет темпы экономического роста в сценарных вариантах долгосрочного прогноза Министерства экономического развития до 2030 года (Таблица 2.2.2.1.3, Таблица 2.2.2.1.4 и Таблица 2.2.2.1.5). Таблица 2.2.2.1.3 Темпы роста экономики в консервативном варианте. 2012 2013 2014 2015 2016 Базовый вариант 103,4 103,5 103,5 103,9 104,0 I вариант расчетов 103,9 104,2 104,4 II вариант расчетов 104,0 104,5 104,6 Источник: прогноз МЭРТ, расчеты НИУ-ВШЭ Институт «Центр развития» Таблица 2.2.2.1.4 Темпы роста экономики в инновационном варианте. 2012 2013 2014 2015 2016 Базовый вариант 103,4 103,5 104,2 104,5 104,8 I вариант расчетов 104,5 104,8 105,2 II вариант расчетов 104,6 105,1 105,4 Источник: прогноз МЭРТ, расчеты НИУ-ВШЭ Институт «Центр развития» 409 Таблица 2.2.2.1.5 Темпы роста экономики в целевом варианте. 2012 2013 2014 2015 2016 Базовый вариант 103,4 104,4 105,3 106,4 106,9 I вариант расчетов 105,7 106,7 107,3 II вариант расчетов 105,8 107,0 107,5 Источник: прогноз МЭРТ, расчеты НИУ-ВШЭ Институт «Центр развития» Очевидно, что меры по улучшению государственного управления и борьбе с коррупцией позволили бы заметно увеличить темпы экономического роста, даже не прибегая к повышению бюджетных расходов, а заодно поднять инвестиционную привлекательность России в глазах мирового сообщества. 2.2.2.2 Недостаточная либерализация движения капитала Действующие ограничения по ведению банковского бизнеса в России препятствуют проникновению иностранного капитала в российскую банковскую систему. В рамках мероприятий по вступлению России в ОЭСР предполагается ослабление ограничений на участие иностранного капитала в банковской системе, что должно привести к увеличению притока капитала в банковский сектор с последующим его использованием для кредитования экономики. Для оценки последствий мер по либерализации движения капитала были произведены расчёты с использованием балансово-эконометрической макроэкономической модели Института «Центр развития» НИУ ВШЭ. Расчёты осуществлялись на временном промежутке с 2016 по 2020 гг. На основе базового сценария был рассчитан альтернативный сценарий, который отличался от базового предпосылкой о том, что меры по либерализации банковской системы привели к увеличению (относительно базового сценария) притока капитала на 4,8 млрд. долл. ежегодно (данная величина дополнительного притока капитала была определена экспертным методом), что отражено в Таблице 2.2.2.2.1. Таблица 2.2.2.2.1. Сравнительная динамика макропоказателей в базовом и альтернативном сценариях (темпы роста в %) Темп роста кредитования сектора (базовый) 2016 2017 2018 2019 2020 Среднее за 2016-2020 9,3 9,3 8,9 7,9 7,4 8,54 реального 410 Продолжение Таблицы 2.2.2.2.1. Темп роста кредитования сектора (альтернативный) реального 9,8 9,8 9,3 8,3 7,8 9,00 3,0 0,2 2,1 2,5 2,9 2,13 3,6 0,6 2,5 2,8 3,2 2,54 Темп роста импорта товаров и услуг в реальном выражении (базовый) 2,8 2,6 2,9 2,0 3,0 2,65 2,8 3,2 2,2 3,3 2,88 0,09 0,06 0,08 Темп роста инвестиций в основной капитал в реальном выражении (базовый) Темп роста инвестиций в основной капитал в реальном выражении (альтернативный) Темп роста импорта товаров и услуг в реальном выражении (альтернативный) 2,9 Изменение темпа роста ВВП относительно базового сценария 0,08 0,08 0,09 Источник: расчеты Института «Центр развития» НИУ-ВШЭ В соответствии с произведёнными расчётами, вследствие дополнительного притока капитала повышаются темпы кредитования реального сектора экономики банковской системы на 0,5 процентных пункта: с 8,5% в базовом сценарии до 9,0% в альтернативном сценарии (в среднем за 2016-2020 гг.). Рост задолженности выступает обеспечением для роста экономики – прежде всего за счёт инвестиций в основной капитал, темпы роста которых повышаются – с 2,1% в базовом сценарии до 2,5% в альтернативном сценарии. При этом активизация инвестиционной активности увеличивает не только темпы роста российской экономики, но и импорт, который является частью обеспечения наращивания инвестиций: темпы роста импорта в альтернативном сценарии повышаются до 2,88% с 2,65% в базовом сценарии. Таким образом, необходимость наращивания импорта с точки зрения увеличения темпов экономического роста, является негативным фактором, снижающим эффект от роста кредитования (относительно того, который мог быть, если бы рост внутреннего спроса полностью удовлетворялся отечественной продукцией). В итоге, в альтернативном сценарии темпы роста ВВП оказываются в 2016-2020 гг. в среднем на 0,08 процентных пункта выше, чем в базовой сценарии (Таблица 2.2.2.2.2). При этом стоит учесть, что эти дополнительные темпы роста (почти 0,1 п.п.) не требуют значительных расходов со стороны государства, поскольку финансируются за счёт нерезидентов. 411 Таблица 2.2.2.2.2. Эффект от либерализации движения капитала на росте экономики в рамках консервативного прогноза МЭР (темпы роста в %) 2016 2017 2018 2019 2020 Среднее за 2016-2020 4,0 3,8 3,9 3,5 3,1 3,67 4,1 3,9 4,0 3,6 Источник: МЭР, расчеты Института «Центр развития» НИУ-ВШЭ 3,2 3,75 Темп роста экономики консервативном сценарии МЭР в Темп роста экономики в консервативном сценарии МЭР, с учётом мер по либерализации движения капитала 412 ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ» УДК 658.011.46 № госрегистрации УТВЕРЖДАЮ Первый проректор НИУ ВШЭ д.э. н., профессор ______________ Л.М. Гохберг «___» ___________ 2013г. ОТЧЕТ О НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ РАБОТЕ ОЦЕНКА ПОСЛЕДСТВИЙ ПРИСОЕДИНЕНИЯ РОССИИ К ОЭСР (заключительный) Этап 2 Том 2 Государственный контракт от «01» декабря 2012 г. №1202-11-12 Руководитель темы: директор Информационнокоординационного центра по взаимодействию с ОЭСР Института статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ, к.полит.н. Т.А. Мешкова Москва 2013 413 СОДЕРЖАНИЕ ТОМ 1 Обозначения и сокращения 12 Введение 19 1 Идентификация дополнительных чувствительных секторов и 24 областей на основе обоснованных подходов и критериев к их выбору с учетом структуры и характера возможных обязательств, экономического и социального значения сектора, методических возможностей изучения и обеспеченности статистическими и иными данными, роли данных секторов в развитии регионов России, а также хода переговоров (дополнение к работам, проведенным на 1-ом этапе НИР) 1.1. Занятость и социальные отношения 24 1.2. Налогообложение 57 1.3. Корпоративное управление 83 1.4. Потребительская политика 124 1.5. Транспорт 155 1.6. Борьба с коррупцией 175 2 Оценка финансово-экономических последствий присоединения 202 России к ОЭСР, включая разработку рекомендаций по организационному и бюджетному планированию сотрудничества с ОЭСР 2.1 Оценка финансово-экономических последствий присоединения 202 России к ОЭСР на основе сценарной модели 2.1.1 Методология оценки финансово-экономических последствий 202 присоединения России к ОЭСР на основе сценарной модели 2.1.2 Результаты оценки финансово-экономических последствий 210 присоединения России к ОЭСР на основе сценарной модели (по секторам) 2.2 Оценка финансово-экономических последствий выполнения 414 404 обязательств ОЭСР на основе макроэкономической балансовоэконометрической модели института «Центр развития» НИУ ВШЭ 2.2.1 Методология, возможности и пределы использования 404 макроэкономической балансово-эконометрической модели для оценки финансово-экономических последствий выполнения обязательств ОЭСР 2.2.2 Результаты оценки финансово-экономических последствий выполнения обязательств ОЭСР на 407 основе макроэкономической балансово-эконометрической модели (на примере отдельных обязательств) ТОМ 2 3 Расчет возможных финансовых затрат, связанных с членством 418 России в ОЭСР в краткосрочной перспективе (с горизонтом планирования 2-3 года) на основе выбранной методики оценки финансово-экономических последствий присоединения России к ОЭСР, а также организационному и выработка рекомендаций бюджетному по планированию сотрудничества России с ОЭСР 3.1 Оценка ожидаемой стоимости обязательного взноса в ОЭСР 421 3.2 Оценка 423 ожидаемой стоимости участия в экспертно- аналитической работе ОЭСР (на примере отдельных секторов) 3.3 Оценка расходов, связанных с участие российских 489 бюджетному 492 представителей в мероприятиях ОЭСР 3.4 Рекомендации по организационному и планированию сотрудничества России с ОЭСР в части оплаты обязательных и добровольных взносов с бюджет ОЭСР 4 Оценка возможных последствий для чувствительных секторов с учетом региональных аспектов 415 (в зависимости от 496 возможностей анализа и избранных методик оценка может носить количественный и/ или качественный характер) 4.1 Методология оценки возможных последствий для 496 для 502 Анализ воздействия возможных выявленных секторальных 559 чувствительных секторов с учетом региональных аспектов 4.2 Результаты оценки возможных последствий чувствительных секторов с учетом региональных аспектов 5 эффектов на общеэкономические параметры экономики России и социальную сферу 5.1 Методология анализа воздействия возможных выявленных 559 секторальных эффектов на общеэкономические параметры экономики России и социальную сферу 5.2 Результаты анализа воздействия возможных выявленных 563 секторальных эффектов на общеэкономические параметры экономики России и социальную сферу (по секторам) 6 Анализ региональных аспектов возможных секторальных эффектов с точки зрения их 639 социально-экономических последствий на региональном уровне и возможного изменения роли соответствующих регионов в российской внешней торговле и международном движении капитала. 6.1 Методология анализа региональных аспектов возможных 639 секторальных эффектов с точки зрения их социальноэкономических последствий на региональном уровне и возможного изменения роли соответствующих регионов в российской внешней торговле и международном движении капитала 6.2 Результаты анализа региональных аспектов возможных секторальных эффектов с точки зрения их социальноэкономических последствий на 416 региональном уровне и 642 возможного изменения роли соответствующих регионов в российской внешней торговле и международном движении капитала по секторам 7 Систематизация и обобщение выявленных преимуществ 703 (выгоды) и рисков от присоединения России к ОЭСР и разработка рекомендаций по максимизации преимуществ (выгод) и минимизации рисков от будущего членства России в ОЭСР. 7.1 Преимущества (выгоды) от присоединения России к ОЭСР 703 7.2 Риски от присоединения России к ОЭСР 734 Общие выводы и рекомендации, в том числе рекомендации по 760 8 максимизации преимуществ (выгод) и минимизации рисков от будущего членства России в ОЭСР Заключение 785 Список литературы 789 ТОМ 3 Приложение А. Таблица идентификации «чувствительных» 818 секторов с дополнениями Приложение B. Внешняя торговая статистика по регионам 1050 России Приложение С. Таблица - Туристские кластеры Российской Федерации, создание которых предусмотрено Перечнем мероприятий федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)» 417 1062 3. Расчет возможных финансовых затрат, связанных с членством России в ОЭСР в краткосрочной перспективе (с горизонтом планирования 2-3 года) на основе выбранной методики оценки финансово-экономических последствий присоединения России к ОЭСР, а также выработка рекомендаций по организационному и бюджетному планированию сотрудничества России с ОЭСР. Финансирование ОЭСР осуществляется из двух источников. Основная часть финансирования (Part I), идущая на обеспечение работы Организации, формируется за счет обязательных взносов стран-членов, размер которых определяется долей ВВП страны в общем ВВП – совокупном продукте стран ОЭСР. Вторую часть финансирования (Раrt II) составляют добровольные взносы странчленов и стран-партнеров за участие в проектах и программах работы профильных Комитетов. Вместе с тем, необходимо заметить, что, несмотря на формально добровольный характер таких взносов, вклады стран в экспертно-аналитическую работу Организации являются необходимыми для подтверждения статуса страны-члена и одним из основных критериев для оценки эффективности и качества участия страны в Организации. Соответственно оценка финансово-экономических последствий, связанных с ожидаемым членством России в ОЭСР, включает в себя следующие направления анализа o Оценку ожидаемой стоимости обязательного взноса в ОЭСР; o Оценку ожидаемой стоимости участия в экспертно-аналитической работе o Оценку командировочных расходов, связанных с участие российских ОЭСР; представителей в мероприятиях ОЭСР, включенных в ежегодные планы участия федеральных органов исполнительной власти в заседаниях комитетов и рабочих групп ОЭСР. При проведении оценки и расчетов финансово-экономических последствий присоединения и участия России в ОЭСР учтены имеющие обязательную юридическую силу для всех членов организации правила, регулирующие финансовые и бюджетные вопросы, важнейшими из которых являются «Финансовые положения и правила». Также при проведении анализа учтены требования к странам, сформулированные в новой Стратегии расширения ОЭСР (OECD Outreach 418 Strategy) и подкрепленные Резолюцией Совета ОЭСР об участии стран, не являющихся членами ОЭСР в работе структурных подразделений организации, от 5 июля 2004 года. Результатом этих дискуссий и реформ стала реализация новой стратегии расширения ОЭСР, принятой Комитетом по взаимодействию со странами, не являющимися членами ОЭСР (CCN), В новой стратегии предусматривается возможность получения страной, не являющейся членом ОЭСР статуса определяющие формы и степень участия странынаблюдателей в работе конкретных структурных подразделений ОЭСР – комитетов, рабочих групп и т.д. Соответствующий статус страны-наблюдателя требует от структурных подразделений регулярного мониторинга ее участия в работе подразделения в течение года и подтверждения в конце года. Оценка участия стран-наблюдателей с разным статусом (полноправного участника (full participant), регулярного наблюдателя (regular observer), временного наблюдателя (ad hoc observer) - производится на основании следующих показателей: - качество участия; - выполнение финансовых обязательств в течение года; - соблюдение принципов ОЭСР; - реальное содействие более эффективной деятельности комитетов ОЭСР. Основанием для получения страной-наблюдателем того или иного статуса и определения возможных форм работы в рамках структурных подразделений (комитетов, рабочих групп и т.д.) служит ряд критериев и принципов. Основополагающими принципами стратегии взаимодействия комитетов со странами-наблюдателями являются следующие положения: - участие страны-кандидата может в значительной степени способствовать выполнению структурным подразделением своего мандата и программы работы; - участие страны-кандидата будет обоюдовыгодным, в том числе будет способствовать выполнению ОЭСР своих обязательств по содействию развитию стран, не являющихся членами Организации; - направление и динамика социально-экономических реформ страны- кандидата оказывает значительное влияние на экономический рост и/или уровень благосостояния в глобальном или региональном масштабе, а также на экономический рост и благосостояние отдельных стран-членов ОЭСР; - реформы в области институционального управления в различных областях социально-экономической политики являются одновременно результатом участия страны в работе ОЭСР и источником позитивного опыта для других стран; 419 - продолжительность участия страны-кандидата в работе структурного подразделения (период рассмотрения ее кандидатуры), а также возможность участия страны-кандидата с точки зрения приемлемого для данного подразделения (его программы и методов работы) общего количества участвующих стран-наблюдателей; - положительное влияние участия страны-кандидата на методы, программу работы и бюджет структурного подразделения; - способность предоставление и полноправного желание у членства представителей выполнять страны-кандидата требования Организации на и соответствующие обязательства; - максимально взаимовыгодные и обоснованные, не ущемляющие интересы и не ограничивающие возможности страны-кандидата, степень и формы ее вовлечения в деятельность работы Организации и ее структурных подразделений. 420 3.1. Оценка ожидаемой стоимости обязательного взноса в ОЭСР Методика оценки финансово-экономической стоимости участия в деятельности организации должна следовать логике формирования бюджета ОЭСР, который в 2012 г. составил 347 млн. Евро105. Как известно, формирование бюджета ОЭСР происходит из двух частей, каждая из которых составляет половину от общей суммы бюджета. Первую часть бюджета ОЭСР составляют членские взносы стран, входящих в организацию. Формула расчета членского взноса для конкретной страны-члена ОЭСР является двусоставной, где одна часть в равной степени делится на всех участников организации, а вторая часть равняется доле от ВВП страны-члена, пропорциональной размеру экономики этой страны в сравнении с общим ВВП всех стран-членов ОЭСР. Формула расчета членских взносов в рамках Части I, формирующей бюджет ОЭСР, является официально закрытой и для проведения соответствующих расчетов в ходе НИР были сделаны официальные запросы в ОЭСР для уточнения соответствующей информации. На основе данных запросов в ходе реализации НИР была получена официальная информация о стоимости взноса Российской Федерации (таблица 3.1.1) Таким образом, членский взнос Российской Федерации в Часть I бюджета (обеспечение работы Организации и Секретариата) составит в ближайшие пять лет около 7,3 млн. евро в год. Данная сумма не включает расходы на участие в проектах и программах ОЭСР (Часть II) и связанную с ними реализацию экспертно-аналитических и организационных работ на национальном уровне, расходы на участие российских экспертов в мероприятиях ОЭСР различного уровня (включая в обязательном порядке регулярные сессии профильных комитетов), расходы на обеспечение работы российской делегации в штаб-квартире ОЭСР в Париже и ряд других расходов. Основные подходы к расчету стоимости участия в Части II бюджета ОЭСР на примере двух секторов Научно-техническая политика и Образование приведены в разделе 3.2. 105 Member Countries' Budget Contributions for 2012 // OECD official website. URL: http://www.oecd.org/about/budget/membercountriesbudgetcontributionsfor2012.htm (Date of access: 30.10.2012) 421 Таблица 3.1.1 Ожидаемый членский взнос Российской Федерации в ОЭСР Российская Федерация - Расчет членского взноса В тыс. Евро - с учётом инфляции 2%/год Расчеты взноса России в 1 часть бюджета ОЭСР На основе текущей статистики 2014 2015 2016 2017 2018 5205 5309 5416 5524 5634 Совокупный взносы (Annex Budgets), включая пенсионные отчисления Доля России: 3,3% 55265 56370 57498 58648 59821 3,30% 3,30% 3,30% 3,30% 3,30% Вклад России в совокупные взносы 1 824 1 860 1 897 1 935 1 974 7 029 7 170 7 313 7 459 7 609 Фиксированная сумма для России Вклад зафиксирован на уровне 4,6 млн. Евро в 2008 и индексируется с ростом инфляции С учетом доли в 3,3% Общий взнос России по первой части бюджета ОЭСР ВСЕГО Предполагаемые вклады в первую часть бюджета ОЭСР до 2018-го года рассчитаны в соответствии с финансовой реформой 2008-го года, и являются индикативными. Данные расчеты основаны на методе платежеспособности. Данная таблица не включает взносы за участие в программах второй части бюджета, которые должны рассчитываться отдельно. Например, взнос России за участие в работе Агентства ОЭСР по ядерной энергетике (NEA) за 2013-й год составил 572 тыс. Евро в Главный секретариат NEA и 150 тыс. Евро в Банк данных NEA. Эта таблица не включает расходы на содержание делегации в Париже и расходы на организацию участия экспертов в регулярных совещаниях ОЭСР. 422 3.2. Оценка ожидаемой стоимости участия в экспертно-аналитической работе ОЭСР (на примере отдельных секторов) Вторая часть бюджета ОЭСР формируется за счет добровольных взносов странпартнеров и стран-членов за участие в различных проектах и программах ОЭСР в соответствии со стоимостью участия в этих проектах и программах. Необходимо заметить, что участие в экспертно-аналитической деятельности ОЭСР является одним их важнейших критериев оценки ОЭСР эффективности и качества членства страны в Организации, служит для подтверждения соответствующего статуса стран-наблюдателей в отдельных Комитетах. Для самих стран такое участие в текущей экспертноаналитической работе ОЭСР является основным источником максимизации преимуществ и выгоды от сотрудничества с ОЭСР, поскольку обеспечивает участие к выработке политических решений на международном уровне, продвижение собственных национальных интересов при этом, доступ к лучшему международному опыту и практикам и возможность участия в обмене таким опытом. Иными словами, несмотря на формально добровольный характер такого финансового участия стран в работе ОЭСР, фактически он является обязательным, а, значит, требует соответствующих расчетов и бюджетного планирования. Для оценки ожидаемой стоимости участия в экспертно-аналитической работе ОЭСР необходима следующая информация: 1. Перечень структурных подразделений Директората/центра/департамента, открытых для сотрудничества с Российской Федерацией; стоимость взносов за участие в конкретных подразделениях; 2. Перечень текущих и планируемых программ и проектов Директората/центра/департамента, в которых участие Российской Федерации наиболее важно и ожидаемо; 3. Перечень ключевых предстоящих мероприятий в рамках полномочий Директората/центра/департамента доступных для участия российских экспертов и представителей органов исполнительной власти; Для получения данной информации необходимо сделать соответствующие официальные запросы в Директораты ОЭСР (в ходе НИР подготовлены соответствующие проекты писем директорам ОЭСР по направлениям), а также в дальнейшем осуществлять на постоянной основе мониторинг такой текущей деятельности ОЭСР (проведение мониторинга и формирование соответствующих площадок, координирующих экспертно- 423 аналитическое взаимодействие с ОЭСР включено в итоговые рекомендации по проекту (раздел 8)). Что касается стоимости взносов за участие в отдельных структурных подразделениях, программах и проектах ОЭСР, то у ОЭСР нет единой политики и единых расценок для стран-участниц. Существуют различия между отдельными директоратами. Например, Директорат по науке, технологиям и промышленности инициирует достаточно много проектов и программ, не требующим от стран-участниц каких-либо взносов. В этом случае основные расходы по участию в работе ОЭСР связаны собственно с реализаций национальных исследований в странах-участницах, а, следовательно, могут быть вписаны в стандартные рамки финансирования НИР и НИОКР по соответствующим целевым программам господдержки, по программам грантовой поддержки и т.д. Напротив, большинство проектов и программ Директората по образованию носит платный характер. В зависимости от специфики проекта стоимость проектов различается, но в среднем она может составлять – 200-250 тыс. евро (общая средняя стоимость проекта ОЭСР, который, как правило, является 2-3 годичным; оплата за участие в проектах допускается отдельными траншами), и имеет тенденцию постоянно повышаться, особенно в контексте обостряющихся бюджетных проблемных в ряде стран Европы. Поскольку единая политика в части определения взносов в Часть II бюджета отсутствует, информация о возможностях и соответствующей стоимости для России требует уточнения в ОЭСР, и, исходя из имеющегося, в ряде случаев конечная стоимость участия в проекте является результатом соответствующих переговоров с Секретариатом ОЭСР. Также для проведения предварительных расчетов можно исходить из того, что для качественного и эффективного участия в работе комитетов ОЭСР страны-наблюдатели и страны-члены в среднем принимают участие не менее чем в 2 текущих проектах и программах ОЭСР. Участие в данных проектах, включая оплату взносов и собственно реализацию национальных исследований по международной методологии, финансируется за счет бюджета стран-участниц. При этом не исключается и обычно приветствуется привлечение других национальных ресурсов (средств частных инвесторов, средств отдельных экспертных организаций, включенных в координацию и реализацию национальных исследований в странах участницах и т.д.) При этом важно понимать, что ОЭСР реализует достаточно много перспективных аналитических проектов в разных областях. Во многих их них Россия уже успешно участвует, что является и важным показателем эффективности работы нашей страны в организации и во многом определяет успех текущего переговорного процесса и, конечно, важным источником лучшего международного опыта для России. Одновременно с этим, 424 принимая во внимание большой объем политических и финансовых обязательств, которые Россия берет на себя при присоединении к проектам ОЭСР, представляется важным не только разработать методику оценки и провести расчеты финансово-экономических затрат, но и выработать систему критериев предварительной содержательной оценки проектов ОЭСР, которая позволила бы принимать оперативные и аргументированные решении на уровне заинтересованных российских ведомств об участии (или неучастии) России в тех или иных направлениях работы организации, проводить своевременное организационное и бюджетное планирование участия России в экспертно-аналитической деятельности ОЭСР. Для проведения такой содержательной и финансовой оценки можно использовать следующую методику, разработанную НИУ ВШЭ. Данная методика, в том числе, включает: Определение перечня перспективных проектов ОЭСР на основе мониторинга текущей работы ОЭСР. Проведение содержательной и нормативно-правовой оценки проектов на основании следующих критериев: o Соответствие и особая актуальность направления работы ключевым приоритетам социально-экономической политики Российской Федерации; o Состояние подготовки и реализации проекта (новый проект, продолжающийся проект, инициативный проект, находящийся на стадии обсуждения и согласовании и т.д.); o Открытость проекта для участия стран и/или отдельных учреждений (проект ориентирован, прежде всего, на страны-члены ОЭСР; проект предусматривает равные возможности для участия как стран-членов ОЭСР, так и стран – не членов; проект, проводящийся по запросу отдельных стран; проект специально ориентирован на Российскую Федерацию; проект открыт для участия отдельных образовательных и научных учреждений и т.д.); o Важность проекта для текущего процесса присоединения России к ОЭСР (проект реализуется в рамках «Дорожной карты» по присоединению России к ОЭСР; проект может быть инициирован Россией и предложен для участия стран-членов и стран-партнеров ОЭСР; проект направлен на гармонизацию нормативно-правовой базы и правоприменительной практики России и ОЭСР; возможности содержательного вклада в тематику проекта ОЭСР со стороны России и представления лучшего отечественного опыта странам-членам ОЭСР и т.д.); 425 o Имеющийся опыт участия России в международных аналитических проектах и сопоставительных исследованиях в соответствующих областях (включая проекты как ОЭСР, так и других международных организаций; а также близкие по тематике российские проекты); o Наличие заинтересованных организаций-исполнителей (со-исполнителей, координаторов) проекта, имеющих необходимый опыт реализации близких о тематике работ и/или готовых к со-финансированию реализации проекта; o Ожидаемые результаты и эффекты проекта (включая не только результаты самого проекта, но и возможности совершенствования российской социальноэкономической политики, политические и репутационные эффекты, финансовую рентабельность). Проведение финансового анализа выделенных проектов, включающего: o Оценку стоимости реализации проекта, включая следующие виды расходов: международный взноса за участие в проекте (если есть); стоимость экспертно-аналитических работ по реализации проекта; расходы на проведение мероприятий в рамках проекта; командировочные расходы; закупка оборудования и расходных материалов; закупка печатных и электронных источников информации (печатной и/электронной литературы, баз данных и т.д.); другие расходы; o Обоснование указанных расходов; o Определение возможных источников финансирования. Результаты апробации данной методологии применительно к сектору образовательной и научно-технической политики представлены ниже. Исходя из представленных выше допущений и комментариев части различных подходов ОЭСР к определению взносов за участие в проектах/программах ОЭСР среднюю стоимость взноса за участие, можно попытаться дать предварительную оценку возможных взносов в Часть II бюджета ОЭСР. Предварительную стоимостную оценку суммы выплат России в рамках второй части бюджета ОЭСР предлагается проводить в соответствии со следующей формулой: 𝑇С = 𝑇𝑁𝑠 × 𝐴𝑁𝑝 × 𝐴𝐶𝑝 Где: 𝑇𝐶 – общая сумма выплат России в рамках второй части формирования бюджета ОЭСР; 𝑇𝑁𝑠 – общее количество анализируемых секторов (направлений) деятельности ОЭСР; 426 𝐴𝑁𝑝 – среднее количество проектов в расчете на один сектор, в которых планируется участие России; 𝐴𝐶𝑝 – средняя стоимость участия в одном проекте. При этом средняя продолжительность одного проекта предположительно составляет 3 года, что соответствует краткосрочному горизонту планирования. Результаты стоимостной оценки суммы выплат России в рамках второй части бюджета ОЭСР, проведенной в соответствии с предложенной формулой, представлены ниже. 𝑇С = 𝑇𝑁𝑠 × 𝐴𝑁𝑝 × 𝐴𝐶𝑝 Общее количество анализируемых секторов (направлений) деятельности ОЭСР (𝑇𝑁𝑠 ) – 20 шт. Среднее количество проектов в расчете на один сектор, в которых рекомендуется участие России (𝐴𝑁𝑝 ) – 3 шт. Средняя стоимость участия в одном проекте (𝐴𝐶𝑝 ) – 0,225 млн. евро. 𝑇С = 20 × 3 × 0,225 = 13,5 млн. Евро Таким образом, получаем, что сумма, выделяемая бюджетом на участие России в проектах ОЭСР, не должна быть меньше 13,5 млн. Евро. Важно подчеркнуть, что данная сумма является очень приблизительной и носит рекомендательный характер. При этом данная сумма не включает национальных расходов по реализации национальных исследований и экспертно-аналитических работ по методологии ОЭСР, участия в международных мероприятиях, предусмотренных проектами, расходов по проведению совместных с ОЭСР мероприятий в рамках проектов и т.д. Более полная оценка ожидаемой стоимости участия в экспертно-аналитической работе ОЭСР, включающая различные виды расходов, приводится применительно к разделам Научно-техническая политики и Образование. 427 3.2.1. Оценка ожидаемой аналитической работе ОЭСР стоимости участия в экспертно- по направлению «Научно-техническая политика» Российская Федерация участвует в большинстве профильных структурных подразделений ОЭСР (табл. 3.2.1.1.) и достаточно активно включена в реализацию аналитических проектов и инициатив в области научно-технической политики (табл. 3.2.1.2). Как было указано выше, большая часть данных проектов и инициатив не предусматривает оплату взноса в Часть II бюджета ОЭСР. Основная часть расходов по реализации данных проектов связана с реализацией национальных исследований по методологии ОЭСР и включает проведение экспертно-аналитических работ, участие в международных мероприятиях, предусмотренных проектами, проведение совместных с ОЭСР мероприятий в рамках проектов и т.д. 428 Таблица 3.2.1.1 Текущее участие Российской Федерации в структурных подразделениях ОЭСР в области научно-технической и инновационной политики Название подразделения/программы ОЭСР Текущий статус ФИО официально уполномоченных участия: Россия экспертов/координаторов, участвует/не рекомендации по участию участвует; открыто/закрыто для участия Комитет по научнотехнической политике (CSTP) Россия участвует Уполномоченные эксперты Минобрнауки России. Состав делегации меняется. Рекомендуется формирование постоянно участвующего состава представителей ведомства Рабочая группа национальных экспертов по индикаторам науки и технологий (NESTI) Россия участвует Гохберг Л.М., первый проректор, директора Института статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ, д.э.н. Является членом NESTI, начиная с 1991 г., а также входит в состав ее Консультативного совета и экспертного совета по индикаторам науки и технологий в рамках Инновационной стратегии ОЭСР. Фурсов К.С., ведущий научный сотрудник Лаборатории экономики инноваций, научный сотрудник Центра статистики и мониторинга науки и инноваций, Институт статистических исследований и экономики знаний, НИУ ВШЭ, к.с.н. Входит в состав российской делегации в NESTI, является участником двух целевых проектов в области статистики науки, технологий и инноваций в рамках деятельности. 429 Продолжение Таблицы 3.2.1.1 Глобальный научный форум Россия пока не Необходимо официальное назначение (GSF) участвует на и уведомление ОЭСР регулярной основе, открыт для участия Рабочая группа по инновационной и технологической политике (TIP) Россия участвует Майснер Дирк, заместитель заведующего лабораторией исследований науки и технологий, Институт статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ. Рудь В.А., научный сотрудник международной исследовательской лаборатории экономики и инноваций, Институт статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ Голанд М.Ю., заведующий отделом частно-государственного партнерства в инновационной сфере, Институт статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ Перечисленные сотрудники являются официальными представителями в TIP, уполномоченными Минобрнауки России. Рабочая группа по нанотехнологиям (WPN) Россия пока не Необходимо официальное назначение участвует на и уведомление ОЭСР. регулярной основе, открыта для участия 430 Продолжение Таблицы 3.2.1.1 Рабочая группа по Россия участвует биотехнологиям (WPB) Попов В.О., директор Института биохимии им. А.Н. Баха, чл.-корр. РАН Является официальным представителем, уполномоченным Минобрнауки России Рабочая группа по научным Россия участвует организациям и человеческим ресурсам (RIHR) Шматко Н.А., заведующая отделом исследований человеческого капитала, научный сотрудник Лаборатории экономики инноваций, Институт статистических исследований и экономик знаний, НИУ ВШЭ, к.филос.н. Заиченко С.А. старший научный сотрудник, Институт статистических исследований и экономик знаний, НИУ ВШЭ Перечисленные сотрудники являются официальными представителями в RIHR, уполномоченным Минобрнауки России. Рабочая группа Россия участвует национальных экспертов по исследованию «Карьеры докторов наук» (CDH) 431 Шматко Н.А., заведующая отделом исследований человеческого капитала, научный сотрудник Лаборатории экономики инноваций, Институт статистических исследований и экономик знаний, НИУ ВШЭ, к.филос.н. Таблица 3.2.1.2 Перспективные проекты и инициативы ОЭСР в области науки, технологий и инноваций* № пп Название проекта/инициативы Статус проекта и участия России Рекомендации Общая стоимость участия в проекте/инициативе ОЭСР, включая стоимость международного взноса в Часть II бюджета ОЭСР (указать эту стоимость, если взнос предусмотрен) Текущие проекты ОЭСР 1. Совместный проект NESTI и RIHR по измерению деятельности государственных исследовательских организаций Инициатива старта второго проекта принадлежала России (в лице НИУ ВШЭ) исходя из отечественного опыта проведения инвентаризации научных организаций (по заказу Минобрнауки России, 2007-2008 гг.; второй раунд инвентаризации проведен в 2012 г.; анализ и обобщение его результатов будет проведено в 2012-2013 гг.). 432 Для дальнейшего развития взаимодействия с ОЭСР по данному направлению рекомендуется представить результаты второго этапа работ по проекту «Мониторинг науки», реализуемому экспертами НИУ ВШЭ. Стоимость выполнения совокупности мероприятий, реализуемых в сотрудничестве между российскими представителями и экспертами ОЭСР (группы RIHR и NESTI) для развития данного направления в рамках стандартов официальной статистики науки составляет около 10 Продолжение Таблицы 3.2.1.2 Силами НИУ ВШЭ также организован и проведен (в 2010-2011 гг.) мониторинг участия научных организаций в инновационном процессе (в части передачи научнотехнических результатов и новых технологий в реальный сектор экономики). Параллельно экспертами НИУ ВШЭ ведется разработка методических рекомендаций по принятию решений в рамках оптимизации сети организаций государственного сектора науки на основе оценки результативности их деятельности. 433 млн рублей (с учетом необходимости сбора данных и проведения глубокого статистического анализа, разработки предложений по новым формам статистической отчетности, а также организации консультаций и обсуждений со специалистами ОЭСР, но без учета расходов на апробацию новых форм статистической отчетности). 2. Продолжение Таблицы 3.2.1.2 Разработка в кооперации с национальными экспертами ряда стран ОЭСР интегрированного подхода к измерению возникающих, порождающих и универсальных технологий и их применения в экономике и социальной сфере (OECD NESTI Task Force on developing a conceptual and methodological framework for emerging, enabling and generalpurpose technologies) Работы были инициированы по предложению российских экспертов. В 2010 г. Л.М. Гохберг приглашен в качестве руководителя созданных тематических рабочих групп (Task Forces). Представители России выступали на конференции “Assessing the economic impact of nanotechnology”, Washington DC, 2728 марта 2012 г. (организованной ОЭСР и AAAS) с докладами, посвященными проблеме измерения экономических эффектов нано- и других возникающих технологий. Россия представила национальные метаданные по направлениям: «Statistical measurement of emerging, enabling and general-purpose technologies (EEGPT)», «Сalculation of R&D full-time equivalents (FTE)». На ежегодной встрече группы NESTI в июне 2012 г. делегаты от России представили проект руководства по статистическому измерению технологий. 434 На сегодняшний день российские эксперты играют ключевую роль в развитии указанного направления. Рекомендуется продолжать интенсивное участие в деятельности рабочей группы и активно содействовать формированию международных стандартов в области статистического измерения технологий и технологий Общая стоимость необходимого финансирования мероприятий, запланированных КНТП на 2013-2014 гг. оценивается не менее, чем в 11 млн рублей (с учетом необходимости проведения всего цикла методологических и методических работ по сбору необходимой информации, а также организации широких экспертных обсуждений). 3. Продолжение Таблицы 3.2.1.2 Участие в подготовке рекомендаций по гармонизированной методологии расчета численности исследовательского персонала в эквиваленте полной занятости (OECD NESTI Task Force on calculation of R&D full-time equivalents). Проект реализуется международной командой экспертов по инициативе России в рамках единого плана работ Группы NESTI, начиная с ноября 2011 г. Сравнительное исследование, проведенное российской группой исследователей при поддержке ОЭСР и охватившее 28 стран, позволило выявить основные методологические проблемы, обусловленные практикой национальных статистических служб в области сбора и обработки статистических данных о численности персонала, занятого исследованиями и разработками. Обобщение этого опыта должно обеспечить основу для разработки международных рекомендаций в этой сфере, необходимость которых признали все участники встречи. На ежегодной встрече группы NESTI в июне 2012 г. делегаты от России представили доклад по результатам анализа национальных подходов к измерению численности исследовательского персонала в эквиваленте полной занятости. Россия также представила национальные метаданные по направлению «Сalculation of R&D full-time equivalents (FTE)». 435 На сегодняшний день российские эксперты играют ключевую роль в развитии этого направления. Рекомендуется продолжать интенсивное участие в деятельности рабочих групп и активно содействовать формированию международных стандартов в области статистического измерения и расчета численности исследовательского персонала в эквиваленте полной занятости. Развитие этого проекта российской стороной предполагает проведение работ общей стоимостью в 5 млн рублей. 4. Продолжение Таблицы 3.2.1.2 Исследование карьеры и мобильности докторов наук (OECD/UNESCO Institute for Statistics/Eurostat Careers of Doctorate Holders (CDH) project) Начиная с 2010 г. российские эксперты из НИУ-ВШЭ участвуют в международном исследовании «Careers of Doctorate Holders» и продолжающем его с 2011 г. проекте «Знания для инноваций» (OECD FP7 «Making the most of knowledge – KnowINNO)» Соответствующие обследования «Мониторинг рынка кадров высшей научной квалификации» и сопоставительный анализ результатов были проведены в 2010-2011 гг. 436 Проект является одним из немногих надежных источников сопоставимой на международном уровне информации о карьерных траекториях и международной мобильности научных кадров высшей квалификации. Предлагается продолжить запланированное сотрудничество; активнее обсуждать полученные по России результаты с заинтересованными подразделениями ОЭСР. Реализация проекта предполагает проведение ряда работ, примерный бюджет которых составляет 21 млн руб., из которых 4 млн могут быть предоставлены из средств программы Фундаментальных исследований НИУ ВШЭ. 5. Продолжение Таблицы 3.2.1.2 Исследование коммерциализации в области государственных R&D (OECD TIP: Commercialisation of Public Research) Совместные работы российских экспертов в лице НИУ ВШЭ и OECD TIP были начаты в 2012 г. К настоящему моменту проведены предварительные консультации и обмен рабочими материалами. Помимо этого эксперты НИУ ВШЭ ведут самостоятельный мониторинг деятельности научных организаций в части передачи научно-технических результатов в реальный сектор экономики, включая организации государственного сектора науки. 437 На данном этапе актуальным представляется содействие экспертам НИУ ВШЭ в установлении контактов с институтами, чьи кейсы рассматриваются в исследовании. Проект не предусматривает обязательных взносов. Однако российской стороне было бы крайне полезно участвовать в этой работе. При самостоятельном проведении аналогичного исследования (без формального участия в проекте TIP «Финансирование, передача и коммерциализация знаний») общая стоимость работ по этапам проекта оценивается в 6 млн рублей. 6. Продолжение Таблицы 3.2.1.2 Разработка Платформы ОЭСР по инновационной политике (в части научно-технической политики). Инициативы, связанные с разработкой платформы по инновационной политике Платформа ОЭСР по инновационной политике -информационноаналитическая площадка для совершенствования диагностики инновационных систем и выстраивания модели взаимоувязанных инструментов регулирования. Возможности участия российских экспертов предварительно обсуждены специалистами НИУ-ВШЭ с Директоратом ОЭСР по научнотехнической, инновационной и промышленной политике 438 Особое значение придается участию российских экспертов в работах по оценке перспективных направлений развития НИС с учетом глобальных трендов социально-экономического и научнотехнологического развития. Эти работы могут быть взаимоувязаны с деятельностью ОЭСР по выявлению будущего спроса на индикаторы науки и инноваций (Blue Sky Forum). Пока анализируемый проект ОЭСР находится еще в начальной стадии проработки, а его практическая реализация намечена на 2013-2014 гг. На этой стадии стоимость участия России может быть оценена только в самом общем виде в части работ, связанных с ознакомлением с концепцией проекта, текущим состоянием дел, а также с сопоставлением индикаторов. Выполнение всех этих работ может быть оценено в 5 млн. рублей. 7. Продолжение Таблицы 3.2.1.2 Работы Комитета научнотехнической политики ОЭСР по тематике «Societal challenges» В настоящее время Россия не участвует в проектах по данному направлению 439 Участие российских экспертов может быть поставлено на системную основу во взаимодействии с OECD International Futures Programme. При этом может быть организована специальная рабочая группа по выявлению «Больших вызовов» (Grand Challenges) и поиску «Больших ответов» (Grand Responses), связанных с развитием науки и технологий (на базе сопоставительного анализа национальных Форсайт-исследований, выполненных в странах – членах ОЭСР). Актуальным представляется изучение инструментов инклюзивной инновационной политики (inclusive innovation policy), направленных на повышение качества жизни и развитие человеческого капитала наиболее уязвимых групп, обеспечение возможности участия в инновационной деятельности всего населения; сокращение инновационных разрывов между различными группами населения. Особый интерес для совершенствования российской научно-технической и инновационной политики представляет консолидация лучших практик и анализ возможностей их улучшения по Сегодня невозможно оценить вероятные затраты на проведение аналогичных исследований в России, поскольку, по сути, страна пока находится на стадии «формирования интереса» к данной тематике. Однако, очевидно, что они «стоят» достаточно дорого. Например, стоимость Итогового аналитического доклада об ориентировании научно-технической и инновационной политики в ответ на глобальные и социальные вызовы, подготавливаемого силами CSTP, NESTI, RIHR, TIP, WPB, WPN, составляет по 84 тыс евро в 2013 и 2014 году. Продолжение Таблицы 3.2.1.2 следующим направлениям регулирования: - разработка современных стандартов оказания инновационных услуг в социальной сфере и государственном управлении, адаптированных к потребностям стареющего населения, инвалидов и других уязвимых групп граждан; - разработка адресных и широкодоступных программ по повышению компьютерной грамотности и развитию других инновационных навыков; - анализ необходимой финансовой и материально-технической инфраструктуры для обеспечения включенности всех групп населения в инновационные процессы (центры коллективного интернет-доступа и т.д.). Для формирования гибкой инклюзивной научно-технической инновационной политики, основанной на фактах (evidencebased policy), целесообразным представляется расширение эмпирической базы, усовершенствование количественного аппарата и систематизация оценки эффективности социальных эффектов. Для этих целей перспективным представляется реализация следующих мероприятий: 440 Продолжение Таблицы 3.2.1.2 -усовершенствование индикаторов социальных эффектов инноваций; - разработка индикаторов включенности населения в инновационные процессы; - проведение мониторинга доступности инновационной инфраструктуры и уровня развития человеческого потенциала по регионам; - разработка алгоритма интеграции результатов оценки эффективности социально-экономических программ в сфере образования, медицины, здравоохранения, развития сельских территорий, ИКТ и др. в методологию оценки научно-технической и инновационной политики. 441 8. Продолжение Таблицы 3.2.1.2 Политика развития центров превосходства Все проекты, реализуемые ОЭСР, по тематике центров превосходства, представляют значительный интерес для России в контексте модернизации отечественной науки (переход на «эффективный контракт», оптимизация сети организаций госсектора, формирование открытой программы фундаментальных исследований и др.). В систему инициатив превосходства вписываются актуальные в России направления научно-технической и инновационной политики – развитие национальных исследовательских университетов, переход на «эффективный контракт», открытая программа фундаментальных исследований, отдельные меры, предусмотренные постановлениями Правительства РФ №218 и №219 от 9.04.2010 г. Этот проект может иметь большое значение и с учетом разработки и утверждения Государственной программы РФ «Развитие науки и технологий», поскольку речь в нем идет о современных и эффективных формах финансирования науки на постоянной долгосрочной основе. 442 Участие России в настоящем проекте до последнего времени ограничивалось предоставлением отдельных информационных материалов, заполнении опросных листов ОЭСР (силами НИУ ВШЭ). Перспективы полноценной интеграции в этот проект пока не до конца ясны. При самостоятельной реализации аналогичного проекта комплекс мероприятий и исследований оценивается примерно в 12 млн рублей. Продолжение Таблицы 3.2.1.2 9. Проект ОЭСР «Сравнительное исследование подходов к финансированию научных исследований: типология систем научной инновационной политики» (Comparative Research Funding Landscapes: Typology of Research and Innovation Policy) в рамках направления «Инновации, высшее образование и наука в целях развития» (Innovation, Higher Education and Research for Development – IHERD) Новые проекты ОЭСР Для России участие в данном проекте В настоящее время статус проекта неясен. может способствовать расширению ее База знаний Инновационной платформы представительства в Инновационной ОЭСР также пока функционирует в платформе ОЭСР (что в принципе режиме тестирования. Ввиду этого оценка планируется Минобрнауки России), а масштабов и издержек участия России в также послужить дополнительным этом проекте (или выполнении его источником информации о собственными силами) представителей существующих в мире механизмах и затруднительна. тенденциях государственного финансирования в сфере науки и инноваций. В настоящее время статус проекта неясен. База знаний Инновационной платформы ОЭСР также пока функционирует в режиме тестирования. Ввиду этого оценка масштабов и издержек участия России в этом проекте (или выполнении его собственными силами) представителей затруднительна. ИТОГО: 72 720 000 рублей * Примечание: данный перечень рекомендуемых проектов является предварительным и может варьироваться в зависимости от решений Минобрнауки России 443 Ниже представлены более подробные комментарии, обосновывающие важность участия России в перечисленных проектах ОЭСР в области научно-технической и инновационной политики, а также даются рекомендации по возможным источникам финансирования такого участия. Совместный 1) проект и NESTI RIHR по измерению деятельности государственных исследовательских организаций. В 2009-2010 гг. рабочая группа RIHR провела исследование процессов трансформации государственных научных организаций в странах ОЭСР., в ходе которого была разработана новая спецификация государственных научных организаций, пригодная для внедрения в инструментарий стандартного статистического наблюдения организаций, осуществляющих исследования и разработки (наряду со спецификацией секторов науки в соответствии с Руководством Фраскати). Инициатива старта второго проекта принадлежала России (в лице НИУ ВШЭ). Целесообразность его реализации объясняется отечественным опытом проведения инвентаризации научных организаций (по заказу Минобрнауки России, 2007-2008 гг.; второй раунд инвентаризации проведен в 2012 г.; анализ и обобщение его результатов будет проведено в 2012-2013 гг.). Силами НИУ ВШЭ также организован и проведен (в 2010-2011 гг.) мониторинг участия научных организаций в инновационном процессе (в части передачи научно-технических результатов и новых технологий в реальный сектор экономики). Параллельно экспертами НИУ ВШЭ ведется разработка методических рекомендаций по принятию решений в рамках оптимизации сети организаций государственного сектора науки на основе оценки результативности их деятельности Проект имеет прямое отношение к России. Здесь важно подчеркнуть несколько ключевых моментов. Данные по российским научным организациям также были включены в анализ чего (соответствующая информация была подготовлена и направлена в ОЭСР специалистами ИСИЭЗ НИУ ВШЭ без финансовой поддержки этой организации). Предполагалось, что российские специалисты смогут участвовать в проекте в дальнейшем. При этом использование данных по России в проекте ОЭСР требует специальных пояснения и коррекции. Методика, разработанная совместно RIHR и NESTI, будет развиваться с целью дальнейшего дополнения стандартов статистической отчетности стран ОЭСР по государственным научным организациям. В российском контексте представляется крайне 444 важным принять участие в этих процессах. Это необходимо не только с точки зрения проведения международных сопоставлений, но и для повышения эффективности отечественного статистического инструментария (в области науки и инноваций), а также принимаемых на его основе решений государственной научно-технической и инновационной политики, построения соответствующих прогнозов и целевых показателей. Для дальнейшего развития взаимодействия с ОЭСР по данному направлению рекомендуется представить специалистам этой организации результаты второго этапа работ по проекту «Мониторинг науки», реализуемому экспертами НИУ ВШЭ. Представляется возможным сотрудничество российских представителей и экспертов ОЭСР (группы RIHR и NESTI) для развития данного направления в рамках стандартов официальной статистики науки. Координатором (и исполнителем) этих исследований может стать НИУ ВШЭ106, имеющая богатый опыт работы с этой международной организацией, проведения эмпирических исследований в научно-технической сфере собственными усилиями или в кооперации с другими российскими и зарубежными партнерами. Оценка необходимых затрат. С учетом содержания и особенностей организации международного проекта для выполнения совокупности необходимых работ необходимо предусмотреть финансирование примерно в 10 млн рублей (с учетом потребности сбора данных и проведения глубокого статистического анализа, разработки предложений по новым формам статистической отчетности, а также организации консультаций и обсуждений со специалистами ОЭСР, но без учета расходов на апробацию новых форм статистической отчетности)107. Наиболее реальные источники финансирования – проектное конкурсное финансирование в рамках ФЦНТП, ГП «Развитие науки и технологий», а также софинансирование со стороны заинтересованных организаций исполнителей. С учетом важности проекта для формирования и реализации государственной политики РФ в сфере науки и технологий можно рекомендовать и бюджетное целевое финансирование. 2) Разработка в кооперации с национальными экспертами ряда стран ОЭСР интегрированного подхода к измерению возникающих, порождающих и универсальных технологий и их применения в экономике и социальной сфере (OECD NESTI Task Force Впрочем, как и других проектов, проанализированных в данном подразделе (с учетом имеющегося опыта Университета в исследованиях в конкретных тематических областях, а также практического сотрудничества с ОЭСР). 107 Здесь и далее в рамках данного раздела – если специально не указано иное – оценки стоимости работ получены по аналогии с проектами, реализованными НИУ ВШЭ по заказу Минобрнауки России, других российских и зарубежных организаций, за собственные средства (по собственному плану исследовательских работ). 106 445 on developing a conceptual and methodological framework for emerging, enabling and generalpurpose technologies) Работы были инициированы по предложению российских экспертов. В 2010 г. Л.М. Гохберг был приглашен в качестве руководителя созданных тематических рабочих групп (Task Forces). На ежегодной встрече группы NESTI в июне 2012 г. делегаты от России представили проект руководства по статистическому измерению технологий. Россия также представила национальные метаданные по направлению «Statistical measurement of emerging, enabling and general-purpose technologies (EEGPT)». На сегодняшний день российские эксперты играют ключевую роль в развитии этого направления. Руководство проектом осуществляет директор ИСИЭЗ НИУ ВШЭ Л.М. Гохберг при поддержке экспертов Национального института статистики Италии и Федеральной статистической службы Швейцарии. Участие в этом проекте целесообразно в контексте продолжения многолетних усилий по развитию национальной статистической базы, отвечающей международным стандартам; результативного участия в других международных проектах; вступления страны в ОЭСР. Кроме того, нельзя не отметить, что именно здесь Россия имеет все шансы «возглавить процесс», поскольку имеющиеся наработки НИУ ВШЭ уникальны (в методическом и методологическом плане), что признано специалистами ОЭСР. Вместе с тем, в течение последних лет этот интересный и амбициозный проект по измерению новых технологий развивался в России, по сути, инициативно за счет собственных средств НИУ ВШЭ, что, очевидно, делает затруднительным сохранение лидирующих позиций в данной тематической области. Оценка предполагаемых расходов. Развитие проекта предусматривает затраты на финансирование его этапов в объеме не менее 11 млн рублей (с учетом необходимости проведения всего цикла методологических и методических работ по сбору необходимой информации, а также организации широких экспертных обсуждений). Наиболее реальные источники финансирования – проектное конкурсное финансирование в рамках ФЦНТП, ГП «Развитие науки и технологий», а также софинансирование со стороны заинтересованных организаций исполнителей. 3) Участие в подготовке рекомендаций по гармонизированной методологии расчета численности исследовательского персонала в эквиваленте полной занятости (OECD NESTI Task Force on calculation of R&D full-time equivalents) Проект реализуется международной командой экспертов по инициативе России в рамках единого плана работ Группы NESTI, начиная с ноября 2011 г. Сравнительное исследование, проведенное российской группой исследователей при поддержке ОЭСР и 446 охватившее 28 стран, позволило выявить основные методологические проблемы, обусловленные практикой национальных статистических служб в области сбора и обработки статистических данных о численности персонала, занятого исследованиями и разработками. Обобщение этого опыта должно обеспечить основу для разработки международных рекомендаций в этой сфере, необходимость которых признали все участники встречи. На ежегодной встрече группы NESTI в июне 2012 г. делегаты от России представили доклад по результатам анализа национальных подходов к измерению численности исследовательского персонала в эквиваленте полной занятости. Россия также представила национальные метаданные по направлению «Сalculation of R&D full-time equivalents (FTE)». Данные для оценки показателей «полной занятости» в сфере науки собираются, синтезируются, оцениваются и публикуются силами ИСИЭЗ НИУ ВШЭ. На сегодняшний день российские эксперты играют ключевую роль в развитии этого направления. Рекомендуется продолжать интенсивное участие в деятельности рабочих групп и активно содействовать формированию международных стандартов в области статистического измерения и расчета численности исследовательского персонала в эквиваленте полной занятости. Актуальность участия в проекте или проведения аналогичных исследований собственными силами связана с задачами совершенствования и развития системы федерального статистического наблюдения, процессами интеграции России в международное научно-технологическое пространство. Оценка предполагаемых расходов. Развитие этого проекта российской стороной предполагает проведение работ общей стоимостью в 5 млн. рублей. Наиболее реальные источники финансирования – проектное конкурсное финансирование в рамках ФЦНТП, ГП «Развитие науки и технологий», а также софинансирование со стороны заинтересованных организаций исполнителей. 4) Исследование карьеры и мобильности докторов наук (OECD/UNESCO Institute for Statistics/Eurostat Careers of Doctorate Holders (CDH) project) Регулярные обследования карьеры кадров высшей научной квалификации (Survey on Careers of Doctorate Holders – CDH) начаты в 2004 г. Благодаря включению данной проблематики в Программу фундаментальных исследований НИУ ВШЭ, начиная с 2010 г. российские эксперты из НИУ-ВШЭ участвуют в международном исследовании «Careers of Doctorate Holders» и продолжающем его с 2011 г. проекте «Знания для инноваций» (OECD FP7 «Making the most of knowledge – KnowINNO)» Соответствующие обследования «Мониторинг рынка кадров высшей научной квалификации» и сопоставительный анализ 447 результатов были проведены в 2010-2011 гг. В настоящее время сформирована единая для всех участников база данных, представляющая результаты обследования 2010 г., которая позволяет осуществить межстрановые сравнения. Планируется проведение третьей волны в 2013 г. В рамках присоединения Российской Федерации к ОЭСР проект будет вносить вклад в реализацию рекомендаций ОЭСР по части стратегии развития занятости, формирования навыков для инноваций, а также по совершенствованию содержания и технологии образования. Участие России в данном проекте особенно важно, поскольку позволяет заполнить очевидные пробелы в информации об одной из «ядерных» социальных групп, инициирующих и внедряющих инновации, от которой зависит успех реализации программ модернизации России. Проект является одним из немногих надежных источников сопоставимой на международном уровне информации о карьерных траекториях и международной мобильности научных кадров высшей квалификации. Участие России в обследовании, запланированном ОЭСР на 2013 год, даст возможность сформировать гармонизированную систему показателей в соответствии с международными статистическими стандартами и требованиями российской государственной статистики, а также в режиме мониторинга оценивать состояние и изменения кадрового потенциала высшей квалификации, занятого в науке и промышленности. В настоящее время данный проект реализуется по инициативе и за счет средств Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», который выступает исполнителем и координатором этого проекта от России. НИУ ВШЭ и дальше готов исполнять свои координирующие функции, а также при наличии соответствующей государственной поддержки готов продолжать выполнение работ по третьей волне проекта «Исследование карьеры и мобильности докторов наук» (Careers of Doctorate Holders). Реализация проекта предполагает проведение ряда работ, примерный бюджет которых составляет 21 млн руб., из которых 4 млн могут быть предоставлены из средств программы Фундаментальных исследований НИУ ВШЭ. 5) Исследование коммерциализации в области государственных R&D (OECD TIP: Commercialisation of Public Research) Совместные работы российских экспертов в лице НИУ ВШЭ и OECD TIP были начаты в 2012 г. К настоящему моменту проведены предварительные консультации и обмен рабочими материалами. Помимо этого эксперты НИУ ВШЭ ведут самостоятельный мониторинг деятельности научных организаций в части передачи научно-технических 448 результатов в реальный сектор экономики, включая организации государственного сектора науки. Для России представляется чрезвычайно важным принять участие по возможности во всех мероприятиях данного проекта, что позволило бы своевременно модернизировать нормативно-правовую государственной базу и теоретико-методолгическую научно-технической и инновационной основу политики, направлений затрагивающих регулирование и развитие государственного сектора ИР, вузовской науки. Прежде всего, работа в проекте позволит разработать более эффективный комплекс (регламент) вертикальных и горизонтальных связей между Министерством образования и науки РФ, подведомственными органами и организациями, а также смежными институтами (системой государственных академий наук, государственными научными фондами и пр.). Кроме того, государственные приоритеты РФ в сфере науки и технологий будут реализованы более эффективно при наличии релевантного сбалансированного комплекса инструментов коммерциализации в составе регулирующих мер. Участие Российской стороны в рассматриваемом проекте TIP может быть структурировано по двум направлениям: обмен лучшими практиками в области поддержки коммерциализации (со стороны России здесь уместно упомянуть мероприятия по постановлениям Правительства РФ №218 и №219 от 9 апреля 2010 г. и другие инициативы) и совместное развитие инструментария научно-технической и инновационной политики, в первую очередь, для оценивания эффективности мер политики по поддержке процессов передачи знаний в реальный сектор экономики, а также, разработку на основе полученных оценок наиболее эффективных способов реализации данных мер. Оценки необходимых затрат. Проект не предусматривает обязательных взносов. Однако, как уже отмечалось, российской стороне было бы крайне полезно участвовать в этой работе. При самостоятельном проведении аналогичного исследования (без формального участия в проекте TIP «Финансирование, передача и коммерциализация знаний») общая стоимость работ по этапам проекта оценивается в 6 млн рублей. Наиболее реальные источники финансирования – проектное конкурсное финансирование в рамках ФЦНТП, ГП «Развитие науки и технологий», а также софинансирование со стороны заинтересованных организаций исполнителей. С учетом важности проекта для формирования и реализации государственной политики РФ в сфере науки и технологий можно рекомендовать и бюджетное целевое финансирование. 6) технической Разработка Платформы ОЭСР по инновационной политике (в части научнополитики). Инициативы, связанные инновационной политике 449 с разработкой платформы по Платформа ОЭСР по инновационной политике -информационно-аналитическая площадка для совершенствования диагностики инновационных систем и выстраивания модели взаимоувязанных инструментов регулирования. Возможности участия российских экспертов предварительно обсуждены специалистами НИУ-ВШЭ с Директоратом ОЭСР по научно-технической, инновационной и промышленной политике. Особое значение в перспективном сотрудничестве придается участию российских экспертов в работах по оценке перспективных направлений развития НИС с учетом глобальных трендов социально-экономического и научно-технологического развития. Эти работы могут быть взаимоувязаны с деятельностью ОЭСР по выявлению будущего спроса на индикаторы науки и инноваций (Blue Sky Forum). Пока анализируемый проект ОЭСР находится еще в начальной стадии проработки, а его практическая реализация намечена на 2013-2014 гг. На этой стадии стоимость участия России может быть оценена только в самом общем виде в части работ, связанных с ознакомлением с концепцией проекта, текущим состоянием дел, а также с сопоставлением индикаторов. Выполнение всех этих работ может быть оценено в 5 млн. рублей. Наиболее реальные источники финансирования – проектное конкурсное финансирование в рамках ФЦНТП, ГП «Развитие науки и технологий», а также софинансирование со стороны заинтересованных организаций исполнителей. 7) Работы Комитета научно-технической политики ОЭСР по тематике «Societal challenges» В настоящее время Россия не участвует в проектах по данному направлению. Однако, участие российских экспертов может быть поставлено на системную основу во взаимодействии с OECD International Futures Programme. При этом может быть организована специальная рабочая группа по выявлению «Больших вызовов» (Grand Challenges) и поиску «Больших ответов» (Grand Responses), связанных с развитием науки и технологий (на базе сопоставительного анализа национальных Форсайт-исследований, выполненных в странах – членах ОЭСР). Актуальным представляется изучение инструментов инклюзивной инновационной политики (inclusive innovation policy), направленных на повышение качества жизни и развитие человеческого капитала наиболее уязвимых групп, обеспечение возможности участия в инновационной деятельности всего населения; сокращение инновационных разрывов между различными группами населения. Особый инновационной интерес для политики совершенствования российской представляет консолидация научно-технической лучших практик возможностей их улучшения по следующим направлениям регулирования: 450 и и анализ разработка современных стандартов оказания инновационных услуг в социальной сфере и государственном управлении, адаптированных к потребностям стареющего населения, инвалидов и других уязвимых групп граждан; разработка адресных и широкодоступных программ по повышению компьютерной грамотности и развитию других инновационных навыков; анализ необходимой финансовой и материально-технической инфраструктуры для обеспечения включенности всех групп населения в инновационные процессы (центры коллективного интернет-доступа и т.д.). Для формирования гибкой инклюзивной научно-технической инновационной политики, основанной на фактах (evidence-based policy), целесообразным представляется расширение эмпирической базы, усовершенствование количественного аппарата и систематизация оценки эффективности социальных эффектов. Данный проект прямо соответствует ключевым приоритетам образовательной, научно-технической и инновационной политики Российской Федерации. В Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года в рамках тематического блока о развитии инновационного государства планируется стимулирование внедрения инноваций в социальной и общественной сфере. Для этого предусмотрена разработка концепций инновационного развития в сферах образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания населения, жилищного строительства и коммунального хозяйства, агропромышленного комплекса. Отмечается, что для реализации этих целей планируется обеспечить максимально тесное сотрудничество научных организаций государственных академий с зарубежными экспертами. Оценка вероятных расходов. Сегодня невозможно оценить вероятные затраты на проведение аналогичных исследований в России, поскольку, по сути, страна пока находится на стадии «формирования интереса» к данной тематике. Однако, очевидно, что они «стоят» достаточно дорого, о чем свидетельствуют примерные расходы только по одному достаточно узкому «социальному» направлению в рамках исследований самой ОЭСР. Например, стоимость Итогового аналитического доклада об ориентировании научнотехнической и инновационной политики в ответ на глобальные и социальные вызовы, подготавливаемого силами CSTP, NESTI, RIHR, TIP, WPB, WPN, составляет по 84 тыс евро в 2013 и 2014 году. 8) Политика развития центров превосходства Все проекты, реализуемые ОЭСР, по тематике центров превосходства, представляют значительный интерес для России в контексте модернизации отечественной науки – развитие национальных исследовательских университетов, переход на «эффективный 451 контракт», открытая программа фундаментальных исследований, отдельные меры, предусмотренные постановлениями Правительства РФ №218 и №219 от 9.04.2010 г. Этот проект может иметь большое значение и с учетом утверждения Государственной программы РФ «Развитие науки и технологий», поскольку речь в нем идет о современных и эффективных формах финансирования науки на постоянной долгосрочной основе. Следует подчеркнуть, что пока в нашей стране действующее законодательство (по существу, в большой степени и по форме) не позволяет надеяться на внедрение в ближайшее время значимых долгосрочных регуляторов. Вместе с тем совместная с RIHR работа по изучению и развитию инициатив превосходства в науке в перспективе могла бы способствовать согласованной реализации перечисленных выше и других современных инструментов государственной политики России, приведению их в форму эффективной системы сбалансированных инструментов, соответствующих лучшим мировым практикам. В конечном итоге это может стать существенным вкладом в модернизационные процессы в сфере науки, технологий и инноваций, развитие эффективной экономики знаний в целом. Необходимость и целесообразность участия российской стороны в данном проекте также обусловлена возможностью оперативного доступа к международным первичным статистическим данным и получения квалифицированных оценок (заключений) от ведущих международных экспертов в данной области. Оценка необходимых затрат. При самостоятельной реализации аналогичного проекта комплекс мероприятий и исследований оценивается примерно в 12 млн рублей. Наиболее реальные источники финансирования – проектное конкурсное финансирование в рамках ФЦНТП, ГП «Развитие науки и технологий», а также софинансирование со стороны заинтересованных организаций исполнителей. С учетом важности проекта для формирования и реализации государственной политики РФ в сфере науки и технологий можно рекомендовать и бюджетное целевое финансирование. 9) Проект ОЭСР «Сравнительное исследование подходов к финансированию научных исследований: типология систем научной инновационной политики» (Comparative Research Funding Landscapes: Typology of Research and Innovation Policy) в рамках направления «Инновации, высшее образование и наука в целях развития» (Innovation, Higher Education and Research for Development – IHERD) Для России участие в данном проекте может способствовать расширению ее представительства в Инновационной платформе ОЭСР (что в принципе планируется Минобрнауки России), а также послужить дополнительным источником информации о 452 существующих в мире механизмах и тенденциях государственного финансирования в сфере науки и инноваций. В настоящее время статус проекта неясен. База знаний Инновационной платформы ОЭСР также пока функционирует в режиме тестирования. Ввиду этого оценка масштабов и издержек участия России в этом проекте (или выполнении его собственными силами) представителей затруднительна. 453 3.2.2. Оценка ожидаемой стоимости участия в экспертно- аналитической работе ОЭСР по направлению «Образование» Российская Федерация участвует в большинстве структурных подразделений ОЭСР в области образования (табл. 3.2.2.1.) и достаточно активно включена в реализацию аналитических проектов и инициатив в области образовательной политики (табл. 3.2.2.2). Вместе с тем обращает на себя внимание тот факт, что, будучи активной участницей технических групп различных проектов, Россия пока недостаточно активно участвует в политических органах ОЭСР, а, следовательно, недоиспользует потенциал участия в выработке политических решений по ключевым вопросам текущего международного сотрудничества в области образовательной политики. Почти все проекты и инициативы ОЭСР в области образования предусматривают оплату членских взносов (взносов в Часть II бюджета ОЭСР). Помимо этого участие России в проектах предусматривает оплату работ по проведению национальных исследований по методологии ОЭСР, включая экспертно-аналитические работы, участие в международных мероприятиях, предусмотренных проектами, мероприятий и т.д. 454 проведение совместных с ОЭСР Таблица 3.2.2.1 Текущее участие Российской Федерации в структурных подразделениях, проектах и программах ОЭСР в области образования* Название подразделения/программы ОЭСР Текущий статус участия: Россия участвует/не участвует; открыто/закрыт о для участия Участие на политиче ском уровне Участие на техниче ском уровне ФИО официально уполномоченных экспертов/координаторов, рекомендации по участию Комитет образовательной политики Россия участвует Да - Уполномоченные эксперты Минобрнауки России. Состав делегации меняется. Рекомендуется формирование постоянно участвующего состава представителей ведомства Рабочая группа по статистическим индикаторам образовательных систем (INES) Россия участвует Да - Агранович М.Л., Руководитель Центра мониторинга и статистики образования Министерства образования и науки РФ, к.э.н., уполномочен Минобрнауки России Управляющий совет по проекту «Программа международной оценки образовательных достижений учащихся» (PISA) Россия участвует Нет Да Ковалева Г.С., руководитель Центра оценки качества образования РАО к. пед.н., национальный координатор PISA, уполномоченный Минобрнауки России Совет стран-участников по Россия проекту «Программа участвует международной оценкаи компетенций взрослых» (PIAAC) Нет Да Попов Д.С., ст. н.с. Центра мониторинга качества образования Института образования НИУ ВШЭ, национальный координатор PIAAC, уполномоченный Минобрнауки России, к.с.н. Программа по институциональному управлению в высшем образовании (IMHE) Нет Да Программа предполагает институциональное участие отдельных российских учреждений. На настоящий момент от России участвуют НИУ ВШЭ, МЭСИ, РУДН, НФПК. Россия участвует 455 Продолжение Таблицы 3.2.2.1 Оценка результатов Россия обучения в высшем участвует образовании (AHELO) Нет Да Сеть по воспитанию и обучению детей младшего возраста (ECEC) Россия не участвует, открыта для участия - - Совет стран-участниц по проекту «Международное исследование преподавания и обучения» (TALIS) Россия не участвует, открыт для участия - - Группа национальных экспертов по профессиональному образованию и подготовке Россия не участвует, открыта для участия - - Группа национальных экспертов по измерению и оценке Россия не участвует, открыта для участия - - Центр эффективной образовательной среды (CELE) Россия не участвует, открыт для участия - - 456 Мешкова Т.А., директор Информационнокоординационного центра по взаимодействию с ОЭСР ИСИЭЗ НИУ ВШЭ, к.полит. н., национальный координатор AHELO (Экономика, Инженерные науки), уполномоченный Минобрнауки России, Ребрин О.И., директор Высшей инженерной школы УрФУ, сокоординатор проекта AHELO (Инженерные науки), уполномоченный Минобрнауки России Проект TALIS включен в число перспективных проектов (см. табл.3.2.2.2), при принятии решения о включении России в проект ожидается участие российских представителей в управляющих органах подразделения Продолжение Таблицы 3.2.2.1 Центр исследований и Россия не инноваций в обучении участвует, (CERI) открыт для участия - - * Примечание: В данной таблице приводится информация, уточненная с Директоратом ОЭСР по образованию по стоянию на 2013 год 457 Таблица 3.2.2.2 Перспективные проекты и инициативы ОЭСР в области образования* № Название проекта/инициативы Статус проекта и участия России Рекомендации Общая стоимость участия в проекте/инициативе ОЭСР, включая стоимость международного взноса в Часть II бюджета ОЭСР (указать эту стоимость, если взнос предусмотрен) 1. Программа международной оценки образовательных достижений учащихся (PISA) Участие России в проекте PISA координируется Центром оценки качества образования Института содержания и методов обучения РАО. В 2012 году начат 5-й 3-х годичный цикл исследования. Методология и результаты PISA активно используются для повышения квалификации учителей школ, в качестве методического материала для совершенствования школьных программ. Стоимость очередного 3-летнего цикла PISA (2013-2016), 34 098 300 рублей, включая взнос в ОЭСР 7 398 300 рублей Программа международной оценки компетенций взрослых (PIAAC) Проект реализуется в инициативном порядке НИУ ВШЭ за счет НИУ ВШЭ. Основное обследование проведено в 2011 году. На основе международной методологии в настоящее время проводятся дополнительные национальные обследования. Проект является важным и, по сути, единственным проектом, позволяющим оценить компетенции взрослого населения и реализацию на практике принципа обучения в течение всей жизни. России рекомендуется продолжать участвовать в нем. 2. 458 Проект является важным мониторинговым исследованием для оценки качества школьного образования и рекомендуется продолжение участия в нем. 9 810 000 рублей, включая взнос в ОЭСР 6 150 000 рублей Продолжение Таблицы 3.2.2.2 3. Проект «Оценка результатов обучения в высшем образовании» (AHELO) Текущий проект, Россия участвует в двух направлениях (Экономика и Инженерные науки). Участие России в проекте AHELO координируется НИУ ВШЭ. Основное обследование проводится в 2012 году. В 2013 году ожидается анализ результатов и итоговая конференция «Skills for life: Can we test students globally, and how? Results of the feasibility study for an international Assessment of Higher Education Learning Outcomes (AHELO)» (Утрехт, 14-15 марта 2013). В России проект AHELO в России как крупный межвузовский горизонтальный проект, направленный на формирование системы независимой оценки качества высшего образования. В настоящий момент в консорциум участвующих вузов входит 26 университетов. 459 Целесообразно продолжение участия в дальнейшем международном проекте, а также использование международной методологии в национальных проектах (Федеральный экзамен для бакалавров, ФЭБ) 6 500 000 рублей, взнос в ОЭСР уже выплачен, очередной этап национального исследования его не предполагает Продолжение Таблицы 3.2.2.2 4. Международное исследование преподавания и обучения (TALIS) Россия не участвует в проекте TALIS, однако такое участие представляется важным. Рекомендуется принять участие в этом проекте в силу следующих обстоятельств: 1. В настоящее время в на уровне Комитета по образовательной политике обсуждается вопрос о синергии двух проектов – TALIS и PISA. Для России, которая является последовательной участницей проекта PISA, очень важна возможность «достройки» данных о образовательных результатах учащихся, получаемых в рамках PISA, данными о качестве и уровне подготовки учителей. 2. У России есть опыт участия в аналогичных международных исследованиях, в том числе она участвует в исследовании TEDS-M (Teacher Education Study in Mathematics – международный проект по изучению систем педагогического образования и оценки качества подготовки учителей начальной школы и учителей математики средней школы). За счет участия в проекте TALIS можно было существенно расширить и дополнить имеющиеся по итогам этого проекта данные о преподавательской деятельности в российской школе в международной сравнительной перспективе. 460 24 200 000 рублей, включая взнос в ОЭСР 8 200 000 Продолжение Таблицы 3.2.2.2 3. Есть объективная потребность в улучшении качества преподавания в российской школе . Так по данным TEDS-M за 2008 год, российские школы не уступают странам с высоким уровнем ВВП по показателям теоретической подготовки учителей. В то же время в России есть ряд проблем, связанных с качеством педагогического корпуса, к которым относятся: низкая сменяемость кадров, старение учительской профессии и соответственно неэффективность вложений в повышение квалификации учителей, растущий разрыв между учениками и учителями в уровне освоения новых технологий и т.д. Дополнительное изучение этого важного контекста результатов обучения школьников могло бы позволить России лучше понять причины недостаточно высоких результатов российских школьников в PISA, недостаточно ощутимую положительную динамику результатов от цикла к циклу PISA, и соответственно принимать более эффективные корректирующие политические меры 461 Продолжение Таблицы 3.2.2.2 5. Проект ОЭСР по формированию и развитию навыков и компетенций (OECD Skills Strategy), включая подпроект Skillsnet, который имеет целью прогнозирование компетенций до 2020 г. Проект представляется актуальным и важным для участия России Особую актуальность проблематика формирования и развития компетенций приобретает в контексте модернизации экономики и необходимостью исследования инженерных и технических компетенций, а также компетенций, связанных с инновациями. Здесь Россия должна активно работать сама и, возможно, выступить с инициативой более полного исследования (оценки, прогнозирования и развития) специфических профессиональных компетенций научнотехнических кадров. Представляется целесообразным, используя методики ОЭСР, провести национальное обследование потребностей в квалификациях разного уровня и перспективных потребностей в квалификациях, в том числе оценить нехватку квалифицированной рабочей силы (рабочей силы адекватной квалификации для всех секторов экономики). 8 600 000 рублей, оплата взноса в ОЭСР не предполагается ИТОГО: 74 608 300 рублей, включая взносы в ОЭСР 21 748 300 рублей * Примечание: данный перечень рекомендуемых проектов является предварительным и может варьироваться в зависимости от решений Минобрнауки России 462 Ниже представлены более подробные комментарии, обосновывающие важность участия России в перечисленных проектах ОЭСР в области образования, а также даются рекомендации по возможным источникам финансирования такого участия. 1) Программа международной оценки образовательных достижений учащихся (PISA) Нормативно-правовое и содержательное обоснование проекта Актуальность образовательной, проекта научно-технической и соответствие и инновационной ключевым приоритетам политики Российской оценки образовательных достижений Student Assessment, Федерации; Проект учащихся»108 «Программа (Programme международной for International PISA) является долгосрочным и проводится раз в три года, оценивая образовательные достижения учащихся 15-летнего возраста. Исследование ориентировано на такие компетенции как «грамотность чтения», «естественнонаучная грамотность», «математическая грамотность». «Грамотность чтения» является приоритетной компетенцией и включает в себя не только грамотность чтения, но и понимание текста. Актуально то, что оно исследует не академические знания, а способность их применять в различных жизненных ситуациях, что является приоритетным направлением в образовательной политике Российской Федерации. В программе «Развитие образования»109 на 2013-2020 гг. говорится о том, что данный проект важен для Российской Федерации, так как позволяет с большой экономической эффективностью регулярно получать результаты о качестве образования в стране в соответствии с международными стандартами. В Российской Федерации к системным приоритетам относится значимость развития образования. Это, в первую очередь, повышение качества результатов образования на различных уровнях, таких как обеспечение соответствия образовательных результатов постоянно меняющейся окружающей среде, а также соответствия перспективным задачам развития российского общества и экономики. В контексте этого приоритета актуальной является задача переосмысления представлений о «качественном» образовании на всех его уровнях, определения того, какие индивидуально усвоенные и Programme for International Student Assessment // Официальный сайт Организации экономического сотрудничества и развития. URL: http://www.oecd.org/pisa/ (дата обращения: 23.10.2012). 109 Проект государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы // Официальный сайт Министерства образования и науки РФ. 03.10.2012. URL: http://минобрнауки.рф/документы/2690 (дата обращения: 23.10.2012). 108 463 коллективно распределенные знания, компетенции, установки являются ключевыми для личной успешности, социально-культурной и экономической модернизации страны. Особенность исследования в том, что оно учитывает не только фактические результаты тестирования, но также и данные о социальном окружении и тем самым соответствует приоритету модернизации сферы образования в направлении большей открытости, больших возможностей для инициативы и активности получателей образовательных услуг, включая обучающихся и их семьи посредством вовлечения их в образовательную деятельность. Другим приоритетом образовательной политики Российской Федерации является укрепление единства образовательного пространства страны, которые включает в себя выравнивание образовательных возможностей граждан, независимо проживания. В то же время в стране отсутствует федеральный образования, поэтому данный проект позволит с от региона мониторинг качества большей экономической эффективностью регулярно получать результаты о качестве образования в стране, а также совершенствовать организационно-экономические механизмы управления образованием. Еще одним приоритетным направлением является создание современной системы оценки качества образования на основе принципов открытости, объективности, прозрачности, общественно-профессионального участия. По результатам исследования появится возможность разработать национальную систему оценки качества образования, мониторинговые исследования в образовании. В свою очередь это позволит расширять и развивать участие в международных сопоставительных исследованиях качества образования, поможет в создании инфраструктуры по выработке решений по повышению качества образования на основе результатов участия в оценке качества образования в соответствии с приоритетами развития образования Российской Федерации. Более того, это позволит следовать основному направлению образовательной политики страны в рамках модернизации образовательных программ в системах дошкольного, общего и дополнительного образования детей, направленной на достижение современного качества учебных результатов и результатов социализации. Состояние подготовки и реализации проекта; Российская Федерация участвует в данном проекте с первого цикла исследования в 2000 году. Данный проект является долгосрочным и реализуется в Российской Федерации на протяжении 12 лет. В 2012 году был проведен пятый цикл исследования. В каждом из циклов основное внимание исследования концентрируется на одной из компетенций, которой уделяется две трети времени тестирования. В 2000 году основным направлением исследования стала «грамотность чтения», в 2003 году – «математическая грамотность», в 464 2006 году - «естественнонаучная грамотность», в 2009 году – «грамотность чтения», в 2012 году - «математическая грамотность». Кроме того, дополнительно оценивались умения решать проблемы разного типа. Открытость проекта для участия стран и/или отдельных учреждений; Проект «Программа международной оценки образовательных достижений учащихся» открыт как для стран-членов ОЭСР, так и для стран нечленов. В 2000 году в исследовании приняли участие 32 страны, в 2003 году – 40 стран, в 2006 – 57 стран, в 2009 году - 65 стран, в 2012 – 64 страны. Важность проекта для текущего процесса присоединения России к ОЭСР; В рамках присоединения России к ОЭСР проект «Программа международной оценки образовательных достижений учащихся» реализует рекомендации ОЭСР в сфере образования с целью совершенствования системы оценки на федеральном уровне, содержания и технологий образования, развития системы качества образовательных услуг, осуществляет меры по обеспечению равных условий качества оценки подготовки для всех групп населения, сбору дополнительной информации (ED/MIN(78)4/Final; С(76)37). Имеющийся опыт участия России в международных аналитических проектах и сопоставительных исследованиях в области образования, науки, инноваций по близкой тематике; В Российской международных Федерации исследовательских проводится довольно большое проектов области образования, в количество так как модернизация сферы образования является приоритетным направлением. Это такие международные проекты, как «Программа международной оценки компетенций взрослых» (Programme for the International Assessment of Adult Competencies, PIAAC)110, Международное изучение качества чтения и понимания текста (PIRLS)111, Оценка результатов обучения в высшем образовании (AHELO)112, Международное исследование по оценке качества математического и естественнонаучного образования (TIMMS)113, Programme for the International Assessment of Adult Competencies // Официальный сайт Организации экономического сотрудничества и развития. URL: http://www.oecd.org/education/highereducationandadultlearning/moreaboutpiaacprogrammefortheinternationalasses smentofadultcompetencies.htm (дата обращения 23.10.2012). 111 Progress in International Reading Literacy Study // Официальный сайт Международной Ассоциации по оценке учебных достижений. URL: http://www.timss.org/ (дата обращения: 23.10.2012). 112 Assessment of Higher Education Learning Outcomes // Официальный сайт Организации экономического сотрудничества и развития. URL: http://www.oecd.org/education/highereducationandadultlearning/testingstudentanduniversityperformancegloballyoe cdsahelo.htm (дата обращения: 23.10.2012). 113 Trends in International Mathematics and Science Study // Официальный сайт Международной Ассоциации по оценке учебных достижений. URL: http://www.timss.org/ (дата обращения: 23.10.2012). 110 465 Международное исследование по граждановедческому образованию (CIVED)114, а также российские («Формирование и апробация моделей оценки уровня освоения знаний (компетенций), установленных ГОС (ФГОС), выпускниками бакалавриата и использования результатов для участия в конкурсе в магистратуру) 115. При этом необходимо заметить, что у России накоплен уникальный и очень успешный опыт синергии результатов участия в различных проектах, направленных на оценку качества компетенций школьников. Проект ОЭСР PISA реализуется совместно с двумя проектами, инициированными Ассоциацией по оценке образовательных достижений (International Association for the Evaluation of Educational Achievements, IEA) – TIMSS и PIRLS. Первым для России мониторинговым исследованием в области общего образования является исследование TIMSS (Trends in Mathematics and Science Study), которое позволяет проследить тенденции развития математического и естественнонаучного общего образования с 1995 года. В рамках исследования TIMSS оценивается качество математической и естественнонаучной подготовки школьников с учетом содержания общеобразовательная естественнонаучным образования подготовка стран-участниц учащихся предметам, а также 4 и 8 подготовка проекта классов по (оценивается математике и учащихся 11 классов по углубленным курсам математики и физики). В исследовании PIRLS «Исследование качества чтения и понимания текста» (Progress in International Reading Literacy Study), к которому Россия присоединилась в 2001 г., оценивается способность выпускников начальной школы читать и понимать различные тексты. Участие России в трех международных сравнительных исследованиях качества общего образования PIRLS, TIMSS, PISA, которые взаимно дополняют друг друга, даёт более полноценную информацию о системе образования, оценивая различные её стороны. Сравнение результатов исследований PISA, PIRLS и TIMSS позволяет выявить особенности обучения чтению, математике и естественнонаучным предметам в начальной, основной и средней школе и оценить качество общего образования с точки зрения приоритетов в образовании, разработанных международным сообществом. Такая синергия нескольких исследований качества компетенций позволяет получить не только более обоснованные и полные результаты, но и позволяет Civic Education Study // Официальный сайт Международной Ассоциации по оценке учебных достижений URL: http://www.iea.nl/cived.html (дата обращения: 24.10.2012). 115 Официальный сайт проекта http://bachelor-quality.ru/ (дата обращения: 23.10.2012). 114 466 существенно экономить финансовые, организационные и человеческие ресурсы, затрачиваемые на подготовку и реализацию исследований. Наличие заинтересованных организаций-исполнителей проекта, имеющих необходимый опыт реализации близких о тематике работ и/или готовых к софинансированию реализации проекта; Проект PISA с самого начала успешно реализуется Центром оценки качества Российской Академии Образования (координатор – Г.С. Ковалева), который планирует продолжить исследования по этому и связанному с ним проектам – PIRLS и TIMSS. Центр располагает необходимой и уже апробированной схемой взаимодействия с регионами и региональными координаторами. Ожидаемые результаты и эффекты проекта; Реализация достижений проекта учащихся» в «Программа Российской международной Федерации оценки позволит образовательных понять насколько конкурентоспособной является российская школа сегодня, а также выявить различные проблемы, в том числе и проблемы качества подготовки учащихся. Анализ данных, полученных в предыдущих циклах показал, что учащиеся довольно посредственно могут применять знания, умения и навыки, полученные в школе, в жизненных ситуациях. В виду того, что школа в основном предоставляет теоретические знания, у учащихся возникают проблемы с интеграцией различных знаний и их использовании в незнакомых контекстах и жизненных ситуациях. Данные проект позволит сделать выводы об эффективности применения полученных в школе навыков, а также проследить различные тенденции в образовании, так как в проекте реализованы инновационные идеи измерения качества российского образования. Кроме того, межстрановые сопоставления и информация о модернизации и ее успешности в странах-участницах проекта позволят использовать опыт других стран в модернизации образования Российской Федерации. Финансовое обоснование проекта Оценка стоимости реализации проекта на 2013-2016 гг. включает следующие виды расходов: - Международный взноса за участие в проекте – 7 398 300 (по курсу евро на 25 октября 2012 = 40,65 руб.). - Стоимость экспертно-аналитических работ по реализации проекта - 7 000 000 рублей. - Расходы на проведение мероприятий в рамках проекта – 14 700 000 рублей. - Командировочные расходы – 2 500 000 рублей. 467 - Закупка оборудования и расходных материалов - 2 500 000 рублей. Обоснование указанных расходов Примерный бюджет проекта PISA на 2013-2016 гг. может составить 34 млн. рублей, включая международный взнос за участие в проекте. При этом размер взноса за участие в очередном цикле PISA составляет 7,4 млн. руб. В ниже приведенной таблице данный взнос включен в число целевых бюджетных расходов, исходя из предположения, что присоединения России к ОЭСР будет происходить в соответствии с запланированными сроками ожидаемого официального вступления в Организацию в 2014 году и процедура оплаты взноса в 2014 году может быть существенно упрощена за счет включения данных расходов в статью расходов на международную деятельность в рамках официального членства России в международных организациях. Для реализации исследования осуществляется подготовка инструментария к проведению исследования, непосредственно проведение исследования, в рамках которого необходимым является личное присутствия экспертов в месте проведения тестирования. Кроме того, для проведения работ по проекту требуется закупка оборудования и расходных материалов. После чего будут проводиться экспертно-аналитические работы по проверке полученного материала, его обработке и анализу. Для предоставления результатов проекта международному сообществу, обсуждения, выработки рекомендаций и обмену опытом с другими странами-участницами рекомендуется принять участие в международных встречах, а также организовать ряд конференций по результатам исследования. Ниже приведено финансовое обоснование проекта PISA и связанных с ним методологически проектов PIRLS и TIMMS. Сумма по всем трем исследованиям по 4 выборкам в период с 2013 до 2017 года с уплатой международных взносов составляет в среднем около 126 млн. рублей (в приведенной выше таблице указана только часть, связанная с проектом PISA, реализуемом собственно ОЭСР). Обычно финансирование данных проектов проводится на основе конкурсного финансирования Министерства образования и науки Российской Федерации. 2) Программа международной оценки компетенций взрослых (PIAAC) Нормативно-правовое и содержательное обоснование проекта Актуальность образовательной, проекта научно-технической и соответствие и Федерации; 468 инновационной ключевым политики приоритетам Российской Проект «Программа международной оценки компетенций взрослых» (Programme for the International Assessment of Adult Competencies, PIAAC) был создан с целью получения информации о навыках и ключевых компетенциях взрослого населения. Исследование ориентировано на такие ключевые компетенции, которые определяются как «грамотность чтения», «математическая грамотность», «решение проблем в технологически насыщенной среде». Оно позволит определить образовательные, профессиональные и жизненные траектории взрослого населения. Реализация данного проекта позволит принимать решения о развитии в области образования, так как масштабное исследование жизненных траекторий взрослого населения разных категорий граждан предоставит возможность сделать выводы о системе образования, определить группы «риска» и возможности решения проблем взрослого населения, входящего в данные группы, определить базовые умения и навыки, необходимые человеку в определенном возрасте. Работа с данной информацией позволит выработать механизмы повышения уровня грамотности населения. Кроме того, могут быть разработаны рекомендации по изменению качества образования и развитию грамотности, на основе которых возможна организация помощи лицам с минимально необходимыми навыками, например, организация курсов по овладению базовыми навыками в конкретных областях, разработка курсов для безработных и т.д. Благодаря проведению данного проекта и получению объемного массива данных по многим регионам России станет возможной разработка программы повышения грамотности именно взрослого населения, так как в процессе профессиональной деятельности их жизни часть навыков утрачивается. Развитие сферы непрерывного образования соответствует системным приоритетам программы «Развития образования»116, которое включает в себя вариативные формы образования и социализации на протяжении всей жизни человека. Таким образом, в результате проведения данного проекта будут выработаны рекомендации для организации подготовки, повышения квалификации и переквалификации разных категорий граждан с целью увеличения доли занятого населения в возрасте от 25 до 65 лет в разных сферах профессиональной деятельности, выработки требований к квалификации кадров, разработки программ дополнительного образования, что соответствует Указам Президента Российской Федерации № 597 «О Проект государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы // Официальный сайт Министерства образования и науки РФ. 03.10.2012. URL: http://минобрнауки.рф/документы/2690 (дата обращения: 12.10.2012). 116 469 мероприятиях по реализации государственной социальной политики»117 и № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»118 от 7 мая 2012 года. Кроме того, позволит определить запросы населения и перспективные задачи российского общества и экономики в рамках повышение качества обучения на разных уровнях и соответствия образовательных результатов запросам, как индивидуальным, так и общественным, согласно проекту Государственной программы «Развитие образования» на 2013-2020 годы119. Это необходимо для создания эффективной образовательной среды, а также социо-культурной, экономической и образовательной модернизации страны, что даст больше возможностей для инициативы ни активности получателей образовательных услуг и всех уровней образовательной системы. А также позволит увеличить долю экономически активного населения. Состояние подготовки и реализации проекта; Исследовательская группа Института развития образования НИУ ВШЭ с 2009 года реализует в России Программу международной оценки компетенций взрослых (Programme for the International Assessment of Adult Competencies, PIAAC). Была выполнена работа по переводу и адаптации научного инструментария (2009 г.), проведено масштабное пилотное исследование (2010 г.), в ходе которого тестирование прошли 1,5 тыс. респондентов в 9 регионах РФ. Полученные в ходе пилотирования результаты позволили доработать научный инструментарий. Предварительный анализ данных показал серьезные проблемы с компетенциями взрослого населения России. Осенью 2011 года реализован основной этап исследования, в ходе которого тестирование прошли 5140 человек в 102 населенных пунктах Российской Федерации (общероссийская репрезентативная выборка). Продолжение участия Российской Федерации в данном проекте определяется необходимостью полномасштабной реализации проекта с целью оценки компетенций, важных для социального и экономического развития на национальном уровне в целом Открытость проекта для участия стран и/или отдельных учреждений; Данный проект реализуется ОЭСР и ориентирован как на страны-члены ОЭСР, так и предусматривает возможность участия других стран. Указ «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» // Официальный сайт Президента РФ. 07.05.2012. URL: http://kremlin.ru/news/15233 (дата обращения: 12.10.2012). 118 Указ «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» // Официальный сайт Президента РФ. 07.05.2012. URL: http://kremlin.ru/acts/15236 (дата обращения: 12.10.2012). 119 Проект государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы // Официальный сайт Министерства образования и науки РФ. 03.10.2012. URL: http://минобрнауки.рф/документы/2690 (дата обращения: 12.10.2012). 117 470 Важность проекта для текущего процесса присоединения России к ОЭСР; В рамках присоединения Российской Федерации к ОЭСР проект также ориентирован на реализацию рекомендаций ОЭСР. В частности, в проекте осуществляются рекомендации ОЭСР по совершенствованию содержания и технологий образования, развитию системы обеспечения качества образовательных услуг, повышения эффективности управления и совершенствования механизмов в сфере образования (ED/MIN(78)4/Final), равно как и рекомендацию по разработке и осуществлению программ трудоустройства граждан группы «риска» (С(76)37). Кроме того, исследование позволить получить обширные контекстуальные данные, что является необходимым для разработки программ дальнейшего развития. Имеющийся опыт участия России в международных аналитических проектах и сопоставительных исследованиях в области образования, науки, инноваций по близкой тематике; Российская Федерация принимает участие во многих международных проектах в области образования. Данные проекты являются как международными (Программа международной оценки образовательных достижений учащихся (PISA)120, Международное изучение качества чтения и понимания текста (PIRLS)121, Оценка результатов обучения в высшем образовании (AHELO)122, Международное исследование по оценке качества математического и естественнонаучного образования (TIMMS)123, так и российскими («Формирование и апробация моделей оценки уровня освоения знаний (компетенций), установленных ГОС (ФГОС), выпускниками бакалавриата и использования результатов для участия в конкурсе в магистратуру124. Наличие заинтересованных организаций-исполнителей проекта, имеющих необходимый опыт реализации близких о тематике работ и/или готовых к софинансированию реализации проекта; Данный проект реализуется по инициативе и за счет средств Национального исследовательского университета. НИУ ВШЭ выступает координатором данного проекта и готов и далее выполнять свои координирующие функции. В то же время по результатам Programme for International Student Assessment // Официальный сайт Организации экономического сотрудничества и развития. URL: http://www.oecd.org/pisa/ (дата обращения: 12.10.2012). 121 Progress in International Reading Literacy Study // Официальный сайт Международной Ассоциации по оценке учебных достижений. URL: http://www.timss.org/ (дата обращения: 12.10.2012). 122 Assessment of Higher Education Learning Outcomes // Официальный сайт Организации экономического сотрудничества и развития. URL: http://www.oecd.org/education/highereducationandadultlearning/testingstudentanduniversityperformancegloballyoe cdsahelo.htm (дата обращения: 12.10.2012). 123 Trends in International Mathematics and Science Study // Официальный сайт Международной Ассоциации по оценке учебных достижений. URL: http://www.timss.org/ (дата обращения: 12.10.2012). 124 Официальный сайт проекта http://bachelor-quality.ru/ (дата обращения: 12.10.2012). 120 471 совещания в Минобрнауки России 14 сентября 2012 года достигнута предварительная договоренность подготовке проекта поручения Министерства о государственной поддержке участия России в Программе международной оценки компетенций взрослых (PIAAC) и проекта соглашения с ОЭСР об официальном участии России в данном проекте. Ожидаемые результаты и эффекты проекта; Данные, полученные в рамках проведения исследования, позволят наиболее эффективным способом оценить человеческий капитал на национальном уровне и понять потенциал населения. Это предоставляет возможность более точно проанализировать роль образования в повышении производительности в целом в экономике. Данные о жизненных, образовательных, профессиональных траекториях взрослого населения позволят прогнозировать области инвестирования образования, непосредственно влияющие на экономический рост. На основе полученных данных можно оценить, насколько достижения взрослого населения России в трудовой, социальной и личной жизни связаны с компетенциями, и насколько уровень сформированности компетенций связан с успешностью и благополучием различных социальных и возрастных групп. Переход от обучения к трудовой деятельности является одним из критических аспектов в жизни человека. В результате проведения исследования появится возможность содействовать благополучному переходу к профессиональной деятельности. Благодаря сделанным выводам и рекомендациям возможно содействие снижению уровня безработицы и повышение качества жизни современных россиян. Рекомендации по обучению в течение всей жизни позволят снизить дисбаланс между спросом на навыки и их наличием у людей старшего возраста. Финансовое обоснование проекта Оценка стоимости реализации проекта; Реализация проекта предусматривает следующие виды расходов: - Стоимость экспертно-аналитических работ по реализации проекта – 2 200 000 рублей - Расходы на проведение мероприятий в рамках проекта – 550 000 рублей - Командировочные расходы – 450 000 рублей - Закупка оборудования и расходных материалов - 220 000 рублей - Закупка печатных и электронных источников информации и/электронной литературы, баз данных и т.д.) – 240 000 рублей - Другое (Международный взнос за участие в проекте) – 6 150 000 рублей Обоснование указанных расходов; 472 (печатной Указанные расходы обоснованы несколькими статьями. Для осуществления анализа полученных данных по проекту «Программа международной оценки компетенций взрослых» необходимо организовать доступ к национальным результатам международной базы данных ОЭСР. В рамках подготовки национального отчета и углубленного изучения результатов проекта необходимо проведения ряда экспертноаналитических работ, а также закупка оборудования для обработки и презентации полученных данных. Для обеспечения представительства проекта в сети Интернет планируется организация соответствующего ресурса с регулярно обновляемым контентом, что потребует выделения ресурсов на разработку, создание и поддержку сайта проекта. Для обмена опытом с экспертами ОЭСР и в целях улучшения качества аналитических процедур предлагается осуществить ряд международных и национальных командировок, а также презентации полученных в ходе проекта результатов. В целях презентации промежуточных результатов исследования и национального отчета по проекту предполагается организация мероприятий с участием российских и международных экспертов в области оценки компетенций взрослого населения с последующим освещением результатов в прессе. Примерный бюджет проекта; - Реализация данного проекта в полном объеме включая взносы и экспертноаналитические работы включена в госзадание НИУ ВШЭ 3. Проект «Оценка результатов обучения в высшем образовании» (AHELO) Нормативно-правовое и содержательное обоснование проекта Актуальность проекта и соответствие ключевым образовательной, научно-технической и инновационной приоритетам политики Российской Федерации; AHELO является одним из приоритетных и инновационных проектов ОЭСР в области образования, который, по сути впервые направлен на разработку комплексного, максимально объективного и научно обоснованного подхода к оценке результатов обучения в высшем образовании. Проект AHELO позиционируется как альтернатива существующим международным рейтингам университетов, которые в силу ограниченности методологии не позволяют в полной мере и объективно оценить качество образования в различных вузах и по различным программам обучения. Вместе с тем потребность в такой объективной оценке качества высшего образования, рост инвестиций в которое является сегодня стратегической задачей как для 473 правительств, так и для отдельных граждан, возрастает во всех странах. Масштаб системы образования продолжает постоянно увеличиваться. Однако реально работающих инструментов для оценки и сравнения в международном масштабе уровня обучения и преподавания, по сути, до сих пор не выработано. Конечная, долгосрочная цель проекта - разработка комплексного, объективного и научно обоснованного подхода к оценке результатов обучения в системе высшего образования, получение международно сопоставимой информации о результатах обучения в высшем образовании факультетов, образовательных программ. Для России участие в проекте AHELO представляется чрезвычайно важным, поскольку нашей страной, как и перед большинством экономически развитых стран ОЭСР, также стоит задача обеспечения качества образовательных результатов в высшем образовании с учетом международных стандартов, оценки качества образования в российских вузах на основе системы объективных и международно сопоставимых критериев, развития экспорта образовательных услуг и повышения привлекательности российского высшего образования для иностранных студентов и преподавателей. Участие российских вузов в данном исследовании представляется особенно важным с учетом выдвинутого Министром предложения о необходимости проведения внешней аттестации студентов-бакалавров. Состояние подготовки и реализации проекта; В проекте AHELO участвуют 17 стран, в том числе: Австралия, Бельгия (Фландрия), Египет, Италия, Колумбия, Корея, Кувейт, Мексика, Нидерланды, Норвегия, Российская Федерация, США (4 штата: Коннектикут, Массачусетс, Миссури, Пенсильвания), Финляндия, Швеция, Япония, Словакия, Абу-Даби. В настоящее время завершаются два этапа диагностической стадии (feasibility study) этого проекта. В соответствии с международной методологией во время данных этапов исследования в России выполнены следующие работы: сформирован консорциум вузов-участников проекта AHELO. В общей сложности в проекте участвует 26 вузов, из них: 19 - в направлении «Экономика» (2 вуза участвовали только в Фазе-1 проекта) и 10 - в направлении «Инженерные науки». 3 вуза - САФУ, СВФУ, УрФУ - участвуют в обоих направлениях; создана сеть региональных координаторов исследования в участвующих отобранных вузах и реализованы мероприятия по повышению их квалификации и обеспечению эффективной обратной связи (обучение методологии и инструментарию проекта AHELO в формате семинаров и вебинаров); 474 создан Национальный контактный центр проекта AHELO на базе НИУ ВШЭ, а также сайт проекта - www.hse.ru/ahelo/. сделан перевод и адаптация международного оценочного инструментария для оценки компетенций студентов (оценочных заданий) и их контекста (анкет для студентов, преподавателей, координаторов вузов); проведена апробация переведенных и адаптированных оценочных инструментов в формате фокус-групп с участием студентов; также проведены дополнительные фокусгруппы с использованием оригинального оценочного инструментария на английском языке (по желанию вузов-участников) проведена репрезентативная стратифицированная выборка студентов и преподавателей для основного полевого исследования; разработан дополнительный инструментарий для углубленного анализа национального контекста компетенций студентов (он-лайн анкеты для студентов и преподавателей) проведены необходимые организационные и обучающие мероприятия для реализации основного этапа исследования; в период с марта по июнь 2012 года проведено основное полевое исследование в вузах - тестирование студентов и он-лайн опрос студентов, преподавателей b институциональных координаторов). o Всего в тестировании и опросе AHELO приняли участие 3581 студент, из них: - по направлению «Экономика» - 2 400 человек; - по направлению «Инженерные науки» - 1 181 человек. o Всего в опросе AHELO приняли участие 885 преподавателей, из них: - по направлению «Экономика» - 714 человек; - по направлению «Инженерные науки» - 171 человек. Сформирована команда российских специалистов для оценки открытых оценочных заданий и проведена соответствующая оценка таких заданий; Положено начало формированию экспертных сетей по обоим направлениям проекта в области формулирования и оценки результатов обучения по соответствующим дисциплинарным направлениям. Подготовлены необходимые отчетные и иные материалы в соответствии с графиком проекта и специальными запросами ОЭСР и международного консорциума разработчиков (ACER-консорциума). 475 В настоящее время проводится внутренний анализ полученных результатов (наряду с международным анализом), идет подготовка итогового отчета для ОЭСР и ACERконсорциума, а также обсуждаются возможности дальнейшего долгосрочного развития проекта AHELO комплексного мониторингового исследования (данный вопрос включен в повестку дня 12-й сессии Комитета ОЭСР по образовательной политике, 23-24 октября 2012 г.) До принятия окончательного решения на международном уровне о продолжении проекта AHELO очень важно используя тот задел и тот потенциал экспертного межвузовского взаимодействия, который получен в России, продолжить данное исследование по выбранным направлениям («Экономика» и «Инженерные науки») на национальном уровне в 2013 году, что позволит решить сразу несколько задач: Сохранить и расширить межвузовские экспертные сети по формированию и оценке результатов обучения по данным дисциплинарным направлениям;; поддержать интерес и доверие российских вузов к такого рода исследованиям качества; Усовершенствовать оценочный инструментарий с учетом выявленных слабых сторон использованного международного инструментария. В дальнейшем – внести существенный национальный вклад в совершенствование международного инструментария; Провести мониторинговое исследование в тех же вузах, что участвовали в исследовании 2012 года и получить более обоснованную и точную картину подготовки студентов по данным направлениям в вузах-участниках; Использовать международную методологию проекта AHELO для совершенствования инструментария и процедур начатого в 2012 году апробационного цикла модели федерального экзамена бакалавров (ФЭБ). Открытость проекта для участия стран и/или отдельных учреждений; Проект открыт для различных стран и специально направлен на участие стран, различающихся по языку, культуре, традициям образовательных систем, уровню развития образования и т.д. Важность проекта для текущего процесса присоединения России к ОЭСР; Важность участия России в таком масштабном международном проекте как AHELO также связана с текущим процессом по присоединению России к ВТО и ОЭСР, позволяя наглядно продемонстрировать готовность нашей страны и конкурировать на глобальном рынке образовательных услуг наряду с другими экономически развитыми странами. Последовательное использование 476 методологии проекта AHELO на национальном уровне будет также показательным примером следования России рекомендациям и практике ОЭСР в области обеспечения качества образования. Имеющийся опыт участия России в международных аналитических проектах и сопоставительных исследованиях в области образования, науки, инноваций по близкой тематике; Помимо указанного выше опыта и результатов реализации собственно проекта AHELO, у России есть успешный опыт апробации методологии проекта Европейской комиссии «Настройка образовательных структур в Европе» (Tuning), которая используется в рамках AHELO для анализа специальных навыков и компетенций по выбранным дисциплинам «Экономика» и «Инженерные науки»125. В целом необходимо отметить, что одновременное последовательное участие России в различных международных исследованиях качества образования (PISA; TIMSS, PIRLS, PIAAC, AHELO и др.), охватывающих различные уровни образования, различные категории населения, может позволить проследить динамику развития и использования компетенций на различных жизненных этапах, лучше понять и оценить качество российского образования на основе международного инструментария Наличие заинтересованных организаций-исполнителей проекта, имеющих необходимый опыт реализации близких о тематике работ и/или готовых к софинансированию реализации проекта; В соответствии с поручениями Министерства образования и науки Российской Федерации (письма в Директорат ОЭСР по образованию №05-ИН-586 от 9 ноября 2009г., №05-ИН-1210 от 18 ноября 2011г., №05-ИН-380 от 15 мая 2012г.), НИУ ВШЭ выступил координатором реализации международного исследования AHELO в России по двум дисциплинарным направлениям проекта (национальный координатор – Т.А. Мешкова, директор Центра ОЭСР-ВШЭ ИСИЭЗ НИУ ВШЭ). Со-координатором инженерного направления выступил Уральский федеральный университет им. первого Президента РФ Б.Н. Ельцина (УрФУ). НИУ ВШЭ и УрФУ выражают заинтересованность в дальнейшей реализации национального исследования на основе методологии проекта AHELO с В России проект «Настройка образовательных программ в российских вузах» (Tuning-Russia) был реализован в 2006-2007 гг. при поддержке программы TEMPUS, а также в рамках Инновационной образовательной программы НИУ ВШЭ «Формирование системы аналитических компетенций для инноваций в бизнесе и государственном управлении» и внебюджетных средств НИУ ВШЭ. НИУ ВШЭ выступил инициатором присоединения России в проекту Tuning. Разработка модельных программ осуществлялась в России применительно к двум дисциплинам - «Математике» и «Европейским исследованиям». 125 477 участием тех 26 вузов, которые уже входят в консорциум AHELO, а также с участием тех вузов, которые выразят заинтересованность включиться в исследование. Ожидаемые результаты и эффекты проекта; Участие российских вузов в национальном продолжении проекта AHELO позволит получить следующие результаты: Усовершенствованный o международный инструментарий для оценки качества высшего образования и возможности учета лучшего зарубежного опыта при совершенствовании национальной системы оценки качества; Возможности для широкого экспертного взаимодействия по вопросам o качества образования, результатам обучения, требованиям к компетенциям и навыкам студентов в рамках экспертных сетей; Мониторинговые o данные об уровне подготовки студентов по двум направлениям – Экономика и Инженерные науки; Возможности o для совершенствования институциональных стратегий качества образования, разработки собственных оригинальных стандартов (в случае НИУ и ФУ); Возможности участия в разработке комплексной международной системы o оценки качества подготовки в вузах и учета особенностей, интересов и потребностей отечественного образования в этом международном процессе. Финансовое обоснование проекта Оценка стоимости реализации проекта; Реализация проекта предусматривает следующие виды расходов: - Стоимость экспертно-аналитических работ по реализации проекта – 4 600 000 рублей - Расходы на проведение мероприятий в рамках проекта – 400 000 рублей - Командировочные расходы – 1 000 000 рублей - Закупка оборудования и расходных материалов - ….. рублей - Закупка печатных и электронных источников информации (печатной и/электронной литературы, баз данных и т.д.) – 500 000 рублей Обоснование указанных расходов; Для реализации исследования по указанным направлениям необходимо финансирование в объеме 6,5 млн. рублей. При этом расходы на командировочные расходы (1 млн. рублей) будут покрыты за счет средств вузов-координаторов и средств вузов-участников консорциума. 4. Международное исследования преподавания и обучения (TALIS) 478 Нормативно-правовое и содержательное обоснование проекта Актуальность образовательной, проекта научно-технической и соответствие и ключевым инновационной приоритетам политики Российской Федерации; Международное исследование преподавания и обучения (Teaching and Learning International Survey, TALIS)126 обеспечивает возможность понимания рабочих условий учителей, а также методов преподавания в школах. Это первое международное исследование, которое концентрирует свое внимание на окружающей образовательной среде и учитывает рабочие условия учителей в школах. Оно включает в себя профессиональное окружение учителей, условия преподавания, влияния на школьную и преподавательскую эффективность. В рамках этого будет изучаться: - подготовка учителей и их профессиональное развитие; - школьный климат; - школьное лидерство; - профессиональные установки; - влияние финансового вознаграждения; - педагогический опыт. Эффективность обучения и эффективность самих учителей влияют на достижение высоких образовательных результатов учащимися. Данный проект позволит понять, насколько учителя подготовлены к решению разнообразных проблем в школе, насколько эффективность оценки учителем своей работы влияет на качество преподавания и саморазвитие учителей, а также какие политические решения в сфере образования позволят максимально преподавателей. эффективно инвестировать Согласно приказу Президента в профессиональное развитие России127 необходимо повышать эффективность работы школьных учреждений. По результатам анализа данных проекта возможно разработать рекомендации по улучшению эффективности работы школ. К тому же проект следует приоритетам образовательной политики Российской Федерации. В Teaching and Learning International Survey // Официальный сайт Организации экономического сотрудничества и развития. URL: http://www.oecd.org/education/preschoolandschool/oecdteachingandlearninginternationalsurveytalishome.htm (дата обращения: 25.10.2012). 127 Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 599»О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» // Официальный сайт президента России. URL: http://text.document.kremlin.ru/SESSION/PILOT/main.htm (дата обращения 25.10.2012). 126 479 программе «Развитие образования»128 приоритетным направлением развития образования Российской Федерации является, в первую очередь, повышение качества образования, на которое непосредственно влияет качество преподавания. В рамках инновационной политики государства, а также процессов глобализации, необходимо обеспечивать соответствие образовательных результатов постоянно меняющимся запросам окружающего мира, что невозможно без своевременного обучения и повышения квалификации преподавательского состава. Реализация проекта позволит понять, насколько активно вовлечены в совершенствование условий обучения, улучшения качества образовательного процесса все участники образовательной системы. Кроме того, в программе «Развитие образования» указана необходимость развития участия страны в международных сопоставительных исследованиях качества образования и создание инфраструктуры по выработке решений по повышению качества образования на основе результатов участия. Согласно распоряжению129 Правительства Российской Федерации необходимо развивать способность и готовность к разумному риску, креативность и предприимчивость, умение работать самостоятельно, готовность к работе в команде и в высококонкурентной среде. В этом случае анализ данных проекта дает возможность понять насколько преподавательский состав и руководство школ реализуют данное распоряжение. Система образования должна быть ориентирована на формирование и развитие навыков и компетенций, необходимых для инновационной деятельности в части содержания методов и технологий обучения. Состояние подготовки и реализации проекта; Российская Федерация до сих пор не входила в состав участников проекта TALIS, но принимала участие в других международных проектах оценки образовательных результатов учащихся. Анализ данных именно этого исследования позволит посмотреть на образовательные достижения учащихся с другой стороны, а именно, с точки зрения влияния подготовки учителей и их рабочих условий на достижения учащихся. Открытость проекта для участия стран и/или отдельных учреждений; Проект государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы // Официальный сайт Министерства образования и науки РФ. 03.10.2012. URL: http://минобрнауки.рф/документы/2690 (дата обращения: 25.10.2012). 128 Распоряжение от 8 декабря 2011 г. № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://правительство.рф/gov/results/17449/ (дата обращения: 25.10.2012). 129 480 Проект открыт для участия как стран-членов ОЭСР, так и стран-нечленов. В 2008 году в исследовании приняли участие 24 страны. Предполагается, что в 2013 году будут участвовать 33 страны. В первом цикле исследование проводилось на учителях младших классов средней школы. В 2013 году в выборку исследования по желанию страны сможет войти вся начальная школа и старшие классы. Кроме того, по условиям исследования допускается использование той же выборки, которая участвовала в исследовании PISA130 в 2012 году. В 2008 году по результатам исследования TALIS были сделаны следующие выводы: - учителя, получившие более высокий уровень образования, считают, что они работают более эффективно; - учителя, имеющие сформировав