Описание реформы государственного управления
реклама
Отчет О научно-исследовательской работе «Разработка типовых требований к процессам информатизации органов государственной власти, включая разработку единой методологии построения «электронного правительства» (2003 – 2004 гг)", выполненной по заказу Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации № темы 21.3.20 Часть II Москва 2003 Часть 2. Рекомендации по основным подходам и структуре методологии построения единой архитектуры в рамках реформ в Российской Федерации ..................................... 240 РАЗДЕЛ 5. ОПИСАНИЕ РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ............... 240 5.1. Административная реформа в Российской Федерации ................................................................... 242 5.1.1. Основные цели административной реформы ................................................................................................ 242 5.1.2. Нормативно-правовая база .............................................................................................................................. 243 5.1.3. План работы ...................................................................................................................................................... 244 5.1.4. Организация работы по проведению административной реформы. ............................................................ 246 5.1.5. Организация работы экспертных групп. ........................................................................................................ 249 5.1.6. Оценка эффективности деятельности по проведению административной реформы ................................. 253 5.2. Реформа государственной службы в Российской Федерации ......................................................... 259 5.2.1. Современное состояние государственной службы в Российской Федерации, основные проблемы ........ 259 5.2.2. История и основные подходы проведения реформы государственной службы в Российской Федерации ...................................................................................................................................................................................... 262 5.2.3. Нормативно-правовая база проведения реформы государственной службы в РФ ..................................... 263 5.2.4. Основные методы проведения реформы государственной службы в Российской Федерации ................. 284 5.2.5. Оценка современного этапа проведения реформы государственной службы в Российской Федерации. Существующие риски. ............................................................................................................................................... 297 5.3. Основные направления обеспечения реформ государственного управления информационнокоммуникационными технологиями ....................................................................................................... 298 РАЗДЕЛ 6. АНАЛИЗ ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ И СПОСОБА ПРИМЕНЕНИЯ ЕДИНОЙ АРХИТЕКТУРЫ ПРИ РЕФОРМИРОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ................................................................................ 309 6.1. Обоснование целесообразности применения ЕФА в условиях реформ ............................................ 309 6.1.1. Связь между реформированием и архитектурой электронного правительства (ЭП). Основные предпосылки методологии ЭП и его архитектуры .................................................................................................. 309 6.1.2. Преимущества для стратегического управления как процесса реализации государственной политики реформирования и ИКТ-политики ............................................................................................................................ 312 6.1.3. Преимущества для сокращения затрат и управления инвестициями .......................................................... 313 6.1.4. Преимущества для повышения обоснованности решений, широкого вовлечения участников и активизации процесса в целом .................................................................................................................................. 315 6.1.5. Преимущества для повышения качества результатов и процессов деятельности правительства ............. 315 6.2. Риски и затраты при использовании ЕФА в России ......................................................................... 316 6.2.1. Риски ................................................................................................................................................................. 316 6.2.2. Факторы, обуславливающие затраты на ЕФА в России ................................................................................ 317 6.3. Оценка затрат должна быть сопоставлена с оценкой преимуществ, в том числе, финансовых, от системного использования ЕФА. Представляется, что затраты многократно перекрываются предполагаемыми преимуществами.Запуск и последующая циклическая организация обобщенных процессов формирования и использования ЕФА и архитектур отдельных организаций ................. 318 6.4. Детализированный список централизованных процессов управления применением ИКТ, опирающихся на использование ЕФА ..................................................................................................... 319 6.5. Основные документы, на которых базируется вся система документов и моделей ЕФА .......... 321 РАЗДЕЛ 7. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО АДАПТАЦИИ ПЕРЕДОВОГО ОПЫТА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ДРУГИХ СТРАН В ОБЛАСТИ СОЗДАНИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ ЕДИНОЙ ФУНКЦИОНАЛЬНО-ИНФОРМАЦИОННОЙ АРХИТЕКТУРЫ ОРГАНОВ ВЛАСТИ, ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ И МЕТОДОЛОГИЙ ДЛЯ ЗАДАЧ ПОСТРОЕНИЯ И ВНЕДРЕНИЯ «ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА» В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РФ .................................................................................................................................................... 321 7.1. Рекомендации по направлениям адаптации принципов, моделей и процессов ЕФА для применения на практике в Российской Федерации .................................................................................................... 322 7.1.1. Исходные положения для определения направлений адаптации международного опыта ........................ 322 7.1.2. Основные направления адаптации компонентов ЕФА и опорные источники для адаптации ................... 323 7.1.3. Руководства по формированию и применению архитектуры конкретных организаций ........................... 327 7.1.4. Адаптация с учетом особенностей российской среды ЕФА. Рекомендации по разработке оригинальных компонент методологии. ............................................................................................................................................ 328 7.2. Общие требования к единой федеральной архитектуре в России и требования к архитектурным моделям ..................................................................................................................................................... 330 7.2.1. Определение, назначение, цель применения ЕФА и задачи, на решение которых она рассчитана ......... 330 7.2.2. Принципы структуризации и развития архитектуры .................................................................................... 333 7.2.3. Состав ЕФА ...................................................................................................................................................... 334 7.2.4. Рекомендации по составу архитектурных слоев и справочных моделей ЕФА ........................................... 335 7.2.4.1. Общая структура ЕФА .............................................................................................................................. 335 7.2.4.2. Оценка полноты и системности состава ЕФА с использованием матрицы Захмана ........................... 339 7.2.4.3. Требования к справочной модели функций (СМФ) Федеральной архитектуры деятельности ЕФА . 341 7.2.5. Рекомендации по составу и содержанию документов, составляющих методологию ЕФА ....................... 343 237 7.2.5.1. Совокупность основополагающих стратегических и общеметодических документов ЕФА .............. 343 7.2.5.2. Совокупность руководящих методических материалов, содержащих методики описания и развития конкретных архитектурных моделей ЕФА .......................................................................................................... 344 7.2.5.3. Совокупность описаний конкретных архитектурных моделей и других архитектурных продуктов 345 7.2.5.4. Совокупность руководящих материалов, содержащих методики (описания процессов) применения конкретных архитектурных моделей ЕФА .......................................................................................................... 346 7.3. Очередность в разработке рекомендуемых стратегических и методических материалов методологии ЕФА .................................................................................................................................... 346 7.3.1. Первый этап ...................................................................................................................................................... 346 7.3.2. Второй этап ....................................................................................................................................................... 347 7.3.3. Третий этап ....................................................................................................................................................... 348 7.3.4. Проекты, выполняемые параллельно с предыдущими этапами ................................................................... 349 7.3.4.1. Работа над справочной моделью приложений и технической архитектурой ....................................... 349 7.3.4.2. Работа над Федеральной архитектурой безопасности ............................................................................ 350 7.3.5. Вспомогательные компоненты ........................................................................................................................ 350 РАЗДЕЛ 8. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИСПОЛЬЗОВАНИЮ «ЕДИНОЙ АРХИТЕКТУРЫ» ОРГАНОВ ВЛАСТИ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ. ДЕТАЛИЗАЦИЯ НЕСКОЛЬКИХ ВЫБРАННЫХ КОМПОНЕНТОВ МЕТОДОЛОГИИ ЕФА ...................................................................................................................................... 351 8.1. Рекомендации по формированию понятия и показателей эффективности деятельности органов власти и их отражению в «единой архитектуре» ЭП ......................................................................... 351 8.1.1. Предпосылки .................................................................................................................................................... 351 8.1.2. Единая Федеральная Архитектура органов власти и ее связь с параметрами эффективности .................. 355 8.1.3. Возможности ЕФА, которые могут быть применены на этапах поддержки административной реформы ...................................................................................................................................................................................... 355 8.2. Рекомендации по использованию ЕФА для повышения эффективности деятельности органов власти в условиях проведения реформ ................................................................................................... 357 8.2.1. Сценарий действий по применению ЕФА для повышения эффективности деятельности органов власти ...................................................................................................................................................................................... 357 8.2.2. Этап 1, "Предварительный" (текущий) ........................................................................................................... 359 8.2.3. Этап 2, "Институализация работ по архитектуре ЭП" .................................................................................. 360 8.2.4. Этап 3, "Разработка первой версии архитектуры ЭП в варианте ЕФА" ...................................................... 361 8.2.5. Этап 4, “Документирование первой версии текущего состояния в терминах ЕФА” ................................. 363 8.2.6. Этап 5, "Анализ разрыва "ЕФА - текущее состояние" .................................................................................. 364 8.2.7. Этап 6, "Определение приоритетов и планирование перехода" ................................................................... 365 8.2.8. Этап 7, "Осуществление проектов ЭП на основе ЕФА" ............................................................................... 366 8.2.9. Этап 8, "Документирование нового текущего состояния архитектуры ЭП" ............................................... 368 8.3. Электронные административные регламенты - рекомендации по их формированию и включению в ЕФА ......................................................................................................................................................... 368 8.3.1. Предпосылки и задачи определения ЭАР и их место ЕФА .......................................................................... 368 8.3.1.1. Общее определение регламента ............................................................................................................... 369 8.3.1.2. Административные регламенты: структура ............................................................................................ 370 8.3.1.3. Пример струкутры нормативных регуляторов АР ................................................................................. 371 8.3.1.4. Административные регламенты: включение иерархии регуляторов; о месте в архитектурах ........... 372 8.3.2. Электронные административные регламенты ............................................................................................... 373 8.3.2.1. Два типа электронных административных регламентов ........................................................................ 373 8.3.2.2. Причины необходимости конструктивного формирования понятия ЭАР ........................................... 374 8.3.2.3. Основные свойства ЭАР ........................................................................................................................... 374 8.3.2.4. Сводка требований к структуре ЭАР ....................................................................................................... 379 8.3.2.5. Пример ЭАР, включая его сценарий ........................................................................................................ 384 8.3.3 Итоговая сводка рекомендуемых свойств и требований к ЭАР .................................................................... 387 8.4 Требования к средствам моделирования ЕФА и архитектуры отдельной организации. Содержательная структура репозитория ЕФА .................................................................................. 390 8.4.1 Предпосылки формулирования требований к средствам моделирования ЕФА .......................................... 390 8.4.2 Предпосылки к решению задачи комплексного архитектурного моделирования ....................................... 391 8.4.3 Общий подход к организации средств и среды комплексного архитектурного моделирования ............... 392 8.4.4 Обобщенные требования к среде моделирования ЕФА и архитектуры отдельной организации ............... 394 8.4.5 Дополнительные обобщенные требования для среды моделирования ЕФА ............................................... 396 8.4.6 Дополнительные обобщенные требования для среды моделирования архитектуры отдельной организации ...................................................................................................................................................................................... 397 8.4.7 Конкретные требования к стартовым средствам и среде моделирования ЕФА и архитектуры отдельной организации ................................................................................................................................................................ 397 8.4.7.1 Первый этап. Требования к стартовым средствам и среде моделирования ЕФА ................................. 398 8.4.7.2 Второй этап. Требования к стартовым средствам и среде моделирования ЕФА .................................. 399 8.4.7.3 Требования к стартовым средствам и среде моделирования архитектуры отдельной организации на первом и втором этапах. ........................................................................................................................................ 401 8.4.7.4 Третий этап развития среды моделирования ЕФА .................................................................................. 402 8.4.8 Содержательная структура репозитория ЕФА ................................................................................................ 406 8.4.8.1 Область репозитория "Заинтересованные лица и пользователи ЕФА" ................................................. 406 238 8.4.8.2 Область репозитория "Задачи и области целевого использования ЕФА" ............................................. 406 8.4.8.3 Область репозитория "Информационные ресурсы ЕФА" ....................................................................... 407 8.4.8.4 Очередность наполнения и способа представления информации в репозитории ................................. 408 8.5 Терминология как обязательная часть методологии ЕФА и ее компонентов. Требования к ее разработке ................................................................................................................................................ 408 8.5.1 Терминология как часть методологии ЕФА: состояние и потребности ....................................................... 408 8.5.2 Задачи разработки терминологии ЕФА, их особенности ............................................................................... 409 8.5.3 Обеспечение системности и корректности терминологической работы ...................................................... 410 8.6 Особенности региональной и муниципальной архитектур электронного правительства ............ 411 8.6.1. Общая оценка особенностей ........................................................................................................................... 411 8.6.2 Федеральный и региональный уровни - особенности архитектур деятельности органов власти .............. 413 8.6.3 Местное самоуправление - особенности архитектур деятельности органов власти и общее резюме ....... 416 8.6.4 Формирование единых стандартов управления информационными ресурсами - особенности территориального и местного уровней в связи со всей вертикалью органов управления ................................... 421 8.6.5 Системная и Техническая архитектуры и эффективность на территориальном уровне ............................. 422 8.6.5.1 Повышение эффективности предоставления услуг на основе ИКТ путем их перевода в электронную форму (режим он-лайн) ......................................................................................................................................... 423 8.6.5.2 Повышение эффективности внутренних процессов на основе ИКТ ...................................................... 425 8.6.5.3 Обеспечение открытости деятельности органов управления, содействие участию населения и общественных организаций в процессах выработки политических решений .................................................. 426 РАЗДЕЛ 9. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОСНОВНЫМ ОРГАНИЗАЦИОННЫМ АСПЕКТАМ ПОСТРОЕНИЯ ЕДИНОЙ АРХИТЕКТУРЫ В РАМКАХ РЕФОРМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ .................................................................. 428 9.1. Электронное правительство как ответ на потребности совершенствования механизмов государственного управления ................................................................................................................. 428 9.1.1 Причины и направления реформирования государственного управления ................................................... 428 9.1.2 Основное содержание "электронного правительства" ................................................................................... 429 9.1.3 Принципы функционирования "электронного правительства" ..................................................................... 431 9.1.4 Услуги и преимущества, предоставляемые "электронным правительством" .............................................. 432 9.1.5 Основные элементы "электронного правительства" ...................................................................................... 433 9.1.6 Реализация межведомственных информационных проектов ....................................................................... 434 9.1.7 Назначение ЕФА ............................................................................................................................................... 435 9.1.8 Ожидаемые перспективы от создания Единой Федеральной Архитектуры ................................................ 437 9.1.9 Критерии и индикаторы создания Единой Федеральной Архитектуры ....................................................... 446 9.1.10 Опасности и возможности при создании ЕФА ............................................................................................. 449 9.1.11 Препятствия на пути создания "электронного правительства" ................................................................... 450 9.1.12 Условия успешного создания "электронных правительств" ....................................................................... 452 9.1.13 Передовой опыт построения электронного Правительства ......................................................................... 455 9.2 Процессы построения и применения ЕФА .......................................................................................... 456 9.2.1 Стратегическое руководство ИКТ на федеральном уровне ........................................................................... 456 9.2.1.1 Общая схема ............................................................................................................................................... 456 9.2.1.2 Совет Руководителей Информационных Служб ..................................................................................... 459 9.2.1.3 Группа проекта по Архитектуре Электронного Правительства ............................................................. 459 9.2.1.4 Совет по информационной безопасности ЕФА ....................................................................................... 460 9.2.1.5 Группа по управлению государственной информацией ........................................................................ 461 9.2.2 Стратегическое руководство ИКТ на уровне государственной организации .............................................. 466 Сотрудники организации ........................................................................................................................................... 468 Роль ............................................................................................................................................................................. 469 Функции и ответственность ...................................................................................................................................... 469 9.3 Организационные компоненты ............................................................................................................ 471 9.4 Управление финансированием на уровне федерального правительства .......................................... 473 9.5 Управление финансированием в государственной организации ....................................................... 474 9.5.1 Модель управления инвестициями .................................................................................................................. 474 9.5.2 Управление ИКТ-инвестициями ...................................................................................................................... 476 9.5.2.1 Модель зрелости ......................................................................................................................................... 476 9.5.2.2 Первый уровень зрелости в модели управления: создание понимания и осведомленности об инвестициях в ИКТ. ............................................................................................................................................... 477 9.5.2.3 Второй уровень зрелости: формирование инвестиционного фундамента ............................................ 477 9.5.2.4 Третий уровень зрелости: разработка законченного инвестиционного портфеля ................................ 478 9.5.2.5 Четвертый уровень зрелости: совершенствование инвестиционных процессов .................................. 478 9.5.2.6 Пятый уровень зрелости: использование ИКТ для достижения стратегических результатов ............. 478 9.5.2.7 Модель зрелости как средство для организационных усовершенствований ....................................... 478 9.5.2.8 Модель зрелости как инструмент для проведения оценки зрелости ..................................................... 479 9.5.3 Оперативное управление ИКТ-инвестициями ................................................................................................ 479 9.5.3.1 Критические факторы успеха (КФУ) ........................................................................................................ 480 9.5.3.2 Ключевые индикаторы цели (КИЦ) .......................................................................................................... 482 9.5.3.3 Ключевые показатели производительности (КПП) ................................................................................. 483 9.6 ИКТ-Аудит процессов и результатов ................................................................................................. 484 9.7 Управление ИКТ-рисками ..................................................................................................................... 485 239 9.8 Обучение персонала: разработка, создание, эксплуатация информационных систем .................. 485 9.9 Основные термины и определения ....................................................................................................... 486 См. система материального обеспечения бизнеса ............................................................................................... 504 Часть 2. Рекомендации по основным подходам и структуре методологии построения единой архитектуры в рамках реформ в Российской Федерации Раздел 5. Описание реформы государственного управления в Российской Федерации Административная реформа проводится в контексте преобразований, направленных на демократизацию и либерализацию всех сфер общественной жизни и установление в России рыночных форм хозяйствования. Более 10 лет в стране проводятся рыночные реформы самой различной направленности. При этом многие из них позволили достигнуть существенных результатов, которые коренным образом изменили общественные отношения в целом и хозяйственную сферу в частности. Очевидно, что принципиально новая модель общества и экономики требует изменения самой сути государственного управления. Однако эта система не претерпела серьезных изменений и все менее и менее отвечает потребностям новой структуры российской рыночной экономики. Дальнейшее проведение всего комплекса либеральных преобразований во многом тормозится именно отсутствием административной реформы и реформы государственной службы. На фоне довольно заметных подвижек, наблюдаемых по многим реформируемым направлениям, несостоятельность существующей системы исполнительной власти и несовершенство механизма принятия государственных решений становятся все более и более очевидными. Со временем указанные проблемы превратятся в главные ограничители дальнейшего поступательного развития отечественной экономики. Основным недостатком существующей в настоящее время системы государственного управления является неэффективность, проистекающая, в первую очередь, из несовершенства самой концепции управления, ее несоответствия экономическим (рыночным) реалиям. Речь идет как о внешних характеристиках системы – излишнего с точки зрения экономической целесообразности ограничения рыночной инициативы, наличия значительного числа регуляторов, деформирующих мотивацию и поведение рыночных агентов (избыточность государственного регулирования), – так и о внутренних – чрезмерной гипертрофированности государственного аппарата, неоправданной сложности его структуры, порождающей дублирование функций 240 государственного управления, перегруженности зачастую избыточной работой в рамках межведомственного взаимодействия, согласованиями. Соответственно, реформирование государственного деятельности может быть условно разделено на два приоритетных направления: повышение эффективности государственного управления всеми сферами общественной жизни (в том числе экономической) в контексте выработки четкой и адекватной концепции внутренней политики и оптимизация работы самого государственного аппарата, имеющая целью устранение внутренней неэффективности. Первое направление связано с проведением преобразований, которые имеют целью создать модель государства, предполагающую обязательную качественную и полную реализацию необходимых государственных функций (связанных с установлением общих правил и устранением несовершенств рынка) с одновременным максимально возможным сокращением вмешательства в те сферы, где несовершенства рыночного механизма не проявляются, т.е. устранением избыточных функций. Принятию конкретных решений должен предшествовать анализ всех возможных вариантов (характеризующихся различной степенью вмешательства государства в рыночные отношения) с позиций соотношения издержек с ожидаемым результатом, причем изначально следует исходить из презумпции нецелесообразности государственного регулирования. Второе направление предполагает принятие мер по повышению эффективности реализации возложенных на государство функций, минимизацию управленческих издержек, которая может проводиться по следующим направлениям: устранение дублирования в реализации функций государственного управления различными ведомствами; четкое разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации; принципиальное изменение системы бюджетирования, переход к программноцелевому бюджетированию (по результатам); создание стимулов повышения результативности труда государственных служащих, переход на систему трудовых контрактов. В процессе реализации административной реформы и реформы государственной службы выработалось относительно четкое структурное понимание их сути, несколько отличающееся от первоначальной постановки вопроса. административная реформа включает три основных направления. 241 Широко понимаемая Во-первых, это законодательное наполнение и разграничение конституционных полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Во-вторых, – модернизация института государственной службы. В-третьих, – трансформация на основе уточнения функций собственно федеральных органов исполнительной власти. 5.1. Административная реформа в Российской Федерации 5.1.1. Основные цели административной реформы Задача пересмотра функций исполнительной власти и способов их реализации является основной для административной реформы в узком ее понимании. Основными ее целями заявлены: Обеспечение требования Конституции по свободе экономической деятельности; внедрение адекватного (в рамках либерализации экономической деятельности) механизма управления рыночным сектором экономики с целью повысить его эффективность; переход от преимущественно прямых методов регулирования рынка к косвенным; упразднение избыточных функций государственного регулирования. Упразднение функций непосредственно с органов исполнительной правоустановлением, власти, непосредственно не связанных исполнением (регулированием хозяйственной деятельности) и контролем (надзором). Функции, связанные с оказанием различного рода конкурентных услуг, в том числе и платных, должны передаваться на аутсорсинг, т.е. выполняться рынком (презумпция нецелесообразности предоставления конкурентных услуг органами исполнительной власти). Повышение эффективности работы государственного аппарата, устранение дублирования функций различными ведомствами, снижение издержек, связанных с межведомственными взаимодействиями, разрешение проблемы коллизии функций, которая во многом затрудняет работу органов исполнительной власти и превращает их деятельность очень часто в лоббирование узковедомственных, отраслевых интересов. Конкретная реализация принципа разграничения полномочий, делегировать согласно принципу субсидиарности части властных функций в регионы и на места с целью устранения излишнего централизма власти. 242 Проведение в жизнь принципов разделения властей, сдержек и противовесов, раскрытия информации, недопущения конфликтов интересов (в первую очередь, разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций). 5.1.2. Нормативно-правовая база Первыми нормативными документами, в которых была отмечена необходимость проведения административной реформы, были послания Президента РФ Б.Н. Ельцина Федеральному собранию 1996, 1997 и 1998 годов. В послании Президента РФ В.В. Путина было вновь указано на необходимость форсирования подготовки указанной реформы. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации 18 июля 2001 г. № 910-р (п. 3.14), предусматривала принятие конкретных мер по реализации административной реформы. В этой связи в послании Президента РФ Федеральному собранию в 2002 г. был выделен целый блок, касающийся проведения административной реформы, в котором декларировались такие перспективные направления преобразования системы государственного управления, как осуществление модернизации системы исполнительной власти в целом, внедрение эффективной и четкой технологии разработки, принятия и исполнения решений и т.п. В послании Федеральному собранию РФ 2003 г. Президент осветил проводящуюся в рамках административной реформы работу, отметив, что Правительство РФ провело инвентаризацию функций министерств и ведомств и насчитало их порядка пяти тысяч. В то же время, Президент Российской Федерации подчеркнул следующее: принимая во внимания все проявившиеся трудности, следует констатировать, что административная реформа слишком затянулась и что Правительству РФ нужен дополнительный политический импульс. Были выделены приоритетные направления и превоочередные политические меры по реформированию государственного управления, направленные на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. В этих целях Президентом Российской Федерации был подписан указ от 23 июля 2003 г. N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.», в котором четко формулировались и определялись приоритетные направления административной реформы в 2003 - 2004 годах и поручалось Правительству Российской Федерации образовать комиссию по проведению реформы, предусмотрев участие в ней, в том числе, представителей Администрации Президента Российской Федерации, руководителей федеральных органов исполнительной 243 власти, представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного Российской самоуправления. Федерации было Одновременно поручено Председателю ежеквартально Правительства докладывать Президенту Российской Федерации о ходе исполнения данного Указа. Во исполнение данного указа Правительство Российской Федерации: образовало в своей структуре отдельное Управление по вопросам административной реформы (распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 1029-р); сформировало Правительственную комиссию по проведению административной реформы, утвердило положение о Комиссии (постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451, распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 1031-р). В ее состав вошли представители Администрации Президента Российской Федерации, руководители федеральных органов исполнительной власти, представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также представители бизнеса и научных кругов; создало при Правительственной комиссии по проведению административной реформы рабочие группы по сферам государственного регулирования и утвердило их руководителей (Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1141-р). Соответствующие нормативно-правовые акты приведены в приложении. 5.1.3. План работы Масштабность и комплексность административной реформы (значительная часть осуществляемой в рамках реформы деятельности и используемого инструментария не имеет аналогов не только в России, но и в мире) обуславливает длительность и многоэтапность ее проведения. На первоначальном этапе была проведена паспортизация функций органов исполнительной власти (выделено более 5600 функций государственного управления). Выявленные функции, представленные в системном виде, фиксируют структуру и важнейшие свойства государства, которые характеризуют современное состояние системы государственного управления. Полученный перечень стал базовым в смысле дальнейшей инвентаризации и ревизии функций государственного регулирования. Последующая работа по административной реформе разбивается на следующие два этапа: 244 Ревизия существующих функций государственного регулирования, выявление избыточных и недостающих функций. На данном этапе проводятся следующие операции: уточняется состав функций, реализуемых в настоящее время органами исполнительной власти (фактическая «перепаспортизация» функций); уточняются формулировки функций, осуществляется их классификация содержательному признаку; уточняется форма реализации функции, проводится анализ на предмет соответствия целям и задачам государственного регулирования, применяются критерии избыточности функций; упраздняются избыточные функции, устраняется дублирование, некоторые неизбыточные функции государственного управления, которые могут выполняться субъектами рынка на конкурентной основе, передаются на аутсорсинг, проводится необходимое агрегирование или детализация, при необходимости корректируются формулировки. После упразднения избыточных функций проводится анализ на предмет наполнения общего перечня функций отсутствующими в настоящее время государственными функциями, реализация которых будет признана необходимой. Это произойдет в тех сферах общественной жизни, где существует конституционная ответственность исполнительной власти, а логика современного развития страны не предполагает возможности возникновения механизмов саморегулирования и реализации функции на конкурентных началах субъектами рынка. Внедрение новой модели государственного управления. На этом этапе будет осуществлено: проектирование новой структуры органов государственного управления, предполагающее разбиение функций, которые будут сформулированы на первом этапе, по уполномоченным их осуществлять ведомствам с сохранением принципов разделения властей, сдержек и противовесов, разделения властной и хозяйственной деятельности, сокращении межведомственной координации и согласований до минимально необходимого уровня; разработка и принятие комплекса соответствующих законодательных актов, внедряющих новую функциональную модель государственного управления, реализованную в новой структуре ведомств; 245 формирование обновленной структуры органов власти в соответствии с концепцией административной реформы и принятыми законодательными актами; проектирование и внедрение в обновленных государственных структурах реальных управленческих процессов и поддерживающих их информационных технологий, в частности, системы раскрытия информации, дающей реальный контроль общества за деятельностью органов исполнительной власти (связь с ФЦП «Электронная Россия»). Данный этап завершает административную реформу, однако очевидно, что после формального ее окончания реальная работа, направленная на выявление и устранение недостатков будет продолжаться. 5.1.4. Организация работы по проведению административной реформы. Общая организация работ по проведению административной реформы осуществляется Правительственной комиссией, возглавляемой вице-премьером Борисом Алешиным. Комиссия сформировала в своем составе семь рабочих групп по различным направлениям. Рабочую группу по промышленности и науке возглавил заместитель руководителя администрации Президента природопользованию, РФ сельском Антон Данилов-Данильян; хозяйству и рабочую потребительскому группу по рынку – глава Администрации Новосибирской области Виктор Толоконский; по энергетике, связи, телекоммуникациям, транспорту и строительству – первый заместитель министра экономического развития и торговли РФ Андрей Шаронов; по обороне, безопасности правоохранительной деятельности – заместитель главы Минэкономразвития Владислав Путилин; по внешнеэкономической деятельности – президент Торгово-промышленной палаты РФ Евгений Примаков; рабочую группу в сфере регулирования финансовых рынков – заместитель руководителя Аппарата Правительства РФ Антон Дроздов; группу по государственному регулированию в сфере трудовых отношений, культуры, образования и спорта – министр труда и социального развития РФ Александр Починок. В состав рабочих групп вошли чиновники на уровне заместителей министров, а также представители крупных общественных организаций. Решения правительственной комиссии и рабочих групп носят рекомендательный характер. На основе этих решений Правительство представляет Президенту РФ свои предложения по структуре государственных органов исполнительной власти и их функциям. При рабочих группах образованы экспертные группы (состоящие из представителей ведомств и общественных организаций), занимающиеся разработкой конкретных направлений в рамках реализации общей 246 задачи реформирования системы государственного управления. Необходимо отметить, что особое внимание в экспертной работе уделяется мнению предпринимательского сообщества и представителей общественных организаций, причем преимущественно тех, которые не финансируются из федерального бюджета. Экспертные группы выполняют основной объем работ по классификации функций органов исполнительной власти, уточнению форм их реализации, выявлению соответствия целям и задачам государственного управления (с использованием критериев избыточности), вырабатывают консолидированную позицию и представляют свои рекомендации в рабочую группу. Рабочая группа принимает с учетом указанных рекомендаций решения по представленным к рассмотрению функциям и направляет эти решения в Комиссию, которая также рассматривает их как рекомендации для своего утверждения. Комиссия, в свою очередь, будет представлять итоги своей работы как рекомендации административной реформе Правительству, в форме а уже вносимых решения Правительства законодательных актов по будут представляться для внедрения по обычной схеме законодательного процесса. Важной составной частью работы, которая предшествует непосредственно ревизии функций, реализуемых органами исполнительной власти, является их учет и закрепление за группами. Для того чтобы гарантировать рассмотрение всех осуществляемых в настоящее время функций Комиссия предписала рабочим группам вести строгий учет подаваемых ведомствами функций к рассмотрению. С этой целью все ведомства закрепляются за Рабочими группами и подают им исходные таблицы по всем своим функциям, независимо от тематики рабочей группы. Каждая рабочая группа ведет тем самым учет всех функций государственного управления, реализуемых закрепленными за ними ведомствами и в обязательном порядке обеспечивает их рассмотрение. При этом в случае, если функция ведомства, закрепленного за определенной рабочей группой, не относится к направлению ее деятельности, предусмотрен механизм передачи такой функции на рассмотрение в другую рабочую группу, имеющую соответствующий профиль. Формально подобная операция закрепляется специальным протоколом. Итогом деятельности каждой рабочей группы является конечный свод функций с вынесенными по ним решениями, в котором учитываются как профильные функции, рассмотренные соответствующими экспертными группами, так и функции, другим рабочим группам. Подобная процедура позволяет гарантировать, что будут рассмотрены все представленные функции, и исключает возможность «потери» части из них по причине того, что ни одна из рабочих групп не сочтет их профильными (в таком случае они будут рассматриваться рабочей группой, за которой они закреплены). 247 Первоначальный методологический подход к процессу выявления избыточных функций заключался в следующем: предполагалось создать перечень задач государственного управления, после чего сверять с ним все выявленные в процессе инвентаризации функции, реализуемые в настоящее время. Те из них, которые соответствуют задачам из утвержденного перечня, должны были быть признаны необходимыми, остальные – избыточными (своеобразное «просеивание» функций через задачи). По распоряжению Комиссии каждая рабочая группа сформировала свой перечень из 10 приоритетных задач, стоящих перед государством в соответствующей сфере, обязав экспертные группы на них ориентироваться. Однако первые же попытки использовать составленные перечни в работе обнаружили концептуальные недостатки подобного подхода и указали на практическую невозможность выявлять таким образом избыточные функции (не говоря уже о дублирующих, внутренних и т.п.). Основная проблема заключалась в отсутствии четко обозначенного подхода к определению первоочередных задач, их масштаба, степени детальности. Различные рабочие группы, работая автономно и весьма смутно понимая, каким должен быть перечень и какого формата задачи туда должны войти, в результате получили разнородные документы (если сравнивать их между собой) по большей части со слабой внутренней логикой. Проводя сравнительный анализ, нетрудно заметить, что часть из них состоит из общих целей, часть из функций, часть из конкретных инструментов, используемых для решения тех или иных задач, и только немногие – непосредственно из задач. Кроме того, вызывает недоумение четкое определение числа задач, стоящих перед государством по каждому направлению, и жесткость требования сформулировать их не больше и не меньше (возникает вопрос: «а что, если первоочередных задач, например, 15 или всего 5?»). Даже если бы перечни задач были составлены качественно, отследить с их помощью, например, дублирующие и внутренние функции не представляется возможности (в силу того, что подобного рода функции могут реализовываться в рамках утвержденных задач государственной политики). Изложенные соображения позволяют усомниться в возможности на основе подобных перечней, предлагаемых в качестве основных критериев избыточности, последовательно и грамотно строить аналитическую работу, что и подтвердилось на практике. В процессе реализации поставленных в рамках административной реформы задач экспертные группы столкнулись с необходимость выработки более эффективной системы критериев, о чем пойдет речь в следующей главе. 248 5.1.5. Организация работы экспертных групп. Выше было указано, что основной объем базовой аналитической работы осуществляется на уровне экспертных групп. При этом, поскольку общий подход и методологическая база по организации их деятельности отсутствуют, функциональные модели значительно различаются от одной экспертной группы к другой. Это касается и внешних, и внутренних их характеристик, связанных с организацией работы. Так, число экспертных групп, образованных при различных рабочих группах, четко не регламентировано. В большинстве рабочих групп создано несколько независимых экспертных групп, однако, например, при рабочей группе по вопросам государственного регулирования в сфере промышленности и научно-технической деятельности действует только одна экспертная группа. Естественно, в зависимости от этого различается круг возложенных на экспертные группы обязанностей и механизмы вертикального и горизонтального взаимодействия. Схемы функционирования самих экспертных групп также отличаются друг от друга. Их формат, структура и принципы организации деятельности устанавливаются каждой рабочей группой в соответствии с выработанным подходом к методам реализации поставленных задач и особенностями видения роли экспертных групп. Подобное положение вещей привело к тому, что фактически существуют серьезные (а иногда и принципиальные) различия в организации работы экспертных групп, и на данном этапе появилось осознание необходимости выработки некоторых общих подходов на основе имеющихся ориентиров и соображений относительно возможной интенсификации экспертной деятельности. В последнее время наметилась тенденция к усилению взаимодействия между представителями различных экспертных групп, что должно компенсировать недостатки, связанные с изначальным отсутствием комплексного подхода. К тому же появляются дополнительные возможности, связанные с использованием накопленного в рамках уже выполненной работы опыта. Заметим, что детальное изучение и проработка материалов по всем экспертным группам не имеет особого смысла. Представляется целесообразным подробнее остановиться на организации работы в одной из них и описать конкретные механизмы и схемы ее функционирования. Вопрос заключается в выборе такой экспертной группы, которая, с одной стороны, в некоторой степени обладает типическими характеристиками организации процесса работы (т.е. позволяет судить о деятельности других экспертных групп и распространять на них сделанные выводы) и с другой, – характеризуется достаточной прогрессивностью и комплексностью подхода. Приведенным требованиям удовлетворяет, например, экспертная группа, созданная при рабочей группе по вопросам государственного регулирования в сфере промышленности и научно-технической 249 деятельности. Системность в проработке методологической основы, которая изначально в общем виде практически отсутствовала (т.е. фактически не существовало моделей организации деятельности экспертных групп, построенных на основе принципа эффективности), нацеленность на устранение концептуальных недостатков в методах организации работы с целью максимально полной и качественной реализации возложенных на экспертную группу задач привели к более четкому пониманию существующих проблем и реальным попыткам их решить. Основным документом, обобщившим и систематизировавшим уже полученный в рамках осуществляемой экспертной группой деятельности опыт, стали регламенты экспертной группы по промышленной политике государства, которые были подготовлены в процессе работы и периодически в рабочем порядке обновляются.1 Данные регламенты не утверждены рабочей группой и потому носят информативно-справочный характер. Они включают в себя методические, организационные и справочные материалы, позволяющие получить представление о порядке реализации возложенных на экспертную группу функций и помогающие независимым экспертам принимать решения. Подобная инициатива «снизу» позволяет частично компенсировать нехватку общего комплексного подхода (в первую очередь, методологического) к организации конкретной аналитической работы в рамках проведения административной реформы. О востребованности проводящейся работы по систематизации подходов к реализации административной реформы свидетельствует заинтересованность в ее результатах независимых экспертов, привлеченных другими рабочими группами (как в частном, так и официальном порядке), и представителей органов исполнительной власти. Имеется опыт по представлению указанных регламентов для ознакомления членам различных экспертных групп, существует информация об их использовании внутри ведомств в качестве информационного ресурса. Регламенты содержат информацию о характере организации административной реформы, организации работы экспертной группы, принципам отнесения к функциональным блокам, критериям избыточности функций. Трактовка последних заслуживает особого внимания (остальные аспекты отражены в данном отчете на основе объективной информации). Следует понимать, что подход к формированию подобных критериев субъективен, однако он выработан на основе определенного общего (теоретического) Регламенты экспертной группы по промышленной политике государства подготавливаются и обновляются членом Экспертного совета Комитета по промышленной политике Совета Федерации Анатолием Левенчуком. 1 250 видения оптимальных объема и структуры государственного присутствия в экономике и ее регуляции с учетом соображений, появившихся в процессе реализации реформы. Прежде чем описать непосредственно критерии, приведем ключевые моменты, связанные с их применением на практике, на которых заострил внимание автор. В первую очередь, обращается внимание на то, что применять критерии избыточности функций и давать соответствующие рекомендации могут только независимые эксперты. Представители ведомств, чьи функции рассматриваются на конкретной экспертной или рабочей сессии, дают только разъяснения по существу функции, не обосновывая необходимости ее сохранения ввиду явного конфликта интересов. Далее указывается, что закрепленность функции за ведомством каким-либо действующим законодательным актом не является достаточным условием для признания ее неизбыточной (необходимой функцией государственного управления), поскольку в качестве одной из основных задач административной реформы заявлено именно изменение законодательной и нормативноправовой базы в соответствии с концепцией сокращения избыточного государственного регулирования. Особое внимание уделено «условно избыточным функциям». Сюда отнесены фактически избыточные функции государства, которые, однако, не могут быть немедленно переданы на рынок, несмотря на очевидную целесообразность подобного решения, в силу несформированности соответствующих рыночных институтов. Для данной ситуации характерно стремление ведомств сохранить статус-кво (на неопределенное время), что тормозит реформаторскую инициативу. Ярким примером могут стать функции органов исполнительной власти в сфере технического регулирования, специфика которой объясняется тем, что рамочный закон принят и вступил в силу, но реальных механизмов реализации закрепленных в нем норм еще не существует2. Непосредственно критерии сформулированы следующим образом: осуществляется ли данная функция реально на сегодняшний день; закреплена ли функция в Конституции РФ; обоснованно ли функция не передается на региональный или местный уровень власти (в соответствии с принципом субсидиарности); существует ли конфликт совмещения властных функций (правоустанавливающих и правоприменительных) с функциями хозяйствования; По решению рабочей группы данные функции помечаются особым значком и сопровождаются следующей рекомендацией: «Упразднить. Поэтапное изменение в соответствии с программой принятия и введения в действие технических регламентов». 2 251 существует ли конфликт совмещения правоустанавливающих и правоприменительных функций; не является ли функция судебной; не является ли реализация функции избыточным вмешательством в хозяйственную деятельность рыночных субъектов (противоречащей духу Конституции РФ); может ли функция быть выполнена рынком; может ли функция быть возложена на рыночное саморегулирование; не превышает ли общее регуляторное бремя (совокупные издержки ведомства по осуществлению функции и регулируемых субъектов по удовлетворению соответствующих требований) реальную выгоду от реализации функции; не является ли функция вспомогательной или внутренней для ведомства; не является ли функция обеспечивающей внутреннюю деятельность ведомства (а не функцией государственного управления). Регламенты экспертной группы по промышленной политике государства также содержат раздел, посвященный подходам к выбору методов государственного регулирования предпринимательской деятельности3. Приведем общее описание основ организации работы экспертной группы. На первоначальном этапе функции, реализуемые федеральными органами исполнительной власти, были сгруппированы по блокам, структура которых представлена ниже. Функции развития/сдерживания. Мониторинг состояния дел на «вверенном участке». Выработка предложений по развитию «вверенного участка». Административно-исполнительские функции. Контроль, надзор, правоохранение, налогообложение. Лицензирование, согласование и выдача лицензий. Рекомендации по конкретному использованию критериев избыточности функций и прочие методические и справочные материалы приведены в тексте регламентов и при необходимости с ними можно ознакомится. Регламенты экспертной группы по промышленной политике государства размещены на сайте www.prompolit.ru в разделе, посвященном административной реформе. 3 252 Стандартизация и сертификация. Правоустанавливающие функции. Установление тарифов и цен. Функции управления государственными ресурсами. Управление собственностью. Закупки, реализация ФАИП различных ФЦП. Хозяйственные, кадровые функции и оказание публичных услуг. Рабочий процесс строится по принципу последовательного рассмотрения всех функций каждого блока (порядок рассмотрения блоков может не соответствовать приведенной структуре). На экспертные сессии, посвященные определенному блоку, по очереди приглашаются представители ведомств, закрепленных как за данной рабочей группой, так и за другими рабочими группами в соответствии с принципом профильности. Представители ведомств обеспечивают экспертную группу единообразно оформленной исходной информацией. Требования заключаются в обязательном представлении в печатном и электронном виде формулировок функций, ссылок на закрепляющие законодательные и нормативно-правовые акты, указании соответствия определенной задаче государственного регулирования (из числа утвержденных рабочей группой) и конкретных форм реализации. Непосредственно на экспертных сессиях представители ведомств с необходимой степенью детальности освещают свою деятельность в рамках той или иной функции. На основе предоставленной ими информации и приведенных комментариев и пояснений независимые эксперты вырабатывают консолидированную позицию экспертной группы, рекомендации в отношении каждой рассмотренной функции и, оформив их соответствующим образом (в первую очередь, приведя обоснование принятого решения), передают в рабочую группу. 5.1.6. Оценка эффективности деятельности по проведению административной реформы Недостатки проводимой работы Основной концептуальный недостаток проводящейся административной реформы заключается в том, что процесс преобразования системы государственного управления осуществляется и координируется непосредственно государственным аппаратом. При этом создается ситуация, когда одной политической воли недостаточно для проведения масштабных преобразований и достижения заявленного результата в силу очевидным 253 образом возникающего конфликта. Не углубляясь далее в проблему, считаем необходимым в качестве примера указать на существование опыта взаимодействия независимых экспертов с представителями ведомств, свидетельствующего об отсутствии в отдельных случаях нацеленности на конструктивную работу по упразднению избыточных функций, устранению дублирования, оптимизации внутренней и внешней структуры органов исполнительной власти4. Таким образом, разнонаправленность поступающих политических импульсов может стать главным препятствием на пути успешной реализации административной реформы и создания эффективной функциональной модели государственного управления. Важнейшим фактором, снижающим результативность осуществляемой в рамках административной реформы деятельности, является отсутствие комплексного подхода к проводимым преобразованиям, слабая проработанность методологической базы. Очевидно, что масштабность преобразований и значимость объекта реформирования обуславливают необходимость проведения подготовительной работы, заключающейся в детальной проработке концепций, принципов и методов проведения реформы. Такая работа велась, и ее результатом стала выработка как общих подходов к административной реформе, так и конкретных механизмов ее реализации. Качество полученных на подготовительном этапе результатов заслуживает высокой оценки (достаточно отметить, что привлекались крупные специалисты в сфере государственного управления, государственные служащие, представители экспертного сообщества, научных и образовательных организаций), однако далеко не все выработанные подходы и методики оказались реально применимыми на практике. Приведем в качестве примера две методические наработки, использование которых (если оно вообще возможно) связано с дополнительными издержками (потерей эффективности): Общий сводный перечень функций государства в сфере промышленности и научнотехнической деятельности по всем ведомствам. Изначально был предложен для работы как базовый, однако в последствии от него пришлось отказаться ввиду существования Существуют примеры, когда представлявшиеся ведомствами функции не были закреплены за ними нормативно-правовым актом, хотя соответствующая ссылка имелась (выясняется это, как правило, случайно, поскольку производится выборочная проверка по наиболее сомнительным функциям). Такая ситуация сложилась, например, с функцией Российского агентства по боеприпасам по расчету норм потребления драгоценных металлов и этилового спирта, не закрепленной нормативно и фактически не реализующейся, однако представлявшаяся ведомством как необходимая функция государственного регулирования. Еще один показательный пример – ситуация с деятельностью Минатома и Госатомнадзора по лицензированию соответствующих видов деятельности. Каждое ведомство по отдельности заявляло, что функция реализуется и должна реализоваться в полной мере именно им, а более глубокий анализ (с одновременным заслушиванием представителей данных ведомств) позволил выявить, что данная функция за Госатомнадзором не закреплена. Следует заметить, что в силу нехватки у независимых экспертов времени выявляются и отслеживаются, по крайней мере, не все подобные проблемы. 4 254 явных недостатков. Данный перечень формировался из разных источников и содержит множество неточностей и ошибок (разнородность перечисленных функций, присутствие нигде не прописанных функций и, наоборот, отсутствие реально существующих, неточность формулировок). Алгоритм выявления избыточных функций федеральных органов исполнительной власти. Данный алгоритм строился на основе критериев избыточности функций и представляет собой детально проработанный качественный инструмент, основанный на четкой структуризации существующих теоретических подходов с учетом эмпирических соображений. Однако алгоритм оказался практически непригодным к применению именно в силу своей детальности. По оценкам экспертов, за рабочий день реально рассмотреть порядка 5-7 функций с использованием указанного алгоритма, фактически же рассматривается несколько десятков (и даже такие темпы признаются недостаточно быстрыми). Как было указано выше, основной объем аналитической работы по подготовке качественного материала для принятия конкретных решений в рамках проведения административной реформы ложится на экспертные группы (что и являлось целью их формирования). Поэтому от эффективности их работы в значительной мере зависит реализация конкретных сценариев реформирования и общая результативность реформы (при этом ни в коей мере не умаляется значимость роли рабочих групп и Правительственной комиссии и важность наличия политической воли к проведению преобразований). На качество выполнения экспертными группами возложенных на них функций, в свою очередь, оказывают влияние как количество и профессионализм привлекаемых экспертов, так и организация их работы. Определенные проблемы возникают с факторами и первого и второго рода. Так, профессиональные характеристики задействованных в работе экспертов не вызывают сомнений и заслуживают высокой оценки. Однако их количество явно недостаточно. Несмотря на то, что формально число привлеченных экспертов, озвученное Борисом Алешиным, превышает 1000 человек, реально активное участие в деятельности экспертных групп принимает значительно меньшее количество специалистов. Подобное расхождение объясняется тем, что, во-первых, официальная оценка, вероятно, учитывает в числе экспертов представителей федеральных органов исполнительной власти, привлекаемых экспертными группами и призванных комментировать представляемые функции, пояснять специфику форм их реализации и предоставлять независимым экспертам всю необходимую информацию (причем их временные затраты не превышают 255 1 – 2 часов в неделю), и во-вторых, далеко не все заявленные независимые эксперты принимают активное участие в работе экспертных групп. Показательна специфика организации деятельности уже приводившейся в качестве примера экспертной группы, в которой наблюдается значительная нехватка специалистов. Из заявленных примерно 60 экспертов активно выполняют свои функции не более 10. Нередки ситуации, когда представителей ведомств заслушивают 1-2 независимых эксперта. Очевидно, что даже при их высоком профессионализме, консолидированное экспертное мнение, т.е. зачастую мнение 2-3 человек, может в определенных случаях быть в некоторой мере ошибочным или некорректным и приводить к выработке не очень качественных рекомендаций (были случаи, когда принимаемые в условиях ограниченности времени и отсутствия плюрализма мнений рекомендации впоследствии признавались ошибочными). На этих же экспертов ложится и обязанность оформления результатов проведенной экспертной работы в порядке, требуемом рабочей группой. Недостаточность числа экспертов и, как следствие, жесткость временных ограничений снижают эффективность работы экспертной группы также и в том смысле, что большинство экспертов не обладают достаточной глубиной специальных, часто технологических и технических, знаний, необходимых для более адекватного взаимодействия с представителями ведомств (например, Минатома, Госатомнадзора, различных агентств, Госстроя, Госгортехнадзора). В своей работе независимые эксперты сталкивались с ситуациями, когда заслушиваемые эксперты от ведомств предоставляли неполную, частично или полностью неверную информацию, пользуясь недостаточной информированностью первых в узких специальных областях. Кроме того, как было указано выше, существуют примеры, когда ведомства представляли функции, не закрепленные в законодательных и нормативно-правовых актах. Проверять же их ссылки на соответствующие нормативные документы каждый раз не представляется возможным в силу существования рассматриваемой проблемы. Среди других принципиальных недостатков организации работы экспертных групп необходимо выделить их автономность (различные аспекты проблемы излишней обособленности экспертных групп и недостаточной комплексности подхода к механизмам реализации реформы рассматривались выше) и недостаточную обеспеченность ресурсами (как человеческими, так и материальными). Слабость обеспечения последними выражается в практическом отсутствии материального стимулирования экспертной деятельности, что значительно осложняет задачу привлечения к работе независимых экспертов и является основной причиной недостаточности их количества для полноценного выполнения экспертными группами возложенных на них функций. 256 Некоторые экспертные группы сталкиваются также с проблемой нехватки помещений для проведения заседаний и недостаточности имеющейся материально-технической базы. Еще один существенный негативный фактор, снижающий эффективность деятельности экспертных групп, – отсутствие поддерживающих рабочий процесс специализированных электронных программ и информационных технологий. Это в значительной мере усложняет работу независимых экспертов, обуславливая необходимость выполнения механических операций, которые могут и должны осуществляться соответствующими поддерживающими программными продуктами. К числу операций, являющихся трудоемкими и в настоящее время выполняемых «вручную», относится ввод части предоставляемой ведомствами информации, представление рекомендаций экспертной группы с обоснованием принятого решения в электронном виде, классификация и группировка функций, подготовка сводных таблиц функций, осуществление статистических расчетов. По крайней мере половина времени, затрачиваемого экспертами, уходит на реализацию указанных и им подобных технических (а не аналитических) функций, связанных с обработкой полученной информации и сделанных экспертных выводов и рекомендаций и представлением надлежащим образом оформленных результатов в рабочую группу. О важности данной проблемы свидетельствует тот факт, что экспертные группы по собственной инициативе осуществляют поиск соответствующих программных приложений, применение которых позволит значительно сократить издержки, связанные с технологическим обеспечением. Так, например, экспертная группа по промышленной политике государства провела анализ доступных программных продуктов на предмет соответствия открывающихся возможностей стоящим конкретным задачам и начала процесс внедрения наиболее эффективной системы. Наличие информационных технологий, поддерживающих административную реформу на всех уровнях, во-первых, оптимизировало бы организацию деятельности экспертных групп, высвободив значительные ресурсы для реализации непосредственно аналитической работы, и во-вторых, позволило бы синхронизировать работу различных экспертных и рабочих групп (в горизонтальном и вертикальном аспектах), обеспечить большую сопоставимость получаемых результатов, облегчить проведение единой политики в рамках проведения административной реформы. Следствием станет повышение эффективности осуществляемой деятельности и общей результативности проводимых преобразований. Достижения проводимой работы На данном этапе можно говорить о том, что несмотря на все описанные выше недостатки, которые носят как общий, так и частный характер, существуют положительные моменты, 257 связанные с проведением административной реформы. Промежуточные результаты позволяют судить о наличии политической воли, направленной на реализацию поставленных задач, и некоторых реальных сдвигов, связанных с преобразованием системы государственного управления (об этом, в частности свидетельствуют результаты последнего заседания Правительства РФ, посвященного административной реформе). 258 5.2. Реформа государственной службы в Российской Федерации 5.2.1. Современное состояние государственной службы в Российской Федерации, основные проблемы Определение и структура государственной службы в Российской Федерации Государственная служба в Российской Федерации (РФ) создана в соответствии с положениями Конституции РФ об осуществлении власти народа непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Государственная служба является комплексным публичным, социальным, правовым, организационным комплексного институтом публичного и и профессиональной социального деятельностью. института, В государственная качестве служба обеспечивает государственное управление, а также интеграцию и обслуживание интересов личности, общества и государства. Как правовой институт, государственная служба строится на основе законов и других нормативных правовых актов, образующих в совокупности законодательство о государственной службе РФ. Организационное строение государственной службы означает распределение государственной службы по функциям, видам, уровням, а также осуществление государственной службы в различных органах государственной власти. Государственная служба может осуществляться как в государственных органах, так и в отдельных государственных учреждениях и организациях. Структура государственной службы РФ соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, признанным РФ принципам и нормам международного права, а также строится исходя из требования единства государственной и муниципальной службы. В государственной службе РФ в настоящее время имеется разделение по видам: государственная гражданская служба, государственная военная служба и государственная специальная служба. Каждый из видов государственной службы имеет свои функциональные признаки. Следует отметить, что при продвижении от государственной гражданской службы к государственной специальной и военной службе возрастают накладываемые на служащих ограничения и требования, а также усиливается принцип подчинения и выполнения вышестоящих указаний (вплоть до единоначалия). В 259 государственном органе в принципе могут сочетаться отдельные виды государственной службы. Кроме видов, государственная служба России разделяется по уровням - на федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации. Государственная служба регулируется федеральными законами в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов РФ. Федерация делегирует отдельные полномочия по осуществлению государственной службы. Вне пределов ведения РФ и совместного ведения Федерации и субъектов РФ осуществляется только государственная гражданская служба субъектов РФ. Также государственная служба распределена по ветвям власти: в органах исполнительной (где сосредоточен основной контингент государственных служащих), в законодательной и судебной власти. Также государственная служба разделена по принадлежности: она происходит в либо в органах власти и заключается в обеспечении функционирования этих органов, либо связана с обеспечением властных полномочий лиц, непосредственно избранных в РФ или в субъектах РФ (функционированием конституционных должностей РФ и конституционных (уставных) должностей субъектов РФ). Основные проблемы государственной службы в Российской Федерации, определяющие необходимость реформирования Необходимость проведения реформы системы государственной службы в нашей стране в целом была обусловлена целым рядом проблем, основными последствиями которых является низкая эффективность ее функционирования в сравнении с теми затратами, которые общество и государство несут на ее обеспечение. Основные проблемы заключаются в следующем: 1. Отсутствие единой целостной системы государственной службы. Функционирование государственной службы осуществляется в качестве службы в отдельном государственном органе как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ. То, что работодателем для государственного служащего является не государство в целом в лице отдельного государственного органа, а сам государственный орган, приводит к местническому расколу государственной службы и потенциальному исполнению локальных (принятых отдельными органами власти, или же на уровне субъекта РФ) нормативных правовых актов в ущерб федеральным. 260 2. Отсутствие системы характеризовалось законодательного отсутствием системы регулирования. законодательства для В целом, различных это видов государственной службы, а также для субъектов РФ. Законодательство о государственной службе РФ не упорядочено, нет объемлющего Закона (Кодекса) о государственной службе. 3. Недостаточный уровень информационной прозрачности государственной службы перед обществом. Не существует четкой системы, в том числе закрепленной на уровне нормативных и правовых актов, определяющей принципы распространения информации о деятельности отдельных государственных служащих, документов, регламентирующих их обязанности и т.д. 4. Низкая эффективность государственной кадровой политики в государственной службе. Данная проблема выражается в следующем: высокой текучести кадров, в частности вследствие частных изменений структуры органов исполнительной власти, сокращений и изменений перечня министерств, Госкомитетов и других органов; отсутствии механизма перевода государственного служащего из одного вида службы в другой с сохранением его статуса (особенно - из военной в гражданскую государственную службу); недостаточном уровне профессионализма государственных служащих и несовершенстве системы их профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров; неадекватности материального обеспечения законодательным ограничениям и ответственности, возлагаемой на них. В особенности, оплата (денежное содержание) государственных служащих не связаны с эффективностью их работы и не стимулирует увеличивать эту эффективность; отсутствии унификации основных гарантий государственных служащих различных видов и уровней государственной службы и в ряде случаев их декларативным характером; разрозненности элементов системы управления государственной службы РФ, вследствие отсутствия федеральных органов, обладающих функциями управления государственной службой РФ. Нет "кадровой вертикали", что приводит к отсутствию селекции кадрового резерва и работы с кадровым резервом; 261 неупорядоченности внутренней организации государственной службы и регламентации деятельности государственного служащего. Без регламентов деятельности государственные служащие получают свободу действия по собственному усмотрению, что увеличивает возможности коррупции; В целом, государственная служба в России в настоящее время характеризуется недостаточной гибкостью и приспособленностью к решению задач гражданского общества и формирования рыночной экономики; невосприимчивостью к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения и стимулирования деятельности государственных служащих. 5.2.2. История и основные подходы проведения реформы государственной службы в Российской Федерации Первыми шагами в направлении проведения реформы госслужбы в России можно считать подготовку Концепции административной реформы Администрацией Президента РФ, основные положения которой были озвучены в Послании Президента Ельцина Б.Н. Федеральному собранию весной 1998 г. Одним из разделов Концепции административной реформы был раздел по государственной службе. Именно здесь были впервые проанализированы системные недостатки существующей государственной службы, и (с целью исправления этих недостатков) представлен замысел превратить государственную службу РФ в профессиональную государственную службу гражданского общества. В начале 2000 г. в Центре Стратегических Разработок была разработана Концепция реформы государственного управления РФ, которая вошла в качестве составной части в предвыборную программу В.В. Путина как кандидата в Президенты РФ. Частью этой Концепции стало Техническое Задание (т.е. технический текст, включающий в себя предлагаемый план мероприятий и очередность их выполнения) по разделу "Государственная служба". На этом этапе впервые был изучен вариант развития государственной службы с отсутствием преобразований ("стихийное развитие без реформ") и показаны негативные последствия такого развития событий, были рассмотрены различные варианты перехода к профессиональной государственной службе гражданского общества, и был выделен приоритетный вариант возможной реформы (кадровые преобразования с акцентом на развитие образовательных программ для государственных служащих). Современный этап проведения реформы и осуществления конкретных мероприятий в этой области начался в 2000 г. с разработки Концепции реформирования государственной 262 службы РФ (в соответствии с Поручением Президента РФ В.В. Путина). Для разработки концепции были созданы рабочие группы по подготовке Концепции и Плана мероприятий в Правительстве РФ, Совете Безопасности РФ, военных структурах. Также была создана объединенная рабочая группа под эгидой Администрации Президента РФ. Новым являлся перенос акцентов на реформирование функциональных аспектов государственной службы и материального стимулирования и обеспечения, при одновременном сохранении комплекса образовательных мероприятий. Это означает расширение и углубление замысла реформы. 5.2.3. Нормативно-правовая база проведения реформы государственной службы в РФ Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации Как уже отмечалось, ключевым базисным документом реформирования государственной службы в Российской Федерации стала Концепция реформирования государственной службы РФ, утвержденная Президентом РФ (далее – Концепция). В данной Концепции в качестве основных проблем современного состояния государственной службы Российской Федерации были отмечены следующие: отсутствие целостной системы государственной службы. Государственная служба и на федеральном уровне, и на уровне субъекта Российской Федерации осуществляется как служба в отдельном органе государственной власти; наличие противоречий в законодательстве о государственной службе; недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов; снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих; слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов; непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы; низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества; 263 несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе; отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества; информационная закрытость деятельности органов государственной власти; неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой. Целями реформирования государственной службы были заявлены: кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации. Реформирование государственной службы в соответствии с Концепцией предполагает решение следующих основных задач: приведение деятельности системы государственной государственных службы служащих в и технологий соответствие профессиональной со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями; определение видов государственной службы и их законодательное урегулирование; создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы; формирование системы управления государственной службой и ее координации; обеспечение открытости и регламентация деятельности органов государственной власти и государственных служащих; повышение доверия граждан Российской Федерации к органам государственной власти за счет улучшения качества оказываемых указанными органами государственных услуг и рационального использования государственных ресурсов; 264 активное использование современных информационных технологий; комплексное совершенствование финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы. Также в Концепции отмечалось, что формирование системы государственной службы осуществляется поэтапно, планомерно, на основе соответствующих программ, финансового и ресурсного обеспечения, с учетом отечественного, а также зарубежного опыта, применимого в российских условиях, в соответствии с утвержденным планом первоочередных мероприятий и во взаимосвязи с административной реформой, военной реформой и реформой судебной системы. При этом были выделены 2 основных этапа реформирования государственной службы: 1. В краткосрочной перспективе (2001 - 2002 годы) должна быть упорядочена и рационализирована структура государственной службы, разработана и утверждена программа реформирования государственной службы, созданы правовые, организационные, финансовые и методические основы реализации этой программы. 2. До конца 2005 года разрабатываются, апробируются, нормативно оформляются и совершенствуются механизмы функционирования государственной службы, стабилизируется ее система, оптимизируется состав государственных служащих. В Концепции дается определение системы государственной службы. В соответствии с ним государственная служба является комплексным - публичным, социальным, правовым, организационным - институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, учреждаемые Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами, и конституционные (уставные) должности субъектов Российской Федерации, учреждаемые конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. Единую систему государственной службы образуют различные виды федеральной государственной службы и государственная служба субъектов Российской Федерации. Основными принципами функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих являются: соблюдение законности при верховенстве Конституции Российской Федерации; 265 служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина; независимость государственного служащего от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп и коммерческих структур, а также от интересов отдельных граждан Российской Федерации; ответственность государственного органа и государственного служащего перед законом в случае нарушения прав и законных интересов граждан Российской Федерации; гласность при осуществлении государственной службы, открытость и подконтрольность гражданскому обществу; единство основных требований, предъявляемых на государственной службе; равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе; профессионализм и компетентность государственного служащего; должностная субординация при принятии и исполнении решений; стабильность государственной службы на основе формирования государственнослужебных отношений государственного служащего и государства; социальная и правовая защищенность государственного служащего; сбалансированность установленных для государственного служащего законодательных ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий; этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ. Реформирование системы государственной службы осуществляется в условиях гласности и при участии гражданского общества. Государственная служба функционирует в интересах граждан Российской Федерации и гражданского общества. Одним из основных средств повышения эффективности функционирования системы государственной службы, в соответствии с Концепцией, является кадровая политика, которая реализуется путем формирования кадрового состава профессиональных государственных служащих, обладающих необходимыми качествами государственного и общественного служения. Приоритетными направлениями кадровой политики в системе государственной службы, в соответствии с Концепцией, являются: 266 формирование эффективного механизма подбора кадрового состава государственных служащих и работы с ним; повышение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих; совершенствование программ подготовки и профессионального развития государственных служащих. Реализация указанных приоритетных направлений предполагает решение ряда основных задач: управление развитием профессиональных качеств государственных служащих; обновление и ротация кадрового состава государственных служащих; формирование кадрового резерва и обеспечение его эффективного использования; объективная оценка результатов деятельности государственных служащих, в первую очередь при проведении аттестации или квалификационного экзамена. Кадровая политика в системе государственной службы реализуется путем применения современных кадровых технологий и механизмов при возрастании роли и ответственности кадровых служб государственных органов. В целях замещения должностей государственной службы в порядке должностного (служебного) роста государственными органами формируется кадровый резерв для замещения должностей руководителей на конкурсной основе. Важнейшим направлением кадровой политики в системе государственной службы является подготовка государственных служащих и обеспечение получения ими дополнительного профессионального образования (профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка). Дальнейшее развитие получит конкурсный отбор учебных заведений и научных центров, осуществляющих подготовку, профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих. Конкурсный отбор учебных заведений и научных центров будет носить вневедомственный характер. Это позволит повысить качество образовательных услуг, а также эффективность использования финансовых ресурсов. В процессе профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, замещающих должности руководителей и их заместителей, предусматривается более эффективно использовать потенциал ведущих образовательных 267 учреждений и научных центров, осуществляющих подготовку специалистов для государственной службы. Изменяются квалификационные требования к уровню образования. В частности, к государственным служащим, замещающим должности государственной гражданской службы, не предъявляются требования о наличии у них дополнительного высшего профессионального образования. Отдельным разделом в Концепции выделено нормативное правовое регулирование системы государственной службы. Основой обеспечения целостности системы государственной службы должны стать федеральные законы о системе государственной службы и о государственной гражданской службе Российской Федерации. Также в Концепции в качестве основ организации государственной службы вводятся понятия «Квалификационные требования к государственным служащим», «Реестры должностей государственной службы», «Должностной (служебный) регламент государственного служащего». Квалификационные требования к государственным служащим Квалификационные требования профессионального уровня устанавливаются государственных в целях служащих и обеспечения единства высокого требований, предъявляемых по должностям государственной службы. К основным квалификационным требованиям относятся: уровень образования, стаж государственной службы, опыт службы (работы) по специальности (в должности), знание Конституции Российской Федерации, а также федеральных законов применительно к исполнению должностных (служебных) обязанностей. Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации могут устанавливаться другие квалификационные требования к государственным служащим. По отдельным должностям государственной службы квалификационные требования, относящиеся к стажу государственной службы, опыту службы (работы) по специальности (в должности), могут не устанавливаться. Реестры должностей государственной службы На основе распределения должностей государственной службы по категориям и группам, а также унификации наименований должностей формируются перечни должностей государственной гражданской службы, отдельных должностей государственной военной 268 службы, государственной службы в правоохранительных органах и в иных государственных органах. Названные перечни утверждаются указом Президента Российской Федерации и образуют Реестр должностей федеральной государственной службы. Реестры должностей государственной службы субъектов Российской Федерации формируются и утверждаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. На основе Реестра должностей федеральной государственной службы и реестров должностей государственной службы субъектов Российской Федерации разрабатывается таблица соотнесения групп должностей государственной службы по видам реестры должностей государственной службы. Реестр должностей федеральной государственной службы, государственной службы субъектов Российской Федерации и таблица соотнесения групп должностей государственной службы образуют Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации. Должностной (служебный) регламент государственного служащего Основным нормативным актом, регламентирующим деятельность государственного служащего, становится должностной (служебный) регламент государственного служащего, в котором содержатся требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую должность государственной службы, его должностные (служебные) права, обязанности и ответственность в зависимости от функциональных особенностей данной должности государственной службы и сферы ведения государственного органа. Должностной (служебный) регламент государственного служащего призван повысить эффективность исполнения государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, обеспечить его права, определить ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных способствовать дебюрократизации (служебных) государственного обязанностей, аппарата, а также предотвращению злоупотреблений и коррупции. Должностной (служебный) регламент государственного служащего, замещающего должность государственной гражданской службы, включает в себя также перечень самостоятельно принимаемых им решений, сроки рассмотрения и процедуры принятия 269 решений в зависимости от функциональных особенностей данной должности и сферы ведения государственного органа. Примерные должностные утверждаются (служебные) уполномоченными регламенты государственными государственного органами или служащего специально уполномоченным лицом по представлению соответствующего государственного органа. На основе положений должностного (служебного) регламента государственного служащего проводятся конкурсы на замещение вакантных должностей государственной службы или на включение в кадровый резерв для замещения должностей государственной службы в порядке должностного (служебного) роста, производится оценка деятельности (аттестация) государственных служащих государственного органа. Кроме того, Концепция предусматривает переход от поступления на государственную службу в порядке назначения к приему по конкурсу. Условия и порядок проведения конкурса в зависимости от вида государственной службы устанавливаются федеральными законами. По результатам решения конкурсной комиссии соответствующий государственный орган либо специально уполномоченный руководитель издает акт о назначении лица, победившего в конкурсе, на должность государственной службы. Поступление граждан Российской Федерации на государственную службу осуществляется на условиях состязательности и равенства требований, предъявляемых к участникам конкурса. Не допускается предпочтение при поступлении на государственную службу в зависимости от пола, возраста, расы, национальности, отношения к религии, имущественного положения и иных обстоятельств, не установленных федеральным законом. Внеконкурсный порядок поступления граждан Российской Федерации на государственную гражданскую службу предусматривается при замещении должностей категорий “руководители”и “советники”по представлению лиц, замещающих конституционные должности и конституционные (уставные) должности. При поступлении граждан Российской Федерации на государственную службу с ними заключается служебный контракт. Для замещения отдельных должностей государственной гражданской службы в целях выявления профессиональных способностей и объективной оценки деловых качеств граждан Российской Федерации, впервые или вновь поступающих на государственную 270 гражданскую службу, заключается краткосрочный служебный контракт (от одного года до двух лет) с последующим заключением долгосрочного служебного контракта. Служебным контрактом регулируются основные условия прохождения государственной службы. Особенности применения служебного контракта в зависимости от вида государственной службы устанавливаются федеральными законами. Невыполнение сторонами обязательств, предусмотренных служебным контрактом, влечет за собой ответственность сторон в соответствии с федеральным законом. При прохождении государственным служащим государственной службы осуществляется оценка его деятельности, в том числе в целях определения его соответствия замещаемой должности государственной профессионального роста. службы, Оценка перспектив должностного деятельности (служебного) государственного и служащего осуществляется в форме аттестации или квалификационного экзамена, поощрения или привлечения к дисциплинарной ответственности и в других формах. Концепция содержит раздел, посвященный оплате служебной деятельности государственного служащего, государственных социальных гарантий на государственной службе. Отмечается, что денежное содержание (вознаграждение, довольствие) государственных служащих должно соотноситься на рынке труда с заработной платой работников соответствующей специальности и квалификации негосударственного (коммерческого) сектора экономики, обеспечивая привлекательность государственной службы и конкурентоспособность государства как работодателя. Важным в данном случае представляется тот факт, что в соответствии с Концепцией существенно возрастает значимость непосредственного стимулирования индивидуальной и коллективной деятельности в целях повышения ее эффективности, расширяются полномочия руководителей государственных органов по дифференциации оплаты служебной деятельности государственных гражданских служащих, апробируются механизмы, непосредственно связывающие уровень получаемого денежного содержания с результатами деятельности государственных гражданских служащих, подразделения и государственного органа в целом. Осуществляется переход от медицинского обслуживания к специальному медицинскому страхованию государственных служащих, замещающих должности государственной гражданской службы, и членов их семей, в том числе и после выхода государственного служащего на пенсию в связи с государственной службой. По мере введения 271 специального медицинского страхования государственных гражданских служащих и членов их семей, полностью обеспеченного источниками финансирования, пропорционально сокращается прямое финансирование ведомственных медицинских организаций из средств соответствующего бюджета. По мере роста денежного содержания (вознаграждения, довольствия) государственных служащих отменяются существующие льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, проезда в общественном транспорте, по установке и оплате телефона и другие льготы, предоставляемые отдельным государственным служащим за счет хозяйствующих субъектов. В необходимых случаях названные социальные гарантии могут быть предоставлены государственным служащим в денежной форме. Концепция содержит раздел, посвященный информационных технологий. При этом информационных технологий предполагается использованию широкое для использование повышения современных современных эффективности функционирования системы государственной службы и уровня информированности общества о деятельности государственных органов и государственных служащих. Предполагается: разработка новых стандартов делопроизводства, основанных преимущественно на электронном документообороте с применением электронной цифровой подписи, обеспечение более широкого доступа государственных служащих к государственным и иным информационным ресурсам. В Концепции отдельно отмечается, что реформа системы государственной службы осуществляется в рамках административной реформы и в тесной взаимосвязи с реформированием федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. Эффективность государственной службы обеспечивается оптимизацией и стабилизацией структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений. Устанавливается соответствие между характером функций, выполняемых государственным органом, его подразделением, и особенностями планирования и финансирования его деятельности. В частности, проводится четкая грань между функциями по выработке государственной политики и принципов регулирования в определенной сфере деятельности и функциями по реализации государственной политики и оказанию государственных услуг. 272 На федеральном уровне в целях определения сферы ответственности федеральных органов исполнительной власти, оптимизации их состава и совершенствования механизма функционирования устанавливается четыре вида федеральных органов исполнительной власти на основе специфики основных функций и задач: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные надзоры, российские агентства. Дифференциация функций федеральных органов исполнительной власти сопровождается совершенствованием механизма контроля деятельности руководителей указанных органов, повышением их ответственности за результаты этой деятельности. Предлагаемые меры обеспечиваются введением унифицированных положений о федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах, а также о подразделениях центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти в целях регламентирования деятельности указанных органов, исключающего дублирование их деятельности, определения порядка и сроков осуществления управленческих решений. Содержание положений о федеральных органах исполнительной власти носит открытый характер и является основой для разрешения споров между гражданами и организациями, с одной стороны, и федеральными органами исполнительной власти - с другой. Разрабатывается порядок образования подразделений федеральных органов исполнительной власти и апробируется переход к гибкому (модульному) принципу построения структуры центральных аппаратов федеральных министерств и их территориальных органов. Основными подразделениями федерального министерства становятся: в центральном аппарате - департамент, в регионе - территориальный орган, наделенные определенными полномочиями. Это даст возможность при изменении структуры федеральных органов исполнительной власти осуществлять передачу отдельных задач и функций указанных органов путем переподчинения департаментов и территориальных органов одного федерального министерства другому с их штатами и финансированием. Реформирование системы государственной службы предполагает оптимизацию структуры аппаратов государственных органов, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Разграничение обязанностей, полномочий и ответственности подразделений государственных органов и их руководителей в сочетании с новыми организационноэкономическими механизмами деятельности государственных органов способствует оптимизации уровней принятия решений, создавая возможность руководителям государственных органов сосредоточить усилия на решении стратегических задач. 273 Увеличение самостоятельности руководителей подразделений государственных органов и других государственных служащих должно сопровождаться внедрением действенных механизмов оценки результативности и качества их деятельности, мер ответственности, включая персональную, за принимаемые ими решения, а также повышением оплаты их служебной деятельности. Разрабатывается система показателей планирования и критериев оценки деятельности государственных органов, ориентированных на повышение ее эффективности и выраженных по возможности в количественной форме. Осуществляется государственное частичное замещение управление сметного финансирования программно-целевым расходов финансированием. на Оценка деятельности федеральных министерств и иных государственных органов осуществляется в зависимости от эффективности проводимой ими государственной политики. Прогнозирование, оценка и финансирование деятельности отдельных федеральных служб и надзоров, российских агентств осуществляются в тесной увязке с эффективностью государственного управления, количеством и качеством оказываемых ими государственных услуг. Разрабатываются особые механизмы оценки деятельности руководителей, заместителей руководителей государственных органов, оказывающих государственные услуги, в зависимости от достигнутых результатов на основе краткосрочных служебных контрактов. В государственных органах, включая финансируемые по сметам, внедряются балансовый метод учета ресурсов и современные формы оценки эффективности произведенных бюджетных расходов. Расширяются права руководителей федеральных государственных органов по перераспределению финансовых средств между направлениями расходов на содержание этих органов, по формированию и использованию фонда оплаты служебной деятельности в государственном органе. Обеспечивается развитие контрактных отношений между государственными органами и государственными учреждениями и организациями при делегировании этим учреждениям и организациям функций, не связанных с государственным управлением. Дифференцируются и оптимизируются нормы размещения государственных служащих в служебных помещениях и оснащения их служебных мест в зависимости от замещаемой должности государственной службы в целях обеспечения надлежащих условий для 274 эффективного функционирования государственных органов и оказания ими государственных услуг. Аналогичные условия в государственном органе обеспечиваются и для потребителей государственных услуг. Концепция также содержала «План первоочередных мероприятий на 2001-2002 годы по реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации». Данные первоочередные мероприятия предполагали собой целиком реализацию мер нормативно-правового характера. Предполагалась разработка проектов: 1. Федеральных законов: о системе государственной службы Российской Федерации. о государственной гражданской службе Российской Федерации. о муниципальной службе (новая редакция). 2. Указов Президента Российской Федерации: о повышении денежного вознаграждения лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих. о Программе реформирования государственной службы Российской Федерации. о представлении государственными служащими сведений о доходах и имуществе и соблюдении ими ограничений, связанных с государственной службой (новая редакция). о совершенствовании системы оплаты государственной деятельности лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации, и оплаты служебной деятельности лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы. о квалификационных требованиях к федеральным государственным гражданским служащим (новая редакция). о конкурсе при поступлении на федеральную государственную гражданскую службу и ее прохождении (новая редакция). о кадровом резерве на федеральной государственной службе. об аттестации федеральных государственных гражданских служащих (новая редакция). 2. Постановлений Правительства Российской Федерации: 275 об утверждении примерных форм положений о подразделениях федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. о проведении эксперимента по внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения деятельности в ряде федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, к июлю 2002 г. должен был быть подготовлен доклад Президенту Российской Федерации о расходах на государственное управление, обеспечение деятельности федеральных государственных органов и предоставление государственных гарантий федеральным государственным служащим из федерального бюджета. Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» Основным инструментом проведения реформы госслужбы стала Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", утвержденная Указом Президента РФ N 1336 от 19 ноября 2002 года. Указом координатором программы была определена Администрация Президента Российской Федерации. Указ Президента определил главные направления реформирования государственной службы Российской Федерации, к которым относятся: создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации; разработка эффективных государственной механизмов службы Российской проведения Федерации кадровой в целях политики в оптимизации сфере состава государственных служащих; выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы Российской Федерации, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий; внедрение программ подготовки кадров для государственной службы Российской Федерации и профессионального развития государственных служащих; формирование системы управления государственной службой Российской Федерации. Также в Указе содержится рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих бюджетных средств: 276 принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных программой; разработать и утвердить программы реформирования государственной службы субъектов Российской Федерации. В Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" (далее – Программа) были выделены основные проблемы государственной службы: нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне; неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы; наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе; несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности; низкая эффективность деятельности государственных органов; слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов; низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества; недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы; сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих; недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы. В целом, несмотря на изменения формулировок, они повторяют проблемы, продекларированные в Концепции. Однако, в Программе в качестве проблемы не выделена информационная закрытость деятельности органов государственной власти. Целью Программы является повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы. Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи: 277 создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы; определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов; внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы; обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства; применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста; реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих; внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих; создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей; обеспечение развития системы управления государственной службой. Реализация Программы предполагается в 2 этапа: 1 этап - 2002год - подготовительная работа по реализации Программы; 2 этап - 2003-2005годы - разработка нормативно-правовой базы системы государственной службы, проведение финансово-экономических мероприятий, экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы, проведение мониторинга реформирования государственной службы, а также использование в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления положительных экспериментов и пилотных проектов. 278 результатов указанных Сроки первого этапа во многом были декларативные (учитывая то, когда была утверждена Программа), и подготовительная работа по ее реализации реально велась в первой половине 2003 г. Для решения поставленных в Программе задач предусмотрены мероприятия по следующим направлениям: совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы; проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих; совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы; формирование системы управления государственной службой. 1. Совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы Как уже отмечалось, необходимость совершенствования законодательной и нормативноправовой базы по вопросам реформирования государственной службы исходит из: отсутствия целостной и комплексной системы правового обеспечения государственной службы в Российской Федерации; государственно-служебных неполного отношений; законодательного несоответствиями регулирования между различными законодательными актами Российской Федерации, регулирующими правовые основы видов федеральной государственной службы; противоречиями различных законодательных актов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы государственной службы законодательству Российской Федерации. В Программе отмечена необходимость разработать и принять приоритетные федеральные законы и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе. Эти законодательные и нормативные правовые акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, 279 совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих, открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, финансирования, оценки, внедрению современных стимулирования, методов прогнозирования, материально-технического обеспечения государственной службы, управлению государственной службой. Кроме того, требуется проведение экспертизы существующей законодательной и нормативно-правовой базы государственной службы, приведение ее в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями. 2. Проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих В целях совершенствования организации федеральной государственной службы и обеспечения деятельности федеральных государственных служащих необходимо внедрение современных технологий управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности федеральных государственных органов, стимулирования федеральных государственных служащих, а также системы показателей и критериев оценки деятельности аппаратов федеральных государственных органов и их подразделений. Для решения этих задач требуется проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы в отдельных федеральных государственных органах. На основании мониторинга результатов этих экспериментов и пилотных проектов будет осуществляться внедрение современных технологий управления в систему государственной службы в целом. Программой предусматривается проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов: по апробации новых методов планирования деятельности федеральных государственных органов, системы показателей и критериев оценки деятельности федеральных государственных служащих; по применению методов программно-целевого финансирования отдельных федеральных государственных органов, ориентированного на повышение эффективности деятельности этих органов и федеральных государственных служащих; 280 по использованию балансового метода учета ресурсов и современных форм оценки эффективности произведенных федеральными государственными органами бюджетных расходов; по применению служебных контрактов; по созданию и использованию системы профессионального развития, подготовки и переподготовки федеральных государственных служащих; по отработке механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих. 3. Совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации федеральных государственных служащих Основная цель совершенствования подготовки, переподготовки и повышения квалификации федеральных государственных служащих - рост их профессионального уровня. Для достижения поставленной цели необходимо: создать эффективный механизм подбора кадров для федеральной государственной службы, обеспечения должностного (служебного) роста федеральных государственных служащих на основе их профессиональных заслуг и деловых качеств; повысить престиж федеральной государственной службы и авторитет федеральных государственных служащих; создать систему непрерывного профессионального образования федеральных государственных служащих, совершенствовать стандарты и программы подготовки и профессионального развития кадров федеральной государственной службы на основе открытого конкурсного отбора этих программ, а также образовательных учреждений; осуществлять управление развитием профессиональных плановую ротацию качеств федеральных государственных служащих; обеспечить обновление и кадрового состава федеральной государственной службы; формировать на конкурсной основе кадровый резерв федеральной государственной службы и обеспечивать его эффективное использование; 281 соблюдать объективность в оценке результатов деятельности федеральных государственных служащих при проведении аттестации или квалификационного экзамена. 4. Создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы Основной целью данного направления является рациональное использование материально-технических ресурсов на федеральной государственной службе, а также обеспечение надлежащих условий для качественного исполнения федеральными государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказания ими гражданам и организациям государственных услуг. Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач: анализ имеющейся материально-технической базы федеральной государственной службы; разработка стандартов служебных мест федеральных государственных служащих и нормативов их размещения, а также нормативов материально-технического обеспечения федеральной государственной службы; подготовка предложений по строительству, реконструкции и техническому оснащению зданий и помещений центрального аппарата федеральных государственных органов. 5. Формирование системы управления государственной службой Система управления государственной службой необходима для обеспечения единства государственной службы Российской Федерации, взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества, координации деятельности государственных органов по вопросам поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, а также профессионального развития государственных служащих. Достижение поставленной цели осуществляется на основе: единства системы управления государственной службой Российской Федерации и ее разделения на федеральный уровень и уровень субъекта Российской Федерации; координации деятельности подразделений государственных органов по вопросам государственной службы и кадров; взаимодействия с органами местного самоуправления; открытости системы управления государственной службой для граждан и гражданского общества. 282 Объем финансирования Программы в 2003-2005 годах составляет 539,1млн. рублей, в том числе: в 2003году - 231,7млн. рублей; в 2004 году - 164 млн. рублей; в 2005 году -143,4 млн. рублей. Ожидаемыми результатами реализации Программы являются: приведение нормативно-правовой базы системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями; создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих; внедрение должностных (служебных) регламентов государственных служащих; достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг; создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу; создание основы для совершенствования финансово-экономического обеспечения федеральной государственной службы; повышение эффективности кадровой политики в системе государственной службы в целях улучшения кадрового состава федеральной государственной службы; внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих; повышение профессионального уровня федеральных государственных служащих; оптимизация численности федеральных государственных служащих; создание материально-технических условий для эффективного исполнения федеральными государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей; формирование системы управления государственной службой. 283 В очередной раз следует констатировать декларативность ожидаемых результатов Программы, не позволяющую оценить конкретные действия по проведению реформы. 5.2.4. Основные методы проведения реформы государственной службы в Российской Федерации Организационные механизмы проведения реформы государственной службы в РФ В качестве организационного механизма проведения реформы государственной службы Российской Федерации была создана Межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по реформированию государственной службы Российской Федерации (Распоряжением Руководителя администрация Президента Российской Федерации №1830 от 13 декабря 2000 года «О межведомственной рабочей группе по подготовке предложений по реформированию государственной службы Российской Федерации»). Организационно-техническое и правовое обеспечение деятельности рабочей группы было возложено на 3 структуры Администрации Президента Российской Федерации: Управление кадров Президента Российской Федерации, Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации и Организационное управление Президента Российской Федерации. В состав Рабочей группы вошли представители органов, представляющих все ветви власти Российской Федерации (Администрации Президента Российской Федерации (включая полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе), Аппарата Государственной Думы, Аппарата Совета Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, ФАПСИ, Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации, ФСБ России, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства труда и социального развития Российской Федерации), а также представители высших учебных заведений (Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и Государственного университета Высшей школы экономики). На Рабочую группу была возложена подготовка предложений Президенту Российской Федерации по реформированию государственной службы Российской Федерации. 284 В июле 2003 г. данная Рабочая группа была переименована в межведомственную рабочую группу по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы Российской Федерации (Распоряжением Президента Российской Федерации N 351-рп от 11 июля 2003 года). Также немного был изменен ее состав. В 2001 г. в целях обеспечения реализации положений, содержащихся в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации была образована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации (под председательством Председателя Правительства Российской Федерации М.М. Касьянова), а также была создана межведомственная рабочая группа по подготовке проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе (Распоpяжением Пpезидента РФ от 15 августа 2001 г. N 436-pп). Комиссии было поручено рассмотрение проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе, подготовленных межведомственной рабочей группой, и представление их Президенту Российской Федерации. Межведомственная рабочая группа по подготовке проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе (МРГ) заседает примерно каждые 2 месяца. Работу осуществляют три специализированные подгруппы МРГ и постоянно действующая группа экспертов, работающих по трем направлениям: по разработке нормативных правовых актов и совершенствованию законодательства о государственной службе Российской государственной Федерации, службы по подготовке программы Российской Федерации, по реформирования подготовке финансово- экономических расчетов средств федерального бюджета на содержание государственной службы и обеспечению мероприятий Программы реформирования государственной службы. Кроме того, в 2003 г. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации начало проводить работу по формированию экспертной сети для решения задач, связанных с реформированием государственной службы. В состав экспертной сети сейчас вошли как специалисты по отдельным направлениям, так и научные, образовательные и консультационные коллективы и организации. 285 Деятельность экспертов тематических семинарах, заключается круглых в участии столах, в проводимых экспертный анализ Министерством подготовленных материалов, научно-методическая работа и др. Экспертное обеспечение совершенствования законодательства о государственной службе проходит как отдельное мероприятие Федеральной Программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)». В сентябре прошел конкурс на выполнение работ по: подготовке планов координации деятельности экспертов, принимающих участие в реализации Программы реформирования государственной службы; проведению конференций, семинаров, круглых столов; подготовке показателей результативности деятельности экспертного сообщества. Изменение нормативно-правовой базы как одно из ключевых направлений проведения реформы государственной службы в РФ Одним из важнейших направлений реформы государственной службы является приведение нормативно-правовой базы в соответствии с существующими реалиями современной государственной службы Российской Федерации. Исходя из этого, в соответствии с Концепцией реформирования государственной службы были разработаны и приняты следующие основные нормативно-правовые акты: 1. Принят Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации". 2. Разработан проект Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". 3. Разработан проект Федерального закона "О муниципальной службе Российской Федерации". 4. Разработан Проект Федерального Закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". 5. Принято Постановление Правительства Российской Федерации "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти". Подробнее остановимся на некоторых из этих нормативно-правовых актах (и их проектах). Федеральный закон от 27.05.2003 N58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (вступил в силу 31 мая 2003 года) 286 Закон определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе определяет понятие государственной службы, устанавливает ее систему, принципы построения и функционирования, способы формирования кадрового состава. В соответствии с Законом государственная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, ее субъектов, федеральных и региональных государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Закон разделяет государственную службу на три вида: гражданскую, военную и правоохранительную. При этом, военная и правоохранительная служба могут быть только федерального уровня, а гражданская - как федерального, так и регионального. Соответственно, правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации, а правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации - в совместном ведении Российской Федерации и соответствующего субъекта Федерации. Организация же государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в его самостоятельном ведении. Должности государственной службы Закон распределяет по группам или категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации. Закон предусматривает соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы: такое соотношение будет определено указом Президента Российской Федерации. Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации должны определяться федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. В федеральном государственном органе и государственном органе субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями государственной службы. Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируется законодательством Российской Федерации о труде. 287 Общими условиями присвоения, сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий являются, во-первых, их последовательное присвоение по прошествии установленного времени пребывания в определенном классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании после их присвоения впервые, во-вторых, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания в соответствии с замещаемой должностью, в-третьих, их досрочное либо внеочередное присвоение в качестве меры поощрения, и, наконец, сохранение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания при освобождении от замещаемой должности федеральной государственной службы или увольнении с федеральной государственной службы. Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно только по решению суда. Согласно Закону при переводе государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитывается при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Проект Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" В законопроекте приоритетное значение приобретают вопросы обеспечения открытости гражданской службы ("прозрачности" ее функционирования с использованием ясных для гражданского общества и доступных для понимания каждого человека форм деятельности). В качестве одного из главных принципов гражданской службы выступает принцип доступности информации о ее функционировании. Кроме того, законопроектом предусмотрены и иные меры, направленные на обеспечение фактической открытости гражданской службы, к которым, прежде всего, относится обязательное включение представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой (без указания их персональных данных) в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы, а именно: 288 а) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов; б) в состав конкурсной комиссии; в) в состав аттестационной комиссии. При этом во всех названных случаях количество независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии, что, кроме обеспечения задачи открытости гражданской службы, в целом позволяет также обеспечить объективное принятие решений по вопросам, рассматриваемым указанными комиссиями. Закрепленный в законопроекте принцип открытости гражданской службы тесно взаимосвязан с идеей ее публично-правового характера, на что, в частности, направлена норма законопроекта, предусматривающая включение в должностной регламент гражданского служащего перечня государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа. В законопроекте реализуются положения Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации и нормы Закона о системе государственной службы, направленные на обеспечение взаимосвязи государственной гражданской службы с другими видами государственной службы и с муниципальной службой. Кроме того, предусматриваются также соответствующие средства обеспечения взаимосвязи гражданской службы и муниципальной службы. Законопроектом намечены пути повышения престижа гражданской службы и создания условий для повышения ее привлекательности для всех граждан Российской Федерации, но, прежде всего, для молодых специалистов. В этих целях, в частности, серьезным образом совершенствуется механизм поощрений и награждений (с расширением возможностей материального стимулирования), предусматривается система достаточно весомых гарантий для гражданских служащих, создаются условия для реализации принципа универсальности конкурса при поступлении на гражданскую службу и эффективной реализации каждым государственным служащим своих обязанностей, закрепленных в должностном регламенте. Важное значение в этом смысле имеет очевидная направленность законопроекта на принципиальное совершенствованию системы оплаты труда государственных служащих. Впервые констатируется возможность введения особого порядка оплаты профессиональной служебной деятельности, при котором она во многом ставится в 289 зависимость от конкретных показателей эффективности и результативности служебной деятельности. Законопроектом экономические предусмотрены основы необходимые федеральной правовые, государственной организационные гражданской службы и и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, внедрение которых позволит обеспечить эффективность гражданской службы как одного из видов государственной службы. Законопроектом предусматриваются и механизмы последующего совершенствования законодательства о гражданской службе. Именно на решение этой проблемы, например, прямо направлена закрепленная в ст. 66 норма, предусматривающая проведение соответствующих экспериментов в рамках соответствующих программ развития (реформирования) гражданской службы. Законопроект, регламентируя вопросы прохождения гражданской службы, устанавливает особые правила поведения государственных служащих, обусловленные определенной спецификой решаемых ими задач. Принципиально важное значение имеет регулирование законопроектом вопросов, связанных с возможным возникновением конфликта интересов и процедурой его разрешения. Закрепленные в ст. 19 законопроекта соответствующие нормы предусматривают решение этой сложной проблемы в условиях, максимально обеспечивающих открытость процедуры разрешения конфликта интересов. Проект Федерального Закона РФ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" Данный законопроект устанавливает основные принципы реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, которыми являются: презумпция открытости и доступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; достоверность и полнота информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; обеспечение безопасности личности, общества и государства при предоставлении информации о деятельности государственных самоуправления; 290 органов и органов местного законность поиска, получения и передачи информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; соблюдение прав и законных интересов третьих лиц при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; ответственность за нарушение права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; защита права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В законопроекте закрепляется понятие информации с ограниченным доступом. Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном законодательством Российской Федерации порядке к государственной тайне или к конфиденциальной информации. Категории сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, относимых к конфиденциальной информации, а также порядок отнесения сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к конфиденциальной информации устанавливаются законодательством Российской Федерации. Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивается путем: обнародования (опубликования) государственными органами информации о своей деятельности в случаях, установленных законодательством Российской Федерации; обнародования (опубликования) органами местного самоуправления информации о своей деятельности в случаях, установленных законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления; размещения государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в информационных системах общего пользования; размещения государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в общественно доступных местах (на стендах и досках объявлений и т.п.); ознакомления пользователей (потребителей) информации с документами государственных органов и органов местного самоуправления; 291 обеспечения доступа пользователей (потребителей) информации на заседания государственных органов в порядке, установленном федеральными законами; обеспечения доступа пользователей (потребителей) информации на заседания органов местного самоуправления в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления; Важнейшей нормой законопроекта является норма о том, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательная для размещения в информационных системах общего пользования. Законопроектом устанавливается широкий перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования. При этом данный перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления не ограничивает право государственных органов и органов местного самоуправления устанавливать состав дополнительной информации, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования. Вторая глава законопроекта закрепляет порядок реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Она содержит статьи, регламентирующие: Права и обязанности пользователя (потребителя) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Права и обязанности государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц по обеспечению доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, находящейся в автоматизированных информационных системах общего пользования. Порядок предоставления запроса на получение информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и порядок его рассмотрения и удовлетворения. 292 Основания для отказа в предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Законопроектом закреплено, что пользователю (потребителю) информации бесплатно предоставляется: информация о деятельности государственных органов и органов местного органов и органов местного самоуправления, предоставляемая в устной форме; информация о деятельности государственных самоуправления, обязательная для размещения в информационных системах общего пользования; иная информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, определенная законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Также указан порядок оплата услуг по предоставлению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В оплату услуг по предоставлению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления входят расходы на тиражирование и доставку информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также затраты на поиск и создание информации по запросу пользователя (потребителя). Перечень услуг по предоставлению информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, оказываемых за плату пользователям (потребителям) информации, утверждается постановлением Правительства Российской Федерации. Перечень услуг по предоставлению информации о деятельности иных государственных органов, оказываемых за плату пользователям (потребителям) информации, утверждается нормативными правовыми актами государственных органов. Перечень услуг по предоставлению информации о деятельности органов местного самоуправления, оказываемых за плату пользователям (потребителям) информации, утверждается нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Методика определения стоимости услуг по предоставлению информации о деятельности государственных органов, оказываемых за плату, утверждается Правительством Российской Федерации. Методика определения стоимости услуг по предоставлению информации о деятельности органов местного самоуправления, оказываемых за плату, утверждается органами 293 местного самоуправления с учетом Методики, утвержденной Правительством Российской Федерации. Пользователь (потребитель) информации вправе обжаловать размер платы за услуги по предоставлению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в судебном или ином порядке. Законопроектом установлена ответственность за нарушение права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Должностные лица государственных органов или органов местного самоуправления, государственные или муниципальные служащие, виновные в нарушении права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, несут дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации от 12.02.2003 N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" Правительство РФ обязывает федеральные органы исполнительной власти обеспечить доступ граждан и организаций к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов; своевременно и регулярно размещать указанные информационные ресурсы в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет; систематически информировать граждан и организации о деятельности федеральных органов исполнительной власти иными способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации. Постановлением утвержден перечень сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. Перечень состоит из 53 пунктов таких сведений. Выделим наиболее важные из них. Теперь обязательному размещению в информационных системах общего пользования (в частности, на Интернет-сайтах) подлежат: федеральные законы, указы Президента РФ, нормативные правовые акты, составляющие правовую основу деятельности Правительства; сведения о принятых Правительством РФ федеральных целевых 294 программах; проекты федеральных законов, подготовленных Правительством РФ; акты федеральных органов исполнительной власти; сведения о государственной регистрации Минюстом России нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти; сведения о проектах федеральных законов, федеральных целевых программ и концепций, разрабатываемых федеральным органом исполнительной власти; сведения об открытых конкурсах, аукционах, тендерах, экспертизах и других мероприятиях, проводимых федеральным органом исполнительной власти, его территориальными органами и подведомственными ему учреждениями; сведения об исполнении федерального бюджета федеральным органом исполнительной власти. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано также принять меры по обеспечению доступа граждан и организаций к информации о своей деятельности. Проведение экспериментов по внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования материально-технического обеспечения деятельности государственных и муниципальных органов исполнительной власти В рамках реализации положений Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации от 15 августа 2001 года № Пр-1496, были подписаны совместные решения по проведению экспериментов по внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования материально-технического обеспечения деятельности государственных и муниципальных органов исполнительной власти в следующих пяти российских регионах - Самарской и Саратовской областях, Красноярском крае, Чувашской Республике и Таймырском АО. Были созданы совместные рабочие группы, в которые вошли представители Минэкономразвития России и администраций регионов. Осуществление экспериментов началось в сентябре 2003 г. с проведением в рамках Федеральной Программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» ряда конкурсов на выполнение работ. В частности, начались работы по: совершенствованию нормативно-правовой базы по проведению экспериментов и пилотных проектов; 295 проведению экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих. информационному сопровождению проведения экспериментов. В рамках данных работ к концу года должно быть осуществлено следующее: 1. По совершенствованию нормативно-правовой базы по проведению экспериментов и пилотных проектов: Подготовка предложений по изменению нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетный процесс; Подготовка нормативно-правового акта о проведении оперативной оценки результативности деятельности государственных служащих – участников экспериментов. 2. По проведению экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих: Проведение инвентаризации и упорядочения обязанностей, полномочий и ответственности государственных служащих на основе изучения характера фактически выполняемых ими функций; Разработка новых методов планирования, системы показателей и критериев оценки деятельности государственных служащих; Разработка критериев и методик оперативной оценки результативности деятельности государственных служащих; Разработка типовых форм обзоров результативности деятельности государственных служащих. 3. По информационному сопровождению проведения экспериментов: Проведение социологических исследований отношения государственных служащих и граждан к целям и результатам экспериментов; Информационное освещение проводимых экспериментов. Общий объем финансирования данных проектов 18,25 млн. руб. 296 5.2.5. Оценка современного этапа проведения реформы государственной службы в Российской Федерации. Существующие риски. Проведенное исследование показало, что основными методами проведения реформы в настоящее время функционирования является системы совершенствование государственной службы нормативно-правовой в Российской базы Федерации, обеспечение информационной прозрачности государственной службы перед обществом, а также внедрение современных методик к организации госслужбы и обеспечению деятельности служащих. Что касается совершенствования нормативно-правовой базы, то в настоящее время принят один рамочных закон, готовятся также другие законы. В то же время следует констатировать, что темпы принятия нормативно-правовых актов пока уступают заявленным, что несет за собой риск создания дисбаланса при проведении конкретных мероприятий по повышению эффективности госслужбы в России и законодательному обеспечению данных мер. Также до конца не реализован План мероприятий Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в основном, содержащий меры законодательного характера. Заявляемые сроки проведения основных мероприятий по реформированию госслужбы, отраженные в сроках реализации Федеральной Программы (до 2005 года) кажутся сложнореализуемыми, учитывая необходимость оценки эффективности проводимых экспериментов в пилотных регионах и последующего распространения апробированных методик на остальные уровни власти Российской Федерации (федеральный уровень, других субъектов Российской Федерации, уровень местного самоуправления). Еще один существенный риск при проведении реформы государственной службы заключается в необходимом ресурсном обеспечении проводимых мероприятий. Очевидно, что с распространением мер реформы на все уровни государственной и муниципальной службы потребуются очень существенные затраты, значительно превышающие заложенные в Федеральной программе. Недостатком данного этапа также можно считать отсутствие четкой и прозрачной методики оценки эффективности проводимой реформы, которая должна включать систему критериев и индикаторов, позволяющих оценить результативность осуществляемых действий на разных этапах проведения реформы и исходя из этого корректировать планы и меры реформы. Ожидаемые результаты реализации Программы, как уже отмечалось выше, являются декларативными, что не позволит проводить адекватный мониторинг происходящих изменений. 297 Меры, касающиеся повышения прозрачности государственной службы, носят пока, в основном, нормативно-правовой характер. Однако, для их реализации необходимо осуществить целый ряд мероприятий по созданию порталов, объединяющих государственные информационные ресурсы, их объединению в целях обеспечения удобства и адекватности для пользователей и т.д. В целом, очевидно, что активное и продуманное использование информационнокоммуникационных технологий (ИКТ) на комплексной основе в настоящее время является важнейшим фактором результативности реформы госслужбы. 5.3. Основные направления обеспечения реформ государственного управления информационно-коммуникационными технологиями Как уже отмечалось, необходимость информационно-коммуникационных широкого технологий для использования повышения современных эффективности функционирования системы государственной службы и уровня информированности общества о деятельности государственных органов и государственных служащих было заявлено в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. При этом основными направлениями использования ИКТ в рамках реформирования государственной службы в Российской Федерации являются: разработка новых стандартов делопроизводства, основанных преимущественно на электронном документообороте с применением электронной цифровой подписи, обеспечение более широкого доступа государственных служащих к государственным и иным информационным ресурсам. При этом основными механизмами внедрения новых информационных технологий являются федеральная целевая программа создания и развития информационнотелекоммуникационной системы специального назначения в интересах органов государственной власти и другие федеральные целевые программы, предусматривающие: координацию деятельности государственных органов по созданию и использованию современных информационных технологий; формирование и ведение интегрированного информационного фонда государственных органов; разработку и развитие современных унифицированных инструментальных средств и технологий аналитической обработки данных интегрированного информационного фонда 298 и создание на их основе специализированных информационно-аналитических систем в интересах информационной поддержки процессов государственного управления; информационно-аналитическую поддержку процессов принятия государственными органами управленческих решений; дальнейшее расширение доступа пользователей государственных органов к информационным ресурсам международной ассоциации сети “Интернет”, в том числе через российский сегмент сети “Интернет”для государственных органов. Интенсифицируется и интегрируется деятельность государственных органов по применению информационных технологий, предусматривается создание максимально полных информационных систем и банков данных, доступных для граждан Российской Федерации и понятных им, а также размещение информации, установленной федеральным законом, о структуре, задачах, функциях и текущей деятельности государственных органов в российском сегменте сети “Интернет”, что создаст дополнительные возможности для повышения открытости государственной службы. В настоящее время направления внедрения ИКТ в интересах реформирования системы государственного управления следует рассматривать шире. В целом, в настоящее время можно выделить 3 основных элемента процесса внедрения ИКТ в интересах проведения реформ государственного управления: 1. Повышение эффективности деятельности за счет снижения временных издержек, повышения качества системы документооборота путем внедрения ИКТ. Данный компонент предполагает: - оснащение органов государственной власти инфраструктурой современными средствами ИКТ; - развитие систем электронного документооборота; - внедрение информационных систем управления органами государственной власти и местного самоуправления по различным направлениям: управление бюджетным процессом, управление кадровым процессом и т.д. - объединение информационных систем различных органов государственной власти в целях унификации существующих государственных информационных ресурсов, повышения уровня удобства их использования государственными служащими и др. 2. Повышение открытости и подконтрольности государственных органов и деятельности государственных служащих для общества. Данный компонент предполагает: 299 - Разработку и внедрение электронных административных регламентов. В настоящее время существует проблема эффективного планирования ресурсов и контроля исполнения поручений в секторе государственных учреждений и органов власти. Это, в частности, находит отражение в срыве сроков выполнения служебных заданий, а также неурегулированности полномочий сотрудников. Руководство различных органов государственной власти не обладает реальными рычагами контроля за результатами деятельности своих подчиненных, так как не существует четких критериев, позволяющих оценить качество работы каждого из сотрудников. Отсутствие прозрачности деятельности чиновников перед гражданами и бизнесом не позволяет повысить доверие со стороны общества к аппарату государственной власти в целом. В такой ситуации существенно затруднен процесс прохождения и исполнения поручений. Неоправданно продолжительны процедуры согласования отдельных документов; они могут затягиваться на периоды до года. Отсутствие оперативности в принятии решений ведет зачастую к их обесцениванию. В данной ситуации встает вопрос о создании системы регламентации деятельности государственного аппарата. При этом формирование такой системы на основе бумажных регламентов существенно снижает ее ценность, так как не обеспечивает возможность оперативного внесения изменений (с учетом складывающихся условий и существующих взаимосвязей). Эти возможности появляются регламентов в электронную форму и при переводе административных формировании системы электронных административных регламентов. Электронный административный регламент (далее – ЭАР) – порядок планирования, организации и учета работ по выполнению уставных задач организации, заданный в электронной форме. ЭАРы детально описывают процедуры внутри- и межведомственного взаимодействия и делают доступной информацию об этих процедурах внутри ведомства, для других ведомств, а также для граждан и бизнеса. - Развитие системы официальных Интернет-ресурсов органов государственной власти, в частности, в целях повышения прозрачности госслужбы для общества. В настоящее время в рамках мероприятий Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 – 2010 годы)» разрабатывается Интернет-портал Правительства Российской Федерации, в рамках которого будут объединены основные Интернет-ресурсы. 3. Унификация государственных информационных ресурсов для повышения удобства их использования гражданами и бизнесом. 300 В данном случае речь идет об упрощении и унификации различных процедур взаимодействия государства и общества за счет объединения ГИР различных органов государственной власти и создания возможностей по прохождению процедур через сеть Интернет. Отдельно следует выделить такой компонент использования ИКТ как поддержка проводимой реформы. Учитывая низкий уровень координации между различными уполномоченными структурами, ведомствами, экспертным сообществом необходима разработка информационных систем, позволяющих увязывать реализуемые меры, проводить общественное обсуждение проводимых мероприятий, возможные эффекты от внедрения тех или иных механизмов. 301 анализировать Приложение Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" В целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год, касающихся проведения административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов, постановляю: 1. Определить следующие приоритетные направления административной реформы в 2003 - 2004 годах: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. 2. Правительству Российской Федерации: образовать комиссию по проведению административной реформы, предусмотрев участие в ней, в том числе, представителей Администрации Президента Российской Федерации, руководителей федеральных органов исполнительной власти, представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов самоуправления; утвердить положение о комиссии по проведению административной реформы. 302 местного 3. Председателю Правительства Российской Федерации ежеквартально докладывать Президенту Российской Федерации о ходе исполнения настоящего Указа. 4. Настоящий указ вступает в силу со дня его официального опубликования. Президент Российской Федерации В. ПУТИН Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" Правительство Российской Федерации постановляет: 1. Образовать Правительственную комиссию по проведению административной реформы (далее именуется - Комиссия). 2. Утвердить Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Алешина Б.С. председателем Комиссии. 3. Комиссии внести в 2-недельный срок в Правительство Российской Федерации предложения по созданию при Комиссии рабочих групп по сферам государственного регулирования и по кандидатурам их руководителей. 4. Утвердить прилагаемое Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Председатель Правительства Российской Федерации М.КАСЬЯНОВ Положение о Правительственной Комиссии по проведению Административной реформы Утверждено Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 1. Правительственная комиссия по проведению административной реформы (далее именуется – Комиссия) является координационным органом, образованным в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О 303 мерах по проведению административной реформы в 2003 – 2004 годах" для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. 2. Комиссия руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также настоящим Положением. 3. Основными задачами Комиссии являются: обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы; предварительное (до внесения в Правительство Российской Федерации) рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам: ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращения избыточного государственного регулирования; исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развития системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершения процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. 4. Комиссия для выполнения возложенных на нее задач: а) организует подготовку и рассматривает проекты федеральных законов, других нормативных правовых актов, необходимых для устранения элементов государственного 304 регулирования, препятствующих развитию рыночных механизмов регулирования экономических процессов, а также системы саморегулирования таких процессов; б) обеспечивает проведение анализа функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, в том числе на предмет их избыточности и дублирования; в) рассматривает предложения об упразднении избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и о ликвидации дублирования функций федеральными органами исполнительной власти, организует подготовку и рассматривает проекты соответствующих федеральных законов и других нормативных правовых актов. 5. Комиссия имеет право: а) заслушивать представителей федеральных органов исполнительной власти о выполнении возложенных на них задач по проведению административной реформы; б) запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций необходимые материалы по вопросам административной реформы; в) организовывать и проводить в установленном порядке координационные совещания и рабочие встречи по вопросам проведения административной реформы; г) привлекать заинтересованных в установленном федеральных порядке органов к работе Комиссии исполнительной специалистов власти, научно- исследовательских и образовательных учреждений, организаций и общественных объединений. 6. Состав Комиссии утверждается Правительством Российской Федерации. Председателем Комиссии является Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, который руководит деятельностью Комиссии и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на нее задач. 7. При Комиссии создаются рабочие группы по сферам государственного регулирования (далее именуются – рабочие группы). Перечень рабочих групп и их руководители утверждаются Правительством Российской Федерации. Состав рабочих групп утверждается Комиссией по представлению руководителей рабочих групп. В состав рабочих групп включаются заместители руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, работники Аппарата Правительства 305 Российской Федерации, представители предпринимательских структур, общественных и научных организаций, саморегулируемых организаций и профсоюзов. 8. Рабочие группы: а) проводят анализ функций, нормативно закрепленных и фактически исполняемых федеральными органами исполнительной власти, по соответствующим направлениям деятельности, оценку их необходимости или избыточности; б) обеспечивают подготовку проектов нормативных правовых актов и разработку организационных мероприятий по упразднению избыточных функций; в) подготавливают материалы по другим вопросам административной реформы с учетом развития форм саморегулирования, конкурентной среды и уровня участия хозяйствующих субъектов с государственным участием в соответствующих сферах деятельности и представляют их на рассмотрение Комиссии. 9. Комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с планом работы, утверждаемым председателем Комиссии. Порядок и планы работы рабочих групп утверждаются их руководителями в соответствии с планом работы Комиссии. 10. Заседания Комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Заседания Комиссии проводит председатель Комиссии, а в его отсутствие - заместитель председателя Комиссии. Заседание Комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют более половины ее членов. Члены Комиссии участвуют в ее заседаниях без права замены. В случае отсутствия члена Комиссии на заседании он имеет право представить свое мнение по рассматриваемым вопросам в письменной форме. На заседания Комиссии могут приглашаться представители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций. 11. Решения Комиссии принимаются большинством голосов присутствующих на заседании членов Комиссии. 306 В случае равенства голосов решающим является голос председателя Комиссии. Решения, принимаемые на заседаниях Комиссии, оформляются протоколами, которые подписывает председательствующий на заседании. При необходимости решения оформляются в виде проектов нормативных правовых актов, которые вносятся в установленном порядке в Правительство Российской Федерации. 12. Организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии осуществляет Аппарат Правительства Российской Федерации. Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1141-р Создать при Правительственной комиссии по проведению административной реформы, образованной Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. N 451 "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы", рабочие группы по сферам государственного регулирования и утвердить: начальника Экономического управления Президента Российской Федерации ДаниловаДанильяна А.В. – руководителем рабочей группы по вопросам государственного регулирования в сфере промышленности и научно-технической деятельности (по согласованию); главу администрации Новосибирской области Толоконского В.А. – руководителем рабочей группы по вопросам государственного регулирования в сфере природопользования, сельского хозяйства, рыболовства и потребительского рынка; первого заместителя Министра экономического развития и торговли Российской Федерации Шаронова А.В. – руководителем рабочей группы по вопросам государственного регулирования в сфере энергетики, систем связи, телекоммуникаций, транспорта и строительного дела; президента Торгово-промышленной палаты Российской Федерации Примакова Е.М. – руководителем рабочей группы по вопросам государственного регулирования в сфере внешнеэкономической деятельности (по согласованию); заместителя Министра экономического развития и торговли Российской Федерации Путилина В.Н. – руководителем рабочей группы по вопросам государственного обеспечения обороны и безопасности; Министра труда и социального развития Российской Федерации Починка А.П. – руководителем рабочей группы по вопросам обеспечения социальных обязательств и 307 государственного регулирования в сфере трудовых отношений, образования, здравоохранения, культуры, информации и спорта; заместителя Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации Дроздова А.В. – руководителем рабочей группы по вопросам государственного регулирования в сфере финансовых рынков. 2.1. Принципы увязки целевых программ и проектов информатизации с административной реформой и реформой госслужбы (реформами государственной власти) Основным постулатом в данном случае является то, что внедрение ИКТ является в настоящее время одним из ключевых механизмов повышения эффективности системы государственного управления в России. Программы и проекты в области информатизации, направленные на внедрение ИКТ в органах государственной власти и местного самоуправления должны отвечать целям и задачам проводимых в настоящее время реформ государственной власти. 1. Целевые программы и проекты информатизации, направленные на внедрение ИКТ в органах государственной власти и местного самоуправления (далее программы и проекты), должны отвечать общей стратегии государственной ИКТ-политики в области повышения эффективности государства. В связи с этим необходима разработка на высшем уровне такой стратегии, которая бы четко определяла цели, задачи ИКТ-политики, конкретные механизмы ее реализации. Данная стратегия должна иметь статус официального документа и закреплять необходимость согласования с ней любых программ и проектов, связанных с внедрением ИКТ в органах государственной власти и местного самоуправления. 2. Программы и проекты должны содержать мероприятия, эффективность (ожидаемые результаты) которых для повышения эффективности системы государственного управления можно было бы четко и прозрачно оценить количественными и качественными индикаторами. Это позволит в дальнейшем проводить корректировку таких программ и проектов. 3. Необходима разработка системы критериев и индикаторов, позволяющей оценить эффективность как мероприятий по проведению реформ государственного управления в целом, так и компонента, связанного с внедрением ИКТ. 308 4. Необходимо создание организационных механизмов увязки реализуемых и предполагаемых к реализации проектов и программ с проводимыми реформы государственной власти. Для этого должен быть создан специальный орган, в который бы вошли представители комиссий, рабочих групп, отдельных министерств и ведомств, отвечающих за проведение реформ государственной власти и ИКТ-политики в России. Данный орган может иметь статус межведомственной комиссии и должен отвечать за согласование и утверждение программ и проектов. 5. При разработке программ и проектов должен учитываться текущий характер проведения реформ государственной власти, что обуславливает необходимость разработки гибких систем, которые способны адаптироваться к проводимым изменениям. Проводимые мероприятия должны быть направлены не на автоматизацию существующих функций и проектов, а сразу учитывать необходимость дальнейших корректировок. 6. Необходимо создание единого «банка» реализуемых и готовящихся к реализации проектов, содержащих подробное описание методики и достигнутых результатов в целях последующего распространения существующего опыта. 7. Необходимо проведение постоянного мониторинга реализуемых программ и проектов в целях определения их эффективности и подготовки рекомендаций по их распространению в России. Данный мониторинг должен осуществляться на принципе периодических обследований существующей ситуации в органах государственной власти и местного самоуправления, в которых осуществляется внедрение ИКТ. Раздел 6. Анализ целесообразности и способа применения единой архитектуры при реформировании государственного управления 6.1. Обоснование целесообразности применения ЕФА в условиях реформ 6.1.1. Связь между реформированием и архитектурой электронного правительства (ЭП). Основные предпосылки методологии ЭП и его архитектуры Реформирование, электронное правительство (ЭП) и архитектура ЭП Строгая и полная совокупность определений и требований (описаний необходимых свойств) к ЭП и единой федеральной архитектуры ЭП (ЕФА ЭП) будет приведена в разделе 7. Ниже приводятся те описания, которые необходимы для последующего обоснования целесообразности применения ЕФА вообще и в условиях реформ в особенности. Логика изложения такова: 309 сначала приводятся те характеристики ЭП и ЕФА, которые нужны для последующего обоснования целесообразности применения ЕФА; с учетом этого, обоснование целесообразности производится посредством фиксации основных преимуществ, полезных эффектов получаемых на основе применения ЕФА; в разделе7 отчета определения и требования к ЕФА формулируются с учетом задач, которые должна помогать решать ЕФА, и тех полезных эффектов, которые ЕФА должна приносить в этих задачах; при этом приведенное ниже описание преимуществ, которые можно получать при решении политических и практических управленческих задач, конкретизирует сами задачи, ради которых будет создаваться ЕФА. С учетом анализа, проведенного в первых четырех разделах настоящего отчета, в качестве основных свойств ЭП и его архитектуры в России принимаются следующие. 1) Для использования в России принимается концепция электронного правительства (ЭП). Это делается в следующих условиях: - общепризнанно, что наладить эффективную работу правительственных органов невозможно без целенаправленного и "сквозного" применения ИКТ; - мировой опыт концентрирует в концепции ЭП современные идеи и подходы к повышению эффективности государственных органов. ЭП понимается не как применение ИКТ для реализации функций правительства, но как новый уровень развития самого правительства, с учетом его реформирования для принципиальной ориентации на выработку конкретных полезных результатов деятельности. Причем к этим результатам (продуктам деятельности, услугам правительства) предъявляются требования измеримости, направленности на нужды конкретных пользователей: в первую очередь граждан, частных предприятий, и, затем, организаций самого правительства. 2) Строительство таких систем, как ЭП, требует особого архитектурного системного подхода к планированию, реализации и оценке систем в государственных органах и к ЭП в целом. Этот признанный в мировой практике факт особенно важен в текущих условиях России, когда признана неэффективность традиционных способов применения ИКТ в правительственных организациях. Используется важнейший архитектурный принцип: ЭП рассматривается как единая система, представляющая полезные результаты своей деятельности внешним пользователям вне зависимости от источника и канала доставки результата. Его внутреннее строение важно и рассматривается, но как производное свойство. 3) ЕФА выражает целостный взгляд на ЭП, интегрирующий его цели, задачи, функции с процедурами, методами и средствами достижения этих целей и реализации этих задач и функций. Из процедур, методов и средств выделяются те, которые существенно связаны с информационным обеспечением деятельности правительства, системным и эффективным применением ИКТ. Внутреннее строение ЭП формируется по критериям наибольшей эффективности выполнения функций, обеспечения средств повышения их качества и гибкости их модификации в ответ на новые потребности. 4) ЕФА является инструментом и необходимой основой для полномочного, компетентного стратегического и тактического руководства программами создания и развития ЭП. ЕФА позволяет так организовывать решения по развитию ЭП, чтобы 310 планировать стратегию развития ЭП с учетом особенностей России и всех конструктивных мировых достижений в этой области. 5) В соответствии со спецификой ЭП его архитектура включает в себя комплекс взаимосвязанных функциональных, информационных, технических и иных моделей, представляющих совокупность основных аспектов устройства электронного правительства и ориентированных на решение определенного набора важнейших задач построения ЭП. В состав важнейших задач единой архитектуры ЭП, на решение которых ориентируется ЕФА в России, входят следующие: - отражение в принципах, структурных особенностях и руководствах ЕФА долговременных политических приоритетов России в развитии ЭП; - формирование и сохранение целостного представления ЭП как единой системы; - согласование приоритетных обязанностей, целей и потребностей правительства с используемыми ИКТ; - управление инвестициями в ИКТ в условиях их существенного дефицита на основе обоснованного отбора и контроля проектов, многократного использования компонентов и решений; - определение актуальных и перспективных добровольных технических стандартов, рекомендуемых для систем ЭП; - определение обоснованных, необходимых и достаточных свойств и правил построения общей инфраструктуры ЭП; - координация проектов, выделение и формирование общегосударственных и межведомственных систем; - анализ текущих состояний ЭП и планирование перехода к будущим состояниям ЭП и его архитектуры; - распространение знаний об ЭП и его архитектуре, методах работы в этой области. 6) Архитектура ЭП включает в себя не только общие принципы и справочные архитектурные модели (обобщенного или интегрированного характера), но также растущий - по мере развития ЭП и знаний об архитектуре - объем информации об архитектурах конкретных организаций, составляющих правительство. Архитектура ЭП реализуется через ее применение в проектах создания архитектуры конкретных систем отдельных организаций и в совместных проектах. При этом для каждой отдельной организации устанавливается как минимум ее соответствие с единой архитектурой ЭП. Установление этого соответствия и его анализ являются основными рабочими методическими приемами использования единой архитектуры электронного правительства. 7) Для построения методологии формирования и использования ЕФА ЭП в России используются дисциплины системного анализа и архитектурного конструирования, сформировавшие основы синтетической методологии архитектурного подхода к построению ЭП (см. представление этих дисциплин в Заключении к разделу 4). Данная синтетическая методология в области специфики построения системы органов государственного управления использует в качестве исходных данных сформулированные 311 положения государственной политики в области реформирования и развития правительства, нормативно-правовые документы в этой области, другие результаты деятельности, формируемые в областях реформирования правительства и госслужбы. 6.1.2. Преимущества для стратегического управления как процесса реализации государственной политики реформирования и ИКТ-политики Первая группа основных преимуществ связана с возможностью целенаправленного управления развитием правительственных организаций в следующих аспектах. 1) ЕФА является компонентой стратегического планирования и управления, обеспечивающей на стратегическом уровне последовательную реализацию общефедеральной перспективы развития организаций в соответствии с государственной политикой реформирования органов власти (включая такие реформы, как административная и реформа госслужбы). Этот аспект реализуется за счет: - использования механизмов выявления дублирующих и избыточных функций организаций (применяются методы функционального моделирования, справочные деловые модели ЕФА и интегрируемые с ней деловые модели отдельных организаций); - оценки параметров производительности / результативности деловых процессов и проектов развития организаций (применяются методы определения ключевых целей и показателей/индикаторов производительности организаций, методы планирования, измерения и сравнения значений этих показателей, справочные модели и системы сбалансированных показателей в составе ЕФА и архитектуры организаций); - ориентации функций и процессов на установленные приоритеты, в первую очередь, на выполнение назначения (миссии) организаций и на предоставление полезных услуг гражданам, частным предприятиям, другим государственным органам (аналогично предыдущему). В этом аспекте очень важным является использование ЕФА для представления правительства как целого. За счет этого может быть сформирована "идеальная модель" организации правительственной деятельности. На этой основе может осуществляться пошаговый процесс наиболее рационального вписывания организаций в эту архитектуру. (Как пример, отметим, что канадская программа Федеральной архитектуры включает такое представление правительства - "Правительство как интегрированное целое" - в качестве одного из первоочередных.) На более детальном уровне ЕФА в сочетании с архитектурами отдельных организаций позволяет выявлять неэффективные деловые процессы и административные регламенты разных типов и ставить задачи их радикального реинжиниринга или постепенной трансформации на основе инновационного применения средств ИКТ (с учетом работы с нормативно-правовой основой регламентов). 2) ЕФА является основой для согласованного в рамках всего правительства применения единых параметров деятельности организаций и их служащих: - прозрачности и подотчетности, открытости и доступности административных регламентов; 312 - открытости информации и вовлечения граждан в процессы управления; - защиты персональной информации и стратегических ИКТ-ресурсов страны. Эти параметры в своих конкретных выражениях включаются в стандарты ЕФА на определение и реализацию деловых процессов и поддерживающих их прикладных и базовых ИКТ-систем и компонентов. 3) ЕФА служит основой максимизации полезных эффектов от применения ИКТ для развития и совершенствования организаций, позволяет усилить их позитивное влияние на деятельность организаций, например: - позволяет использовать стимулирующее влияние процессов выделения бюджетных средств на ИКТ-проекты на основе явного определения главных и существенных полезных эффектов, позволяет контролировать ход и завершение проектов с этих позиций; - выявляет наиболее массовые и важные типовые потребности организаций и позволяет управлять концентрацией сил и средств для реализации таких потребностей посредством выделения наиболее приоритетных проектов; - позволяет лучше выявлять и системным образом планировать реализацию межведомственных процессов, информационных источников и хранилищ, других ИКТ-ресурсов (прикладных сервисных компонентов, ИТ-платформ и т.д.); Таким образом, ЕФА (включая процедуры ее применения) является средством конструктивного оформления и проведения в жизнь государственной ИКТ-политики. - 5) За счет доступности ЕФА как стратегического информационного ресурса, за счет доступности описаний передового опыта по ее использованию возможно - распространять наиболее эффективные подходы и решения по применению ИКТ для развития и совершенствования организаций. - предоставлять всем заинтересованным лицам организованную информацию федерального значения и поддерживать режим ее совместного использования; -; - содействовать совместному использованию региональных правительствах, в органах информации также и в местной власти, в различных международных организациях . Подобное качество ЕФА обеспечивает стимулирование общефедеральной инновационной активности 6.1.3. Преимущества для сокращения затрат и управления инвестициями Вторая группа основных преимуществ связана с возможностью общей экономии средств и управления эффективностью инвестируемых в государственные ИКТ-проекты средств. 6) ЕФА предоставляет возможности для сокращения затрат за счет: 313 - оказания помощи федеральным организациям в разработке собственных архитектур, - уменьшения необходимости начинать разработки с нуля тех деловых решений, которые относятся к категории общефедеральных или межведомственных. Более детально это выглядит следующим образом. Экономия за счет использования общих решений. ЕФА позволяет любой федеральной организации идентифицировать общие для многих действия, акцентируя их внимание на потенциальных областях сокращения затрат благодаря многократному использованию одних и тех же сложных трудоемких архитектурных моделей и реализующих их подобных компонентов . Во многих случаях может быть достигнуто уменьшение затрат на всю разработку в целом за счет организации сотрудничества нескольких заинтересованных партнеров. Совместное использование ресурсов - ЕФА позволяет идентифицировать те области, в которых возможно совместное использование ресурсов квалифицированных ИТспециалистов и специалистов других профессий. Сюда можно также отнести заключение контрактов на предоставление различных видов услуг и на закупку готовых решений ("экономия за счет масштаба"). Исследование рынка - ЕФА требует постоянного мониторинга вновь появляющихся технологий для проведения оценок возможности использования их потенциала в масштабах архитектуры всего ЭП, а также анализа последствий их внедрения на эффективность деятельности правительства и отдельных организаций. При условии использования ЕФА эти исследования могут проводится совместно различными федеральными организации, в первую очередь, в рамках общих для них деловых процессов. При этом снижается бремя каждой отдельной организации и уменьшаются затраты на сбор и на обработку соответствующей информации. 7) ЕФА предоставляет возможности для более эффективного управления инвестициями за счет: - планирования инвестиций в ИТ на основе анализа приоритетных направлений развития деловых функциональных областей и процессов, - установления критериев оценки эффективности проектов и выполнения такой оценки на основе систем сбалансированных показателей по единым правилам и развитым методикам, учитывающим экономические, политические и социальные факторы, - в условиях ограниченности бюджетных средств отбора тех проектов, которые обладают более высокой эффективностью, - мониторинга идущих проектов и проверки сохранения условий их эффективности с целью продолжения, приостановки или переориентации проектов, - накопления в документах ЕФА опыта управления инвестициями и совершенствования этого процесса. 314 6.1.4. Преимущества для повышения обоснованности решений, широкого вовлечения участников и активизации процесса в целом ЕФА обеспечивает лучшее информирование участников, управление и распространение знаний, активизацию инновационных процессов, повышение качества собираемой и хранимой деловой информации, другие полезные эффекты. 8) В ЕФА постоянно определяются и фиксируются возможности использования перспективных ИКТ федеральными организациями в их деятельности. На основе этой информации организации могут принимать более обоснованные решения относительно своих проектов. Широкая доступность и полезность общефедеральной архитектурной информации обеспечивается благодаря следующим аспектам. Общественный доступ - ЕФА содействует распространению унифицированного метода для организации и классификации федеральной информации, относящейся к архитектуре организаций. Особо важным является то, что этот метод учитывает общественный характер этой информации в связи с тем, что она предоставляется заинтересованным участникам через Интернет. Предоставление информации пользователям услуг правительства: - повышает доверие к правительству со стороны граждан, частных предприятий и международных организаций, - позволяет вовлечь опыт квалифицированных независимых экспертов, экспертов из академической среды и частных компаний, - ускоряет получение инновационных предложений по альтернативным вариантам формирования межведомственных процессов. Анализ текущих отставаний и принятие перспективных решений – Собранные вместе описания различных проектов архитектур федеральных организаций предоставляют наиболее полную информацию и позволяют воплощать наиболее удачные проекты в виде инновационных ИКТ-решений. Например, это может быть дистанционное обучение общеправительственному взаимодействию через Интернет (пока относительно мало распространенный вид обучения и вид взаимодействия), либо распространение информации и примеров новых возможностей деятельности. База знаний – Описания ЕФА представляют собой мощный пул интеллектуально емких, несущих большой объем знаний ИКТ-решений, которые могут использоваться заинтересованными участниками как исходный ресурс для принятия быстрого и информационно обеспеченного решения по развитию или разработке ИТ. 6.1.5. Преимущества для повышения качества результатов и процессов деятельности правительства Итоговые преимущества формируются на основе всех предыдущих преимуществ и относятся ко всем аспектам вырабатываемых в процессах деятельности правительственных организаций результатов - услуг, продуктов. При этом в итоге ЕФА повышает качество результатов деятельности организаций при сокращении удельных затрат на их получение. Это относится как к качеству услуг и 315 процессов их получения, так и к качеству информационных ресурсов, формируемых и используемых правительством в целом и отдельными организациями. Так, например, повышается качество процесса сбора данных и качество самих этих данных. ЕФА (на основе формирования и согласования своих функциональных и информационных моделей) устанавливает согласованный порядок и метод сбора деловых данных, который обеспечивает улучшение качества хранимых данных и позволяет уменьшить объемы собираемых данных; это в целом сокращает бремя отчетности для других организаций, а также сокращает затраты на сбор этих данных и повышает эффективность их использования, в первую очередь за счет их совместного использования разными ведомствами. При этом предполагается, что затраты на интеграцию данных проверяются по критериям эффективности (в том числе, экономической), закладываемым в ЕФА. 6.2. Риски и затраты при использовании ЕФА в России 6.2.1. Риски Как в любом проекте, в работе по формированию ЕФА есть не только преимущества, существуют также риски и, безусловно, несутся затраты. На данном уровне анализа их можно оценить только качественно. Одним из самых серьезных рисков является необходимость прикладывать весьма значительные усилия для описания ЕФА в целом и в полном объеме. Тем не менее более дешевые и, в результате, неэффективные решения до сих пор не приводили к желаемому результату. Средствами управления этим риском являются: постепенное увеличение детальности и степени формализации справочных моделей ЕФА, сегментный подход, при котором можно концентрировать усилия на самых приоритетных областях и на областях, в которых возможен скорейший успех. Другим риском является культурологический барьер между специалистами и практиками "традиционных" подходов к организации государственного управления и представителями новой системной методологии построения ЭП и архитектурного подхода к ЭП. Первые (управленцы) ощущают для себя угрозу в необходимости четких формулировок в описании не только функций, но и результатов деятельности, показателей производительности и других важнейших элементах архитектуры ЭП. Вторые (архитекторы) могут слишком "навязчиво" предлагать первым использование формальных моделей на тех шагах работы, на которых такие модели не обязательны. Как результат, архитекторы могут не получить сведений необходимой полноты и не вовлечь управленцев в работу, которая должна во многих отношениях носить командный характер. Средствами управления этим риском являются использование: 316 разработка и публикация специальных презентаций, брошюр и руководств, статей в общей и специальной прессе, просто и предметно показывающих соотношение и взаимосвязи вкладов разных участников процесса формирования ЭП; проведение значительного числа семинаров и круглых столов для разъяснительной работы и установления общего понимания между заинтересованными лицами; постепенного увеличения детальности и степени формализации справочных моделей ЕФА (как и в случае управления первым риском). 6.2.2. Факторы, обуславливающие затраты на ЕФА в России В момент организации работ над общей схемой ЕФА требуется определить начальные затраты на разработку общей схемы и первоочередных моделей ЕФА. Они могут быть достаточно существенными, поскольку требуется аналитическая и методическая работа по определению и изучению текущего состояния окружающей среды, а также по институализации Руководящих органов по разработке ЕФА. В настоящее время отсутствует информация по архитектуре каждого ведомства, организации государственного управления. Также нет соответствующего хранилища (архива, репозитория) для ее накопления и последующего анализа и хранения. Необходимо организовать работы по созданию архитектурных описаний силами самих государственных организаций (возможно привлечение внешних консультантов, но объем и способ их участия каждая организация может определять сама). Эту работу рекомендуется выполнять в инкрементном стиле, то есть поэтапным захватом все больших областей. В начальные затраты должна включаться подготовка описаний архитектуры, укомплектование персоналом, а также последующее развитие и адаптация всех разрабатываемых руководящих материалов, начиная с основополагающих (см. ниже), а также техническое обслуживание описаний архитектуры. Необходимо также провести оценку снижения последующих издержек (включая зарплаты, материалы и др.) на ведение на федеральном уровне сведений об ИТпрограммах. В оценке надо учесть, что последующие операционные расходы должны сокращаться по мере того, как все большее количество организаций будет переходить на использование ЕФА. При наличии хорошей архитектурной информации на уровне ЕФА экономия средств достигается, во-первых, за счет улучшенного информационного обеспечения процесса принятия решения, а, во-вторых, за счет последующей качественной реализации архитектурного проекта. 317 6.3. Оценка затрат должна быть сопоставлена с оценкой преимуществ, в том числе, финансовых, от системного использования ЕФА. Представляется, что затраты многократно перекрываются предполагаемыми преимуществами.Запуск и последующая циклическая организация обобщенных процессов формирования и использования ЕФА и архитектур отдельных организаций В разделе 4 данного отчета был приведен пример распространенной схемы процессов формирования и использования ЕФА. Эта схема была рекомендована для адаптации и применения как на уровне ЕФА, так и на уровне отдельных организаций. На рисунке 6.1 приведен частично модифицированный вариант схемы процессов для их применения к ЕФА в России. Частичность адаптации связана с тем, что а) адаптация в полном объеме должна производиться в ходе разработки методологии ЕФА, б) в данном разделе не ставится цель использовать названия будущих справочных моделей ЕФА в России и их исчерпывающий состав (определяется в разделе 7 данного отчета). Тем не менее, уже в таком виде эта схема позволяет отделить друг от друга процессы формирования ЕФА и ее использования; организовать процесс формирования, используя естественную причинно следственную связь отдельных документов, моделей и руководств; определить этот процесс как ответственный за создание ценности будущими проектами и системами ЭП; определить процесс использования ЕФА в четырехфазном стиле, соответствующем типовому стандартизованному циклу управления качеством. По этим причинам данная схема является рекомендуемой для дальнейшей адаптации к методологии ЕФА в России - и на уровне формирования и использования самой ЕФА и для распространения в качестве рекомендации на уровень отдельных организаций. В последующей разработке методологии ЕФА отдельные области этой схемы должны быть детализированы, при этом должны быть учтены естественные причинноследственные связи между отдельными документами, моделями и руководствами ЕФА. 318 Документирование текущего состояния внешней и внутренней среды ЭП, включая его архитектуру Осуществление проектов ЭП на основе применения ЕФА Архитектурные принципы, модели, руководства Методики применения архитектурных моделей ЕФА Описания конкретных архитектурных моделей Руководящие методические материалы ЕФА Основополагающие документы ЕФА Организация (институциализация) архитектурных работ Внешняя и внутренняя среда ЭП: государственная политика (в том числе, реформы), объективные тенденции, деловые и технические двигатели развития Анализ разрыва между текущей и желаемой архитектурой ЭП Определение приоритетови планирование перехода к желаемой архитектуре Рисунок 6.1. Схема архитектурных процессов формирования и применения ЕФА, рекомендуемая для дальнейшей адаптации в России. 6.4. Детализированный список централизованных процессов управления применением ИКТ, опирающихся на использование ЕФА Ниже представлены рекомендации по детализации обобщенных процессов формирования и использования ЕФА в контексте государственной политики реформ и применения ИКТ. В него включены также прообразы названий моделей и стандартов (их типов), которые входят в ЕФА и связаны с архитектурными процессами. На основе анализа опыта построения ЭП, формирования и использования ЕФА можно детализировать совокупность групп политик, процессов и моделей, приведенных в начале раздела 2 части I. В таблице 1.1 приведен перечень политик, процессов, моделей и стандартов, которые учитываются, формируются и/или используются в области управления применением ИКТ на основе методологии ЕФА. Таблица 1.1. Перечень политик, процессов, моделей и стандартов в области управления применением ИКТ на основе методологии ЕФА. время не позволяет детально проанализировать все позиции этой таблицы, но она представляется очень обсуждае6мой - см. замечания ! Компоненты государственного управления ИКТ на основе ЕФА 319 Государственная политика реформ Государственная ИКТ-политика в целом Стратегическое руководство ИКТ как процесс реализации государственной ИКТ-политики Процессы нормативно-правового обеспечения стратегического руководства ИКТ Процесс создания и развития методического обеспечения (включая стандартизацию) построения ЭП в виде методологии ЕФА как его архитектуры Процесс формирования и развития ЕФА - (единой архитектуры ЭП) Процесс управления инвестициями (УИ) в ИКТ на уровне бюджета страны на основе применения ЕФА Процесс планирования и обеспечения безопасности и надежности функционирования ИКТ-систем в целом посредством отражения его в ЕФА и выполнения соответствующего контроля (сертификации, аудита) Процесс формирования организационных структур и культуры в рамках постановки процесса стратегического руководства ИКТ Процессы анализа ЕФА и архитектур отдельных организаций для поиска новых возможностей: формирования новых эффективных деловых процессов, выделения межведомственных проектов, многократного использования различных ресурсов и др. Процесс анализа, формирования моделей и описания технологий ведения общегосударственных информационных ресурсов (ОГИРов) Процессы оценки хода проектов и функционирования систем (в частности, процессы реализации независимых экспертиз - аудита - различного назначения) Процессы обеспечения инновационного потенциала и динамичности трансформаций предприятий, формирования предложений по созданию новых / развитию старых ИС Процессы обучения руководителей и специалистов концепциям и методам ЕФА Процессы формирования, нормативно-правового обеспечения и ИТ-обеспечения межведомственных ЭАРов Модели эффективности и управления эффективностью ИКТ (для трансформации и развития госорганов, для управления инвестициями) Модели функций / деловых процессов госорганов, включая особо Модели межведомственных функций Модели информационных ресурсов ЭП, включая общегосударственные Организационные и управленческие стандарты в области создания больших систем и выполнения сложных проектов (на уровне системы, ведомства/организации, страны) Модели унифицированных приложений конечных пользователей и других прикладных сервисных компонентов Модели общесистемных функциональных сервисов, Модели базовых ИКТ, Модели ИТ-среды (включая среду и взаимодействие открытых систем) Технические стандарты: технические ИКТ-стандарты и профили типовых систем / компонентов (на уровне системы, ведомства/организации, страны) Модели участия человека в человеко-машинных системах современных организаций Модели обратной связи с клиентами ЭП - пользователями правительственных услуг Описания основных, в первую очередь, межведомственных ЭАРов (другое) Аналогично – на уровне отдельной организации Аналогично – для регионов (с выделением обязательных и рекомендованных частей) Аналогично – для муниципалитетов (с упрощениями, с вариантами для нескольких типов местных образований) Приведенный список рекомендуется принять за основу для разработки комплекса мероприятий, нормативно-правовых документов, организационных структур и методологии формирования и использования ЕФА в России. 320 6.5. Основные документы, на которых базируется вся система документов и моделей ЕФА В отношении организации основных документов ЕФА: наряду с показанной выше и рекомендуемой для дальнейшей адаптации схемой архитектурных процессов, основу ЕФА составляют три документа, на которых базируются остальные документы, руководства, модели: 1) "Видение перспектив и направление движения" (отражает основные тенденции и выделяет существенные мотивы развития ЭП, намечает основные задачи и этапы развития ЕФА; модифицируется регулярно); 2) "Концепция и принципы архитектуры" (если "Видение" устанавливает, что должно быть достигнуто, то данный документ определяет, как это должно делаться на уровне принципов и их трактовки); 3) "Общая схема архитектуры и основных справочных моделей" (содержит описания общих схем и правил, по которым формируется архитектура как комплексная модель, каждый архитектурный слой и каждая из предусматриваемых отдельных архитектурных моделей). Существенно, что указанные документы подлежат мониторингу и регулярной, периодической переработке. При этом первый документ может меняться с большей частотой (ежегодно). Эти же документы рекомендуется разрабатывать и на уровне организации (понятно, что "Видение" для каждой организации будет гораздо более конкретным и специфичным, специфичность будет проявляться и в других двух документах). Вслед за этими документами разрабатываются руководства, описания, модели по отдельным компонентам ЕФА. Достаточно полное и системное определение ЕФА, состава ее методологии и требований к ее компонентам, очередности разработки и применения этих компонентов приведены в разделе 7 настоящего отчета. Раздел 7. Предложения по адаптации передового опыта органов государственного управления других стран в области создания и применения единой функционально-информационной архитектуры органов власти, использования международных стандартов и методологий для задач построения и внедрения «Электронного правительства» в органах государственной власти РФ Данный раздел содержит предложения по адаптации в России зарубежного опыта в области создания и применения единой функционально-информационной архитектуры (ЕФА) органов власти, а также в методологии формирования и применения ЕФА, рекомендации по основным положениям, составу и очередности разработки компонент методологии ЕФА для построения и внедрения «Электронного правительства» в органах государственной власти РФ, 321 рекомендации по учету особенностей среды ЭП в России для разработки оригинальных компонент методологии (с учетом тенденций и достижений мировой методологии и практики в данной области). Излагаемые в данном разделе предложения и рекомендации относятся в первую очередь к федеральному уровню, что отражено на рисунке 7.1 (особенности архитектур органов власти на региональном и местном уровнях отражены в следующем разделе отчета). 7.1. Рекомендации по направлениям адаптации принципов, моделей и процессов ЕФА для применения на практике в Российской Федерации 7.1.1. Исходные положения для определения направлений адаптации международного опыта Ниже изложены рекомендации по направлениям адаптации в Российской Федерации рассмотренных методов и подходов для целей поддержки реформирования органов государственного управления и реинжиниринга управленческих процессов. Эти рекомендации показывают не только те зарубежные методики и модели, которые можно использовать для адаптации, но и те их области, где нужна значительная доработка. Рисунок 7.1. Единая федеральная архитектура (ЕФА) органов власти и архитектуры федеральных организаций на схеме взаимосвязи единых архитектур и архитектур государственных организаций разных уровней. Примечание: в правой части рисунка показаны учреждения, действующие в пределах регионов и муниципалитетов, нонаходящиеся в федеральном подчинении. 322 7.1.2. Основные направления адаптации компонентов ЕФА и опорные источники для адаптации 1) В части создания обобщенной справочной схемы ЕФА. В качестве отправной точки для обобщенной справочной схемы ЕФА целесообразно выбрать: а) матрицу Захмана в качестве обобщенной схемы, обеспечивающей системную целостность архитектуры; б) схему FEAF США, включая появляющиеся ее развития, а также полезные особенности обобщенных схем Канады и ряда других стран. Основные направления адаптации. - Дополнение схемы FEAF с учетом особенностей структуры органов власти в России. - Адаптация составляющих матрицы Захмана к специфике ЭП. - Учет динамики жизненных циклов ЭП с опорой на международные стандарты ). - Выделение следующих трех специализированных архитектур, связанных сверху вниз отношениями "потребности / решения / возможности": o Федеральная архитектура деятельности, в которой непосредственно отражаются цели трансформации правительства, цели, формы (функции, результаты) и условия его деятельности, потребности обеспечения деятельности государственных органов и мотивы ее совершенствования; o Федеральная системная архитектура, в которой в синтетической форме отражаются главные связи потребностей обеспечения деятельности с принципами, возможностями решений и прикладными архитектурными компонентами поддержки этих потребностей средствами ИКТ прикладного уровня; o Федеральная техническая архитектура, в которой непосредственно отражаются возможности базовых компьютерных и коммуникационных технологий в качестве средств организации взаимодействия прикладных компонент системной архитектуры между собой, с источниками данных и с пользователями информационных систем. - Учет специализированных архитектурных срезов, связанных со всеми тремя "традиционно-послойными" архитектурами. К таким специализированным архитектурам относятся в первую очередь архитектура (модель) производительности / эффективности и архитектура непрерывности деятельности и безопасности: o Федеральная архитектура непрерывности деятельности и безопасности, которая является "сквозной" архитектурой, имеющей свои компоненты для каждой из предыдущих трех архитектур, и которая отражает все аспекты безопасности процессов и информации в ЭП; 323 o Федеральная архитектура (справочная модель) производительности (эффективности) ЭП и его компонентов, которая имеет компоненты для каждой из предыдущих четырех архитектур. Схема сочетания специализированных архитектур в полной архитектуре ЭП показана на рисунке 7.2. Рисунок 7.2. Условная схема сочетания специализированных архитектур в полной Архитектура непрерывности и безопасности Архитектура деятельности (органов власти) Архитектура производительности / эффективности Реформирование, организация, контроль и развитие деятельности органов власти (цели - задачи – потребности) Системная архитектура (функции – средства) Интеграция потребностей правительства и возможностей приложений Техническая архитектура Компоненты конструкций средств связи и информатизации архитектуре ЭП. (Эта обобщенная схема компонентов единой архитектуры распространяется на федеральный, региональные и местные уровни органов власти.) 2) В части создания схемы архитектурных процессов ЕФА. В качестве обобщенной схемы процессов формирования и использования ЕФА целесообразно выбрать схему, используемую в концептуальных схемах архитектуры Канады и Дании. Основные направления адаптации: учет особенностей состава основных компонентов ЕФА государственных органов России, разработка принципов выполнения основных групп процессов с их привязкой к методикам формирования и использования отдельных слоев архитектур и справочных моделей ЕФА, к стандартам процессов жизненных циклов систем и предприятий (начиная с ISO/IEC 15288:2002(E). "Systems engineering - System life cycle processes"), к стандартам управления качеством (серия стандартов ISO 9000:2000 [17]) и управления проектами (включая PMI PM BoK и другие стандарты). 3) В части создания системы принципов ЕФА. В качестве отправной точки системы руководящих архитектурных принципов ЕФА целесообразно выбрать объединение принципов, изложенных в концептуальных документах Канады, США и Дании. Основные направления адаптации. Отбор и формулировка этих принципов для инкорпорирования в состав и процессы ЕФА в России, учет приоритетов на тактическом и стратегическом горизонтах (например, ориентация на гибко перестраиваемые "по необходимости" системы на основе слабо связанных компонент). Учет таких основных по их влиянию принципов, таких, как: "многоскоростное" развитие архитектуры, соединяющее прагматику кратковременных планов со стратегией долговременных (Дания); 324 общая (федеральная) архитектура должна быть наименьшим "общим знаменателем", задавать минимальный уровень догматов (Дания); деловая архитектура - основа для реформирования функций правительства (Канада); архитектурный подход должен обеспечивать целостность деловых потребностей и ИКТ в их согласовании (Канада); минимизация сложности интеграции систем и организаций за счет перехода к модульному, компонентному устройству систем и архитектуре слабо связанных компонентов для обеспечения гибкости и повторного использования (Канада) и др. 4) В части создания основных общесистемных документов ЕФА. В качестве основы ЕФА, всех других основных ее документов, моделей, руководств на каждый период ее развития рекомендуется разрабатывать три документа - "Видение перспектив и направление движения", "Концепция и принципы архитектуры" и "Общая схема архитектуры и основных справочных моделей", подлежащие периодической переработке. В качестве отправной точки принять соответствующие или аналогичные документы (разделы документов) Канады, Дании, США. Основные направления адаптации: совпадают с направлениями для вышеизложенных направлений адаптации обобщенной схемы ЕФА, схемы архитектурных процессов и системы принципов ЕФА, дополняются учетом приоритетов государственной политики реформ и ИКТ-политики, возможностей и приоритетов в выделении бюджетных средств, учетом нормативно-правовой базы в части диапазона самостоятельности регионов и местных правительств, институализации централизованного руководства программой ЭП и программой архитектуры ЕФА в частности, и учетом специфики бюджетного процесса. 5) В части создания основных первоочередных справочных моделей ЕФА. В качестве основы для построения первоочередных справочных моделей ЕФА целесообразно выбрать справочную модель функций (деловую функциональную модель) и справочную модель производительности, в качестве отправных источников использовать в первую очередь обобщенные модели FEA BRM и FEA PRM соответственно. Основные направления адаптации. Совпадают с вышеизложенными направлениями, дополняются следующим: В отношении FEA BRM требуется анализ применимости функциональных областей детальных уровней (lines of business, sub-functions) с сохранением принципа классификации основных областей деятельности (business areas) и их нацеленности на сервисную организацию государства и правительства, требуется поэтапная дальнейшая детализация справочной модели функций для выделения, как минимум, предоставляемых пользователям услуг и, затем, используемых деловых информационных объектов. В отношении FEA PRM требуется анализ методов назначения настроенных на конкретные организации показателей (индикаторов) производительности/результативности. В отношении обеих моделей - адаптация процессов их применения для согласования с процессами реформирования органов власти и требованиями бюджетного процесса в России. В отношении процессов формирования моделей - адаптация к условиям и нормам проведения реформ и имеющимся организационно-структурным условиям (как в государственных организациях, так и в централизованном руководстве программой ЕФА). 6) В части создания других основных справочных моделей ЕФА. Целесообразно в первую очередь формировать модели унифицированных приложений и прикладных сервисов, справочную техническую модель. Использовать справочные модели FEA SRM и FEA TRM для классификации прикладных сервисов, технических стандартов и базовых 325 средств доставки, интероперабельности, безопасности и построения соответствующих справочных моделей ЕФА. Основные направления адаптации. Актуализация классификации, добавление полезных сведений из ранее выпускавшихся для FEA описаний моделей ARM (Application Reference Model) и CBA (Component Based Architecture), актуализация наборов рекомендуемых технических стандартов. Инкорпорирование моделей и процессов обеспечения свойств интероперабельности, масштабируемости и переносимости на основе стандартизованных референсных моделей среды открытых систем (OSE) и взаимодействия открытых систем (OSI), методик формирования стандартизованных технических профилей (функциональная стандартизация) систем (включая опору на стандарты: ГОСТ Р ИСО/МЭК 7498-1-99. "Информационные технологии. Модель взаимосвязи открытых систем" [71], Р 50.1.0412002 "Информационные технологии. Руководство по проектированию профилей среды открытой системы (СОС) организации-пользователя" [72], ISO/IEC TR 14252: 1996 (E). "Open System Environment Reference Model" [73]). Инкорпорирование методов, архитектур, моделей и стандартов новых технических подходов, основанных на архитектурах, управляемых моделями, грид-технологиях, на других новых методах и технологиях. Инкорпорирование необходимых компонентов архитектуры MDA OMG. 7) В части создания основных руководств по формированию и применению ЕФА. Целесообразно использовать руководства FEA по применению указанных справочных моделей как отправную точку для создания аналогичных руководств ЕФА в России. Основные направления адаптации. Для справочной модели функций и справочной модели производительности это было указано выше. Для каждой модели эти процессы требуют согласования с законодательными и инструктивными документами в России (например, с порядком подачи заявок на финансирование и др.): в процессах создания моделей ЕФА необходимо отличать разные фазы: создание схемы модели и руководства по ее наполнению (направления адаптации описаны выше); начальное наполнение модели, т.е. создание модели как наполнение ее схемы (здесь большой готовый объем информации дают, в основном, модели, которые инвариантны устройству и целям государства в России: технические модели и модели приложений, модели безопасности); уточнение модели в итерациях обсуждений, экспертиз и опытного применения; публикация модели. 8) В части создания руководств по отдельным специфическим компонентам архитектуры ЭП. Целесообразно использовать стандарты и рекомендации e-GIF UK для отправной точки создания системы требований и рекомендаций к правительственным сайтам и порталам. Основные направления адаптации: актуализация, привязка к традициям интерфейсов пользователей, учет сделанных разработок в России, определение приоритетов. 9) В части справочной модели информации (деловой) предстоит строить эту модель в значительной мере самостоятельно. Можно адаптировать некоторые общие подходы: 326 опираться на сегментный подход, используемый в США, Австралии, других странах, для ограничения областей формирования стандартизуемых информационных объектов, словарей и др.; использовать все перспективные идеи и архитектуры интеграции данных (не обязательно только виртуальной), включая использование схем и словарей XML уже на ранних фазах описания информационных объектов. Реально использовать в значительном объеме можно только модели данных, но не информации, то есть функциональные и языковые стандарты и компоненты нижнего слоя ИТ-систем, обеспечивающие интероперабельность любых данных, лишь бы они были описаны по определенным правилам. Однако разработка и стандартизация словарей и схем высокого уровня (в том числе онтологических) для сегментов ЭП в России самостоятельная работа, связанная со смысловым составом документов, особенностями используемых в учете и планировании описателей для представления людей, предприятий, объектов природы, недвижимости, и т.д. и т.п. Это - наиболее сложная для объединения людей работа, тем не менее, правила ее выполнения известны, и планировать ее надо безотлагательно. 7.1.3. Руководства по формированию и применению архитектуры конкретных организаций Методическое обеспечение ЕФА должно сопровождаться методическим обеспечением формирования и применения архитектур отдельных организаций в части как общих процессов (постановка процесса формирования архитектуры, создание и развитие архитектуры, управление инвестициями с учетом архитектуры, применение архитектуры в проектах конкретных систем), так и согласования архитектуры организации с ЕФА. Для методического обеспечения архитектурного процесса в отдельных организациях целесообразно взять за отправную точку документы CIO Council и Института IT Governance США по направлениям: процесс стратегического управления ИТ в организации (на основе документов института IT Governance, стандарта COBIT); организация процессов формирования и развития архитектуры организации и процессов оценки зрелости архитектуры (на основе стандартов ISO 15704:1999 [13], ISO 14258:1998 [14], документов FAPMO и Federal CIO Council); процессы управления инвестициями в ИТ, оценки зрелости этих процессов. Для последнего направления, "процессы управления инвестициями в ИТ, оценки зрелости этих процессов", целесообразно адаптировать описание процесса управления инвестициями по стандарту ISO/IEC 15288:2002 [57] и разработать группу документов: "Основные положения по определению эффективности систем и проектов в области применения ИКТ" (рекомендуется использовать задел, существующий в Фонде ФОСТАС по его программе работ "Эффективность ИТ в системах и проектах); "Определение информационной ценности проектов правительства" (рекомендуется использовать открытые документы Дании); 327 электронного "Рекомендации по определению эффективности и выбору проектов с учетом архитектуры организации" (на основе документов Federal CIO Council США); "Рекомендации по использованию модели зрелости процесса управления инвестициями в ИТ в организации" (на основе документов Federal CIO Council США). Рекомендации по процессам согласования архитектуры организации с ЕФА целесообразно строить на основе руководств по применению соответствующих моделей ЕФА в России. Необходимо продолжать анализировать другие источники для поиска полезного опыта с целью адаптации в других областях, которые окажутся актуальными (например, область управления знаниями). Для дальнейшей разработки более детальных рекомендаций и руководящих материалов для конкретных организаций целесообразно продолжить работу по детальному изучению методических и практических материалов весьма большого объема, разработанных в DoD (МО) и DOT (Федеральное Казначейство) США, в министерствах других стран (например, Агентство статистики Австралии) - с прогнозом целесообразности выбора некоторых отдельных методик и фрагментов этих разработок. 7.1.4. Адаптация с учетом особенностей российской среды ЕФА. Рекомендации по разработке оригинальных компонент методологии. Все указанные выше исходные документы, принципы, модели и стандарты рассматриваются только как основа для адаптации при построении методологии ЕФА и самих справочных моделей ЕФА в России. При адаптации необходимо также учитывать особенности российской среды ЕФА, описанные ниже: 1) Для ЕФА в России относительно более существенен территориальный аспект архитектуры в силу наличия "вертикали" федеральных организаций, имеющих свои органы на всей территории страны. Это требует особых компонентов архитектуры как минимум для области "Размещение" ("Дислокация") в матрице Дж. Захмана. 2) Существенна необходимость выполнять создание ЭП одновременно с реформированием органов управления в большом объеме (требования к существенной поддержке процессов реинжиниринга деловых процессов). Это требует специальных доработок в функциональных моделях и моделях деловых объектов в ЕФА для России. В частности, как минимум описывать детальные функциональные области совместно с результатами деятельности в них. Кроме того, необходимо рассмотреть вариант расширения справочной деловой функциональной модели (возможно на втором этапе ее использования) компонентами, определяющими деловые процессы на самом верхнем уровне их представления ("макросценарии" процессов или только наименования деловых процессов, но с определениями их сути и полезных выходов), что позволит включить по крайней мере важнейшие ЭАРы (электронные административные регламенты) не только в архитектуры организаций, но и в ЕФА (см. также предложения по структуре ЭАР в разделе 8 отчета). 328 Это существенно для поиска, анализа и реинжиниринга межведомственных ЭАРов и процессов. Необходимы специальные руководства, определяющие методы анализа архитектур разных организаций в контексте ЕФА, позволяющие определять кандидатов на: - реинжиниринг функциональных областей (областей деятельности) и деловых процессов, в первую очередь - межведомственных или требующих изменения областей полномочий; - совместное использование или создание общих ИКТ-ресурсов (баз данных и виртуальных ГИРов - государственных информационных ресурсов, прикладных программных комплексов, универсальных унифицированных приложений, базовых ИТсредств). 3) Потребности построения объединенных государственных информационных ресурсов (ОГИР) требуют специфической поддержки в информационных моделях и моделях данных ЕФА в России. В связи с этим: - должна использоваться потенциальная возможность получать устойчивые информационные модели общего (возможно - общенационального) значения для их разделяемого использования многими организациями; - разработка этих моделей должна сочетаться с их экономическим обоснованием (с получением ответа эффективности на вопрос: интеграции с каковы учетом конкретные всех показатели аспектов: экономической нормативно-правового, организационно-структурного, достоверности и актуальности, востребованности в задачах, дающих реальную ценность, и др.). 4) Принцип "многоскоростного" развития ЕФА в ее разных компонентах и аналогичного развития архитектур отдельных организаций (согласованное решение тактических и стратегических задач) требует существенных доработок общей схемы в части согласования разных состояний ЕФА, причем разных ее фрагментов на разных отрезках времени. Это требует доработок аппарата представления оси стратегического времени в жизненном цикле архитектуры. В частности, необходимо расширить матрицу Захмана за счет включения оси стратегического времени (времени развития архитектуры), использовать для этого положения известной схемы GERAM IFIP (см. в описании среды моделирования ЕФА в разделе 8 отчета) и подхода "3D-предприятие" [50]. Безусловно, при разработке собственно методологии ЕФА и, затем, наполнении моделей ЕФА потребуется провести достаточно глубокий анализ всех этих и, возможно, других особенностей. Возможности восполнения недостающих элементов ЕФА указаны также в Разделах 2, 3 и 4 данного отчета. Указанные выше особенности российской среды ЕФА и требования по их учету в моделях ЕФА вместе с требованиями к соответствующим справочным моделям ЕФА необходимо рассматривать как рекомендации по разработке оригинальных - в большей или меньшей, но рациональной степени - компонент методологии ЕФА в России. 329 7.2. Общие требования к единой федеральной архитектуре в России и требования к архитектурным моделям Указанные требования изложены как набор основных свойств ЕФА и моделей, которые должны быть обеспечены при разработке целостной методологии ЕФА. Для обеспечения обоснованности выбора этих требований, для создания уверенности в системном изложении и в практической реализуемости требований к ЕФА они формулируются вслед за приведенным выше изложением направлений и объемов адаптации полезных зарубежных методических и модельных источников. 7.2.1. Определение, назначение, цель применения ЕФА и задачи, на решение которых она рассчитана В данной работе не ставится цель разработать окончательное определение электронного правительства для России. Тем не менее, для определения ЕФА необходимо иметь рабочее определение ЭП как системы, архитектура которой рассматривается. Более того, приводимое рабочее определение рекомендуется как основа для последующей выработки официального определения ЭП в России. В качестве такого определения предлагается следующее: Электронное правительство (ЭП) - это метафорическое обозначение нового способа организации и развития органов государственного управления России, способа их реформирования и совершенствования для ориентации на принципиально более тесную связь с гражданами, для кардинального улучшения показателей получения конкретных полезных результатов деятельности, для большей экономичности деятельности и ответственности государственных органов с опорой на применение для указанных целей современных и перспективных возможностей ИКТ. К результатам деятельности (продуктам деятельности, услугам) правительства предъявляются требования измеримости, направленности на нужды конкретных пользователей: в первую очередь граждан, их предприятий, и, затем, организаций самого правительства. Концепция ЭП распространяется на федеральные, региональные и местные органы власти в России. Архитектура ЭП - в самом общем представлении это совокупность описаний основных аспектов и компонентов ЭП как системы, описаний их взаимосвязей и взаимозависимостей, включая совокупность формальных моделей и стандартов, это также набор принципов и правил применения указанных описаний, моделей, стандартов в процессах построения и совершенствования ЭП. Единая федеральная архитектура ЭП (ЕФА ЭП) - это архитектура федеральных органов власти, включая их территориальные подразделения, формирующая единые цели, критерии, стандарты и принципы построения для всей совокупности федеральных органов как целостной системы. Назначение (миссия) ЕФА - служить правительственным организациям и гражданам сводом описаний и правил, определяющих основное направление и основные способы построения правительственного аппарата, осуществляющего эффективные деловые (административные, аналитические, хозяйственные, иные) процессы посредством полноценного использования ИКТ в соответствии с государственной политикой совершенствования правительства и применения новых технологий. Цель формирования ЕФА - в каждый период времени обладать стратегическим информационным ресурсом для планирования, построения и развития т. н. электронного правительства, включая: - рекомендуемые структуры организации функций правительства; 330 - планы и рекомендации высокого уровня по конкретным направлениям, способам и методам трансформации и совершенствования процессов, выполняемых правительством; - оценки эффективности деятельности правительства и его организаций, а также средствами определения этих оценок; - описания рекомендуемых стандартов, информационных ресурсов и типов унифицированных ИКТ-систем разного масштаба и назначения; - совокупность методик применения указанных выше структур, рекомендаций, оценок, стандартов, ресурсов и систем. Цели применения ЕФА: - сформировать и реализовывать реформированием государственных органов планируемый процесс управления и их совершенствованием на основе применения ИКТ и методик процессного и организационно-структурного конструирования правительственных органов; - включить в этот процесс стратегическое управление и контроль эффективности применения ИКТ в правительственных органах; - на этой основе перейти к планомерной трансформации правительственных структур и процессов в "электронное правительство" (ЭП). Задачи, на решение которых рассчитана ЕФА: - закрепление (в составе ЕФА) государственной политики в области административной реформы, реформы госслужбы, других основных реформ, связанных с деятельностью государственных органов и других основных государственных учреждений, средствами определения рациональной функциональной архитектуры госучреждений, целями и приоритетами госучреждений, а также закрепление государственной политики в области применения ИКТ в органах власти; - трансформация этой части государственной политики в стратегию применения ИКТ для целей поддержки трансформации и совершенствования государственных организаций и закрепление этой стратегии в основных документах, моделях и процедурах ЕФА; - реализация указанной стратегии в следующих основных процессах: разработка архитектуры каждой государственной организации в рамках этой организации; оценка и отбор заявок организаций на бюджетное финансирование, исключение излишних систем и проектов; оценка общих усилий каждой организации по вписыванию своей архитектуры в ЕФА (оценка их архитектур); 331 поиск вариантов совместного использования различных информационных ресурсов и ИКТ-систем для исключения дублирования; поиск и определение межведомственных проектов, реализующих межведомственные процессы и системы; внедрение единых стандартов качества услуг правительства (гражданам, частным предприятиям, другим частям правительства и правительствам других уровней); внедрение сбалансированной потребностями системы стандартов защиты данных, и др. - предоставление организаций общего документированного для и всех или большинства детализированного правительственных подхода, методологии и совокупности стандартов, правил их применения и оценки деятельности в области развития (реформирования и совершенствования) этих организаций и правительства в целом на основе современных методов трансформации государственных органов во все более эффективную систему, ориентированную не на себя, а на потребности граждан и страны в целом, методов трансформации, в полной мере использующих возможности ИКТ, методы реконструкции деловых процессов, методы развития и стимулирования госслужащих. В соответствии с определенной в настоящий период государственной политикой реформ указанные миссия, цели и задачи уточняются с выводом на приоритетный уровень следующих положений: - повышение эффективности работы государственного аппарата, устранение дублирования функций различными ведомствами, снижение издержек, связанных с межведомственными взаимодействиями, разрешение проблемы коллизии функций; - проектирование и внедрение в обновленных государственных структурах эффективных управленческих и других профессиональных процессов и поддерживающих их информационных технологий, в частности, проектирование и внедрение системы раскрытия информации, дающей реальный контроль общества за деятельностью органов исполнительной власти (связь с ФЦП «Электронная Россия»). Назначение, цели использования и задачи, для решения которых применяется ЕФА, иллюстрируются показом процессов руководства применением ИКТ в органах государственной власти, которые ЕФА поддерживает и в которых ЕФА используется и дает преимущества, описанные ранее в разделе 6 отчета. На рисунке 7.3 эти процессы показаны с привязкой к ним соответствующих групп документов ЭП и его архитектуры. 332 Государственная политика в целом Политика реформирования и развития органов власти Политика применения ИКТ для реформирования и развития органов власти Политика в области ИКТ ЕФА поддерживает Формирование и применение ЕФА Политики в др. областях Основные цели, задачи и принципы применения ИКТ, институализация ЭП в целом Видение, иерархия целей, руководящие принципы ЕФА ЭП, стратегические планы, ресурсы, контроль Процесс стратегического руководства применением ИКТ в органах власти разных уровней Создание нормативно-правового обеспечения Социальная политика Акты, Постановления, инструкции ЕФА работает Управление инвестициями Другие процессы Обобщенная схема и модели ЕФА, методология построения и применения, поддержка проектов в организациях Бюджеты, заключения аудита Рис. 7.3. Процессы руководства применением ИКТ в органах власти, которые ЕФА поддерживает и в которых непосредственно работает. 7.2.2. Принципы структуризации и развития архитектуры В качестве примера более детальных архитектурных принципов, которые необходимо включать в ЕФА, можно указать на две группы принципов, которые были выделены при анализе ЕФА в США (см. раздел 3, п. 3.1.3): 1) Принципы, используемые при выработке стратегии изменения архитектуры и направления движения к ее новым состояниям, при оценке архитектуры и решении об инвестировании, для примера следующие три: опора на добровольные стандарты, в которых взаимосвязи различных компонентов полностью определены спецификацией интерфейсов, полностью доступные обществу и поддерживаемые групповым консенсусом); инвестиционные решения должны быть основаны на деловых и архитектурных решениях, которые, в свою очередь, должны согласовываться с деловыми потребностями - административными, хозяйственными, стратегического развития, оперативной деятельности - федерального правительства в целом; сохранность персональных данных (секретность) должна быть обеспечена для любых информационных запросов, поступающих от граждан в произвольное время. 333 2) Конструктивные принципы, используемые при осуществлении процессов анализа и/или создания архитектуры, для примера следующие три: постепенная детализация архитектуры - архитектурные продукты концептуального значения создаются постепенно, за несколько отдельных шагов детализации, причем на каждом шаге детализации - свои; производится постоянная верификация архитектуры; независимость архитектурных слоев - с учетом принципа согласованности слои должны быть максимально независимы друг от друга в том смысле, что изменения, производимые в одном слое, должны в минимально возможной степени требовать изменений в других слоях; сегментный подход - необходима работа над постепенно расширяющимся набором сегментов предметной области ЭП в стиле инкрементного жизненного цикла систем в противовес как решению отдельных локальных задач, так и попыткам сразу охватить все ЭП. Эти принципы также дополняются в ходе разработки основополагающих документов ЕФА с применением источников адаптации, указанных выше, в первую очередь, принципами, принятыми в Канаде и Дании и обеспечивающими возможности создания более интегрированных и, в то же время, более гибких деловых процессов и систем. 7.2.3. Состав ЕФА Общая структура состава ЕФА предусматривает наличие основных и вспомогательных компонентов. Основные компоненты ЕФА представляют ее в смысле частей ЭП, их взаимосвязей, правил их построения и применения. Это - обязательный набор методических документов и архитектурных моделей, на основе которых уже становится возможным решение задач, на которые рассчитана ЕФА. Вместе с тем, наличие только основных компонентов часто делает сам процесс решения этих задач неэффективным. Вспомогательные компоненты - это набор документов, моделей, шаблонов, примеров и т.д., наличие которых позволяет существенно быстрее и эффективнее формировать и применять ЕФА, развивать и совершенствовать ее саму и ее процессы. А) Основные компоненты: совокупность основополагающих стратегических и общеметодических документов ЕФА; совокупность руководящих методических материалов, содержащих методики описания и развития конкретных архитектурных моделей ЕФА; совокупность описаний конкретных архитектурных моделей и других архитектурных продуктов; совокупность руководящих методических материалов, содержащих методики (описания процессов) применения конкретных архитектурных моделей ЕФА. Б) Вспомогательные компоненты: совокупность описания методов (процессов) публикации и оценки ЕФА; 334 совокупность методов и средств обучения ЕФА; совокупность описаний передового опыта (зарубежного и отечественного) в области создания ЭП, ЕФА и архитектур отдельных организаций; совокупность средств автоматизированного управления описаниями ЕФА (среда моделирования, интегральный репозиторий ЕФА, см. требования в разделе 8); совокупность средств оценки зрелости архитектуры организаций. Аналогично - для уровня организации разрабатываются совокупности руководящих материалов по построению архитектуры, управлению инвестициями, стыковке архитектуры с ЕФА, а также - по участию в создании ОГИРов и применении ЭАРов. 7.2.4. Рекомендации по составу архитектурных слоев и справочных моделей ЕФА 7.2.4.1. Общая структура ЕФА Общая структура ЕФА состоит из трех архитектурных слоев, связанных требованиями реализации потребностей: архитектура деятельности, системная архитектура и техническая архитектура, а также двумя "сквозными" архитектурными компонентами, имеющими свои отражения в каждом из трех предыдущих слоев: архитектура непрерывности деятельности и безопасности и архитектура производительности (эффективности). Ниже представлены рекомендации по составу архитектурных слоев и составляющих их справочных моделей ЕФА. Примечание. Ниже рекомендации по составу архитектурных слоев ЕФА даны только в части составляющих их справочных моделей, другие компоненты (вплоть до примеров передового опыта) указаны при описании содержательной структуры репозитория ЕФА (см. раздел 8 отчета). Федеральная архитектура деятельности (деловая архитектура) Включает в себя следующие справочные модели: - справочная модель функций - СМФ (аналог FEA BRM, возможно расширение на описание результатов по поднаправлениям, то есть детальным областям деятельности, на описание системы услуг и, в дальнейшем, на описание макросценариев ЭАР - особенно межотраслевых, для целей реинжиниринга административных регламентов и деловых процессов); - справочная модель информации (деловых информационных объектов) - СМИ (стыкуется с СМФ, указывая основные объекты деятельности, выходные продукты и информационные объекты - сущности деятельности, определяет классификации объектов и специальные глоссарии по сегментам ЕФА); - справочная модель размещения - СМР (содержит описание принципов и шаблонов размещения центров выполнения правительственных функций на территориях, 335 включая филиалы и территориальные органы федеральных организаций; не фиксирует конкретных решений, но ориентирована на решение архитектурных задач, связанных со степенью распределенности деловых процессов и соответствующих систем); - справочная модель организации (организационных структур) - СМО (модель не определяет конкретные оргструктуры, она строится исходя из того, что структуры могут и будут постоянно меняться, что они вторичны не только по отношению к функциям, но и деловым процессам; эта модель содержит принципы и справочные шаблоны формирования организационных структур, которые ориентированы на определение характеристик главных ролей субъектов функций и процессов, в первую очередь, относительно сквозных межотраслевых исполнители деловых процессов, процессов: вводит руководители-кураторы соответствующую процессов, методическую главные поддержку для реинжиниринга деловых процессов в государственных учреждениях. - справочная модель графиков деятельности - СМГ (в первую очередь фиксирует принципы формирования графиков, ориентированные на определение такого порядка деятельности, который управляется динамикой деловых событий; формируются шаблоны, связанные с типичными требованиями к эффективности деятельности, ориентированной на динамику потребностей пользователей услуг правительства, служит методической поддержкой для формирования ЭАРов с необходимыми параметрами и критериями качества, служит основой для формирования требований к производительности и надежности базовых ИКТ и прикладных компонентов). - Федеральная системная архитектура - Включает в себя следующие справочные модели: - справочная модель прикладных компонентов - СМПК (аналог FEA SRM, фиксирует в первую очередь классы типичных приложений, прикладных сервисов и комплексов, которые могут быть унифицированы в большем или меньшем диапазоне применения, служит для системного связывания деловых функций с прикладными технологиями); - справочная модель ОГИР - общегосударственных информационных ресурсов, СМОГИР (классификации, словари, семантические схемы данных - онтологии, метаданные интегрированных информационных моделей, ориентированных на представления информации, связанные с разными сегментами ЕФА, стандарты структур данных этого уровня представления, служит для системного связывания деловых информационных потребностей с физическими структурами и форматами данных); - справочная модель ЭАР - электронных административных регламентов, СМЭАР (специальная модель, представляющая принципы формирования, шаблоны и стандарты 336 описания электронных административных регламентов разных типов - модельные описания, см. раздел 8, служит для системного связывания деловых процессов и административных регламентов с ИТ-средствами поддержки выполнения регламентированных процессов и средствами их публикации). Федеральная техническая архитектура Включает в себя следующие справочные модели: - справочная модель организации данных - СМОД (содержит описание шаблонов для физических структур и форматов данных, правила их связывания со схемами и словарями данных, с программными системами - посредниками интеграции данных); - справочная модель базовых ИКТ-сервисов - СМБС (аналог FEA TRM, в первую очередь, в классификации функциональной части базовых ИКТ-сервисов и платформ, а также шаблоны и примеры архитектурных схем их сочетаний для поддержки прикладных компонентов и пользователей, примеры стандартов на интерфейсы, обеспечивающие интероперабельность, поддержку интерфейсов пользователя и т.п.); - справочная модель технических стандартов - СМТС (аналог приложений к FEA TRM, правил и группированных сводных перечней технических стандартов, формируемых в моделях интероперабельности других стран, правил использования стандартов в справочных моделях архитектуры открытых систем, рекомендаций европейского проекта OSOS и др.) Федеральная архитектура непрерывности деятельности и безопасности Федеральная архитектура непрерывности деятельности и безопасности предназначена для планирования, поддержки реализации и контроля на архитектурном уровне комплексов действий и средств, предназначенных для обеспечения непрерывности деятельности органов власти и систем ЭП с заданными значениями параметров и обеспечения информационной безопасности. Эта архитектура должна быть представлена специфическим набором принципов и моделей, особенности которого в данном отчете не рассматриваются. Она является "сквозной" архитектурой, имеющей свои компоненты для каждой из предыдущих трех архитектур. Данная архитектура должна основываться на принципе соразмерности затрат пропорциям реальных угроз непрерывности и безопасности. Она отражает все актуальные аспекты непрерывности процессов и безопасности информации в ЭП, включает обобщенные политики, критерии, процессы обеспечения, стандарты, унифицированные сервисы и решения, обеспечивающие непрерывность деятельности и безопасность. Федеральная архитектура производительности (эффективности) Из справочных моделей включает в себя справочную модель производительности (эффективности) ЭП и его компонентов аналогично справочной модели FEA PRM из ЕФА в США. Она является специфической, ориентированной на правительственные цели, задачи, проблемы и проекты системой показателей, тесно координированной в первую очередь со справочной моделью функций. Она представляет собой систему сбалансированных показателей и общих метрик для оценки значений производительности, результативности и эффективности компонентов ЭП по всей вертикали - от отдельных ИТ-систем и деловых процессов до главных результатов деятельности и их стратегических влияний (последствий). 337 Эта модель является - вместе со справочной моделью функций - важнейшим инструментом в поддержке реформирования правительственных функций, процессов и структур. Посредством этой модели происходит организация "правительства, ориентированного на результат". Кроме того, эта модель используется для оценки эффективности возможных проектов реинжиниринга процессов и\или ИКТ-проектов, сравнения их эффективности и принятия решений о выделении или продолжении финансирования проектов и проектных программ. Аналогично архитектуре безопасности, Федеральная архитектура производительности имеет свои компоненты для каждой из предыдущих, но уже четырех Федеральных архитектур. Федеральная архитектура производительности кроме соответствующей справочной модели включает в свой состав ряд компонент, поддерживаемых в репозитории ЕФА и описанных в разделе 8 в рекомендациях по содержательной структуре репозитория ЕФА. 338 На рисунке 7.4 показано распределение справочных моделей ЕФА по слоям условной архитектурной схемы ЕФА. Федеральная архитектура деятельности Федеральная системная архитектура функций информационных объектов Справочные размещения организации модели: графиков деятельности Справочные модели: Архитектура непрерывности и безопасности Справочные модели: прикладных компонентов ОГИР ЭАР Федеральная техническая архитектура Архитектура производительности / эффективности организации данных базовых ИТ-сервисов технических стандартов Рисунок 7.4. Справочные модели в составе ЕФА. 7.2.4.2. Оценка полноты и системности состава ЕФА с использованием матрицы Захмана В таблице 1.1 представлена обобщенная схема архитектуры ЭП с указанием областей использования справочных моделей на основе привязки этих моделей к ячейкам модифицированной матрицы Дж. Захмана. В ячейках матрицы указаны аббревиатуры соответствующих справочных моделей ЕФА. Если использование модели для какой-то ячейки не очевидно, рядом с аббревиатурой указан знак вопроса "?". 339 Таблица 1.1. Обобщенная справочная схема архитектуры ЭП с указанием областей использования справочных моделей ЕФА (на основе адаптированной матрицы Захмана). Объекты (что?) СМО Действия (как?) СМФ Дислокац ия (где?) СМР Люди (кто?) СМО Время (когда?) СМГ Мотивы (зачем?) СМП Исп. рук-во и технологи основной деятельности СМО СМФ СМР СМО СМГ СМП Системные аналитики и архитекторы СМОГИР СМЭАР СМПК СМЭАР СМЭАР СМЭАР СМЭАР СМП Конструктор ы ИС СМОД СМТС СМБС СМТС СМТС ? СМП ? СМП Субподрядчики ИС СМТС СМБС СМТС СМТС Данные Функции Сеть Высшее руководство Оргструк туры Графики и нормы времени Элементы-артефакты архитектуры Сфера действия и стратегия развития Деловые процессы и продукты деятельност и Модель организаци и как автоматизи рованной системы (АС) Техническа я модель АС (модель ПТК и БД) Компонент ы АС (ПТК и БД) Стратегия Первые две строки матрицы на рисунке 1.1 соответствуют Федеральной архитектуре деятельности. Они охватывают области: "Сфера действия и стратегия развития" ("Высшее руководство") и "Деловые процессы и продукты деятельности" ("Исполнительное руководство и технологи основной деятельности"). Третья строка соответствует Федеральной системной архитектуре и охватывает область "Модель организации как автоматизированной системы (АС)" ("Системные аналитики и архитекторы"). Четвертая и пятая строки соответствуют Федеральной технической архитектуре и охватывает области "Техническая модель АС (модель ПТК и БД)" ("Конструкторы ИС") и отчасти "Компоненты АС (ПТК и БД)" ("Субпод-рядчики ИС"). В силу обобщенного характера ЕФА последняя упомянутая строка захвачена только частично, а именно, за счет распространения рекомендаций по применению базовых сервисов и технических стандартов на уровень практической реализации. Приведенная в таблице 1.1 обобщенная справочная схема архитектуры ЭП показывает хорошее покрытие обобщенной схемы архитектуры по Захману, что говорит о значительной полноте и системности состава моделей ЕФА, а также перспективу изучения последующих шагов по развитию возможностей ЕФА. Данная схема естественным образом может быть распространена на архитектуры конкретных организаций, где содержанием ячеек матрицы будут уже не справочные модели, а модели конкретных архитектур. 340 7.2.4.3. Требования к справочной модели функций (СМФ) Федеральной архитектуры деятельности ЕФА Требования к этой модели излагаются более подробно, так как она в первую очередь рассчитана на поддержку процессов осуществления реформ - административной реформы и реформы госслужбы. Кроме того, она (наряду со справочной моделью производительности) поддерживает принятие решений по выбору проектов реинжиниринга деловых процессов и ИКТ-проектов для финансирования. Как указывалось выше, эта модель рассматривается как аналог FEA BRM, справочной деловой модели ЕФА в США. Представляется целесообразным аналогично FEA BRM: - рассматривать ее как иерархическую модель функциональных областей (областей деятельности) правительства; - использовать ее для явной ориентации деятельности государственных органов на оказание полезных услуг гражданам (в первую очередь) и другим пользователям: организациям, другим федеральным правительственным органам, правительствам субъектов РФ, зарубежным организациям; - выделять в ней следующие четыре функциональные области: услуги для граждан; способы доставки услуг; поддержка доставки услуг; управление правительственными ресурсами. Приведем модельное определение и комментарии для главной области - области "услуги для граждан": Функциональная область «Услуги для граждан» отражает назначение и цели правительства России в терминах услуг, которые оно обеспечивает для граждан России и от имени граждан России. Эта область включает деятельность по предоставлению полезных услуг, которые в целом поддерживают выполнение обязательств Федерального правительства России по увеличению благосостояния граждан и по защите интересов всего населения страны, а также предоставление изделий для общественного и индивидуального использования, ориентированных на удовлетворение потребностей людей. Замечания:: - функции по постоянно актуальным финансовым отношениям федерального, региональных и местных правительств (например, трансферты для регионов и муниципальных властей) включаются в область "Способы доставки услуг"; - функции, которые в первую очередь интересны представителям многих ведомств и связаны с выполнением поручений или запросами правительственных органов, в этой схеме не игнорируются, но помещаются в область "поддержка доставки услуг", поскольку не представляют собой конечную цель существования правительства. Рекомендуется обратиться к представлению FEA BRM v.2, где приведены характеристики каждой области и обоснования решений по именно такой группировке функций, как она 341 сложилась во второй версии FEA BRM. Эти обоснования привязаны к важным изменениям, произведенным в США при модификациях модели, и сопровождаются примерами и описанием причин изменений. Необходимо согласование указанной группировки функций с работами по собственно административной реформе в России. При этом надо иметь в виду, что имеют право на существование и использование несколько разных (но согласованных по составу и смыслу функций) группировок функций, каждая из которых ориентирована на решение своего класса задач. Таким образом, принципы сервисного государства и цели создания ЭП в России побуждают использовать в качестве стартового инструмента именно ту группировку функций, которая предлагается в данной работе с адаптацией на более детальных уровнях иерархии функциональных областей. Таким образом, необходимо различать общий принципиальный архитектурный подход к целостной архитектуре правительства и его ИКТ, который должен продолжать работать при смене тактических приоритетов, и отдельные изменения в приоритетах, которые могут отражаться в текущих версиях функциональной модели ЭП, выпускаемых ежегодно. Предлагаемый в данном отчете подход рассчитан как на построение стратегической архитектурной основы, так и на возможности учета тактических задач и уточнения приоритетов в создании ЭП. Для целей данного отчета и поддержки процессов реформирования функций и процессов государственных органов существенно, чтобы справочная модель функций: - имела как можно большую детализацию для возможности непосредственной стыковки с функциями конкретных министерств, комитетов и других госучреждений; - одновременно, была устойчива к изменениям, не была привязана к исполнителям и не зависела от конъюнктуры перераспределения полномочий и т.п. Эти два требования противоречат друг другу. Таким образом, во время разработки Руководящего методического материала по схеме описания и процессу формирования этой справочной модели на каждом этапе развития ЕФА предстоит находить баланс детализации, адекватный задачам ЕФА. В качестве отправной точки предполагается иметь трехуровневую функциональную структуру - аналогично FEA BRM v.2. В ходе анализа существующих данных возможно возникновение следующего уровня детализации. При этом необходимо соблюсти требования четкого формулирования содержания, результатов выполнения и особенностей каждой функции. В частности, желательно сразу дополнить каждую область деятельности (функцию) определением того результата (результатов), который вырабатывается данной деятельностью. (Непосредственный выход процесса, реализующего функцию, квалифицируется в международной практике как услуга.) На следующем уровне детализации в справочной модели функций желательно рассмотреть услуги (системы услуг), в ходе которых достигаются упомянутые выше результаты, а также предельно укрупненные сценарии межведомственных процессов, что важно даст основу для формирования детальных описаний ЭАРов, а также для реинжиниринга процессов. К этим описаниям в ЕФА есть следующее требование: они должны служить теми объектами, к которым будет возможно и полезно привязывать описания областей деятельности и конкретных ЭАРов, моделей деловых процессов конкретных организаций. В отдельном подразделе описывается использование такого интегрированного описания ЕФА и модели конкретной организации для поддержки реинжиниринга. (На примере репозитория и архитектуры DOI - агентства внутренних дел США - этот аспект требований к ЕФА и способа ее использования рассматривался в разделе 3). 342 Тем не менее, стоит указать, что принцип стыковки моделей, входящих в ЕФА и соответствующих моделей архитектуры каждой организации, распространяется на все типы моделей и оказывается плодотворен при решении задач ЕФА во всех архитектурных слоях. 7.2.5. Рекомендации по составу и содержанию документов, составляющих методологию ЕФА 7.2.5.1. Совокупность основополагающих стратегических и общеметодических документов ЕФА Как указывалось в разделе 6 данного отчета, основу ЕФА составляют три следующих основополагающих стратегических и общеметодических документа, на которых базируются остальные документы, руководства, модели. 1) "Видение перспектив и направление движения" Этот документ: - отражает основные тенденции внешней и внутренней среды ЭП; - выделяет существенные деловые, информационные и технические мотивы трансформации и/или развития; - определяет основные этапы развития ЕФА, как они видны в текущий момент, т.е. что должно быть достигнуто. После разработки данный документ пересматривается регулярно (например, ежегодно). 2) "Концепция и принципы федеральной архитектуры" Этот документ устанавливает рамки будущей деятельности по построению и использованию ЕФА. Сформулированные принципы должны обладать высокой стабильностью и мало меняться даже при корректировке (в определенных пределах) задач и этапов развития ЕФА. 3) "Общая схема архитектуры и основных справочных моделей" Этот документ содержит: - описания общих схем и правил, по которым формируется ЕФА как комплексная модель; - общих схем и правил, по которым формируется каждый архитектурный слой и каждая из предусматриваемых отдельных архитектурных моделей; - перечень задач, в решении которых применяется архитектура в целом и каждая модель; - описние основных правил хранения, представления и модификации моделей. Определяется, что указанные документы подлежат мониторингу и регулярной, периодической переработке. При этом первый документ может меняться с большей частотой (например, ежегодно), а второй и третий - объединяться в один. (Такие же типы документов рекомендуются для разработки в качестве основы архитектуры в каждой государственной организации - в учреждении органа государственного управления, в других крупных госучреждениях, включаемых в программу ЭП.) 343 7.2.5.2. Совокупность руководящих методических материалов, содержащих методики описания и развития конкретных архитектурных моделей ЕФА Указанные описания могут частично входить в документ "Общая схема архитектуры и основных справочных моделей". Тем не менее, должны существовать отдельные детальные руководства по каждой основной архитектурной модели, предусматриваемой в ЕФА. Эти руководства должны разрабатываться опережающим образом до начала полномасштабных работ по сбору и упорядочению информации, наполняющей схему каждой модели. При этом, с учетом высокой новизны проводимых работ и неизбежным накоплением корректирующего опыта, существенно наличие как минимум рабочей версии руководящего материала (РМ) до старта работ по описанию собственно модели. Однако и такая рабочая (промежуточная или предварительная) версия должна быть качественно изложена, прорецензирована и опубликована - как минимум на сайте программы ЕФА. В процессе формирования наполненной модели указанные руководства должны (могут) модифицироваться, причем каждая модификация должна документироваться и описываться в явном виде, а затем включаться в публикуемый вариант следующей версии документа. Возможен способ развития РМ, при котором новая версия РМ по схеме конкретной модели появляется в процессе наполнения схемы этой модели на основе существующей версии РМ. В каждом РМ необходимо иметь следующие содержательные разделы: - формальные основания для разработки РМ; - авторы-разработчики РМ; - назначение, цели и аудитория РМ; - нормативно-правовая основа документа; - общий контекст появления и использования документа (включая указания на место в системе РМ ЕФА, на область применения РМ, на смежные РМ по другим моделям и архитектурным процессам); - определение данной модели в составе ЕФА, целей и границ ее применения, задач, решаемых с помощью данной модели; - методическая основа данного документа (включая указания на рассмотренные, но отвергнутые методы с определением причины отказа от них), краткая история разработки РМ; - критерии успешности применения РМ в описании данной модели и в полном процессе применения ЕФА; - формальное и содержательное описания схемы соответствующей модели ЕФА (включая указания на источники информации для описания модели на основе данной схемы, примеры описания элементов модели); - описание способа представления схемы модели и самой модели в существующем (планируемом) репозитории ЕФА; 344 - содержательное описание процесса наполнения схемы и формирования готовой модели (включая детализированные указания на источники информации для описания модели, способы "очистки" информации для помещения в модель, способы использования обратной связи для проверок и рецензирования модели, примеры построения реальных процессов наполнения модели на основе данного описания, описание возможных проблем при формировании модели и рекомендации по их разрешению); - описание процесса формирования и использования предложений по развитию (совершенствованию) модели; - описание возможных и/или стандартизованных инструментальных средств для формирования модели; - другие полезные рекомендации и примеры (включая известные примеры передового опыта по описанию этой модели - в ее предыдущей версии, для аналогичных моделей других стран и др.); - глоссарий документа (согласованный с общим глоссарием ЕФА и глоссариями смежных РМ); - список использованной и рекомендуемой литературы (включая стандарты); - программа дальнейших работ по обсуждению и развитию данного РМ; - дополнительные разделы по решению авторов-разработчиков РМ (например, заключительные соображения авторов). Данные документы являются одной из основных частей методологии ЕФА. Хотя они сами по себе не являются полезными выходами основных архитектурных процессов, но они необходимы для корректного и согласованного выполнения основных процессов. Эти документы, вместе с тремя основополагающими документами, описанными выше, составляют платформу для старта широких работ по описанию (наполнению) собственно моделей ЕФА. Документы должны иметь статус межведомственного стандарта. 7.2.5.3. Совокупность описаний конкретных архитектурных моделей и других архитектурных продуктов Вслед за руководствами, содержащими описания схем моделей, процессов и правил описания готовых моделей (см. выше), и на основе этих руководств должны разрабатываться соответствующие конкретные справочные модели ЕФА. Эти модели по правилам, изложенным в руководствах по схемам моделей должны загружаться в среду моделирования или в репозиторий ЕФА - в существующую его версию (см. рекомендации по выбору и поэтапному созданию среды моделирования). Затем должны выпускаться и публиковаться в открытом доступе документы с описаниями этих моделей. Рекомендуемая очередность этих работ приводится далее. Структура документов этого типа будет во многом индивидуальной, но общая идея структуры изложения должна совпадать с изложенной для руководств по схемам моделей. Документы должны иметь статус межведомственного стандарта. 345 7.2.5.4. Совокупность руководящих материалов, содержащих методики (описания процессов) применения конкретных архитектурных моделей ЕФА Данные документы разрабатываются совместно с РМ по схемам моделей, но публикуются одновременно с описаниями самих моделей. Возможна их публикация в одном документе в виде разных его частей. Документы должны иметь статус межведомственного стандарта. 7.3. Очередность в разработке рекомендуемых стратегических и методических материалов методологии ЕФА Предусматривается очередность в разработке указанных выше документов. 7.3.1. Первый этап Безусловно, первыми должны быть разработаны основополагающие стратегические и общеметодические документы ЕФА: "Видение перспектив и направление движения", "Концепция и принципы федеральной архитектуры", "Общая схема архитектуры и основных справочных моделей". Разработка третьего из этих документов, "Общая схема архитектуры и основных справочных моделей", должна определять остальные направления методологии ЕФА и соответствующие руководства. Для этого в нем для каждой из справочных моделей необходимо сформулировать: - определение данной модели в составе ЕФА, целей и границ ее применения, задач, решаемых с помощью данной модели; - основные методические источники, на которых базируется данная модель; - обобщенное представление схемы этой модели. Эти положения служат исходными для детальной разработки РМ, содержащих схемы и процессы формирования моделей, а также процессы их использования. Однако желательно обеспечить максимально возможную для этого этапа стратегическую стабильность документа "Общая схема архитектуры и основных справочных моделей". В связи с этим в процессе его окончательного редактирования желательно опираться на определенный объем работ, выполненных в остальных направлениях методологии ЕФА. Таким объемом вполне достаточным является уровень предварительного изложения следующих разделов будущих РМ: - определение данной модели в составе ЕФА, целей и границ ее применения, задач, решаемых с помощью данной модели (используются и, возможно, уточняются исходные положения документа "Общая схема архитектуры и основных справочных моделей"); - методическая основа данного документа (включая указания на рассмотренные, но отвергнутые методы с определением причины отказа от них), краткая история разработки РМ; 346 - критерии успешности применения РМ в описании данной модели и в полном процессе применения ЕФА; - содержательное описания схемы соответствующей модели ЕФА. 7.3.2. Второй этап Затем, в соответствии с предполагаемыми приоритетами в использовании ЕФА в рамках поддержки основных реформ первоочередными являются РМ, содержащие методики описания и развития справочных моделей, входящих в Федеральную архитектуру деятельности правительственных органов и учреждений. В свою очередь, из них первоочередными являются: - справочная модель функций (для фиксации и анализа деятельности по реформированию правительственных органов, для анализа способов и определения приоритетов поддержки задач госучреждений средствами ИКТ, для перехода к реинжинирингу процессов и анализу возможностей создания эффективных деловых процессов на основе ИКТ, к выполнению проектов такого реинжиниринга); - справочная модель размещения (для фиксации особенностей распределения правительственных задач и функций в соответствии с правилами территориальной дислокации федеральных функций в регионах). При этом необходимо максимально реализовывать принцип независимости описания и реализации функций (оказания услуг) от организационной принадлежности исполнителя функции. Такие основные компоненты ЕФА, как принципы формирования организационных структур и формирования графиков деятельности могут на начальной фазе развития ЕФА излагаться в составе основополагающего документа "Концепция и принципы федеральной архитектуры". Необходимо использовать в справочной модели функций все утвержденные результаты работы Комиссии по административной реформе. Целесообразно использовать в этой модели все сформулированные Комиссией описания: формулировки функций, их классификация содержательному признаку, форма реализации функции, соответствие целям и задачам государственного регулирования. Степень детализации справочной модели функций на этом этапе будет вынужденно ограниченной наличествующими исходными данными. Одновременно с этим возможно предложить Комиссии по административной реформе те принципы группировки правительственных функций в BRM v.2 FEA, которые оказываются универсальными и целесообразными для применения в России. В результате можно ожидать уточнения группировки функций, выполняемой Комиссией, или введение дополнительной группировки, актуальной для целей ЭП. Кроме того, можно ожидать изменения группировок функций, реализуемых федеральными органами исполнительной власти, разработанных той или иной рабочей группой Комиссии. Для выполнения этих действий необходимы циклы совместных работ руководства и экспертов программы ЕФА и Комиссии по административной реформе. Целесообразно учесть итерации взаимного согласования работ в данной области. При этом необходимо сохранить и сделать доступными разработчикам ЕФА все рабочие материалы рабочих групп Комиссии, так как в них могут содержаться уникальные сведения для формирования и других моделей ЕФА, в первую очередь, модели деловой информации и модели эффективности. Более того, можно сказать, что правильным было 347 бы в ходе проводимой Комиссией работы фиксировать не только задачи правительства и функции правительственных органов, но и полезные продукты деятельности (услуги, законопроекты и др.), которые можно было включать в модели ЕФА, в частности, определяя границы областей в справочной модели деловой информации, определяя показатели эффективности (результативности) деятельности правительственных органов, затем возможно - результаты наиболее важных деловых процессов. В противном случае необходимо учитывать необходимость проведения повторных обследований. 7.3.3. Третий этап Следующими рекомендуется выпустить руководства, содержащие методики описания и развития справочной модели производительности и справочной модели информации (деловой). Справочная модель производительности Безусловно, справочная модель производительности (эффективности) является сильнейшим и сквозным по действию инструментом, позволяющим целенаправленно осуществлять мероприятия по повышению эффективности правительственных органов, а также управлять эффективностью инвестиций в крупные ИКТ-проекты для правительственных организаций. Тем не менее, трудности формирования этой модели известны, одной из них является практическое отсутствие большого опыта выполнения детальных и системных отечественных разработок в данной области. В связи с этим рекомендуется: - привязывать справочную модель производительности к справочной модели функций (аналогично модели PRM в составе ЕФА в США); - использовать наработки, выполняемые в ходе осуществления административной реформы, опыт, полученный в НИР по оценке эффективности мероприятий программы "Электронная Россия", выполненных по заказам Минэкономразвития РФ. Справочная модель производительности на этом шаге и разрабатываемая в таком порядке имеет мало оснований для включения параметров эффективности правительственных функций и поддерживающих их ИКТ-проектов, отражающих детализацию до отдельных выходных продуктов деятельности правительства (услуг). Ее можно ориентировать на отражение оценок для результатов выполнения тех задач правительственных органов, которые отражаются в справочной модели функций, а также на оценках достижения итогового влияния, которое позволяют оказывать эти результаты. На следующем шаге развития РМ, содержащего методику описания и развития справочной модели производительности, целесообразно проработать возможности для детализации модели производительности до уровня основных услуг, в первую очередь остающихся межведомственными или связанных с деловыми процессами, претендующими на значительный реинжиниринг (например, связанный со значительным перераспределением полномочий госорганов). Справочная модель производительности отличается в ЕФА "сквозным" характером, то есть имеет свои компоненты (области оценки, показатели, метрики и т.п.) во всех трех основных Федеральных архитектурах - деятельности, системной и технической. По этой причине вся работа над этой моделью должна выполняться для учета всех этих трех архитектур и согласовываться со всеми соответствующими другими справочными моделями. Однако первые шаги и первую версию модели целесообразно выполнить для поддержки первой версии справочной модели деятельности правительственных органов. Справочная модель информации Справочная модель информации (деловой) требует углубленной методической проработки на уровне своей схемы. При этом необходимо избежать попыток 348 конструирования единой "идеальной" информационной модели, пригодной для всех организаций-пользователей и их департаментов. Необходимо опираться на принцип посегментной разработки, который, в свою очередь, приведет к множеству "идеальных" информационных схем, используемых в разных ведомствах и даже департаментах. В силу этого необходимо будет выделять определенные функциональные области, для которых будет относительно просто проводить работу по определению деловых объектов и информационных сущностей. Поскольку работа в данной области сочетает свойства работ по классификации объектов и по разработке терминологии, ее продукты должны включать в себя и классификационные схемы и глоссарии специфической структуры. При этом существенно разработать процедуру согласования классификационных схем объектов и специфических глоссариев, которая: - приводила бы к получению полезных для конкретных групп организаций результатам, согласованных ими, - осуществлялась бы на основе сегментного подхода к архитектуре с тем, чтобы работа осмысленного объема заканчивалась бы в разумные сроки. Необходимыми общими элементами для справочной информационной модели и моделями функций и производительности (в пределах Федеральной архитектуры деятельности) надо определить те выходы деятельности (услуги, другие продукты) и оцениваемые ее результаты, которые: - позволят анализировать сквозные (межведомственные) и/или дублирующиеся действия (процессы); - дадут предмет для введения конкретных показателей эффективности и оценок их значений; - определят приоритеты и саму необходимость в тех или иных проектах создания конкретных общегосударственных информационных ресурсов. 7.3.4. Проекты, выполняемые параллельно с предыдущими этапами 7.3.4.1. Работа над справочной моделью приложений и технической архитектурой Параллельно с разработкой указанных моделей и РМ целесообразно стартовать проекты по разработке РМ для справочной модели приложений и технической архитектурой. Можно рассчитывать (на основе международного опыта), что использование этих моделей: - даст направление на повышение степени взаимодействия систем разных ведомств и внутри ведомства, на постепенный переход к системам со слабо связанной технической архитектурой (с сохранением ранее сделанных инвестиций в ИКТ), - будет необходимой методической и нормативной платформой для очередных ИКТ-проектов, даст возможность оценивать уровень технических решений, - принесет экономический эффект за счет расширения использования унифицированных решений, многократного использования компонентов. Именно в данных областях у множества коммерческих консалтинговых компаний накоплен значительный опыт, который надо использовать. При этом надо разработать 349 принципы и процедуры, которые позволят исключить лоббирование интересов компаний или технологических группировок в части навязывания конкретных изделий, приоритетов в использовании определенных типов изделий и т.п., в том числе, через навязывание стандартов. В силу преимущественной ориентации проработок данного отчета на поддержку реформ указанные направления детальнее не рассматриваются. 7.3.4.2. Работа над Федеральной архитектурой безопасности Наконец, еще одной областью разработки является Федеральная архитектура безопасности. Существенно, что она включает не только безопасность передачи данных (тем более не только инфраструктуру публичных ключей или иное средство), но и безопасность хранения данных, безопасность деловых процессов, безопасность вспомогательного оборудования и материальных активов, безопасность человеческой компоненты, безопасность систем ЭП и всего ЭП в целом. Она отличается тем же "сквозным" характером, что и модель производительности (эффективности), то есть имеет свои компоненты (политики, требования, методы, стандарты, и др.) во всех трех основных Федеральных архитектурах - деятельности, системной и технической. Работа над этой архитектурой в составе ЕФА должна вестись параллельно с остальными работами. 7.3.5. Вспомогательные компоненты В соответствии со стандартом ISO/IEC 15288:2002 [57] работа над вспомогательными компонентами ЕФА может быть проведена при планировании проекта разработки основных компонентов методологии ЕФА. Здесь кратко отметим только рекомендации по средствам обучения руководителей и главных специалистов вопросам архитектуры ЭП и ее применению. К этой же категории слушателей относятся и руководители информационных служб министерств и комитетов (CIO). Основой общего курса по этому направлению рекомендуется принять курс Фонда ФОСТАС "". Этот курс объемом 32 часа (4 полных дня) разработан по гранту фонда Евразия в 2003 году, проведен для двух потоков слушателей и получил высокие оценки. Он сопровождается выдачей методического материала объемом 750 страниц и дополнительных актуальных сведений. курс может читаться в варианте 24 часа (3 дня) на выезде и в варианте 16 часов (2 дня) для первых руководителей организаций. Полная программа обучения для CIO существенно шире. В качестве отправной точки для адаптации рекомендуется взять программу Института FEAC, Federal Enterprise Architecture Certification Institute (США), отличающуюся классической проработкой структуры программы. 350 Раздел 8. Рекомендации по использованию «единой архитектуры» органов власти для повышения их эффективности. Детализация нескольких выбранных компонентов методологии ЕФА 8.1. Рекомендации по формированию понятия и показателей эффективности деятельности органов власти и их отражению в «единой архитектуре» ЭП 8.1.1. Предпосылки Рекомендации даются исходя из следующих описанных ниже предпосылок и положений: фиксация того, какие органы власти рассматриваются в данном отчете; общее определение термина "эффективность"; виды параметров эффективности и комплексный учет этих параметров; системный подход к эффективности органов власти; рассмотрение эффективности во времени. а) В данном отчете под органами государственной власти (федеральные органы власти) практически во всех случаях понимаются организации (учреждения) исполнительной власти (министерства, госкомитеты) и их территориальные представительства. Рекомендации аналогичным образом распространяются на органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. В рекомендации практически не включаются учреждения других ветвей власти, тем не менее, основные методические приемы могут быть применены и к ним. б) Эффективность деятельности имеет различные проявления и поэтому рассматривается в самом общем смысле - как степень удовлетворения заинтересованных в этой деятельности лиц. К лицам, заинтересованным в эффективности деятельности органов власти (определенных в соответствии со сказанным выше), в соответствии с Конституцией РФ относятся: граждане РФ; Президент РФ; Федеральное Собрание; Правительство РФ; 3) При установлении параметров эффективности, определяющим является установление приоритетов этих параметров. В соответствии со сказанным выше, главным проявлением эффективности государственных органов должно считаться такое функционирование госорганов, которое приводит к получению полезных гражданам результатов и при условии минимизации отрицательных эффектов (например, затрат на поддержание деятельности госорганов). 351 Отсюда следует ориентация на достижение органами власти конкретных результатов, полезных в первую очередь не самим государственным органам и госслужащим, а внешним по отношению к государственным органам потребителям этих результатов гражданам, их объединениям и предприятиям. (Безусловно, это не означает, что должны игнорироваться другие внешние пользователи, например, лица, живущие в РФ и не являющиеся ее гражданами, правительства регионов по отношению к центральному правительству, правительства других стран, зарубежные организации и т.д.). В связи с этим выделяются как приоритетные следующие области эффективности: предоставление полезных услуг (и продуктов) гражданам (и всему населению), а также от имени граждан (например, "защита границ", см. также рекомендуемую классификацию областей деятельности ЭП в справочной модели функций ЕФА, раздел 7 отчета); подконтрольность гражданам деятельности органов власти; сокращение удельных затрат на органы власти. Услуги (продукты)понимаются в самом общем смысле, а именно, как предоставление пользователям ЭП тех результатов деятельности госорганов, которые овеществляют выполнение обязательств государства перед гражданами страны. В услуги включается выполнение самых разных действий - от внесения законопроектов в Федеральное собрание (парламент региона) и выработки бюджета страны (региона, муниципалитета) до назначения и выдачи государственной пенсии конкретному гражданину. Деятельность по выработке услуги (продукта) осуществляется госорганом непосредственно (бюджет или отчет статистического органа как документ оформленный и выданный паспорт) или путем размещения заказа на рынке, но в обоих случаях предоставление услуг (продуктов) гражданину осуществляется государством (жилье пострадавшим от катастроф, средства гражданской обороны, бланк документа для подачи заявок и др.). В последующем для простоты изложения будет говориться только об услугах. Примеры услуг: защита неприкосновенности жилища; защита от посягательств на частную собственность; обеспечение права наследования собственности; обеспечение государственной пенсии; обеспечение свободы деятельности общественных объединений; публикация информации (открытой) о планах деятельности ведомства и их выполнении; защита границ страны; заключение международного договора о безвизовом въезде-выезде; прогнозирование времени и места возникновения катастроф и сообщение этой информации; 352 профилактика техногенных катастроф; немедленное комплексное реагирование на произошедшее бедствие; выдача правительственного гранта; предотвращение антиконкурентного объединения компаний; развитие законов, направленных на обеспечение прозрачности рыночной деятельности; обеспечение права на образование; прием налогов; охрана памятников культуры; осуществление мер по борьбе с эпидемией; выдача заграничного паспорта; консульская поддержка за рубежом; поиск пропавших без вести; раскрытие преступления; выдача лицензии на лицензируемую государством деятельность (добыча сырья, вылов рыбы, медицинская практика и др.); и т.д. Определяющим является то, что а) у каждой функции, выполняемой государственным органом при оказании услуги должен быть определен непосредственный выход (услуга, продукт); б) этот выход должен иметь объективно оцениваемую пользу; в) итоговая оценка пользы исходит от потребителей услуги, а не от исполнителей (органов власти); г) деятельность по выполнению функции в целом должна приводить к планируемому итоговому результату, который должен быть измеряем и контролируем; д) указанный результат деятельности по выполнению одной или нескольких связанных функций должен иметь очевидную связь с планируемым стратегическим влиянием (последствием), которое также подлежит объективной оценке. Так как органы власти (исполнительной) находятся в подчинении, подконтрольны или подсудны Президенту и Правительству РФ, Совету Федерации и судам РФ, в направления эффективности включаются также: предоставление услуг другим органам власти; подконтрольность деятельности вышестоящим органам. Как было показано в данном отчете, параметры повышения эффективности органов власти можно разделить на следующие виды: 353 параметры улучшения качеств получаемых услуг (быстрота, комплексность, простота получения, доступность, снижение ошибок и др.) или иных полезных результатов выполнения функций органов власти; параметры снижения удельной стоимости выполняемых органами власти функций; параметры полноты информированности граждан и госслужащих, открытости и легкой доступности незакрытой информации; параметры прозрачности и подконтрольности деятельности госорганов (состоящей в доступности планов деятельности, фактической картины их выполнения, наличии достоверной информации о национальных ресурсах, и др. - лишь одна из разновидностей параметров информированности), включая информированность о ходе обработки обращений граждан; параметры защищенности частной информации (о личной жизни граждан, информации, составляющей коммерческую тайну) и самих запросов граждан и других пользователей органов власти, защищенности информации, составляющей государственную тайну; параметры оперативности реагирования органов власти на вновь возникающие потребности всех видов. 4) Опыт определения и планирования эффективности государственных организаций показывает, что выбор параметров эффективности, который характеризовать как "целевые", возможен только при комплексном, системном подходе к оценке и совершенствованию организации. При этом предполагается(п.1.5) использование сбалансированной системы показателей производительности. Такой набор показателей должен характеризовать: как результаты, так и процессы деятельности; как внешние характеристики предприятия, так и внутренние; как экономические (финансовые), так и нефинансовые показатели; аспекты, связанные как с персоналом, так и с технологиями, как текущие результаты деятельности, так и отдаленные последствия этой деятельности. В связи с этим в ЕФА предусматриваются показатели, представляющие все группы, образующие сбалансированную систему, включая, например, показатели производительности базовых ИКТ. 354 8.1.2. Единая Федеральная Архитектура органов власти и ее связь с параметрами эффективности Рассмотрим, какие факторы позволяют рассматривать ЕФА в качестве инструмента обеспечения эффективности органов власти. Основные свойства ЕФА в рассматриваемом отношении таковы: ЕФА включает в свои принципы те приоритеты, которые формулируются в государственной политике реформирования органов власти и в государственной политике в области ИКТ; ЕФА интегрирует представления о правительственных органах в целом, включая их основные функции и используемые/планируемые к использованию ИКТ, необходимые для повышения их эффективности за счет следующих архитектурных видов деятельности: комплексного анализа и планирования мероприятий по реформированию деловых процессов в органах власти для достижения кардинальных улучшений в параметрах их производительности и экономичности (реинжиниринг процессов); построения максимально эффективных именно в рассматриваемых отношениях ИКТ-систем в условиях ограниченных ресурсов (финансовых, кадровых, времени). В обоих видах архитектурной деятельности используется такое свойство ЕФА, как полнота и системная целостность совокупности моделей, составляющих ЕФА. Используется системное объединение в ЕФА описания целей, конечных результатов и способов работы государственных органов с используемыми для этого средствами компьютерными, информационными, кадровыми. 8.1.3. Возможности ЕФА, которые могут быть применены на этапах поддержки административной реформы Приведем краткую сводку тех возможностей ЕФА, которые полезно использовать уже в ближайшие год-два для поддержки работ по реализации административной реформы. Эти возможности будут иметься в виду в п. 8.3 при описании сценария использования ЕФА, выполняемого параллельно ходу и для поддержки административной реформы. Формируемая ЕФА позволяет: а) упорядочивать функции ЭП по степени связи с услугами гражданам и их предприятиям (и от имени граждан), выводить в область более приоритетных именно такие услуги; б) определять порядок приоритетов других функций ЭП (внутрихозяйственных, поддерживающих, оказания услуг самим органам власти) в зависимости от их вклада в конечные результаты для граждан или от их необходимости для выполнения приоритетных функций; 355 в) связывать области деятельности и функции ЭП, описываемые в Справочной модели функций ЕФА с выходами и результатами деятельности (в модели информационных объектов), с другими аспектами деятельности (организационными, размещения и др.); г) связывать различные аспекты деятельности, выраженные в Архитектуре деятельности ЭП, с обобщенными государственными информационными ресурсами (модель ОГИР), с типовыми описаниями электронных административных регламентов (ЭАР), а также с межведомственными и другими важнейшими ЭАР-ами (модель ЭАР),с унифицированными типами ИКТ-приложений, с ИКТ-сервисами и стандартами в других моделях ЕФА; д) связывать общеархитектурные модели (указанные выше, а также модель производительности) с конкретными проектами и системами, в том числе, с проектами для развития ИКТ-инфраструктуры; е) вводить в Справочной модели производительности (эффективности) ЕФА группы показателей, которые сбалансированы, измеряемы (то есть в ЕФА есть нужные метрики), стандартизованы по применению, охватывают все важные компоненты каждого ИКТпроекта и проекта совершенствования организации, и которые позволяют оценить (используя методы прослеживания, заложенные в ЕФА) степень соответствия: параметров ИКТ-проекта – формальным требованиям поддержания конкретного делового процесса; этого делового процесса – требованиям к производимому в процессе полезному выходу (услуге, продукту); этого выхода планируемым – результатам деятельности организации; этих результатов – главным целям и самому назначению (миссии) организации и правительства в целом. ж) вводить в руководствах по использованию ЕФА и в процессах использования ЕФА процедуры оценки значений показателей производительности процессов, использовать их в процессе управления инвестициями (формирование бюджета на ИКТ-системы, например) и контролировать достижение значений показателей в проектах (контроль выполнения бюджета, аудит проектов); з) анализировать функции разных организаций и сценарии их выполнения на предмет их взаимосвязей по услугам и результатам, производить поиск возможностей соединения процессов в один эффективный межведомственный сквозной процесс и потребностей выполнения реинжиниринга административных регламентов (и, затем, ЭАРов, см. также п.8.3), в том числе, для исключения лишних согласований, пересылок и т.п. на межведомственном уровне, а также для преодоления потерь информации и постоянных нарушений регламентов из-за явного несовершенства последних; и) анализировать функции и процессы разных организаций на наличие возможных областей сотрудничества, общих для разных ведомств результатов деятельности, и объединения (не обязательно административного) таких функций (интеграция усилий), аналогично - для поиска общих информационных и иных ресурсов, для исключения дублирования разработок, дублирования сбора и хранения информации и т.п.; к) накапливать в репозитории ЕФА передовой опыт в области процессов и их показателей, делать этот опыт всеобщим достоянием, аналогично - в областях деловых решений и ИКТ-сервисов, стандартов и примеров конкретных систем, использовать этот опыт для многократного сокращения затрат на маркетинговые и технические исследования рынка ИКТ, для формирования разделяемого объективного знания о ИКТ-средствах и системных решениях, для использования прагматичных и перспективных стандартов совместимости систем в рамках организации и между ними. 356 Важно отметить, что все компоненты ЕФА (ее модели, руководства и рекомендации, передовой опыт, описания прототипов и др.) могут использовать - для повышения качества своих действий и их результатов - самые разные заинтересованные лица (организации), включая органы реализации реформ и конкретные реформируемые организации. Существенно, что даже в том случае, когда Справочная модель функций Архитектуры деятельности органов власти в ЕФА определена на укрупненном уровне и не содержит описаний выходов функций и, тем более, деловых процессов, становится возможным - за счет "сквозного" действия модели производительности по всем согласовываемым архитектурным слоям ЕФА: отличать эффективность деятельности или проектов для достижения внутренних или промежуточных целей от эффективности деятельности по оказанию услуг для народа или от его имени (в смысле определения, приведенного в разделе 7 отчета); задавать единую для разных госорганов систему измерений и оценок, позволяющую верно ориентировать и оценивать проекты реинжиниринга деловых процессов, в том числе, выполняемые для трансформации органов власти в рамках реализации решений административной реформы; вводить приоритеты, согласованные с приоритетами государственной политики в целом и тактических соображений в отдельных случаях; определять, какой проект в наибольшей степени результативен и экономичен (включая инфраструктурные ИКТ-проекты). 8.2. Рекомендации по использованию ЕФА для повышения эффективности деятельности органов власти в условиях проведения реформ 8.2.1. Сценарий действий по применению ЕФА для повышения эффективности деятельности органов власти Целесообразно рассмотреть рекомендации по использованию ЕФА и ее методологии для повышения эффективности органов власти с учетом и в условиях происходящих реформ, в первую очередь - административной реформы. В основном рассматривается такая область повышения эффективности, которая связана с трансформацией собственно федеральных органов исполнительной власти на основе их уточненных функций. Вместе с тем, при рассмотрении такой отчасти локальной области эффективности необходимо помнить, что: а) существует объективная и неизбежная связь подобных трансформаций с аспектами модернизации госслужбы; б) уточнение и совершенствование уже запланированных и даже совершенных преобразований госорганов будет требоваться длительное время (см. раздел 5 отчета), а в принципе, производиться постоянно. Рекомендации изложены в форме сценария действий, в котором участвуют следующие субъекты или их группы: 357 планирующие и проводящие реформы (в частности, комиссия по административной реформе); разрабатывающие руководящие и методические материалы по архитектуре ЭП; осуществляющие централизованное руководство использованием архитектуры ЭП; конкретные организации органов власти (министерства, комитеты, центры и т.д.). Сценарий опирается на основные свойства, состав и способы использования ЕФА, описанные в предыдущих разделах отчета. Сценарий показывает, как ЕФА работает в качестве инструмента для: общей поддержки политики применения ИКТ с целью обеспечения реформ; поддержки плана реформирования каждой конкретной организации в целом; поддержки отдельных проектов реинжиниринга деловых процессов и ИКТсистем в рамках реформирования организаций; оценки достигаемого на каждом этапе реализации реформ состояния и выработки планов на следующий период. В связи с этим сценарий охватывает описанные ниже этапы. 1) Предварительный (текущий) этап. 2) Институализация работ по архитектуре ЭП. 3) Разработка собственно первой версии архитектуры ЭП в варианте ЕФА. 4) Документирование первой версии текущего состояния архитектуры ЭП в терминах ЕФА. 5) Анализ разрыва "ЕФА - текущее состояние". 6) Определение приоритетов и планирование перехода. 7) Осуществление проектов ЭП на основе ЕФА. 8) Документирование нового текущего состояния архитектуры ЭП. 9) Передача нового текущего состояния архитектуры ЭП для разработки новой версии ЕФА. Схема сценария показана на рисунке 8.1, где использована рекомендуемая общая схема организации архитектурных процессов с отметками номеров этапов данного сценария. 358 Внешняя и внутренняя среда ЭП: государственная политика (в том числе, реформы), объективные тенденции, деловые и технические двигатели развития А Б 2 Общие и частные архитектурные принципы, модели, руководства 3 Методики применения архитектурных моделей ЕФА 3 Анализ возможност ей ИКТ Описания конкретных архитектурных моделей Социальная политика Руководящие методические материалы ЕФА Комиссия по адм. реформе Основополагающие документы ЕФА Организация (институциализация) архитектурных работ 1 3 4 Документирование текущего 8 Анализ разрыва между текущей и желаемой архитектурой ЭП состояния внешней и внутренней среды ЭП, включая его архитектуру 8 5 В Осуществление проектов ЭП на основе 7 применения ЕФА 6 Определение приоритетов и планирование перехода к желаемой архитектуре Рисунок 8.1. Схема этапов сценария использования ЕФА в условиях реформ (на основе общей схемы организации архитектурных процессов). Комментарии. Этап 4 сценария "Документирование первой версии текущего состояния в терминах ЕФА" включен именно в это место сценария из-за особенностей организации первого цикла всех работ. Используются следующие принципы: а) представление правительства как единого надведомственного органа; б) сочетание реинжиниринга правительства в целом и отдельных организаций. 8.2.2. Этап 1, "Предварительный" (текущий) На этом этапе выполняются следующие действия. Органы, планирующие реформы (в частности, комиссия по административной реформе), вырабатывают свои рекомендации и предложения по этапу реформы "Ревизия существующих функций государственного регулирования, выявление избыточных и недостающих функций". Ожидается, что будет выработан рациональный состав функций, для них будут определены уточненные формулировки функций, будет осуществлена их классификация по содержательному признаку и уточнена форма реализации функции. Органы, разрабатывающие материалы по архитектуре ЭП, и другие субъекты осуществляют: разработку рекомендаций и планирование создания руководящих и методических материалов по архитектуре ЭП, ее моделей и репозитория; 359 анализ состояния работы и результатов, полученных органами, планирующими и проводящими реформы; осуществление публичных действий по пропаганде идей ЭП и его архитектуры. На этом этапе уже может осуществляться использование ЕФА. В частности, органам, планирующим реформы, целесообразно формировать такое описание обновленных функций, которое использовало бы системный характер описания деятельности, определяемый в Архитектуре деятельности ЕФА. В этом случае описание каждой функции должно содержать формулировки: непосредственных выходов выполнения функции, возможно, в зависимости от ее форм; полезных результатов, которые должны наблюдаться вследствие выполнения функции; субъектов или ситуаций (событий), которые инициируют выполнение функции; заинтересованных лиц, которым передаются выходы функций; режима времени, в котором выполняются функции (периодичность и/или наличие ограничения времени). Целесообразно делать такие описания на основе самых общих характеристик устройства ЕФА ЭП и моделей специализированной Архитектуры деятельности ЭП в составе ЕФА. Эти описания далее рассматриваются как исходная информация для формирования первой версии Архитектуры деятельности ЭП, в частности, ее справочных моделей: модели функций, модели производительности, модели информационных объектов, модели графиков деятельности. Вместе с тем, такое описание необходимо и самим органам, планирующим реформы, т.к. оно позволяет качественно выполнять второй этап административной реформы. Кроме того, в отсутствие такой информации в будущем цикл работ по подготовке ЕФА будет более длительным, потребует повторного сбора информации (что всегда не только затратно, но и болезненно воспринимается людьми) и/или приведет к менее проработанному наполнению моделей ЕФА. Влияние ЕФА на эффективность органов власти: выработка более полных и качественных описаний функций органов власти, возможность на следующем этапе административной реформы разрабатывать более полные и качественные нормативные акты для закрепления новой структуры ведомств, возможность работать на этом этапе быстрее и с меньшим числом ошибок. 8.2.3. Этап 2, "Институализация работ по архитектуре ЭП" На этом этапе должно быть осуществлено политическое и организационное закрепление действий в области ЭП и его архитектуры. В частности, производится: оформление, кадровое и ресурсное обеспечение органов, осуществляющих работы по архитектуре ЭП (разрабатывающих руководящие и методические материалы по архитектуре ЭП, осуществляющих централизованное руководство использованием архитектуры ЭП); запуск работ по разработке первой версии Архитектуры ЭП. 360 8.2.4. Этап 3, "Разработка первой версии архитектуры ЭП в варианте ЕФА" Органы, планирующие и проводящие реформы, параллельно с этим этапом и, возможно, с этапом 2 начинают осуществлять второй этап реформы: "Внедрение новой модели государственного управления". Выполняется работа по анализу состояния конкретных ведомств, выработке предложений и планированию действий для конкретных мероприятий по реализации административной реформы, (а также, возможно, связанных мероприятий реформы госслужбы и других реформ). Предполагается, что в эту работу входит: проектирование новой структуры органов государственного управления, с разбиением функций по уполномоченным ведомствам; разработка и принятие комплекса соответствующих законодательных актов, внедряющих новую функциональную модель государственного управления, реализованную в новой структуре ведомств; собственно формирование обновленной структуры органов власти в соответствии с концепцией административной реформы и принятыми законодательными актами. Целесообразно, чтобы вырабатываемые в этой работе результаты передавались в органы, осуществляющие работы по архитектуре ЭП, и использовались в разработке первой версии этой Архитектуры. В частности, эти результаты будут формировать Справочную модель организации деятельности и размещения, а также уточнять разрабатываемые модели функций, производительности, информационных объектов, графиков деятельности. При этом формируемый репозиторий ЕФА уже может служить средством информационной поддержки эффективной работы самих органов, проводящих реформы. Организацию такой поддержки могут обеспечивать органы, осуществляющие централизованное руководство использованием архитектуры ЭП. Кроме того, предполагается, что работа по реальному осуществлению административной реформы должна завершаться проектированием и внедрением в обновленных государственных структурах реальных управленческих процессов и поддерживающих их информационных технологий. Целесообразно, чтобы эти работы выполнялись уже с непосредственным использованием ЕФА, ее моделей, рекомендаций, информации, накопленной в репозитории архитектуры. Эти работы предусмотрены на следующем этапе данного сценария. На этом этапе органы, разрабатывающие ЕФА, осуществляют: проведение анализа материалов, выработанных субъектами, планирующими и проводящими реформы, других материалов, связанных с социальной политикой, а также с возможностями, которые дают ИКТ в данное время и на перспективу; разработку собственно первой версии архитектуры ЭП в варианте ЕФА: основополагающих материалов, первоочередных моделей, методик их применения, публикацию ЕФА. Органы, разрабатывающие ЕФА, выпускают: 361 основополагающие документы ЕФА ("Видение перспектив ЭП и направление движения", "Концепция и принципы архитектуры ЭП", "Общая схема архитектуры ЭП и основных справочных моделей"); руководящие методические материалы по описанию конкретных моделей всех архитектурных слоев или частных архитектур ЕФА ЭП (в описанной в разделе 7 очередности); первые версии справочных моделей (в описанной в разделе 7 очередности); руководства по использованию готовых версий моделей. Разрабатываемые документы и модели помещаются в репозиторий ЕФА по ходу разработки (в его первую, упрощенную версию) и публикуются по мере разработки. До публикации они проходят достаточно широкое обсуждение. Органы, осуществляющие централизованное руководство использованием архитектуры ЭП производят передачу рабочих версий документов и моделей в некоторые ведомства не только для обсуждения, но и для планирования пилотных работ по использованию, организуют и проводят учебно-методическую поддержку ведомств и организаций. Кроме того, инструментами и информацией репозитория они обеспечивают информационную поддержку эффективной работы органов, проводящих реформы. Отдельные организации - органы власти на этом этапе: выполняют инициативные работы в соответствии с целями и принципами ЭП (например, по раскрытию информации, по внедрению элементов профессиональной культуры, ориентированной не на бюрократические интересы, а на интересы граждан, по инвентаризации существующих деловых процессов и систем); участвуют в обсуждении первой версии архитектуры ЭП и ее справочных моделей; принимают участие в пилотных проектах по использованию ЕФА. Влияние ЕФА на эффективность органов власти: обоснованное и реалистичное централизованное планирование мероприятий по осуществлению реформирования собственно ведомств и организаций; определение с самого начала этих работ общего языка описания архитектуры правительства как целого и составляющих его организаций; внедрение единой "федеральной" системы понятий, ценностей и критериев, распространение этой системы понятий, ценностей и критериев как на эффективность госорганов, так и на обобщенное устройство их структуры (без навязывания специфических решений). 362 8.2.5. Этап 4, “Документирование первой версии текущего состояния в терминах ЕФА” На этом этапе значительная работа должна выполняться отдельными организациями органами власти, в первую очередь, трансформируемыми на этом этапе в соответствии с реализацией реформ. Эти организации: получают в качестве исходных оснований для реформирования официальные документы, в частности, законодательные акты, определяющие внедрение новой функциональной модели государственного управления, реализованной в новой структуре ведомств; формулируют миссию и главные, стратегические цели организации; формируют и структурируют области и функции деятельности (от "как есть" к "как должно быть в ближайшей перспективе" и, возможно в более обобщенном виде, "как должно быть в среднесрочной и дальней перспективе"); проектируют и начинают внедрять в обновленных структурах реальные управленческие процессы и поддерживающие их ИТ-системы "как надо сегодня"; в ходе последней работы используют документы и модели первой версии ЕФА, планируют и выполняют работы по описанию текущего состояния (кратко) и целевого состояния своей архитектуры в терминах и по правилам ЕФА. Органы, осуществляющие централизованное руководство использованием архитектуры ЭП помогают организациям в освоении ЕФА и описании их архитектур (обучение, методическая поддержка); получают от этих организаций описания текущего состояния и целевого состояния архитектуры организаций в терминах и по правилам ЕФА; производят документирование текущего состояния (в том числе - помещая его в репозиторий ЕФА). Целесообразно на этом этапе получить (от органов, планирующих и проводящих реформы и от организаций) максимум сведений о наблюдаемых межведомственных деловых процессах, начиная с общего определения процесса вплоть до его "макросценария" (см. также описание требований к организации ЭАР). Влияние ЕФА на эффективность органов власти: концептуально и архитектурно согласованное планирование ведомствами и организациями мероприятий по осуществлению своего реформирования; использование с самого начала этих работ общего языка описания архитектуры своей организации как части целого правительства; 363 ведение в каждой организации единой "федеральной" системы понятий, ценностей и критериев, ориентирующих на главные цели и на выполнение главных принципов построения организации и ее деловых процессов; разработка собственных показателей эффективности, ориентированных на отражение специфики деятельности; введение культуры деятельности, ориентированной на принципы реформы и на внешних пользователей услуг организации - граждан, их предприятия; ориентация организаций на выбор типовых или унифицированных деловых ИКТ-решений, прикладных компонентов, передовых технических стандартов; снижение за счет этого затрат благодаря координации в поиске компонентов многократного применения, исключения дублирования затрат, обеспечения сохранности инвестиций в перспективные ИКТ-средства, обеспечения большего уровня совместимости планируемых систем; определения деловых процессов в терминах и структуре ЭАР-ов с возможностями их анализа и последующего сопровождения, описанными далее в этом разделе; определение ответственности за ведение и предоставление собственных информационных ресурсов, а также потребностей в других информационных ресурсах, для планирования компонентов среды интеграции федеральной информации (создания ОГИР). 8.2.6. Этап 5, "Анализ разрыва "ЕФА - текущее состояние" Органы, осуществляющие централизованное руководство использованием архитектуры ЭП (с привлечением независимых экспертов и разработчиков ЕФА) производят анализ разрыва между первой версией ЕФА и реальным состоянием. Указанный разрыв описывается в терминах ЕФА по всем основным справочным моделям, с указанием существенных и иных несоответствий, например, несоответствие: сформулированного назначения (миссии) организации целевому (включая отсутствие или неудовлетворительную формулировку миссии); текущих областей и функций деятельности целевым; существующих показателей производительности / эффективности необходимым показателям (включая отсутствие показателей); наличных информационных ресурсов необходимым и др. (В том числе проводится анализ ситуаций, подобный проведенному в разделе 3 отчета, для показа характера соответствий и возможных проблем архитектуры деятельности агентства DOI в США и ЕФА в США). Описание этих несоответствий используется на следующем этапе сценария. 364 Отдельные организации, параллельно с работой по осуществлению трансформации должны планировать и осуществлять (по своим проектам и шагам, но с учетом концепции ЭП и описаний ЕФА) инициативные действия по реализации основных свойств ЭП: решение задач присутствия в Интернет; систематическое и полное публикование открытой информации (своей, включая документы и их подготовительные версии, оргструктуру, функции и контакты); включение в среду Интернет справочных служб, мажорируемых форумов, прием писем граждан, и др. выведение в среду Интернет первых, наиболее массовых услуг; инвентаризацию своих информационных ресурсов и требований к необходимым, предоставление доступа к открытой информации общего пользования (природные ресурсы и карты, культурные, учебные и рекреационные ресурсы, программы поддержки гражданских инициатив, социальные программы, программы подготовки трудовых ресурсов и найма на работы в государственные программы и организации, и др.). Влияние ЕФА на эффективность органов власти: аналогично предыдущему пункту сценария. 8.2.7. Этап 6, "Определение приоритетов и планирование перехода" Определение приоритетов на основе наибольших разрывов, наиболее критичных потребностей и существующих возможностей. Планирование перехода к желаемой архитектуре в рамках общих и специфических проектов организаций. Органы, осуществляющие централизованное руководство использованием архитектуры ЭП производят следующее. Выделяются те функции, которые требуют наибольшего и первоочередного внимания. К ним могут быть отнесены функции, обладающие следующими свойствами: для выполнения которых в уполномоченных ведомствах требуется произвести наибольшую трансформацию; которые наименее обеспечены поддержкой ИТ-систем и для успешного выполнения которых такая поддержка критична; затруднение в выполнении которых приведет к наибольшим ущербам. Одновременно с этим целесообразно выделить те функции и ведомства, на примере которых можно быстро и с наименьшим риском получить положительные примеры использования ЕФА для поддержки трансформаций ("быстрые победы"). К таким функциям можно отнести те, которые: планируются как первоочередные органами, осуществляющими реализацию административной реформы; выполняются ведомствами, наиболее подготовленными к использованию архитектурного подхода в своем ведомстве и к использованию ЕФА. 365 Планируются правила перехода к желаемой архитектуре в рамках выбора и поддержки общих и специфических проектов организаций. Отдельные организации производят подготовку к наиболее крупным проектам реинжиниринга процессов в сочетании с установлением их связи с единой архитектурой ЕФА, в частности: обучение основным понятиям и принципам реинжиниринга процессов; формирование миссии отдельных деловых процессов и их главных параметров; формирование и структуризация сценариев выполнения этих процессов (в смысле п. 8.3); выделение выходов, результатов и воздействий выполнения функций и процессов; определение основных условий и параметров предоставления выходов (где/каналы предоставления, кому, когда/график, зачем/критерий успешности, и др.) - в соответствии с рекомендациями ЕФА; формирование ключевых факторов успеха получения результатов, конкретных показателей производительности, описание наиболее острых несоответствиях в показателях и/или условиях получения результатов определенным целям и КФУ (т.к. нельзя планировать реинжиниринг в условиях невозможности реально получать результаты вообще); публикация созданного (верхней части деловой архитектуры организации) в доступной форме; самостоятельное определение соответствий с Архитектурой деятельности ЭП в ЕФА; выделение кандидатов на сквозные межведомственные процессы или/и заявок на перераспределение функций для концентрации процесса в ведомстве (обратная связь с органами реализации административной реформы); передача описания соответствий и несоответствий в офис ЕФА. На основе проделанного организации производят формирование и подачу заявок на целевое финансирование проектов трансформации (реинжиниринга) деловых процессов на основе ИКТ и проектов инфраструктурного значения. Влияние ЕФА на эффективность органов власти: аналогично предыдущему пункту сценария, но более конкретно и предметно, с ориентацией на первоочередные проекты. Кроме того, используется построение эффективных планов переходов по принципам и правилам ЕФА, формирование критериев отбора проектов для финансирования. 8.2.8. Этап 7, "Осуществление проектов ЭП на основе ЕФА" Органами управления использованием ЕФА с привлечением независимых экспертов организуется и производится отбор, запуск и контроль проектов реинжиниринга на основе ИКТ в конкретных организациях. 366 Производится помощь организациям в определении критериев эффективности, в использовании общих решений и перспективных стандартов. По ходу выполнения проектов, в особенности - крупных и межведомственных, призводится периодический аудит хода проекта. Проекты, ход и промежуточные результаты которых соответствуют целям и критериям (с учетом возможности их изменения), получают дальнейшую поддержку. В остальных случаях проекты приостанавливаются для более детального анализа и принятия решений. Организации: участвуют в рассмотрении своих заявок на проекты (комментируют, предоставляют дополнительные обоснования); дорабатывают заявки и планы проектов в соответствии с критериями ЕФА; осуществляют выполнение финансируемых проектов в соответствии с ЕФА; производят документирование результатов, в том числе, документируют новое состояние своей архитектуры и его связь с ЕФА. В части проведения своих проектов, организации: получают и используют подтверждения или комментарии о соответствии ЕФА или наличии дублирования функций, прикладных систем, информационных ресурсов; получают и используют комментарии и рекомендации по установлению соответствия показателей эффективности/производительности намеченным в ЕФА схемам; уточняют выбор первых процессов для реинжиниринга; фиксируют нормативную базу процессов, формируют гипертекстовую форму ЭАР; производят строгое формальное описание процессов и их результатов, формируют модельную форму ЭАР; формируют уточненную вертикаль ключевых факторов успеха процесса, показателей производительности и вариантов мероприятий по реинжинирингу; производят дальнейшие действия в проектах, например, определение приоритетов в рамках реинжиниринга процесса, детальная оценка процесса как есть и требований к новому процессу на основе методов функционально-стоимостного анализа, и др. Аналогично - для межведомственных проектов. (При этом управлять проектом может уполномоченное ведомство или специальная организация, созданная заинтересованными ведомствами для управления этим проектом). Влияние ЕФА на эффективность органов власти: аналогично этапу 5 сценария, но с наибольшим объемом использования всех полезных архитектурных сведений ЕФА, включая сведения о компонентах, стандартах и др. Используются все источники получения преимуществ организациями, указанные в п. 8.1 и в разделе 6 отчета. 367 8.2.9. Этап 8, "Документирование нового текущего состояния архитектуры ЭП" На новом уровне развития ситуации выполняются действия, описанные для этапа 4 сценария (см. там также о влиянии ЕФА на эффективность). Производится получение от организаций новых описаний их текущей и желаемой архитектуры. Выполняется документирование нового текущего состояния архитектуры ЭП. Организации передают описания нового состояния своей архитектуры в органы управления применением ЕФА. Последние предъявляют к этим описаниям существенно более обоснованные требования к полноте и глубине описаний. Подключаются органы, разрабатывающие методики и модели ЕФА, ранее продолжавшие работать по собственным планам (например, в соответствии с очередностью, рекомендованной в разделе 7 отчета). По мере получения достаточно полных описаний производятся действия по запуску разработки новой версии ЕФА в целом, начиная с выпуска новых версий основополагающих документов ЕФА (всех или только части - по решению органов, разрабатывающих методики и модели ЕФА). Цикл замыкается этапом 9, "Передача нового текущего состояния архитектуры ЭП для разработки новой версии ЕФА". 8.3. Электронные административные регламенты - рекомендации по их формированию и включению в ЕФА 8.3.1. Предпосылки и задачи определения ЭАР и их место ЕФА Словосочетание «электронный административный регламент» (ЭАР) в Российской практике в последнее время стало одним из самых распространенных, но остается весьма размытым в отношении своего определения. В существенной мере определение зависит от того, с какой точки зрения рассматривается предмет определения. Во многих случаях ЭАР по сути становится неотличим от давно применяемых терминов (например, «модель делового процесса»), что делает сомнительным необходимость введения такого нового термина. В других понимание ЭАР расширяется вплоть до описания любой деятельности или функции государственного органа, что представляется совершенно неоправданным. При этом в мировой практике аналогичные сочетания применяются чаще всего к электронному способу заполнения форм административных документов, причем не обязательно в практике государственных учреждений, и практически всегда имеют отношение к весьма локальному действию и к локальной инструкции предельной конкретизации. Предлагаемый анализ и рекомендации исходят из того, что необходимо иметь такое определение термина ЭАР и достаточно развернутое описание требований к формированию ЭАР, которые: определяли бы его специфику по сравнению с традиционно применяемыми при разработке систем терминами; давали бы конструктивное описание, позволяющее регламентировать работы по созданию именно ЭАР (а не, например, документооборота); 368 описаний произвольных процедур были бы основой для определения смысла и места помещения ЭАР в полную федеральную архитектуру органов власти; давали бы опору для согласованного формирования ЭАР и проведения реструктуризации (реинжиниринга) деловых процессов; указывали бы на способы создания межведомственных ЭАР и процессов; позволяли бы четко и эффективно использовать ЭАР при описании процессов и применении информационных технологий; указывали бы на требования к ЭАР, определяющие специфику обработки информации в автоматизированных системах (в отличие от ручной обработки). 8.3.1.1. Общее определение регламента Рассматривая определение понятия регламента, целесообразно оттолкнуться от следующего общего определения. «Регламент - [польск. Reglament < фр. relement < regle правило] – 1) правила, регулирующие порядок какой-либо деятельности, напр. р. собрания; 2) название нек-рых актов международных конгрессов, напр., Венский регламент 1815 г.». Что вытекает из этого определения? Во-первых, что это правила, то есть совокупность инструкций о том, что можно и/или нужно, а также чего нельзя делать. Во-вторых, что эти инструкции предназначены для упорядочения какой-то деятельности, то есть управления совокупностью каких-то процессов. Естественное понимание многими людьми слов "Электронный административный регламент" вполне опирается на эти аспекты слова регламент, а также на то, что рассматриваются административные регламенты, то есть управленческие (в отличие от, например, дипломатических), и такие, которые так или иначе поддержаны ИТ-средствами. В среде людей, связанных с информационным обеспечением государственных органов, слову "административный" приписывается принадлежность именно к таким органам, что является абсолютно неоправданным сужением области использования термина. В частных коммерческих компаниях также существуют административные регламенты и их "электронные" формы. Тем не менее, в данном подразделе будет рассматриваться специфика ЭАР именно для государственных организаций - органов власти. Одно из определений ЭАР (не самое худшее из встречающихся) таково: "Электронный административный регламент – порядок планирования, организации и учета работ по выполнению уставных задач организации, заданный в электронной форме. ЭАР обеспечивают регламентацию деятельности министерств и ведомств и описывают процедуры внутри- и межведомственного взаимодействия, равно как и взаимодействия с гражданами и бизнесом. Электронная форма представления регламентов делает доступной информацию об этих процедурах как внутри ведомства, так и для других ведомств, а также для граждан и бизнеса. ЭАР делают возможным анализ и оптимизацию структуры государственных органов, обеспечивая проведение административной реформы на основе учета реальных потребностей общества и государства". Это определение также имеет недостатки и требует уточнений. Во-первых, такое определение сужает область применения уставными задачами одной организации, а речь должна идти скорее об определенных законодательством задачах, причем наиболее трудны и наиболее важны для регламентации межведомственные задачи. 369 Во-вторых, из определения неясно, что именно имеется в виду под «электронной формой». В-третьих, детальный анализ показывает необходимость и других компонент ЭАР по сравнению с упомянутыми. Наконец, определение требует не только доработки, но и конструктивного структурного анализа ЭАР для того, чтобы иметь возможность выполнять дальнейшие работы, например, по стандартизации формы представления ЭАР. Итак, для того, чтобы иметь отправную точку анализа, примем, что под ЭАР понимается некое описание, так или иначе помогающее ИТ-средствами в реализации некоторой официальной инструкции (административного регламента), которая определяет конкретные целенаправленные действия (деловой процесс или их совокупность) государственного органа. При этом целенаправленность задается путем задания правил выполнения действий субъектами и объектами, участвующими в этом процессе, для достижения установленной цели деятельности организации или совокупности организаций. 8.3.1.2. Административные регламенты: структура В собственно административных регламентах (АР), описывающих правила выполнения тех или иных деловых процессов для реализации целевых функций, до сих пор нет ничего принципиально нового. К ним могут быть отнесены: законы прямого действия и постановления, приказы и распоряжения, положения и уставы различных организаций и предприятий, должностные инструкции и положения о подразделениях и т.д. Особый интерес к АР при использовании ИТ возник, в частности, в области создания организационного обеспечения различных систем, связанных с реализацией сложных цепочек деловых процессов для выполнения целевых функций. Можно выделить два класса документов, которые формируют конкретные административные регламенты: нормативно-правовые регуляторы, которые устанавливают область применения, объекты, субъекты и границы действия некоторого документа, порядок и границы действий самих субъектов, а также отношения и связи между всеми ними; собственно административные регламенты: инструкции, содержащие инструктивные материалы по организации и выполнению процессов и их сочетаний, которые реализуют целевые функции для достижения заданного результата, по временным ограничениям на протекание процессов, по видам и формам взаимодействия процессов, по тем операциям, которые должны осуществлять сотрудники в ходе выполнения процесса. Можно выделить несколько важных составляющих АР. 1) Область применения. 2) Каждый административный регламент имеет строго определенную область легитимного применения, которая ограничивается набором соответствующих нормативных регуляторов. 3) Функциональные цели. Каждый административный регламент создается для описания процедуры достижения какой-то функциональной цели (комплекса целей) управления и/или обслуживания. 370 1) Субъекты действия регламента. 2) Каждый административный регламент при реализации функциональной цели предполагает набор субъектов, в интересах которых и осуществляется регламент, и которые охватываются функциональной целью. 3) Объекты действия регламента. 4) Достижение функциональной цели осуществляется путем реализации действий над/с объектами регламента. Характеристики объектов действия регламентов существенно влияют на свойства процессов по их обработке, а также взаимодействия процессов. 5) Процессы и операции. Существенный, а иногда и главный смысл создания административных регламентов заключается в интеграции в единое функциональное целое совокупности процессов и операций, реализуемых субъектами действия над соответствующими объектами в интересах, определенных в нормативных регуляторах и инструкциях, для достижения заданной цели. Особое значение эта часть АР имеет в ситуациях, когда наличие типовой организационнораспорядительной документации не может связать все необходимые для целевой функции процессы и действия в единое целое. Это может быть связано с неполнотой существующих документов, с тем, что в единое целое необходимо связать процессы и участников из различных ведомств, организаций, уровней подчиненности и т.д. 8.3.1.3. Пример струкутры нормативных регуляторов АР В качестве примера АР целесообразно рассмотреть регламент, опирающийся на несколько нормативно-правовых регуляторов разного уровня, соединяющий множество типов субъектов и объектов, множество ситуаций, в которых может находиться тот или иной субъект, жесткую необходимость для всех сторон выполнять действия в ограниченных временных рамках, и в котором задача выполнения АР не сводится к организация документооборота в пределах одной организации. Типичным примером такого административного регламента являются документы, устанавливающие порядок постановки и снятия с регистрационного учета населения в РФ. Основные положения регистрационного учета заложены в Законе № 5242-1 от 25.06.93 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Законом устанавливается понятие регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства, а также определяются органы, на которые возлагаются функции этого учета. При этом Закон учитывает права граждан, определенные в Конституции РФ. Если рассматривать этот федеральный закон как основу АР, то в данном случае мы имеем дело с типичным нормативным регулятором. Закон определяет область применения, субъекты и объекты действия закона, их права и обязанности. При этом необходимо отметить тот факт, что закон не описывает конкретных процедур и конкретных организаций-исполнителей, а только накладывает некоторые ограничения на область действия и права объектов и субъектов. Конкретизация основных понятий Закона вводится «Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства», которые были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации о 17.07.95 г. № 713. Указанные правила являются уже по сути своей достаточно полным административным регламентом, определяющим порядок 371 регистрации и снятия с регистрации населения Российской Федерации. Этими правилами устанавливается кто, как и когда производит действия по регистрации. Таким образом, описываются процессы, объекты процесса регистрации, субъекты процесса регистрации, временные ограничения на процессы, взаимодействие всех компонентов регламента. Тем не менее, описание оказывается недостаточно детализированным для конкретного выполнения предусмотренных действий. Детализация порядка оформления регистрации граждан в соответствии с вышеуказанными Правилами определяется «Инструкцией о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» утвержденной приказом МВД России от 23.10.95 г. № 393. Инструкция указывает конкретные организации, должностных лиц, степень их ответственности. Все субъекты классифицируются по их характеристикам. Описываются деловые процессы, участвующие в реализации АР, их взаимодействие с объектами и субъектами, формы документов, правила их заполнения и подачи. Инструкция является типовым для Российской Федерации административным регламентом. Но в связи с тем, что региональная власть в пределах своих полномочий имеет право вносить поправки и дополнения в законодательство этого уровня, в регионах регламент подвергается модификации с их учетом. Особенности организации регистрационного учета в Москве и Московской области были отражены в «Правилах регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области», утвержденных постановлением Правительства Москвы и Правительства Московской области от 30.03.99 г. № 241-28. 8.3.1.4. Административные регламенты: включение иерархии регуляторов; о месте в архитектурах Указанная иерархия документов показывает способ формирования конкретного АР и то, какое место занимают в нем регуляторы и инструкции разных уровней. При этом важно, что инструкции регионального (местного) уровня не являются автономными. Они прямо или косвенно должны наследовать указания определяющих документов старших уровней и не противоречить им. В различных ситуациях для уточнения границ и условий применения АР может требоваться обращение к основному нормативному регулятору и даже к Конституции РФ. О том, что эти связи не всегда тривиальны, говорит известная история "борьбы" правительства Москвы за свой вариант правил регистрации. Кроме того, в инструкциях могут встречаться пробелы, требующие обращения к регуляторам старших уровней. По этим причинам в АР полезно включать не только "финальную" инструкцию (набор инструкций), но всю иерархию регуляторов. Постепенно становится возможным анализировать, каким образом АР и ЭАР могут входить или не входить в Единую архитектуру ЭП. С учетом структуры АР по своей сути они могли бы входить в Архитектуру деятельности органов власти и отражаться в ее моделях функций, информации, организации и графиков. Но в Единой Федеральной Архитектуре (ЕФА) органов власти детализация соответствующих моделей чаще всего не доходит до уровня отдельных АР (разве что до их названия как функции), так как этого не требуют задачи, для решения которых формируется ЕФА. Однако в случае тех АР, которые попадают в фокус особого внимания, они могут быть включены и в ЕФА. В частности, это может относиться к важнейшим межведомственным регламентам (например, разработка и согласование бюджета РФ). При этом понятно, что АР очевидным образом попадают в архитектуру деятельности отдельных организаций. 372 Заключение относительно места ЭАР в ЕФА и в архитектуре отдельных организаций целесообразно сделать позже, после рассмотрения всех свойств ЭАР. 8.3.2. Электронные административные регламенты 8.3.2.1. Два типа электронных административных регламентов Понятие электронного административного регламента (ЭАР) в первую очередь связано с понятием административного регламента постольку, поскольку является его отображением в плоскость информационных технологий. Как отмечалось, административные регламенты – это организационные документы, которые призваны не только легитимизировать, но и интегрировать процессы, объекты и субъекты для реализации определенного набора целевых функций. Электронные административные регламенты предназначены для указанной интеграции, но призваны решать указанные проблемы с использованием информационных технологий. (Кроме того, ЭАР призваны повышать эффективность выполнения АР.) Таким образом, ЭАР этого (первого) типа имеют своими компонентами административные регламенты, описанные выше, то есть впрямую определяемые законодательством, и дополнительные компоненты, связанные с применением ИТ, которые будут определены далее. Именно для ЭАР данного типа особенно остро стоят вопросы согласования с законодательством тех деловых процессов, которые выполняются по этим ЭАРам, и именно для них особенно остро стоит вопрос о необходимости реинжиниринга для повышения эффективности деятельности государственных органов. И обратно, именно для реинжиниринга процессов, выполняемых по таким ЭАРам очень часто требуется или желательно проводить модернизацию нормативно-правовых регуляторов разных уровней. Однако в государственных организациях существует и другой тип электронных административных регламентов. Как показала практика, использование современных ИТ в широких масштабах требует создания разнообразных электронных регламентов (не обязательно административных) и, уже для их административной поддержки, создания новых административных регламентов, основанных уже не на нормативных регуляторах и соответствующих детализирующих правилах, а на необходимости упорядочить внутри организации деятельность, связанную с использованием ИТ. К этому (второму) типу ЭАРов можно отнести инструкции и ИТ-средства выполнения множества внутренних функций в организациях (например, связанных с управлением внутренними ресурсами организации - финансовыми, материальными, кадровыми, ресурсами ИКТ и т.п.) и, что более важно, профильных профессиональных действий, выполняемых госслужащими по необходимости для качественного выполнения основной деятельности. К последним относятся действия по углубленному анализу разнообразных профессиональных ситуаций, специфических и для разных ведомств и для специалистов разных профессий в одном ведомстве, действия по дистанционному обучению и изучению передового опыта на рабочем месте, и т.д. Этот второй тип ЭАРов может быть более многочисленным, но реинжиниринг связанных с ними процессов требует лишь изменения внутриведомственных инструкций или даже административных инструкций одной локальной организации или ее подразделения. По причинам различий свойств указанных ЭАРов их надо различать при выполнении действий по их определению, построению, модернизации и т.п.; далее целесообразно рассматривать и будут подразумеваться в первую очередь только ЭАРы первого типа; 373 тем не менее, предложенная ниже в этом подразделе структура ЭАР поддерживает оба типа, и приведенная в конце подраздела сводка свойств ЭАР и рекомендаций по целесообразности включения ЭАР в ЕФА распространяется на оба типа ЭАР. 8.3.2.2. Причины необходимости конструктивного формирования понятия ЭАР Анализируя особенности потребностей в специальном понятии для ЭАР можно отметить следующие: необходимость интеграции в виде единого функционального делового процесса целого множества автоматизированных и неавтоматизированных взаимодействующих между собой элементарных процессов порождения и обработки данных, а также множества людей, являющихся объектами и субъектами действия административного регламента; низкое качество описаний процессов, последовательностей действий, классификаций объектов и субъектов в существующих административных регламентах. Достаточно часто таковые вообще отсутствуют; непрозрачность (для внешнего по отношению к процессу наблюдателя) хода процессов и действий при реализации целевых функций, что на сегодняшний день может противоречить принципам применения ИТ для совершенствования деятельности государственных органов. При построении электронных систем управления типа «электронного правительства», «электронной государственной организации» требование прозрачности может оказаться решающим при проектировании; необходимость автоматизации контроля и учета выполнения чисто электронных регламентов, входящих в состав ЭАР, получения объективных и прозрачных оценок функционирования всех компонентов (в том числе - ИТ-компонентов), участвующих в реализации такого электронного регламента. 8.3.2.3. Основные свойства ЭАР 1) ЭАР: подход к свойствам понятия и структуре Нужно отметить, что множество автоматизированных функций управления в различных сферах деятельности госучреждений и в условиях России достигло такого предела, когда стало и возможным и необходимым создание "сквозных" цепочек деловых процессов, объединяющих действия, производимые в различных ведомствах и системах для эффективной автоматизированной реализации выделенных функций. Кроме того, широкое внедрение ИТ привело к существенному повышению подготовки управленческого аппарата, к восприятию ИТ как действенного инструментария для анализа и оптимизации функций управления. Наибольший толчок развитию понятия ЭАР дало появление проектов, связанных с массовым внедрением ИТ в органы государственного управления, в частности, это проекты построения «электронных правительств». При выполнении этих проектов была 374 выявлена реальная необходимость введения понятия, которое помогло решить ряд проблем организационного обеспечения внедряемых информационных систем. Практика показала, что требуется не только автоматизировать выполнение АР за счет ИТ, но и поддерживать при этом эффективное выполнение всех необходимых процессов, действий всеми участвующими лицами, что до сих пор часто оставалось вне рамок проекта. Вместе с тем, появление принципов и технологии реинжиниринга деловых процессов привело к признанию того факта, что организационные структуры и процессы, лежащие вне информационной системы, но составляющие среду ее функционирования, существенно влияют не только на эффективность применения ИТ, но и на эффективность процесса в целом. По этим причинам внедрение понятия ЭАР целесообразно рассматривать, как попытку на новом уровне развития идеи решить проблему и организационного и информационного обеспечения интеграции процессов и действий множества объектов и субъектов в целях достижения функциональной цели. С учетом сказанного, целесообразно определить, что ЭАР: включает в себя административный регламент как документ (совокупность документов), который определяет легитимное поле процессов и действий, осуществляемых в его рамках; описывает в электронной форме некоторую совокупность правил реализации процессов и отдельных действий, а также объектов и субъектов действия регламента, объединяя их для достижения функциональной цели и предполагая использование в этом процессе ИТ-средств. Указанной функциональной целью может быть услуга или продукт, например, решение, зафиксированное в управленческом документе (например, лицензия на деятельность), отчет о состоянии объекта (например, сводка Госкомстата) и др. 2) Требования к свойствам ЭАР, связанным с широким применением информационных технологий Важной причиной для появления понятия ЭАР, была необходимость получения полного и достаточно формализованного описания тех процессов, которые будут выполняться в ходе достижения целевого результата. Практически все административные регламенты разрабатывались традиционным способом, без привлечения информационных технологий к их разработки. Вследствие этого упор делался на полное и правильное использование бюрократических инструментов. Правильность выбора таких инструментов и их эффективность зависела от опыта разработчиков. Критерии оптимальности и эффективности разработанного регламента не рассматривались. Это приводило, в частности, к тому что процессы и действия, а также объекты и субъекты действия регламента описывались не полностью или с недостаточной степенью полноты. Не ставилось цели и не предпринималось попыток создания формальной модели разрабатываемого регламента, хотя наличие такой формальной модели позволило бы провести анализ полноты и правильности регламента. Существует еще один аспект рассмотрения необходимости формального описания регламента. Чаще всего, когда речь идет об ЭАР, подразумевается использование ИТ как базового элемента реализации процесса, определяемого в ЭАР. Но описание компонентов существующих административных регламентов, как уже говорилось, не ориентировано на использование ИТ или предусматривает их несистематическое, «кусочное» использование. В то же время, широкое использование ИТ часто требует вообще иного 375 взгляда на передачу и хранение различных сведений, на порядок выполняемых действий и, как минимум, требует гораздо более полного и точного описания всего, что входит, и будет выполняться в рамках ЭАР. Если рассмотреть приведенный выше административный регламент, устанавливающий порядок постановки и снятия физических лиц с регистрационного учета, можно увидеть, что с рассматриваемых позиций он имеет ряд недостатков, которые необходимо ликвидировать на пути превращения его в ЭАР. Например, необходимо проделать следующее: Изменить взгляд на передачу и хранение сведений. Ориентировать на широкое использование информационных технологий. На верхний уровень административной системы учета регистрации населения идут только листки прибытия/убытия с ограниченным набором реквизитов, в то время как в первичных организациях учета (ЖЭО) остаются более полные данные, например, поквартирные карточки, которые содержат данные о родственных отношениях людей и жилплощади. Это ограничение понятно, когда рассматривается вариант бумажного документооборота, так как резко уменьшает его объем, но для электронного документооборота оно приводит к существенному обеднению возможности использования информационных ресурсов. Казалось бы, поскольку данные все равно собираются и накапливаются, то их можно было бы в тех или иных рамках (сохраняя ограничения Конституции РФ на нераспространение сведений о личной жизни, например, в агрегированном виде) использовать при электронной обработке, но отсутствие прямого указания в приказе исключает любую такую возможность. Распространить использование накопленных данных и электронных документов за рамки одного ведомства при условии соблюдения всех нормативно-правовых ограничений. Первичные организации по учету населения, а именно: жилищно-эксплуатационные организации, общежития являются частью системы городской администрации, административно они не подчиняются МВД.. Эти организации по регламенту вводят и хранят исходные учетные данные о регистрирующихся и могут использовать эти данные в своей работе. Но эти же данные, переданные в органы МВД, в соответствии с тем же приказом № 393 не могут быть использованы органами той же городской администрации, поскольку с этого момента считаются собственностью МВД и без ограничений могут быть использованы только правоохранительными органами. Использование этих данных другими субъектами ограничивается и устанавливается органами МВД. Ликвидировать "дыры" в процессах сбора и передачи сведений, существующие даже в границах одного ведомства. Необходимо создать полную инструкцию по заполнению и использованию всех документов. Существующие инструкции по заполнению учетных документов административной системы регистрации населения ориентированы на ручную обработку, имеют невысокое качество и не формализуют всего множества регистрируемых событий. Например, в инструкциях МВД нет прямого указания о том, КАК и ГДЕ (поля) указывать причину регистрации для лиц, прибывших из мест заключения. При этом в первичной организации по регистрации населения (в жилищноэксплуатационной организации, в кооперативе и т.д.) заполняются и остаются специальные формы о таких лицах (карточка учета лиц, имеющих судимость), но - и это парадоксально - в соответствии с инструкцией этот документ в адресно-справочное бюро (АСБ), то есть в орган МВД, не передается. В то же время в листке прибытия/убытия, который передается в АСБ, нет соответствующей графы, и на этих листках такие дополнительные сведения сотрудники записывают в стиле «что могут», «как могут» и «куда могут». 376 Все эти и подобные доработки регламентов требуют доработки или переработки регуляторов и инструкций разного уровня. Однако даже только введение других вариантов инструкций, ориентированных на компьютерную обработку в рамках одного или смежных ведомств, может быть осуществлено только с таким большим количеством ведомственных согласований и утверждений, что делает эту модернизацию практически невозможной – без принятия соответствующих серьезных организационных мер. Доработанные инструкции должны обеспечивать такое описание регламента, которое являлось бы полным и детальным сценарием (не обязательно описывающим автоматизированные действия, здесь не имеется в виду то, что позднее будет названо электронным сценарием) выполнения процесса, участия субъектов и объектов регламента, достижения его функциональной цели. В соответствии со сказанным необходимо ставить задачу об образовании специальной надведомственной службы, которая способствовала бы кардинальному ускорению пересмотра административных регламентов и имела бы для этого соответствующие рычаги влияния. Требования к свойствам ЭАР, необходимым для обеспечения прозрачности процессов. Четыре формы представления ЭАР В большинстве случаев различного рода административные регламенты порождают довольно сложные модели деловых процессов, весьма непростые сценарии взаимодействия субъектов, множество бумажных и электронных документов, множество правил заполнения и подачи сведений. Каждый участник соответствующего ЭАР, будь то объект или субъект действия регламента, оказывается вовлеченным в достаточно сложный и запутанный процесс реализации регламента. Внедрение ЭАР, с учетом того, что предполагается широкое использование информационных технологий, целесообразно однозначно ориентировать на цель сделать этот процесс прозрачным и дружелюбным. Создание ЭАР в виде детального, полного и достаточно формального описания действий позволяет учитывать в ЭАР те действия будущей автоматизированной системы поддержки процесса выполнения ЭАР, которые сделают процесс прозрачным и дружественным средствами самой этой системы. Основа этого свойства - возможность системы автоматизированным путем отслеживать состояние информационных (и даже материальных) потоков и предоставлять эту информацию объектам и субъектам действия регламента. Такая прозрачность процессов позволяет существенно уменьшить вероятность произвола принятия решения должностными лицами, вымогательства и шантажа. Например, в случае если используется регламент регистрации населения, документы, поданные на регистрацию по месту жительства или пребывания, проходят некие инстанции, но человек, подавший заявку на регистрацию, до последнего дня не знает, где находятся его документы, что с ними происходит, какие и кому требуются разъяснения и уточнения. В случае разработки детального ЭАР по регистрации населения в нем можно было бы предусмотреть действия по предоставлению заявителю оперативной информации о том, в какой стадии рассмотрения находятся его документы, какие и кому требуются дополнительные сведения и т.д. Затем эти действия можно было бы предусмотреть в программируемой схеме автоматизированной поддержки процесса (work-flow) обработки заявки на регистрацию. При этом такие свойства ЭАР можно рассматривать как типовые, предусматривать их в унифицированных прикладных компонентах поддержки ЭАР, включать такие свойства в стандарты и компоненты, поддерживаемые в Единой архитектуре органов государственного и муниципального управления. Отметим, что по мере приближения ЭАР к реализации описанного в нем процесса как автоматизированного потока работ в характеристиках ЭАР все более возникает необходимость формализации ЭАР. Она может иметь разные формы: 377 словесная, но стандартизованная по лексике, форме записи, подаче мест, связанных с вариантами выполнения процесса, реализующего ЭАР, включающая отображение форм используемых документов (бумажных и экранных); предполагается, что такая форма должна иметь электронную форму в виде HTML-документа ("гипертекстовая форма"); формализованное по формату, структуре и лексике описание на естественном языке ("сценарий ЭАР"); запись на специальном формальном стандартизованном языке моделирования деловых процессов, но независимая от любой конкретной информационной технологии ("модельная форма"); запись на языке конкретного ИТ-инструмента реализации средств поддержки деловых процессов, например, конкретных систем поддержки work-flow, doc-flow, formflow конкретной фирмы-разработчика ("программная форма"). Предполагается, что гипертекстовая форма ЭАР должна существовать в любом случае. Требуется разработать стандарт на структуру такого представления, стандартизуемые элементы лексики, обозначений и других элементов. Далее будет уточнено рекомендуемое место каждой формы записи формализованного ЭАР. 3) Требования к модельной форме ЭАР, необходимые для объективного контроля и оценки исполнения автоматизированных процессов и их неавтоматизированных частей Важным свойством модельной формы ЭАР, безусловно, должно быть описание не только основного процесса, но также функций и процедур контроля доступа к автоматизированному процессу и правильности его исполнения. Предполагается, что этот контроль обязательно должен быть предусмотрен для включения в автоматизированную систему при переносе модельной формы ЭАР в конкретную реализацию. Большинство таких процедур контроля автоматизируется достаточно традиционными способами. Существенно, что при реализации процесса выполнения административного регламента или даже ЭАР без применения ИТ для поддержки деловых процессов, вопросы выполнения процедур контроля указанного типа даже не встают. (При этом могут существовать аналогичные по назначению организационно-административные процедуры контроля прав доступа сотрудников: в помещение, к архивам и т.д.). Однако не все действия в деловом процессе, который предусматривает ЭАР, являются (или даже могут быть) автоматизированными. Напомним кроме того, что общепринятым принципом "электронного правительства" является сохранение всех каналов обращения граждан, доставки им услуг правительственных органов: традиционные бумажные формы - лично и по почте, устные обращения - лично и по телефону, и т.д. Хотя бы по этим причинам сохраняются ручные работы в различных регламентах, необходимые для проверки входных бумажных документов, и т.п. Кроме того, в любых ответственных процессах, даже на 100% или почти на 100% автоматизированных, для обеспечения надежности их выполнения должна быть предусмотрена резервная, альтернативная неавтоматизированная (ручная) форма выполнения регламента - всего или его частей. Таким образом, модельная форма ЭАР должна позволять описывать и контролировать взаимодействие автоматизированных и неавтоматизированных компонентов процесса, предусмотренного регламентом. 378 Что не менее важно, модельная форма ЭАР позволяет четко описывать и затем автоматизировать оценку качества исполнения регламента, выявляя слабые и сильные компоненты реализации регламента. Предполагается, что модельная форма желательна для описания всех ЭАР. Требуется разработать стандарт на язык описания и структуру такого представления, на стандартизуемые элементы модели регламента и способ связи с гипертекстовой формой. (Примерами стандартизованных языков-кандидатов для представления модельной формы могут быть стандартизованные языки функционального моделирования или описания деловых процессов, в частности IDEF3 и BPML). В случае отсутствия такой формы для некоторого ЭАР и использования программной формы в последней необходимо учитывать все содержательные требования к ЭАР, которые должны были бы описываться в модельной форме (в этом случае их надо включать в сценарий ЭАР, см. далее). 8.3.2.4. Сводка требований к структуре ЭАР На основании описанных выше свойств и форм представления ЭАР можно обоснованно сформулировать требования к его структуре. ЭАР является сложным объектом, включающим в свой состав нормативно-правовые и организационно-распорядительные документы, а также многоуровневую систему описаний, включающую в себя обязательный стандартизованный вид электронной формы описания регламента ("гипертекстовая форма"), и, возможно, более формализованные формы (стандартизованную "модельную" форму и "программную форму", зависящую от средства программирования автоматизированной поддержки выполнения ЭАР). Кроме того, целесообразно и полезно рассматривать ЭАР как часть организационноадминистративной компоненты автоматизированной системы (АС), обеспечивающей автоматизированный процесс выполнения регламента. Рассмотрение ЭАР вместе со средствами его автоматизации позволяет выделить следующие компоненты собственно ЭАР и автоматизированной системы ЭАР (АС ЭАР): нормативно-правовой комплекс АС ЭАР, который определяет легитимность функциональных целей, область действия, процессы, объекты и субъекты. Является частью собственно ЭАР; организационный комплекс АС ЭАР, который служит для управления развитием ЭАР и будет определять порядок ввода в действие, модификации и контроля ЭАР. Является частью системы ЭАР; модельный описательный комплекс АС ЭАР, который содержит полное формализованное описание всех деловых процессов, их схемы взаимодействия, описания ролей и участия в процессах объектов и субъектов, сценарии взаимодействия автоматизированных и неавтоматизированных компонентов, протоколов и форматов обмена данными, руководство пользователя. Является частью собственно ЭАР; информационно-технологический комплекс АС ЭАР для ведения и контроля выполнения электронного регламента, обеспечения прозрачности его исполнения, объективной и полной оценки качества исполнения. 1) Требования к нормативно-правовому комплексу ЭАР Нормативно-правовой комплекс ЭАР включает: 379 набор исходных текстов (в электронной форме) документов нормативноправовых регуляторов, которые определяют и ограничивают общие цели, область легитимного действия, субъекты и объекты ЭАР; набор исходных текстов (в электронной форме) документов собственно административных регламентов уровня отраслевых или местных инструкций, которые определяют функциональную цель, полный и детальный сценарий ЭАР, определяющий взаимодействия субъектов и объектов действия регламента, необходимые деловые процессы и действия; гипертекстовую электронную версию указанных нормативно-правовых регуляторов и собственно административных регламентов для публичного доступа к ЭАР в Интернет и возможности коллективной работы над ЭАР в процессе развития. Практически, нормативно-правовой комплекс ЭАР является юридическим обоснованием для разработки и реализации АС ЭАР. Набор нормативно-правовых регуляторов включает документы верхнего уровня, прямого или, как правило, непрямого действия (законы различного уровня, постановления и распоряжения органов исполнительной власти). Эти документы не указывают на последовательность действий, но определяют какие задачи являются функциональной целью, в чьих интересах они решаются и кем, права и обязанности объектов и субъектов. Набор административных регламентов включает документы прямого действия, которые указывают, кто и что должен делать для достижения функциональной цели, определенной нормативно-правовыми регуляторами, шаги деловых процессов, набор и последовательность действий для неавтоматизированных компонентов ЭАР. 2) Требования к организационному комплексу ЭАР Организационный комплекс ЭАР представляет собой некоторый уполномоченный орган, на который возложены функции: контроля исполнения ЭАР; оценки качества исполнения; развития и модификации ЭАР; координации работ по сопровождению ЭАР. (Конечно, в соответствии со всеми стандартами на организацию работ в сфере ИТ-систем, должна быть предусмотрена и функция внешнего аудита состояния и выполнения ЭАР. Однако по тем же стандартам основной объем контроля и совершенствования должен лежать на самом работнике/учреждении.) Этот организационный комплекс должен быть предусмотрен (и, обычно, предусматривается как контрольный орган) и в случае "ручного" выполнения АР и ЭАР. Но в случае создания и эксплуатации автоматизированной системы ЭАР такой комплекс приобретает дополнительные функции и значение. АС ЭАР является автоматизированной организационно-административной системой и, вследствие этого, включает такой уполномоченный орган в свой контур управления и контроля как организационную единицу. 3) Требования к модельному описательному комплексу ЭАР Модельный описательный комплекс ЭАР включает в себя следующие описания обязательных и необязательных компонент и процессов, включая автоматизированные 380 (например, на уровне управления документооборотом, на уровне подключения аналитических систем и др.), ручные (проверка текстов входных заявлений до их ввода, обращений или сигналов по телефону) и комплексные действия: удобное для восприятия руководство внешнего пользователя по обращению к регламенту: правилам заполнения форм документов (экранных и бумажных), получения форм документов через Интернет, по самой процедуре обращения; описания вовлекаемых в обработку документов, экранных форм и данных, выполненные в необходимых для эксплуатации модельного описательного комплекса формах (например, в синтаксисе XML и на основе определенной XML-схемы); формализованные в разной степени описания собственно порядка деятельности (делового процесса) в нескольких формах ("сценарий ЭАР", "модельная форма ЭАР", "программная форма ЭАР"), в том числе, позволяющих пользоваться этими описаниями исполнителям и аудиторам процессов. Описания в менее формальных формах должны быть пригодны для того, чтобы трансформировать их в формы, пригодные для непосредственного переноса в автоматизированные системы управления деловыми процессами (doc-flow, work-flow и т.д.). Сценарий ЭАР На верхнем уровне формализованного описания порядка деятельности необходимо рассматривать электронный сценарий ЭАР, описывающий порядок взаимодействия субъектов и объектов регламента, протекание деловых процессов, информационноуправляющие функции, выполняемые комплексом АС ЭАР и действия неавтоматизированных компонентов. Такое описание должно быть: с одной стороны, в достаточной мере формализованным; с другой стороны, описывать модель в терминах нормативно-правого комплекса, то есть административного регламента. При таком подходе сценарий служит переходной моделью между текстом административного регламента и строго формализованными моделями деловых процессов. (Встречается также название "макросценарий", которое отличает этот уровень описания действий от "микросценариев" поведения пользователя за экраном АС.) Сценарий ЭАР предназначен для использования в нескольких целях: для неавтоматизированного анализа полноты и непротиворечивости описания процесса, а также для оценки его корректности и эффективности с позиций реинжиниринга деловых процессов на верхних уровнях разработки ЭАР; для описания правил использования входных форм документов и иных форм задания входной информации гражданами и представителями различных организаций, правил прохождения документа и порядка рассмотрения, причем описания в форме, которая может быть использована также и обращающимся внешним пользователем (при его желании); 381 для выполнения процедур согласования и утверждения с государственными законодательными и исполнительными органами (например, с юристами); в качестве исходного описания для разработки моделей более формализованных и детальных уровней в модельном описательном комплексе ЭАР; для проектирования информационно-технологического комплекса АС ЭАР как формулировка требований верхнего уровня на организацию взаимодействия объектов и субъектов действия регламента с АС ЭАР. Особая важность и ценность сценария ЭАР может быть понятной, если учесть, что исходные тексты административных регламентов обычно представляют собой плохо связанное "нагромождение" пунктов с отдельными правилами, требованиями, ограничениями и т.п. Для описания сценария ЭАР может быть использован какой-либо частично формализованный язык (например, таблицы решений), который сохраняет свойство понятности описания ЭАР для всех участников. Наличие полного сценария ЭАР позволяет использовать - еще не прибегая к средствам формального моделирования, то есть в "ручном" режиме - общую методику реинжиниринга деловых процессов с дополнениями и уточнениями, связанными со спецификой характерной для процессов в конкретных организациях и ведомствах. Базисные административные регламенты уже на этом уровне формализации описания могут быть и должны быть подвергнуты системному анализу с диагностикой их полноты, непротиворечивости, возможности получать результат более эффективно, заменять результат на более современный и т.д. Выводы анализа должны передаваться в организационный комплекс в качестве заявки на модернизацию административного регламента. В ходе этого анализа при накоплении и интеграции совокупности ЭАР возможна дополнительная оптимизация их совместного выполнения за счет использования совокупной информации о применяемых нормативных регуляторах. Кроме того, анализ совокупности ЭАР, в свою очередь, позволит выдвигать проекты интегрированных нормативных регуляторов (сводных актов, правил, инструкций) с учетом особенностей всех рассматриваемых ЭАР. Именно последние соображения показывают, почему и в каких случаях может оказаться целесообразным включать ЭАР первого типа непосредственно в состав описаний ЕФА. Модельная форма ЭАР На следующем уровне формализации регламента находится модельная форма ЭАР. Она представляет собой описание (набор описаний) делового процесса в государственной организации (административного, управленческого, хозяйственного, другого профессионального), которое сделано на одном из выбранных стандартизованных формальных языков описания (например BPML, IDEF3 или UML) без привязки к конкретным средствам АС ЭАР. Наличие более формальных описаний, в частности - модельной формы ЭАР позволяет использовать в полном объеме существующие методики реинжиниринга деловых процессов. На основе модельной формы ЭАР исходные административные регламенты могут быть подвергнуты формализованному, строгому системному анализу с диагностикой их полноты, непротиворечивости, возможности получать результат более эффективно и т.д. Выводы анализа также должны передаваться в организационный комплекс ЭАР в качестве заявки на модернизацию административного регламента. Важно, что при таком подходе применимы все методы технологии реинжиниринга, включая, например, проведение формальной оценки эффективности и динамического 382 моделирования процессов, реализующих ЭАР. Увеличиваются возможности дополнительной оптимизации совместной реализации ЭАР за счет использования совокупной информации о процессах, которые могут быть взаимосвязанными, содержать дублирующие элементы, излишние согласования, неэффективные пересылки документов и т.д. Кроме того, формализованный анализ совокупности ЭАР позволит более обосновано выдвигать проекты разработки интегрированных нормативных регуляторов с учетом особенностей всех рассматриваемых ЭАР. Целесообразны группировки описательных комплексов ЭАР по различным предметным (объекты ЭАР), функциональным или иным признакам, а также аккумуляция ЭАР для общего использования в специализированном хранилище организационноадминистративных решений. Таким хранилищем целесообразно принять репозиторий ЕФА. Это создает предпосылки для: использования различными организациями отдельных моделей как прототипов в разработке "своих" ЭАР; детального анализа кандидатов на сквозные или взаимодействующие деловые процессы и, на этой основе; реализации интегрированной специализированной информационно- коммуникационной среды выполнения процессов (административных, профессиональных - по специальному профилю организации, хозяйственных) правительственных органов и учреждений. Наконец, такое хранилище моделей ЭАР-ов позволило бы определить и регламент работы с ним (в том числе, соответствующий ЭАР), что позволило бы перейти к полноценной и эффективной автоматизации работы разработчиков нормативных регуляторов и проектов ЭАР, в том числе - к совместной работе. 4) Требования к информационно-технологическому комплексу ЭАР АС ЭАР включает в себя инструментальный и исполнительный информационнотехнологический комплекс и специализированную информационно-коммуникационную среду формального описания, управления и контроля исполнения административного регламента. На этот комплекс возлагаются следующие функции: обеспечение персонифицированного прозрачного диалогового доступа к информационным компонентам ЭАР (нормативно-правовому комплексу, модельному описательному комплексу); обеспечение инструментов формального описания ЭАР в модельной форме и в виде сценария; обеспечение программирования процесса компьютерной поддержки ЭАР, то есть разработка программной формы ЭАР; обеспечение выполнения автоматизированной части ЭАР в форме выполнения делового процесса, строящегося как реализация выполнения автоматизированной части модельной формы или реализация выполнения программной формы ЭАР; 383 обеспечение публикации содержимого текстов административного регламента (всего нормативно-правового комплекса), публикации руководства внешнего пользователя и получение форм входных документов ЭАР через Интернет; обеспечение хранения описаний ЭАРов, например, в репозитории архитектуры организации; обмен описаниями ЭАРов и их заготовками с репозиторием ЕФА; администрирование и контроль процессов реализации ЭАР, включая ведение журналов состояния выполняемых по ЭАР деловых процессов, контроль отклонений от требований режимов и графиков выполнения процессов по ЭАР (и т.н. "включение красной лампочки"), выдачу справок о текущем состоянии процесса, сбор и предварительный формальный анализ сигналов обратной связи от получателей результатов выполнения ЭАР. Можно видеть, что частично, в своей инструментальной части этот комплекс пересекается со средой моделирования архитектуры отдельной организации и, в некоторых случаях важнейших ЭАР, единой архитектуры ЭП. Он также пересекается со средствами ведения сайтов государственных организаций. Это показывает, в частности, относительность любой классификации средств, в том числе, использованной в какой-либо справочной модели ЕФА. 8.3.2.5. Пример ЭАР, включая его сценарий Если вернуться к примеру с административным регламентом, устанавливающим порядок регистрации населения, то исходя из описанных выше требований, можно рассмотреть пример создания ЭАР регистрации населения в варианте "как есть", то есть без совершенствования. Нормативно-правовой комплекс был уже описан. В него входят: Закон № 5242-1 от 25.06.93 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»; «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства»; «Инструкция о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» (далее в тексте примера – Инструкция); «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области». Вышеперечисленные документы определяют область применения, объекты и субъекты, процессы и действия, которые участвуют в достижении функциональной цели – регистрация населения по месту жительства или пребывания. Документы должны быть представлены в гипертекстовом виде для публикации через электронные каналы доступа (сайт, рассылка по электронной почте по заявке, и др.). 384 1) Организационный комплекс, в случае создания ЭАР, должен быть создан в рамках вычислительного центра паспортно-визовой службы или адресносправочного бюро органов МВД. На него должны быть возложены функции контроля и исполнения ЭАР, а также развития и модификации по мере накопления опыта эксплуатации. В возможности этого комплекса важно включить право на инициативное обращение с проектами изменения нормативно-правовой основы ЭАР. 2) Модельный комплекс в первую очередь должен включать сценарий ЭАР. В качестве примера рассмотрим небольшой упрощенный фрагмент сценария, в котором описывается порядок регистрации граждан по месту жительства (см. таблицу 8.1). Исходная ситуация: Регистрация граждан по месту жительства» «Инструкция 4. Роли субъектов: Регистрируемое лицо – «Инструкция 4.1. Гражданин, изменивший место жительство» Должностное лицо – «Инструкция 4.3. Должностные лица, ответственные за регистрацию, а также граждане и юридические лица, предоставляющие для проживания принадлежащие им на праве собственности жилые помещения. Конкретный список должностных лиц перечислен в Инструкции 1.4.» Работники паспортно-визовой службы – «Инструкция 1.6.1. Органы внутренних дел осуществляют оформление регистрации и снятие граждан с регистрационного учета» Объекты: Документы, удостоверяющие личность – «Инструкция 1.5. Документами, удостоверяющими личность являются: паспорт, свидетельство о рождении – для лиц, не достигших 14-летнего возраста, заграничный паспорт – для постоянно проживающих за границей граждан, которые временно находятся на территории Российской Федерации, удостоверение личности – для военнослужащих, военный билет – для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или по контракту, справка об освобождении из мест лишения свободы – для лиц, освободившихся из мест лишения свободы, иные выдаваемые органами внутренних дел документы, удостоверяющие личность гражданина». Действия. (Выбран фрагмент, в котором существенны неавтоматизируемые действия). Таблица 8.1. Фрагмент сценария «порядок регистрации граждан по месту жительства». № шага 1 2 Событие Прибытие на новое место жительства Обращение к должностным лицам (не позднее 7 дней со дня прибытия) Субъекты Объекты Процесс, действие Регистрируемое лицо Регистрируемое лицо, должностное лицо Документы, Предоставление удостоверяющие документов личность, военный билет, заявление о регистрации, основание для 385 Следу ющий шаг 2 3 № шага Событие Субъекты Объекты заселения Карточка регистрации, поквартирная карточка, адресный листок прибытия, листок статистического учета Документы и формы 3 Заполнение форм Должностные лица 4 Поступление документов в паспортновизовую службу Работники паспортновизовой службы 5 Регистрация граждан по месту жительства (при положительном результате проверки) Работники паспортновизовой службы Документы и формы 6 Возврат документов (при отрицательном результате проверки) Работники паспортновизовой службы Документы и формы, разъяснение о том какие документы необходимо представить. 7 Конец фрагмента Процесс, действие Следу ющий шаг Оформление постановки на воинский учет, передача документов в паспортновизовую службу (в 3- дневный срок) Проверка документов, правильности и полноты форм, наличия обстоятельств препятствующи х вселению граждан в жилое помещение (срок рассмотрения 3 дня со дня получения документов и форм) . Проставление оттиска штампа о регистрации по месту жительства или выдача свидетельства о регистрации по месту жительства. Разъяснение должностному лицу, а также регистрируемом у лицу. 4 5 (проверка успеш на), 6 (проверка неуспешна ) 7 2 Даже такой небольшой, неполный и предельно упрощенный фрагмент сценария делает понятным, что: 386 полный сценарий необходим как первый и большой шаг к однозначным формализованным описаниям (вплоть до программной формы) от достаточно хаотической совокупности отдельных правил, ограничений и требований исходного АР; он еще понятен юристам, но уже делает возможной работу аналитиков по анализу процесса на непротиворечивость, полноту, эффективность; показывает как возможности автоматизации, так и неизбежно ручные действия, позволяет оценить вклад того и другого; позволяет выявить все стыки между разными службами и ведомствами, передачи документов или запросов-ответов и т.п., то есть мест, в которых в наибольшей степени страдает эффективность процессов; дает основу для того, чтобы межведомственные/междепартаментские ЭАР обосновано или предлагать сквозные переразмещать/сокращать часть действий. 4. Требования к информационно-технологическому комплексу могут быть выражены следующим образом: - комплекс должен обеспечить диалоговый доступ регистрируемого лица к ЭАР (к нормативно-правовому комплексу) для ознакомления с самим административным регламентом, а также с более удобным для восприятия руководством по обращению к регламенту: процедуре регистрации и правилам заполнения форм, а также их получения через Интернет; - комплекс должен обеспечить полный прозрачный и публичный контроль прохождения документов в соответствии со сценарием ЭАР; - для обеспечения полного контроля процессов регистрации населения информационно-технологический комплекс должен охватывать все действия должностных лиц, а также работников паспортно-визовых служб; - комплекс должен включать модельную форму ЭАР для проведения формального анализа деловых процессов ЭАР на полноту и эффективность; - комплекс должен поддерживать формальные спецификации всех документов и данных с точностью, конкретностью и детальностью, необходимыми для компьютерной обработки. 8.3.3 Итоговая сводка рекомендуемых свойств и требований к ЭАР Дадим краткое и развернутое определение ЭАР, основанное на выполненном анализе. Электронный административный регламент (ЭАР) - это такая система формализованных описаний и руководств по планированию, организации, выполнению и 387 учету работ, реализующих соответствующий административный регламент, которая использует ИТ-средства для большей эффективности выполнения регламента. В случае государственных организаций, ЭАР обеспечивают регламентацию деятельности министерств и ведомств, других учреждений, описывают процедуры внутри- и межведомственного взаимодействия, равно как и взаимодействия государственных организаций с гражданами, другими лицами и их предприятиями. Степень формализации ЭАР и автоматизации его выполнения может быть разной. В простейшем варианте ЭАР ограничивается опубликованной в Интернет гипертекстовой электронной формой представления нормативно-правовых регуляторов и административных регламентов, определяющих содержание ЭАР. Эта форма представления регламента делает доступной информацию о нем и его процедурах для внешних пользователей, обращающихся к регламенту, а также для внешних - как внутри ведомства, так и для других ведомств. В более развитых вариантах ЭАР является сложной комплексной системой, включающей нормативно-правовой, организационный, модельно-описательный и информационно-технологический комплексы. Состав компонент ЭАР отображает его двойственную природу, а именно: как действующей административно-организационной системы для реализации базового административного регламента и как формализованной функционально-информационной модели для анализа, реинжиниринга регламента и процесса его реализации, а также для проектирования АС и ИТ-комплексов для поддержки выполнения регламента. Развитые варианты ЭАР делают возможными работы по анализу и оптимизации деловых процессов, выполняемых государственными органами, и самой структуры этих органов, поддерживая тем самым проведение административной реформы. Среди рассмотренных свойств и требований к развитым вариантам ЭАР можно отметить следующие: - нормативно-правовой комплекс ЭАР в сочетании с его организационным комплексом позволяет обеспечить легитимность функциональных целей и действий по их достижению, а также правовую и организационную поддержку процессам внедрения, реализации и развития ЭАР. Публикация гипертекстовой формы ЭАР повышает его доступность пользователям и делает возможной совместную работу над его совершенствованием и автоматизацией; - модельный описательный комплекс предоставляет многоуровневое формализованное представление процессов, субъектов и объектов действия ЭАР, которое создает базис для проведения анализа качества самого исходного регламента, для совместной работы юристов и системных аналитиков, для анализа и реинжиниринга деловых процессов, в ходе которых реализуется ЭАР, для придания ЭАР свойств прозрачности, а также для получения программной формы ЭАР, непосредственно реализуемой в автоматизированном режиме выполнения регламента. Публикация руководства пользователя по обращению ЭАР в среде Интернет многократно повышает эффективность процесса в целом; - аккумуляция описаний (гипертекстовых форм, сценариев, модельных форм) ЭАР в едином хранилище позволяет проводить их обобщение, объективный анализ, оптимизацию, обоснованную стыковку разрозненных, разделенных ведомствами деловых 388 процессов в единые, рациональные межведомственные "сквозные" процессы, создает предпосылки для существенно более эффективной автоматизации регламентов, для совершенствования исходных регламентов. Таким хранилищем может быть репозиторий архитектуры - сначала в рамках отдельных организаций, затем - по мере развития архитектурного подхода и средств - в рамках ЕФА. Обобщенные, типизированные сценарии и модельные формы ЭАР могут поддерживаться в репозитории ЕФА с тем, чтобы организации использовали их как часть полезного опыта, в качестве шаблонов и заготовок для своей работы; - эффективное использование аккумулируемых описаний ЭАР возможно только при разработке и введении стандартизованных форм описаний - сценария и модельной формы; - эффективная реализация ЭАР возможна только при наличии информационно- коммуникационной среды функционирования, реализуемой взаимодействующими между собой информационно-технологическими комплексами. Эффективная реализация обеспечивает прозрачность процессов в рамках ЭАР и объективность оценки качества исполнения ЭАР; - вследствие своей детальной природы большая часть ЭАР входит в архитектуры конкретных организаций, но не в обобщенные справочные моделей ЕФА. Тем не менее, в ряде случаев, например, для важных межведомственных ЭАР возможно их включение в ЕФА для целей особого централизованного управления реализацией модельноописательного и информационно-технологического комплекса такого ЭАР. - в случае накопления в репозитории ЕФА значительного числа ЭАР разных ведомств появляется возможность говорить об ЭАР как о регулярной части ЕФА и о получении полезных эффектов от работы с ними в составе ЕФА. При этом нормативноправовой комплекс и сценарий ЭАР могут быть приписаны к архитектуре деятельности, а модельная форма ЭАР - к системной архитектуре и стыковаться с типовыми прикладными компонентами этой архитектуры, а также с моделями ОГИР, организационной структуры, графиков деятельности и с информационной моделью Архитектуры деятельности ЕФА. 389 8.4 Требования к средствам моделирования ЕФА и архитектуры отдельной организации. Содержательная структура репозитория ЕФА 8.4.1 Предпосылки формулирования требований к средствам моделирования ЕФА Среда моделирования ЕФА не может быть куплена на 100% готовой или разработана до конца в рамках одного локального проекта. Диапазон сложности и размерности задач и средств моделирования весьма велик. Достаточно широк и набор разработанных в настоящее время средств моделирования, хотя выбор адекватного (по возможностям, сложности, стоимости и др. параметрам) средства остается непростой проблемой. (К тому же этот процесс не завершен, и вполне прагматичные прикладные исследования и разработки продолжаются во всем мире, в том числе, и для целей ЭП и ЕФА). В силу сказанного требуется определить набор требований к среде моделирования ЕФА и архитектур отдельных организаций таким образом, чтобы можно было обеспечить: - простые, недорогие, понятные при минимальном обучении средства моделирования для построения и использования простых по устройству моделей; - поэтапное развитие средств моделирования для поддержки процессов формирования и использования ЕФА и архитектур конкретных организаций; - нужную степень совместимости для ЕФА и архитектур организаций (на каждом этапе развития); - достаточную свободу выбора средств моделирования архитектур конкретных организаций. Для того чтобы обеспечить описанное выше сочетание адекватной простоты с возможностью развития на перспективу, дальнейшее изложение рекомендаций содержит: - предпосылки в общем контексте ситуации; - формулировку общих требований к средствам моделирования ЕФА и архитектур отдельных организаций (как основу для перспективы их развития); - описание отличий требований для средств моделирования ЕФА и архитектур отдельных организаций; - формулировку конкретных требований к поэтапному развитию средств моделирования ЕФА, начиная с первых этапов при обеспечении скорейшего выполнения первых проектов в области ЕФА; - рекомендации по содержательному составу репозитория ЕФА - хранилища архитектуры ЭП как стратегически важного актива для формирования ЭП и управления его развитием. 390 8.4.2 Предпосылки к решению задачи комплексного архитектурного моделирования Описание самой ЕФА в целом и ее компонентов (архитектурных моделей) должно быть ориентировано на выполнение тех и именно тех процессов и получение тех результатов, ради которых вводится ЕФА: согласованное движение государственных организаций к перспективным целям ЭП, административной реформы и реформы госслужбы, эффективное управление инвестициями при формирование бюджетных средств на проекты программы ЭП, и др. (см. соответствующее описание рекомендаций по перспективе ЭП и назначению ЕФА), В связи с этим модели ЕФА и система моделирования должны обладать тем рациональным набором свойств, которые нужны для решения указанных задач. Это позволяет ограничивать сложность моделей и средств моделирования, планировать их адекватное развитие по мере роста размерности и сложности моделей ЕФА. Определяя адекватную задачам меру сложности моделей и средств моделирования необходимо принимать во внимание и требования совместного использования ЕФА и архитектур конкретных организаций (учреждений). Так, в процессах формирования и использования ЕФА необходимо осуществлять: - соотнесение уже построенных архитектур конкретных государственных учреждений с ЕФА для определения соответствия установленным общеправительственным целям и направлениям развития, единым стандартам и т.п.; - описание текущих и построение целевых архитектур государственных учреждений как по собственным технологиям, так и в терминах и классификациях ЕФА. Поскольку ЕФА строится, в частности, для последующей интеграции предприятий и их систем, само предприятие (госучреждение) также должно решить ряд собственных интеграционных задач, связанных с интеграцией реализуемых учреждением функций и используемой информации, систематизацией вырабатываемых продуктов (информационных услуг, управленческих решений, финансовых и хозяйственных актов и др.), устанавливаемых целей и достигаемых результатов, каналов доставки услуг и т.д. Указанная интеграционная работа кроме рационализации основной деятельности учреждения должна также распространяться на деятельность по управлению ИТресурсами и ИТ-проектами, выполняемыми учреждением. В этом аспекте она распространяется на интеграцию деятельности архитекторов и разработчиков систем, производителей готовых ИКТ-продуктов (прикладных пакетов, базовых программных и аппаратных ИКТ-средств), на непосредственную интеграцию аппаратного и программного обеспечения от разных поставщиков и разработчиков и т.п. Процессам интеграции и координации на уровне организаций должен предшествовать процесс моделирования: модель архитектуры предприятия аккумулирует знания о его процессах, поведении, информационных и материальных потоках, ресурсах и организационных единицах, инфраструктуре и архитектуре систем. При этом должно быть определено, что главной целью моделирования должно являться не только повышение интегрированности организации, но и поддержка его анализа в самых различных разрезах (экономических, организационных, качественных, количественных и т.д.) для совершенствования деятельности по принятию решений, контролю, координации и мониторингу различных его частей. В частности, моделирование должно быть определено как необходимый инструмент анализа эффективности существующих деловых процессов в организации, а также для решения задач реинжиниринга деловых процессов учреждения или объединения учреждений в рамках делового процесса. 391 На уровне правительства в целом одной из главных задач архитектурного моделирования является оптимизация функциональной архитектуры правительства и обеспечение его представления как целого - вне зависимости от того, где выполняется конкретная функция. Указанные положения являются основными предпосылками постановки процессов моделирования на самых верхних, то есть архитектурных уровнях. Это распространяется как на формирование ЕФА, так и архитектур отдельных государственных организаций (учреждений). 8.4.3 Общий подход к организации средств и среды комплексного архитектурного моделирования Чтобы иметь достаточно полное для решения указанных выше задач понимание учреждения и его деятельности, необходимо иметь ответы на вопросы – кто, что, когда, зачем, где и как осуществляет эту деятельность. При этом концептуальный подход, применяемый изначально для моделирования архитектур предприятий, должен в существенном объеме использоваться и при построении моделей ЕФА ввиду схожести и отчасти совпадения задач моделирования. Это относится, в первую очередь, к следующим общим для ЕФА и архитектуры организации задачам: - представление интегрированной схемы функций и информационных ресурсов в целом вне зависимости от их исполнителя; - обеспечение единых стандартов на качество услуг; - обеспечение средств описания стратегических направлений развития архитектуры, их причин (двигателей), а также будущих состояний архитектуры; - обеспечение средств обнаружения деловых процессов, пересекающих организационные границы учреждения, и средств анализа общих информационных ресурсов, которые требуется рассматривать как интегрированные; - обеспечение критериев отбора инициатив и проектов для финансирования и оценки деятельности по реализации систем и развитию организации (включая параметры производительности/результативности); - обеспечение общей классификации сервисов и компонентов, а также технических стандартов. Необходимо также учитывать, что хотя архитектуры конкретных государственных учреждений не должны совпадать с ЕФА (они должны совпадать в основных архитектурных принципах и могут - в отдельных деталях), тем не менее они должны быть определенным образом привязаны к ней для решения указанных выше задач. Для этого ЕФА и архитектура отдельной организации должны: - во многом опираться на общие архитектурные элементы (деловые функции, классы данных, виды компонентов), позволяющие "вписывать" отдельное госучреждение в ЕФА, или по крайней мере оценивать степень соответствия архитектуры организации принципам и структурам ЕФА; 392 - поддерживать возможность использования элементов одного множества рекомендуемых технических стандартов и стандартов производительности, результативности, качества производимых услуг. Таким образом, средства моделирования ЕФА и вся среда моделирования и применения моделей ЕФА должны использовать концепцию среды архитектуры обобщенного предприятия / организации (совместимые, предпочтительно стандартизованные схемы описания архитектуры обобщенного предприятия, Enterprise Architecture, языки и инструментальные средства моделирования), ориентированную на ЕФА с точки зрения ее предназначения и особенностей. При этом один из основных видов особенностей ЕФА состоит в меньшей степени детальности и большей степени обобщенности ряда моделей ЕФА по сравнению с теми моделями архитектуры конкретной организации, которые предназначены для детальной реализации систем этой организации. В связи с этим важно подчеркнуть, что указанные выше общие для ЕФА и архитектуры организации задачи моделирования приводят к практически общим схемам устройства основных моделей архитектур этих двух типов на верхних, недетализированных уровнях моделирования архитектуры. (Этому, например, соответствует положение ЕФА в США, в соответствии с которым архитектура отдельной организации - министерства, "агентства" - может рассматриваться как "вертикальный" сегмент полной федеральной архитектуры, положение, практически одобренное и принятое в проекте INFOCITIZEN Евросоюза). Целесообразно сформулировать требование, в соответствии с которым для архитектурного моделирования как в рамках ЕФА, так и в рамках отдельных госучреждений или их объединений, возникающих при решении общих задач, используется вошедший в международные стандарты и мировую практику общий подход к моделированию (обобщенных) предприятий любых типов, вырабатывающих полезные результаты - услуги, продукты. При этом в международных стандартах и в мировой практике предприятие (Enterprise) понимается как обобщение организации и правомерно распространяется на государственные организации любых видов в предположении, что можно и нужно выделить полезные выходы их деятельности - информационные, административные, управленческие, аналитические, статистические и иные услуги и продукты. При необходимости выделить специфические особенности предприятий и организаций разных типов, это выделение вполне делается в рамках одного мета-модельного подхода, то есть на основе одних и тех же схем моделей и языков моделирования. В развитие этого требования определим, что в общем случае среда моделирования архитектуры ЭП как обобщенной организации (обобщенного предприятия) должна включать следующие 4 компонента (сформулировано в соответствии с текущим уровнем развития методов моделирования рассматриваемого типа, см. например, Report on the State of the Art in Enterprise Modeling, University of Namur, 2002 [75]): 1) Блок элементарных объектов ЭП (также организации, надведомственной деятельности), а именно: - описания (представления) элементарных объектов (например, конкретного продукта/услуги, производимого на предприятии в настоящее время); - средства, используемые для порождения таких представлений (т.е. данных по объектам) согласно определенным правилам. 2) Блок моделей архитектуры ЭП (также организации, надведомственной деятельности), а именно: 393 - собственно модели различных видов (процессно-функциональные, информационные, ресурсные, организационные и другие), состоящие из элементов, абстрактно отображающих элементарные объекты; - средства моделирования, обеспечивающие анализ, проектирование и использование моделей. 3) Блок языков и методологий моделирования, включая: - общемодельные конструкции; - процессы моделирования архитектуры предприятия; - средства, поддерживающие процесс определения и модификации методологий и языков. 4) Блок языков мета-моделирования и методологий определения методологий моделирования (мета-методологий), соответственно, для описания концепции, синтаксиса и семантики языков моделирования, и методологий их применения, а также для описания процессов построения этих языков и методологий. Последний блок средств мета-моделирования и мета-методологий может планироваться в том случае, если принимается решение о существенной адаптации какого-либо из существующих комплексов моделирования (включая методологию и средства описания моделей) или о разработке оригинального комплекса моделирования. При этом второй вариант из двух указанных в настоящее время не рекомендуется из-за весьма высокого уровня сложности разработки оригинального комплекса и стоимости такой разработки. 8.4.4 Обобщенные требования к среде моделирования ЕФА и архитектуры отдельной организации Приведенные обобщенные требования должны использоваться для решения следующих задач: - определение границ и способов применения простейших стартовых средств моделирования на первом этапе формирования ЕФА с учетом поэтапной их замены более развитыми средствами (см. о требованиях к таким средствам далее); - перспективное планирование проектов создания средств и среды моделирования ЕФА и отдельных государственных организаций. Общие требования. Как общие для среды моделирования ЕФА и архитектуры отдельной организации рассматриваются следующие два блока из четырех ранее описанных блоков среды архитектурного моделирования. "Блок языков и методологий моделирования", включая: - общемодельные конструкции, в том числе, шаблоны, типовые блоки конструкций устройства моделей разных типов, предусмотренные в архитектуре с их взаимосвязями; 394 - процессы моделирования архитектуры ЭП и организации (включая такие организационные образования, которые являются межведомственными объединениями, проектами, инициативами); - средства, поддерживающие процесс определения и модификации методологий и языков. "Блок моделей архитектуры организации", включая: - собственно модели различных видов (процессно-функциональные, информационные, ресурсные, организационные и другие), состоящие из элементов, абстрактно отображающих объекты архитектур адекватного уровня детализации ("элементарности"); - средства моделирования, обеспечивающие анализ, проектирование и использование моделей. Методология моделирования должна регламентировать набор архитектурных компонентов (правил, принципов, общемодельных схем и отдельных моделей), последовательность этапов и шагов моделирования, правила перехода от этапа к этапу, набор и правила построения моделей на каждом из них. Предусматриваемые методологией процессы и этапы моделирования архитектуры должны обеспечивать необходимые направления формирования и оценки предусматриваемых архитектурных слоев. В частности, одним из основных направлений является нисходящее проектирование основных архитектурных слоев в соответствии общей схемой архитектуры предприятия (например, бизнес-архитектура, системная (логическая) архитектура, архитектура данных и приложений, базовая технологическая архитектура). Такое направление должно поддерживать принцип согласованности архитектурных слоев, предусматривающий, в частности, требование согласование слоя базовой ИТ-архитектуры и слоя системной архитектуры с потребностями и ограничениями деятельности ЭП и организации. Другим направлением формирования архитектурных слоев является независимое описание унифицированных компонентов (деловых, сервисных, технических), что позволяет поддерживать принцип независимости архитектурных слоев, предусматривающий возможность использовать преимущества систем с открытой ИТархитектурой, избегать дублирования разработок и приобретений. Требования к этапам архитектурных процессов предусматривают следующие основные работы, выполняемые на этих этапах: - определение целей деятельности ЭП, сегмента ЭП и учреждения, требований, охватывающих направления деятельности, назначение (миссию) организации, цели, критические факторы успеха, критические деловые результаты, перспективу развития (видение) организации, выявление требований различных типов (функциональных, информационных, операционных, коммуникационных, системных, технологических и др.) и их документирование; - моделирование деятельности с позиции менеджера делового процесса, включающее построение концептуальных моделей высокого уровня агрегации и обобщения с использованием графических 395 образов (пиктограмм, изображений траекторий, двухмерных и трехмерных схем-рисунков) для представления деловых объектов и событий; - моделирование деловых процессов на нужных уровнях детализации; - моделирование оргструктуры, включая ее нисходящую логическую схему, а также логические схемы принятия решений; - моделирование ресурсов: деловых информационных, оргструктурных/кадровых, финансовых, материальных, всех видов ИТ-ресурсов, других типов ресурсов по необходимости; - моделирование классов приложений (прикладных сервисов и компонентов) в их взаимосвязях и с их связями с классами данных и технических спецификаций и стандартов; - моделирование архитектуры приложений на уровне описания прикладных комплексов как совокупности видов приложений в их взаимосвязи4 - моделирование классов и видов ИТ-сервисов общесистемного уровня, их спецификаций, технических стандартов; - моделирование технической архитектуры на уровне на уровне описания технических комплексов как совокупности видов ИТ-сервисов в их взаимосвязи; - отображение моделей деловой архитектуры в модели приложений и технологической архитектуры. 8.4.5 Дополнительные обобщенные требования для среды моделирования ЕФА Среда моделирования ЕФА, реализуя общие требования, описанные выше, должна обеспечивать: - понятность архитектурных описаний заданного уровня при обращении к ним представителей самых разных организаций и отдельных граждан, а также представителей самых разных специальностей (в предположении, что ЕФА публикуется и находится в открытом доступе); - инструменты для расширения ЕФА, официально публикуемой на некотором этапе ее развития, средствами стыковки с моделями архитектур отдельных организаций для определения степени их соответствия ЕФА, исследования возможностей сотрудничества разных организаций и многократного использования одних и тех же ИТресурсов (информационных, программных, модельных). Среда моделирования ЕФА должна расширяться средствами хранения описаний передового опыта по реализации идей ЕФА и других сведений, полезных для поддержки процессов формирования и использования ЕФА на практике (см. требования к содержательной структуре репозитория ЕФА). 396 8.4.6 Дополнительные обобщенные требования для среды моделирования архитектуры отдельной организации В среду моделирования архитектуры конкретной организации могут и должны входить средства более детального моделирования, чем это требуется в ЕФА. Так, в ЕФА нижним уровнем функционального моделирования может быть уровень определения либо ограниченной функциональной области, либо - и это мыслимый предел детальности для ЕФА - основных деловых процессов в целом на уровне их именования, назначения, общего определения содержания, нормативно-правового комплекса, входов, используемых ресурсов и выхода, параметров эффективности. Модели этих уровней присутствуют и в архитектурах конкретных организаций, но в них детализация продолжается: как минимум описываются высокоуровневые сценарии выполнения деловых процессов, определяющие основные шаги и взаимосвязи шагов процессов (ЭАР) с приписыванием конкретных исполнителей (граждан, сотрудников учреждений, департаментов, их должностей и т.д.) этим отдельным шагам, а для поддержки практического реинжиниринга деловых процессов требуется и более детальное описание. Содержательное рассмотрение этого вопроса см. в описании требований к структуре и использованию ЭАР. Степень детальности именно архитектурных моделей ограничивается принятым в конкретной организации стандартом на представление задач и требований, относимых к уровню архитектурного конструирования. Эти стандарты должны строиться с использованием положений, содержащихся в определениях соответствующих процессов и работ в стандартах ГОСТ Р ИСО/МЭК 12207:1999 [71] для процессов жизненного цикла программных продуктов и ISO/IEC 15288:2002 [70] для процессов жизненного цикла систем в целом. В связи с этим в среду моделирования архитектуры отдельных организаций должен входить и "Блок элементарных объектов организации", включая: - описания элементарных объектов, существующих в организации (например, конкретной услуги, производимой в организации в настоящее время); - средства, используемые для порождения таких описаний (т.е. данных по объектам) согласно определенным правилам. Должно учитываться, что архитектура конкретной организации строится не только для задач, определенных для ЕФА, но - и это является определяющим на практике - для обеспечения процессов рационального создания работающих систем этой организации и их развития на протяжении всего цикла жизни. Многообразие задач организаций, условий их решения и т.п. наряду с динамикой развития средств моделирования требует говорить о самостоятельности выбора среды моделирования в рамках каждой организации. В соответствии с этим разработка методологии моделирования и рекомендаций по созданию среды моделирования для уровня конкретных организаций должна осуществляться в качестве опорного методического обеспечения и должна дополняться сбором и публикацией передового опыта различных организаций в этой области. 8.4.7 Конкретные требования к стартовым средствам и среде моделирования ЕФА и архитектуры отдельной организации Приводимая ниже совокупность требований ориентирована на ситуацию, в которой деятельность по формированию архитектуры и архитектурных описаний только начинается и для нее еще не были выбраны средства моделирования. Это положение 397 справедливо для ЕФА. Оно также справедливо для тех организаций, в которых возможно велись и ведутся модели отдельных информационных систем, но целостная архитектура всей организации (ее основной деятельности и ИТ-систем) еще не описывалась. 8.4.7.1 Первый этап. Требования к стартовым средствам и среде моделирования ЕФА Стартовые средства моделирования ЕФА на первом этапе работ по формированию и использованию ЕФА целесообразно ограничить следующим набором общих методологических схем и типов моделей (см. раздел 7 данного отчета): - обобщенная схема ЕФА, включая ее назначение, руководящие принципы формирования, методологический состав и описание схем отдельных архитектурных моделей; - адаптированная схема Дж. Захмана (Zachman Framework), расширенная параметрами времени развития организации/системы (этапы жизненных циклов проектов, систем, организаций, ЭП в целом), в качестве универсальной методологической интегрирующей среды; - основные справочные (референсные) модели ЕФА (по мере их формирования), представленные в виде документированных классификационных схем и описаний; - руководящие методические материалы по построению и применению ЕФА в целом и по отдельным процессам формирования и использования моделей ЕФА. Стартовые инструментальные средства моделирования ЕФА целесообразно ограничить набором общеприменимых офисных программных инструментов для представления документов указанных методических руководств, методологических схем и типов моделей ЕФА в виде файлов стандартной структуры. Функциональные требования к этим инструментам таковы: - формировать и включать в стартовый вариант репозитория ЕФА документы методических руководств, методологических схем и типов моделей, указанных выше, - обеспечивать оперативную публикацию этих документов на сайте ЕФА и представление на бумажном носителе; - предоставлять возможность разгрузки этих документов с сайта ЕФА в среде стандартизованных веб-браузеров и пересылки файлов с этими документами стандартными средствами электронной почты; - обеспечивать отображение и распечатку этих документов пользователям, работающим в распространенной (стандартизованной) компьютерной средой офисных компьютеров; - обеспечивать возможность архитекторам и технологам, работающим в отдельных государственных учреждениях над архитектурой этих организаций, а также членам Советов по ИТ-инвестициям и другим заинтересованным сторонам декомпозировать документы с моделями и методиками ЕФА с целью сопоставления и документирования связей между элементами ЕФА и архитектуры организации; 398 - обеспечивать совместимость форматов замечаний к опубликованной ЕФА, посылаемых пользователями, работающими в распространенной (стандартизованной) компьютерной среде офисных пакетов программ, с форматами среды работы основных консультантов-интеграторов, формирующих ЕФА. На стартовом этапе указанные требования должны реализовываться представлением основной части документов ЕФА в файлах следующих форматов: - текстовые документы (включая таблицы и простейшие иллюстрации) в формате RTF; - то же в формате HTML-страниц и связанных совокупностей страниц. Указанные форматы позволяют: - представлять практически весь объем моделей, необходимых для формирования первых версий методологических документов и референсных моделей ЕФА; - формировать и использовать документы в самых разных офисных средах и инструментах (MS Office, StarOffice, офисные программы и HTML-редакторы условнобесплатного распространения, и др.). Для обеспечения дополнительных изобразительных возможностей представления методик и моделей ЕФА на первом этапе допустить использование: - файлов MS PowerPoint для презентаций докладов и учебных материалов по ЕФА; - графических файлов формата JPG для показа иллюстративного материала (нетекстовые модели, которые не переводятся в формат HTML, нестандартные графические модели, использующие пиктограммы, двухмерные и трехмерные рисунки и схемы, фотографии и т.п.); - файлов с электронными таблицами MS Excel для представления шаблонов и примеров расчетов, если такие будут включены в первую версию ЕФА (например, для расчетов значений показателей эффективности/производительности проектов реализации ЭП). При этом в указанных форматах могут представляться только те документы ЕФА, которые не образуют ее основной состав. Другие форматы (pdf Adobe Acrobat, плоские текстовые файлы, файлы формата DBF и др.) могут использоваться только в особых случаях как средство прямого обмена промежуточными архитектурными продуктами между разработчиками методик и моделей ЕФА и по согласованию с руководителями проектов ЕФА. 8.4.7.2 Второй этап. Требования к стартовым средствам и среде моделирования ЕФА На втором этапе в дополнение к форматам документов, рекомендуемых для первого этапа, целесообразно перейти к использованию простейших средств формализованного представления моделей ЕФА на уровне типов и экземпляров объектов, 399 составляющих эти модели, связей между этими объектами и элементов данных, задающих характеристики этих объектов. Эти средства должны позволить производить значительный набор операций по автоматизированному анализу совместимости и иных показателей качества архитектур отдельных организаций и ЕФА. Международная практика ряда организаций показывает, что таким формализованным представлением моделей ЕФА на определенном периоде ее использования вполне эффективно может быть: - на уровне схем моделей и типов объектов/связей - представление архитектурных моделей в виде моделей "сущность-связь" (диаграмм и описаний семантики и формата сущностей, связей и их атрибутов) или ER-моделей (причем такие модели применяются для представления моделей разных типов: функциональных, информационных, компонентных, эффективности и др.); - на уровне наполненных моделей и экземпляров объектов/связей - представление моделей в виде наполненных данными таблиц баз данных реляционных СУБД. Такие модели могут применяться и в репозиториях архитектуры отдельных организаций. В случае их реализации в совместимых БД и обеспечения необходимого уровня интероперабельности данных можно планомерно переходить к автоматизированному анализу совместимости и иных показателей качества архитектур организаций и ЕФА. При этом значительная или даже основная часть аналитических операций, необходимых для формирования обоснованных заявок на бюджетное финансирование проектов данной организации (министерства), для поиска перекрывающихся проектов при экспертизе заявок, при анализе сквозных деловых процессов и др. может выполняться средствами языка SQL. В связи с этим за время выполнения первого этапа моделирования ЕФА требуется выбрать минимальный набор совместимых нотаций (языков) представления моделей "сущность-связь" и такой формат (форматы) файлов этих моделей, которые позволят выбрать и применять наиболее дешевые и распространенные инструментальные средства построения моделей "сущность-связь" (минимальный список инструментальных систем), и осуществлять преобразования моделей из формата одной инструментальной системы в формат другой из выбранного списка систем. Существенно, что к настоящему моменту: - большинство организаций федерального и регионального уровня и значительное число местных органов управления уже обладает опытом работы с реляционными СУБД разных поставщиков; - меньшее, но все же значительное число организаций имеет опыт построения моделей "сущность-связь" в CASE-инструментах разных масштабов и поставщиков (начиная с пакета ERwin); - существуют форматы стандартных интерфейсов (например, JDBC, ODBC) для обращений (запросов) к БД, поддерживаемым различными реляционными СУБД; - наконец, существуют условно-бесплатные реляционные СУБД, возможностей которых может хватить для выполнения ограниченного, но существенного объема работ с моделями в небольших организациях. 400 Функциональные требования к инструментам на этом этапе: - включают те, что определены для первого этапа (методические руководства и текстовые описания референсных архитектурных моделей продолжают поддерживаться в указанных для первого этапа форматах); - дополняются требованием наличия возможностей преобразования моделей из формата одной инструментальной системы в формат другой из выбранного списка систем (возможно через промежуточные текстовые файлы с записями стандартизованной структуры); - расширяются возможностями управляемого доступа к информации архитектурных моделей, поддерживаемой в базах данных реляционных СУБД в виде таблиц и представлений подмножества SQL, языка хорошо SQL, причем совместимого со средствами стандартизованного стандартами, обеспечивающими интероперабельность данных в БД репозитория моделей ЕФА второго этапа. Как дополнительное функциональное требование к выбираемым инструментальным средствам надо определить возможность осуществлять автоматизированное преобразование референсных архитектурных моделей ЕФА из нотации "сущность-связь" в формат схем реляционных баз данных SQL. Дополнительная детализация и, возможно, дополнение требований должна производиться в течение выполнения первого этапа моделирования ЕФА и во время подготовки ко второму этапу. 8.4.7.3 Требования к стартовым средствам и среде моделирования архитектуры отдельной организации на первом и втором этапах. Как указано выше в описании общих требований к средствам моделирования, модели конкретной организации кроме задач, связанных с ЕФА, должны учитывать задачи построения и развития конкретных ИТ-систем на всем их жизненном цикле. Для этого, а также для учета специфических особенностей своих задач и деловых процессов конкретная организация может применять тот набор средств моделирования, который выберет она сама. Тем не менее, на первом этапе организациям, вовлеченным в процессы создания ЭП, формирования и использования ЕФА целесообразно учитывать набор форматов представления документов ЕФА (включая ее референсные модели). Это необходимо делать для облегчения обменов с разработчиками ЕФА, формирования бюджетных заявок и т.п. Кроме того, на первом этапе организациям целесообразно участвовать в оценке инструментальных средств описания моделей "сущность-связь" и форматов доступа к неоднородным реляционным БД. В ходе такой совместной работы необходимо выбрать набор совместимых нотаций моделей, инструментов их описания, форматов их хранения, форматов хранения наполненных моделей в реляционных БД и форматов доступа к таким БД. На втором этапе организациям целесообразно: - описать в виде моделей "сущность-связь" те части своих архитектур, которые вовлекаются в процессы оценивания архитектур и поиска межотраслевых проектов, в процессы составления бюджетных заявок и контроля их выполнения; 401 - сконструировать соответствующие схемы реляционных БД для хранения наполненных моделей (причем целесообразно поместить в них как модели своей архитектуры, так и ЕФА); - загрузить информацией своих архитектурных моделей и моделей ЕФА созданные БД; - производить анализ архитектур, управление ИТ-инвестициями и управление ИТ-системами используя аналитические запросы к БД этих моделей. 8.4.7.4 Третий этап развития среды моделирования ЕФА На третьем этапе целесообразно перейти к использованию многомодельной расширяемой среды моделирования, которая позволяла бы: - интегрировать модели ЕФА и организаций предусмотренных видов (достаточно широкого диапазона); - работать с этими моделями в режимах их сочетания (например, для поиска, анализа и совершенствования общих для нескольких министерств деловых процессов и информационных ресурсов, для оценки согласованности архитектуры конкретного министерства и ЕФА, для решения других основных задач применения ЕФА); - достаточно оперативно, точно, открыто решать задачи, ради которых создается ЕФА и производится ее сочетание с архитектурами организаций; - использовать модели ЕФА и организаций (объединений последних) вне зависимости от того, где физически эти модели созданы и поддерживаются; - естественно, координировано и без избыточных затрат распространять этот архитектурный процесс на архитектурные модели ЭП регионов; - сохранять поступательную преемственность разработок систем для ЭП при смене/модификации моделей этих систем; - планировать и осуществлять автоматизированный процесс использования компонентов архитектуры многократного использования (моделей, прикладных сервисов, например) в подходе "Управляемые моделями" ("Model Driven"), то есть основываясь на доступности моделей компонентов и самих компонентов в необходимых режимах: от статического режима до динамического режима связывания моделей и выполнения приложений в системах организаций (в режиме Run Time). Для этого параллельно с выполнением первых двух шагов ввода в действие среды моделирования ЕФА необходимо выполнить совокупность НИОКР предпосылки и требования к которым описаны ниже. Проект создания, сопровождения и использования развитой ЕФA требует расширения и уточнения требований к средам моделирования архитектуры предприятий в аспектах моделирования как ЕФА, так и отдельных государственных организаций, 402 включая взаимодействие последних. Основными требованиями к средам моделирования являются следующие: 1) Среда моделирования должна обеспечить глобальный подход к совместимости инструментальных программных средств моделирования архитектуры ЕФА и организаций за счет создания общефедерального репозитория и унифицированных форматов обмена. При этом должны быть обеспечены: - совместимость как между существующими средствами, так и между вновь разрабатываемыми; при этом надо различать и планировать (по времени и затратам реализации) очередность обеспечения совместимости разных уровней: перенос модели из репозитория ЕФА в репозиторий организации или обратно, преобразование модели в другую нотацию, статическое или динамическое связывание однотипных или разнотипных моделей в одном репозитории, наконец, динамическое связывание однотипных (и даже разнотипных) моделей разных репозиториев по прямым ссылкам; - четко определенный метаязык для формализации синтаксиса и семантики различных языков моделирования для обеспечения единой связывающей их методологической основы; - глобальные модели, интегрирующие различные методологии; - совершенствование существующих методологий и создание новых, учитывающих как все полезное наследие (накопленное в области моделирования предприятий), так и существенные особенности организаций - государственных органов и ЭП в целом. 2) Среда моделирования должна обеспечить ясные и эффективные связи (в части наследования) между моделями различных классов по назначению (архитектурных слоев) - от моделирования деловой архитектуры до архитектуры приложений и технологий (в первую очередь - для моделей конкретных организаций). 3) Среда моделирования должна включать библиотеку референсных моделей различного назначения (например, модели показателей эффективности, деловой архитектуры, системной архитектуры, архитектуры приложений, технологической архитектуры), типа (например, функциональные, информационные, поведенческие, и т.д.) и уровня детализации (правительство в целом, объединение организаций, отдельная организация, функциональная область, деловой процесс, и т.д.). (Библиотека должна тем или иным образом расширяться на информацию с описаниями передового опыта и др.) 4) Должны быть разработаны критерии и методики оценки качества моделей как общесистемного, так и экономического характера. Для решения перечисленных задач на начальном шаге этих работ необходимо провести детальное изучение практически реализованных способов многомодельного представления архитектуры. Это особенно актуально для реализации продвинутых версий ЕФА, связанной с соответствующими моделями большого числа конкретных организаций. В рамках исследовательского и, затем, пилотного проектов целесообразно детальное изучение языка UEML (Unified Enterprise Modeling Language) и других компонентов этой системы моделирования. Другим кандидатом на изучение и практическое опробование является система System Architect (Popkin Software), поддерживающая не только конкретные традиционные типы моделей, включая рекомендуемый для второго этапа 403 моделирования ЕФА тип модели "сущность-связь", но и язык BPML и схему Захмана в целом. Целесообразно объединить в одном проекте оба эти языка/инструмента для опробования реальной совместимости моделей ЕФА и конкретной организации. Целесообразно также включить в этот проект и хорошо известные средства для комплекса IDEF, начиная с пакета ERwin для поддержки моделей типа "сущность-связь", либо для другой равной по мощности моделирования нотации моделей этого типа. Указанный список систем для включения в описываемый проект не является закрытым. Так, в случае детального планирования проекта можно рассмотреть включение в состав изучаемых систем системы METIS, охарактеризованной в первом разделе данного отчета. Для расширения метаязыковых средств среды моделирования надо рассмотреть метасредства, разработанные некоммерческим консорциумом OMG, а также стандарты архитектурного моделирования этой организации, а именно: - MOF (Meta Object Facility), которое может быть кандидатом на средство описания метамоделей и репозитариев (в том числе - для представления архитектуры данных); - MDA (Model Driven Architecture), комплекс стандартов "Архитектура, управляемая моделями", который направлен на отделение деловых моделей от используемых технологических (компьютерных) платформ и использование шаблонов для ускорения процесса моделирования. При этом, MDA предварительно может рассматриваться как одна из эффективных архитектур на уровне организации для учета возможных потребностей моделирования, ориентированных на "доведение до результата", то есть до работающей ИС или программной (программно-информационной) системы. В качестве языка описания форматов обмена моделями целесообразно рассматривать язык XML. Указанный детальный анализ и опробование языков и систем надо провести следующим образом: разработать, утвердить и ввести в практику перечни взвешенных параметров и соответствующие методики оценки средств и сред моделирования архитектур - федеральной и для организаций (каждый перечень соотносится с одной из задач, указанных ниже); - использовать эти перечни параметров и методики (их подмножество) как руководящий методический материал по выбору средств архитектурного моделирования для государственных организаций; - оценить пригодность для целей ЕФА и управления в программе ЭП концепций, методов, языков и инструментальных средств моделирования для четкого определения статуса указанных средств (в первую очередь рассмотренных в данном отчете существующих, но также вновь возникающих, их расширений и ориентаций на специфические цели или приложения); - оценить пригодность концепций, методов, языков и инструментальных средств для конструктивного определения существующих отношений между различными 404 языками моделирования (включая UEML) и отношений, существующих между моделями, порожденными различными языками моделирования; - оценить пригодность концепций и средств для надлежащего определения методологий, ассоциированных с языками моделирования (включая UEML). В результате этого исследования список систем, предложенный выше для опробования может быть скорректирован. На втором шаге на основе указанных выше оценок необходимо разработать спецификацию открытой архитектуры среды моделирования, в которой может быть реализована эволюционирующая мультиязыковая платформа для моделирования ЕФА совместно с архитектурами государственных организаций (и возможно смежными частными предприятиями). Эта платформа на определенном шаге своего развития должна быть способна порождать связные, глобальные и логически централизованные (интегрированные) архитектурные модели организации любого уровня (включая ЭП в целом, входящие в него организации, смежные предприятия), но которая может быть распределена среди различных программных систем моделирования предприятий на физическом уровне. Кроме того, платформа должна быть способна производить интеграцию и позволять пользоваться специфичной функциональностью доступных средств моделирования. На третьем шаге спецификации должны быть поэтапно реализованы в виде работающей платформы и произведена опытная эксплуатация последней. На четвертом шаге репозиторий моделей данной платформы должен быть заполнен основными моделями ЕФА и должна быть произведена ее интеграция с готовыми для этого моделями архитектуры ряда наиболее продвинутых организаций (министерств). Стратегическое замечание по созданию, развитию использованию отечественных наукоемких продуктов в области моделирования ЕФА и государственных организаций. Инструментальные средства и системы моделирования относятся к весьма сложным наукоемким системам. Вместе с тем, разработки таких систем производятся небольшими коллективами специалистов (исследователей, методистов, программистов) высшей квалификации. Несмотря на то, что эти разработки в силу сложности систем занимают значительное время, полезно рассмотреть возможность организовать разработку инструментальной системы для моделирования ЕФА в отечественных условиях - как открытой системы, создаваемой в международной кооперации. Это позволило бы: - исключить в будущем зависимость ЕФА - стратегически важных информационных ресурсов страны (информации об устройстве всех органов власти и других государственных учреждениях) - от закрытых фирменных механизмов работы с ними; - помочь развитию отечественной школы разработчиков в этой области, - получить первую версию продукта, следующие поколения которого могли бы получить выход на внешние рынки (близкий экономический эффект тут не должен быть определяющим, тем более - планироваться). За исключением незначительных проявлений в настоящее время подобные работы в России не ведутся. В силу этого начать данные работы в России целесообразно, обеспечив включение нескольких методистов и разработчиков в какую-либо открытую международную инициативу по разработке такой инструментальной системы. В качестве возможных кандидатов целесообразно рассмотреть рабочие группы проектов UEML и MDA OMG. Возможны и другие проекты-кандидаты. 405 8.4.8 Содержательная структура репозитория ЕФА Ниже изложены рекомендации по содержательному составу репозитория ЕФА хранилища архитектуры ЭП как стратегически важного актива для формирования ЭП и управления его развитием. Они даны исходя из предположения, что репозиторий может на разных этапах поддерживаться разными инструментальными средствами и хранить модели разных типов. Репозиторий целесообразно организовать как несколько основных взаимосвязанных областей информации, требующейся не только для формирования моделей ЕФА, но и для полноценного ее использования. Эти области таковы: - заинтересованные лица и пользователи ЕФА; - задачи и области целевого использования ЕФА; - информационные ресурсы ЕФА. 8.4.8.1 Область репозитория "Заинтересованные лица и пользователи ЕФА" В эту область включаются сведения о всех категориях лиц и лицах, получающих доступ к репозиторию. В категории лиц входят: - члены организаций, разрабатывающих методологию ЕФА, основные и вспомогательные документы ЕФА (включая справочные модели ЕФА), члены централизованного органа по их разработке; - члены централизованного органа по использованию ЕФА, его комитетов и рабочих групп (включая тех, кто управляет финансированием проектов), - эксперты-аудиторы; - члены отделов организаций, разрабатывающих архитектуры этих организаций: - руководители проектов и архитекторы конкретных систем; - аналитики и разработчики архитектур типовых ИКТ-решений; - другие пользователи. 8.4.8.2 Область репозитория "Задачи и области целевого использования ЕФА" К каждой задаче/области целевого использования ЕФА могут обращаться разные категории лиц. Каждая задача/область целевого использования ЕФА связана со многими описаниями в области "Информационные ресурсы ЕФА". Разные задачи/области целевого использования ЕФА могут использовать одни и те же описания в области "Информационные ресурсы ЕФА". В "Задачи и области целевого использования ЕФА" входят: - межотраслевое сотрудничество, общие проекты; - улучшение производительности деловых процессов и систем; - выбор целостных компонентов архитектуры и решений; - выбор компонентов систем; - компоновка решений на основе компонентов архитектуры; - примеры передового опыта; - общая информация совместного использования. 406 8.4.8.3 Область репозитория "Информационные ресурсы ЕФА" В этой области содержатся отдельные документы, описания, модели, средства моделирования, средства анализа, руководства по применению, типовые / повторно используемые компоненты, примеры использования, дистанционные курсы обучения - все компоненты, которые обязательны или полезны для эффективного формирования и использования ЕФА, которые являются основными или вспомогательными частями ЕФА. Например, в эту область включаются (в соответствии с рекомендациями раздела 7): - основополагающие документы ЕФА; - руководства по формированию справочных моделей; - руководства по применению справочных моделей; - описания самих справочных моделей; - руководства по использованию справочных моделей и ЕФА в целом в разных процессах (планирование архитектуры организации, формирование и обоснование заявки на проект, анализ кандидатов на общие проекты и межведомственную деятельность, и др.). а также: - журналы сбора замечаний и комментариев заинтересованных лиц к справочным моделям; - модели архитектуры конкретных организаций; - примеры реализации эффективных систем, вписывающихся в архитектуру; - описания извлеченных из деятельности уроков; - многократно используемые описания, шаблоны и модели; - многократно используемые компоненты систем; - конкретные инструменты моделирования; - каналы и методы стыковки моделей, и др. Целесообразно на верхнем уровне организации этой области репозитория группировать информационные ресурсы ЕФА на разделы следующим образом: - основополагающие документы ЕФА; - архитектура деятельности ЭП; - системная прикладная архитектура ЭП; - техническая архитектура ЭП; - архитектура непрерывности деятельности и безопасности ЭП; - архитектура производительности/эффективности ЭП; - архитектуры организаций; - архитектуры межведомственных инициатив и систем; - конкретные модели компонентов; - методы, средства моделирования и рекомендации по их использованию; 407 единую - практика и уроки; - другое. Например, раздел "Архитектура производительности/эффективности ЭП" полезно наполнить следующими информационными ресурсами: - справочная модель производительности ЕФА; - руководство по адаптации справочной модели производительности в рамках организации (проекта); - руководство по использованию справочной модели производительности в процессе управления инвестициями в организации; - руководство по использованию справочной модели производительности в процессе управления бюджетным финансированием программ и проектов; - примеры конкретных показателей производительности и метрик; - типовые общеправительственные сочетания "результат, показатель, метрика" ("результат деятельности, показатели производительности/эффективности, способы измерения значений показателей"); - сочетания "результат, показатель, метрика" для специфических направлений деятельности; - результаты сравнимых измерений значений показателей производительности деловых процессов и областей деятельности (benchmarking) - средние, наилучшие - по типам процессов и областям деятельности. 8.4.8.4 Очередность наполнения и способа представления информации в репозитории Очередность наполнения репозитория определяется очередностью разработки компонентов ЕФА. Первые ее этапы и шаги определены в разделе 7 данного отчета. Очередность способа представления информации в репозитории определяется вышеуказанной очередностью, а также очередностью развития среды моделирования ЕФА, описанной в данном подразделе. 8.5 Терминология как обязательная часть методологии ЕФА и ее компонентов. Требования к ее разработке 8.5.1 Терминология как часть методологии ЕФА: состояние и потребности Как уже указывалось в Части 1 данного отчета, проблематика разработки электронного правительства имеет многоаспектный характер. Она охватывает ряд областей, в том числе информационные технологии, управление проектами, экономику, управленческую деятельность, каждая из которых обладает собственным понятийным аппаратом и терминологической системой. В такой ситуации необходимым условием однозначного понимания и успешного применения специалистами - разработчиками и пользователями методологических материалов по электронному правительству, а также адекватности 408 реализаций федеральной архитектуры предприятий должно стать включение в них терминологических компонентов. Терминологическая система рассматриваемой области в силу указанной ее неоднородности включает наряду с совокупностью терминов, общих для всех компонентов методологических материалов (терминологическое ядро), также и термины, специфические для различных разделов. Поэтому целесообразно создать систему взаимосвязанных и согласованных глоссариев - глоссарий-ядро и глоссарии, сопровождающие отдельные разделы методологических материалов. Эта разработка необходима не только для поддержки методологических материалов, которые предстоит создать, но и послужит существенным вкладом в дело упорядочения русскоязычной терминологии в новой формирующейся области, имеющей важное социальноэкономическое значение. 8.5.2 Задачи разработки терминологии ЕФА, их особенности Для разработки указанной терминологической компоненты методологии ЕФА необходимо решить следующие основные задачи: - осуществить сбор и детальный анализ англоязычной терминологии в рассматриваемой области, используемой в существующих авторитетных зарубежных методических материалах и доступных англоязычных глоссариях, которые, как мы указывали выше, являются весьма фрагментарными и неполными; - создать систематизированный двуязычный словник по электронному правительству и федеральной архитектуре предприятий, удовлетворяющий требованиям современной терминографии. При этом должна учитываться структура разрабатываемых методологических материалов. Словник должен создаваться путем систематизации и необходимого дополнения собранной терминологии; - разработать систему взаимосвязанных русскоязычных глоссариев, сопровождающих создаваемые методологические материалы и содержащих определения терминов созданного словника. Эта система должна включать единый глоссарий-ядро, определяющий терминологию, общую для разных методических руководств в составе методологии, а также специализированные глоссарии отдельных руководств по подобластям создания правительства. разрабатываемой федеральной Глоссарий-ядро документации, будет архитектуры предприятий обеспечивать отражая единое и электронного понятийную согласованность представление рассматриваемой проблематики. Специализированные глоссарии должны быть согласованы с глоссариемядром и должны определять специфические термины соответствующих подобластей. Решение указанных задач сопряжено со значительными трудностями. Прежде всего, существенно, что довольно динамично развивается рассматриваемая предметная область. Развивается не только собственно концепция электронного правительства, но и вовлекаемые в данную сферу методы, модели, подходы, инструментарий смежных областей. Так, например, в последние годы имеет место значительный прогресс в области информационных технологий, используемых в разработках электронного правительства – формируются новые веб-технологии, основанные на платформе XML, предложены новые 409 подходы к интеграции неоднородных информационных ресурсов из различных независимых источников, большое внимание привлекает концепция грида (Grid), имеются существенные нововведения в коммуникационных технологиях Интернет и т.д. Разрабатываются новые конструктивные подходы к оценке экономической эффективности информационных систем. Появляются новые стандарты, которые по необходимости должны поддерживаться в разработках электронного правительства. В частности, в конце 2003 г. принят новый стандарт аудита и контроля информационных систем (Control Objectives for Information and Related Technologies, COBIT), которому уделяют большое внимание зарубежные специалисты, работающие в рассматриваемой области. В связи с перечисленными обстоятельствами терминологическая система в рассматриваемой области пока еще не стабилизировалась. Более того, как уже отмечалось, не устоялись трактовки ряда ключевых терминов. Существенные трудности связаны также с созданием русскоязычной терминологии. Здесь необходимо решить противоречивую задачу выбора адекватных эквивалентов англоязычных терминов, принимая во внимание терминологию ряда отечественных стандартов, имеющих отношение к рассматриваемой области, и сложившуюся русскоязычную терминологию в релевантных областях, традиции и методологические требования в области научнотехнической терминологии. 8.5.3 Обеспечение системности и корректности терминологической работы Рассматриваемая терминологическая работа должна опираться на принятую в терминографии методологию, обеспечивающую корректность и эффективность создаваемых терминологических продуктов. Ее основные элементы представлены, в частности, в опубликованном в 1996 г. отечественном нормативном документе по основным принципам и методам стандартизации терминологии [74]. В соответствии с этой методологией, при разработке глоссариев: - должны быть четко определены границы охватываемой предметной области; - должна быть осуществлена систематизация понятий, обозначаемых используемыми терминами; - должны обеспечиваться полнота и непротиворечивость терминов в создаваемой системе глоссариев; - должны быть учтены взаимосвязи разрабатываемых глоссариев с терминологией смежных областей. Для того чтобы дать возможность пользователям методологических материалов согласованным образом обращаться к зарубежным англоязычным источникам по тематике федеральной архитектуры предприятий и электронного правительства, целесообразно, на наш взгляд, включить в глоссарии англоязычные эквиваленты определяемых терминов и их алфавитный указатель. Определения понятий в глоссариях также должны удовлетворять ряду требований. Основные из этих требований следующие [74]: отсутствие в определениях двусмысленностей, они должны пониматься однозначно; соразмерность определения, позволяющая привести в нем свойства (признаки) тех и только тех сущностей, которые охватываются данным понятием; 410 использование в определениях только существенных свойств определяемых понятий, т.е. свойств, разграничивающих данное понятие со смежными и, вместе с тем, характеризующих его общность с другими понятиями терминологической системы; системность определения, т.е. наличие в нем сведений о месте данного понятия в терминологической системе и о характер его отношений с другими понятиями; отсутствие в совокупности определений «порочного круга», т.е. определения одного понятия с помощью другого, которое, в свою очередь, непосредственно или опосредованно по цепочке определений использует первое понятие; отсутствие тавтологии в определениях понятий, т.е. определения не должны сводиться к развернутому повторению самого термина; разумная краткость определения; непротиворечивость с терминами других существующих общепризнанных глоссариев, в том числе, глоссариев релевантных стандартов, принятых органами стандартизации нашей страны. Целесообразно использовать опыт терминологической работы Фонда ФОСТАС в рассматриваемой области. В 2003 г. ФОСТАС разработал аналитические материалы по электронному правительству, в состав которых был включен разработанный экспертами Фонда пилотный вариант глоссария терминов данной предметной области [1]. Фрагмент этого глоссария содержится в Приложении А. По оценке экспертов Фонда ФОСТАС система глоссариев, о которой идет речь, должна включать предположительно не менее 400-500 терминов. Основу словника могут составить термины, приведенные в Приложении В. Важно отметить, наконец, что поскольку терминология в области электронного правительства в значительной мере еще не сформировалась, и эта область динамично развивается, целесообразно предусмотреть мониторинг терминологии и сопровождение разработанной системы глоссариев. 8.6 Особенности региональной и муниципальной архитектур электронного правительства 8.6.1. Общая оценка особенностей Ниже изложены рекомендации по учету специфики применения единой архитектуры ЭП на региональном и местном уровнях. Однако вначале приводятся сведения об основных функциях, выполняемых на федеральном уровне. Отчасти они конкретизируют рекомендации по Справочной модели функций, приведенные в разделе 7 отчета, отчасти задают точку отсчета для описания особенностей других уровней управления. При этом общая оценка особенностей такова: обобщенные схемы архитектурных слоев единой архитектуры ЭП мало зависят от административного уровня, но наполнение этих схем существенно различно, 411 другими словами, разница в основном будет проявляться в формировании каждой конкретной справочной модели; муниципальный уровень отличается большим отличием реального устройства органов местного самоуправления, в основном, в зависимости от размера муниципалитета; для малых городов и, тем более поселков и других небольших населенных пунктов необходимо предусматривать упрощенные или даже предельно упрощенные процедуры описания и, самое главное, использования справочных моделей единой муниципальных архитектуры, а также архитектур в конкретных муниципалитетах; надо учитывать, что в таких небольших образованиях расстояния между отдельными организациями и руководителями, а также между органами управления и гражданами гораздо меньше (и в физическом и в управленческом смысле), управление требует гораздо меньшего объема использования бюрократических инструментов, оценки эффективности и приоритетности проектов делаются проще; с другой стороны, в таких образованиях больше нехватка специалистов и средств ИКТ-инфраструктуры, что также требует упрощать использование единой муниципальной архитектуры; для Справочной модели функций и Архитектуры деятельности в целом различия особенно велики; различия могут проявляться и в вариантах технических моделей, так, в ряде случаев может рекомендоваться большее применение приемов физической интеграции вместо виртуальной, так как осуществление и поддержание сложной инфраструктуры интероперабельности в пределах, например, поселка может быть слишком дорогим решением (конечно, информационная совместимость с региональным уровнем должна обеспечиваться, но и здесь можно ориентироваться на дешевые решения); целесообразно разработать упрощенные варианты документов по архитектуре, в первую очередь, для муниципального уровня, при этом возможна разработка конкретных вариантов архитектурных рекомендаций для небольших муниципальных образований; вместе с тем, общие архитектурные принципы и основные положения методологии вполне целесообразно применять на всех уровнях архитектуры, целесообразно спланировать рациональное распространение единых подходов к созданию информационных систем разных уровней административных образований и стоимости решений. 412 с учетом масштабов В свете сказанного ниже в первую очередь обсуждаются функциональные особенности архитектур разных уровней органов власти. Однако, вслед за этим включены и некоторые конкретные рекомендации для Системной и Технической архитектуры полной комплексной архитектуры органов власти регионального и местного уровней. По своей сути набор функций уровня Архитектуры деятельности определен в законах Российской Федерации и ее субъектов. Здесь важно то, что эти функции не разнесены по ведомствам, что и создает свободу реформирования правительств любого уровня. Численно административная структура РФ на ноябрь 2003 г. представлена в таблице 8.2. Таблица 8.2. Административная структура РФ на ноябрь 2003 г. Административный уровень Число органов управления на уровне Федеральный 48 Окружной 7 Региональный 89 Муниципальный 12215 Итого 12359 Из таблицы 8.2 следует, что объем рынков управленческого консалтинга, средств и систем ИКТ в стране, а также необходимость выработки единых подходов к созданию информационных систем сверху до низу административной пирамиды - но с учетом масштабов административных образований и стоимости решений.. Следует отметить, что после принятия в октябре 2003 г. нового федерального закона о местном самоуправление, число муниципальных образований увеличится в несколько раз 8.6.2 Федеральный и региональный уровни - особенности архитектур деятельности органов власти В статье 71 Конституции Российской Федерации (http://www.constitution.garant.ru/DOC_10003000_sub_para_N_3000.htm) дан исчерпывающий список 18 функций, находящихся в ведении Российской Федерации: 1) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; 2) федеративное устройство и территория Российской Федерации; 3) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; 4) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; 5) федеральная государственная собственность и управление ею; 6) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; 413 7) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; 8) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; 9) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; 10) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; 11) внешнеэкономические отношения Российской Федерации; 12) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; 13) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; 14) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовноисполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; 15) федеральное коллизионное право; 16) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет; 17) государственные награды и почетные звания Российской Федерации; 18) федеральная государственная служба. В статье 72 14 функций отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что предполагает заключение специальных договоров между ними: 1) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; 414 2) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; 3) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; 4) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; 5) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; 6) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; 7) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; 8) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; 9) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; 10) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат; 11) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; 12) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; 13) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации. В конституциях субъектов РФ обычно перечисляются функции, находящиеся в их ведении. Так, например, в Конституции Чувашской Республики (http://www.cap.ru/cap/main.asp?prev=32&pos=8) к ведению Чувашской Республики отнесены 11 функций: 1) принятие Конституции Чувашской Республики, внесение в нее изменений и дополнений; 2) принятие законов и иных нормативных правовых актов Чувашской Республики; 3) установление системы органов государственной власти и местного самоуправления Чувашской Республики; 4) осуществление социально-экономической политики Чувашской Республики; 415 5) принятие и исполнение республиканского бюджета Чувашской Республики и утверждение отчета о его исполнении; 6) установление налогов, сборов, пошлин, платежей, штрафов, за исключением федеральных; 7) управление и распоряжение государственной собственностью Чувашской Республики; 8) организация и деятельность государственной службы Чувашской Республики; 9) установление административно-территориального устройства Чувашской Республики; 10) установление государственных наград и почетных званий Чувашской Республики; 11) осуществление иных полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией Чувашской Республики и законами Чувашской Республики. 8.6.3 Местное самоуправление - особенности архитектур деятельности органов власти и общее резюме В статье 12 Конституции Российской Федерации указывается, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, однако органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В новом ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНЕ ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ введено понятие муниципального образования, это -- городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения В статье 14 закона к функциям местного значения поселения отнесены: 1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета; 2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; 3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; 4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; 5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; 6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; 7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; 8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; 9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; 10) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; 11) организация библиотечного обслуживания населения; 12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; 13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения; 416 14) обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта; 15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; 16) оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения; 17) формирование архивных фондов поселения; 18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; 19) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения; 20) планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения; 21) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов; 22) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации). В статье 15 к функциям местного значения муниципального района отнесены: 1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета; 2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района; 3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района; 4) организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений; 5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; 6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района; 7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района; 8) организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией; 9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; 10) организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти; 417 11) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время; 12) организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медикосанитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; 13) опека и попечительство; 14) организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; 15) территориальное зонирование земель межселенных территорий, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации; 16) формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений; 17) содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг; 18) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; 19) организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора); 20) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района. Органы местного самоуправления муниципального района вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации). В статье 16. к функциям местного значения городского округа отнесены: 1) формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета; 2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа; 3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа; 4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; 5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; 6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с 418 жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; 7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа; 8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа; 9) организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией; 10) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа; 11) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; 12) организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории городского округа, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти; 13) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время; 14) организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; 15) создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; 16) организация библиотечного обслуживания населения; 17) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры; 18) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа; 19) обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта; 20) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения; 21) опека и попечительство; 22) формирование и содержание муниципального архива; 23) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; 24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; 25) организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа; 419 26) планирование застройки, территориальное зонирование земель городского округа, установление правил землепользования и застройки территории городского округа, изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации; 27) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов. Органы местного самоуправления городского округа вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации). В статье 17 определены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; 2) установление официальных символов муниципального образования; 3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; 4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами; 5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; 6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социальноэкономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; 7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации; 8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами; 9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований. Органы местного самоуправления могут также наделяться отдельными государственными полномочиями. Исходя из вышеизложенного можно заключить, что: федеральная, региональная и муниципальная архитектуры значительно отличаются архитектурой деятельности, в первую очередь, моделью функций; отличия в других моделях Архитектуры деятельности также есть, например, в модели размещения, модели организации, а также в разделах справочной модели производительности, относящихся к параметрам производительности функций органов власти; 420 граница между функциями разных уровней подвижна и зависит от договоров центра и субъектов, а также от применения принципа субсидиарности к муниципальному уровню. 8.6.4 Формирование единых стандартов управления информационными ресурсами - особенности территориального и местного уровней в связи со всей вертикалью органов управления Отсутствие единых стандартов управления информационными ресурсами, форматов представления данных и регламентов обмена данными между федеральными, региональными и муниципальными органами власти является одним из основных факторов, снижающих эффективность государственных программ в области ИКТ, это затрудняет возможность интеграции информационных ресурсов и приводит к дублированию работ по их формирования и поддержанию. При этом не решена проблема регламентации доступа к информационным ресурсам, находящихся в распоряжении органов власти различного уровня, что приводит к ограничению доступа к информационным ресурсам и к неэффективным затратам на их дублирование. В этих условиях на уровне формирования Системной архитектуры каждого уровня, в Справочных моделях ОГИР необходимо выполнить следующее: а) принять в рамках реализации проекта объединенных государственных информационных ресурсов (ОГИР) федеральных нормативно-правовых актов, рационально, экономически обосновано, четко (и без нарушения прав и обязанностей по защите информации) регламентирующих условия доступа: 1) региональных и местных органов власти к информационным ресурсам федеральных органов власти; 2) федеральных органов государственного управления к информационным ресурсам территорий; 3) субъектов и мунципальных образований к информационным ресурсам соответственно муниципального и регионального уровней. б) осуществлять стандартизацию и унификацию информационных структур и информационно-лингвистических средств в рамках формирования Единой федеральной, региональной и муниципальной архитектуры органов власти. Объектами стандартизации и унификации могут или должны стать5 (этот список приводится здесь только как отправная точка для работ по стандартизации с учетом современных подходов описания семантики информационных элементов, архитектур интеграции информации): система терминов и определений, устанавливающих четкие и однозначные понятия для всех компонент системы информационно-лингвистических средств; состав "объектно-ориентированных" баз данных (т.е. ориентированных не на поддержку конкретных функций и документов, а на объекты как таковые) системы территориальных информационных ресурсов; 5 См. Материалы анализа существующего состояния решения проблемы информационной совместимости АИС, содержащих государственные информационные ресурсы М.:ВНИИ ПВТИ, 2002 - http://www.vniipvti.ru/irrf/nmcri.htm 421 справочники баз данных; система идентификации объектов, сведения о которых содержатся в государственных информационных ресурсах, включая государственные кадастры и регистры; форматы представления данных, форматы и регламенты обмена данными; система классификаторов для объектно-ориентированных бах данных, включая системы классификации объектов в базах данных с точным и однозначным определением группировок и признаков классификации; параметры территориальной привязки информационных объектов; словарь метаданных, его структура, статус, состав словарных статей, структуры записей, а также регламентация отдельных компонент словаря метаданных; формы входных и выходных документов в системе территориальных информационных ресурсов; символы и правила описания информационных потоков. При этом надо учитывать, что информационные потребности обладают динамикой, кроме того, необходимы самые разные представления одних и тех же данных. Вследствие этого в процессах стандартизации и унификации: нельзя ставить задачи поиска и фиксации единственных уникальных информационных схем и структур; целесообразно использовать по возможности самые общие и гибкие схемы и правила, а также языки и метаязыки описания информационных ресурсов; необходимо опираться на принцип минимальных ограничений, минимальной жесткости в архитектурных решениях. 8.6.5 Системная и Техническая архитектуры и эффективность на территориальном уровне Многие, если не большинство, приведенных ниже рекомендаций в общем виде справедливы на всех уровнях органов власти, но для территориального и, особенно, муниципального уровней они имеют более ярко выраженный характер вследствие близости правительств и граждан, приближения услуг органов власти непосредственно к отдельным гражданам. Повышение эффективности государственного управления на основе применения ИКТ включает мероприятия по трем основным направлениям на каждом уровне власти: повышение эффективности предоставления услуг на основе ИКТ путем их перевода в электронную форму (режим он-лайн); повышение эффективности внутренних процессов на основе ИКТ; 422 обеспечение открытости деятельности органов власти и содействие участию населения и общественных организаций в процессах выработки политических решений. Рассмотрим, как эти задачи решаются с помощью системной и технической архитектур. 8.6.5.1 Повышение эффективности предоставления услуг на основе ИКТ путем их перевода в электронную форму (режим он-лайн) Архитектуры должны предусматривать перевод 100% предоставляемых услуг в электронную форму. Однако, исходя из ограниченных ресурсов, на каждом из уровней власти и в соответствующей архитектуре должен отдаваться приоритет наиболее востребованным услугам. При разработке плана ввода он-лайн услуг необходимо учесть прогнозируемый спрос на них с учетом: проведенного анкетирования (опроса); текущего и прогнозируемого уровня доступа к информационным сетям со стороны населения и бизнеса, различных социальных и профессиональных групп; состава групп адресатов, наиболее нуждающихся в получении услуг он-лайн, интенсивной информационной поддержке и обмене информацией. В число таких групп могут входить в т.ч.: малый бизнес; иногородние и иностранные туристы; инвесторы; журналисты; жители сельских и удаленных районов; лица с ограниченными физическими возможностями. Кроме того, должен учитываться уровень издержек, связанных с предоставлением различного рода услуг он-лайн. Исходя из существующего зарубежного опыта и опыта территориальных органов власти Российской Федерации, рекомендуется проверить целесообразность первоочередности предоставления следующих услуг в электронной форме: для частных лиц: поиск работы; подача заявление на пособия по безработице; подача документов на прохождение конкурса на работу в территориальных органах власти; подача заявлений на различные выплаты из социальных фондов; подача заявлений на выдачу различных документов; подача заявлений на выдачу разрешений на строительство; подача заявлений в милицию (о краже, угоне и др.); подача заявлений и документов на иммиграцию; 423 получение актов гражданского состояния (о рождении, смерти, заключении/расторжении брака); регистрация по месту жительства; информации об услугах организаций здравоохранения, образования, культуры, органах социальной защиты, органов управления и некоммерческих организаций; доступ к каталогам общественных библиотек; планирование отдыха в территории; он-лайн консультации; для юридических лиц: подача документов в целях осуществления различного рода регистрации, аккредитации, иных реализации иных методов обязательного или добровольного регулирования: подача заявлений на выдачу разрешений на строительство, торговлю, аренду и приобретение в собственность объектов недвижимости, находящейся в собственности территориальных органов власти; предоставление необходимой информации в статистические органы, отчетности в различные надзорные органы; участие в конкурсных торгах по государственным и муниципальным закупкам; участие в конкурсных торгах по продаже (приватизации) государственной и муниципальной собственности; информация о возможностях делового сотрудничества с государственным сектором; он-лайн консультации; для органов государственного и муниципального управления прочих уровней6: обмен информацией ГИС; обмен информацией о населении; управление и учет трансфертов; управление чрезвычайными ситуациями. 6 Предполагает оказание услуг органам управления другого уровня, а также организациями, финансируемыми бюджетом другого уровня. 424 8.6.5.2 Повышение эффективности внутренних процессов на основе ИКТ Повышение внутренней эффективности органов территориального управления в ходе реализации программ электронного правительства предполагает перестройку (реинжиниринг) административных процессов и обслуживающих процессов, содействие росту человеческого капитала сотрудников органов территориального управления на основе широкого применения ИКТ.7 1) Повышение эффективности обслуживающих процессов Внедрение электронных закупок. Предполагает перевод процессов по осуществлению государственных и муниципальных закупок в режим он-лайн (объявление о закупках, подача заявок, заключение договоров, выставление счетов, осуществление платежей) для снижения транзакционных издержек, а также упрощения доступа потенциальных поставщиков к системе закупок. 2) Повышение эффективности административных процессов Автоматизация документооборота.8 Предполагает внедрение электронных регламентов (ЭАР). Автоматизация документооборота предусматривает внедрение единой системы документооборота в рамках отдельных органов государственной власти и интеграция разрозненных систем документооборота (либо построение изначально единой) всех органов государственной власти территории. Внедрение документооборота осуществляется на основе имеющихся корпоративных информационных систем. Внедрение документооборота и в особенности интеграция тесно увязаны с внедрением инфраструктуры электронной цифровой подписи, что должно быть учтено в стратегии. Автоматизация ведения архивов. Проекты по автоматизации архивов предполагают внедрение информационных систем, обеспечивающих функционирование единого хранилища документов с возможностями поиска по различным критериям. При этом должно предусматриваться перевод в электронную форму имеющихся бумажных архивов. Автоматизация систем управления финансами. Такие системы, управление бухгалтерией, начисление зарплаты и т.д. являются типовыми системами, которые должны быть внедрены во всех органах государственной власти. Внедрение таких систем направлено на снижение потребности в бумажных отчетах, повышению прозрачности, скорости и эффективности труда. Основной особенностью таких систем является их типовой характер, что означает возможность экономии на масштабе. Возможные пути достижение экономии на масштабе включают: (1) создание (закупка) типовой системы и распространение ее на все органы государственной власти (2) совместное использование единой системы. 3) Повышение качества человеческого капитала Внедрение электронных систем управления кадрами. Совершенствование процесса поиска специалистов и принятия на работу служащих правительственных учреждений на основе электронных технологий позволяет (1) поднять на значительно более высокий уровень транспарентность данного процесса (2) повысить конкуренцию между соискателями за счет большей информированности, и за счет этого – добиться повышение профессионального уровня привлекаемых специалистов. Предполагает создание вебинтерфейса, интегрированного с внутренними информационными системами подразделений по управлению персоналом. Подробная база данных, описывающей опыт, квалификацию, навыки сотрудников органов исполнительной власти, должна обеспечить возможности для повышения эффективности управления кадрами. Однако наибольшая 7 В нижеприведенный перечень содержит ключевые надведомственные и межведомственные информационные системы. В него не включены информационные системы, связанные с обеспечение профильной деятельности отдельных ведомств (например казначейства, статистики, управления образованием, здравоохранением и др.) 8 При установке корпоративных информационных систем все или ряд из предлагаемых систем могут быть объединены модулями одной системы. 425 эффективность может быть достигнута при использовании средств поддержки процессов обучения (повышения квалификации, развития) и неденежных форм мотивации госслужащих. Внедрение электронного дистанционного обучения. Внедрение электронного дистанционного обучения является исключительно эффективным методом произведения постоянного обучения сотрудников и повышения их квалификации без отрыва от рабочего места. Электронное обучение предполагает (с технической точки зрения) построение соответствующих бах данных и предоставление доступа к ним в Интернет, либо Интранет. Внедрение систем управления знаниями. Системы управления знаниями направлены на извлечение и использование интеллектуального капитала, представленного знаниями сотрудников, накопленными в процессе повседневной деятельности, а также информационных ресурсов, находящихся в распоряжении органов территориального управления. Внедрение систем управления знаниями является необходимым условием распространения передовых практик и реализации на деле инновационного потенциала организации. Все работы по перестройке административных процессов рекомендуется координировать в рамках работ по реализации единой ИТ-архитектуры органов территориального управления. 8.6.5.3 Обеспечение открытости деятельности органов управления, содействие участию населения и общественных организаций в процессах выработки политических решений Достижение открытости и стимулирование демократии на основе ИКТ включает мероприятия по следующим приоритетам: раскрытие информации; вовлечение граждан и общественных организаций в процесс выработки политических решений; развитие механизмов демократии и стимулирование деятельности некоммерческого сектора. 1) Раскрытие информации В части раскрытия информации стратегия электронного правительства должна предусматривать формулирование информационной политики, направленной на достижение информационной открытости территориальных органов власти. Это предполагает принятия специального нормативного акта, регламентирующего стандарты раскрытия и распространения информации - Закона субъекта Российской Федерации (муниципального образования) об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления). Закон должен содержать список информации, которую территориальные органы власти обязываются раскрывать и распространять, а также используемые для этих целей подходы и методы.9 9 См. проект Концепции (модельного) закона субъекта Российской Федерации (муниципального образования) об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. М. Фонд экономических исследований «Новая экономика», 2003. Отчет по второму этапу НИОКР «Анализ результатов и разработка предложений по созданию механизмов поддержки (в том числе за счет средств федерального бюджета) проектов по использованию ИКТ в 426 В силу того, что большая часть информации о деятельности органов власти должна быть публичной, т.е. доступной населению, исчерпывающий список информации, которая, по мнению администрации, носит конфиденциальный характер, должен быть особо выделен в рамках данного закона. Любая информация, не содержащаяся в данном списке, может быть доступна населению. Устанавливаемый в законе территории перечень раскрытия информации через Интернет не должен быть сужен по сравнению с рекомендациями, установленными для территориальных органов власти Постановлением Правительства России от 12 февраля 2003 г. №98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». При этом рекомендуется расширить данный перечень за счет раскрытия информации, относящейся, прежде всего, к деятельности представительных органов власти. 2) Вовлечение граждан и общественных организаций в процесс выработки политических решений Целями данного направления являются стимулирование и расширение практики участия граждан в процессе регионального и муниципального управления за счет внедрения технологий коммуникаций, основанных на ИКТ. Использование ИКТ является лишь одним из инструментов вовлечения граждан и общественных организаций в процесс выработки политических решений. В этой связи необходимо принятие территориальными и муниципальными органами власти специальной программы по повышению демократизации механизмов принятия решений, в рамках которой использование ИКТ должно рассматриваться лишь в качестве одного из комплекса мер. К числу таких мер, в частности следует отнести10: обеспечение публичности механизмов стратегического планирования социально-экономического развития; обеспечение публичности нормотворческой деятельности за счет развития института слушаний, организуемых представительными органами власти; введение института обязательного публичного обсуждения проектов нормативных актов органов исполнительной власти, затрагивающих интересы граждан, общественных и бизнес-организаций; обеспечение вовлечения представителей гражданского общества в процесс выработки политических решений за счет формирования и развития института экспертных групп при органах исполнительной и законодательной власти; создание общественных советов для наблюдения за реализацией территориальных целевых и отраслевых программ. Стратегия электронного правительства должна предусматривать использование информационных технологий для вовлечения граждан в процессы выработки решений территориальными органами власти. При рассмотрении возможностей решения данных задач рекомендуется рассмотреть следующие меры: экономике, социальной сфере, государственном управлении на региональном и муниципальном уровнях власти». 10 Реализация ряда из предложенных мер начата на федеральном уровне – см. например распоряжение Правительства России № 278-р от 7 марта 2002 427 внедрение технологий обратной связи: форм для отзывов, мажорируемых и немажорируемых форумов, онлайн-опросов и др.; внедрение технологий прямого влияния граждан на выработку государственной политики: электронные экспресс-голосования, форумы по тематике законопроектов, нормативных актов и т.д.; Интернет обеспечение присутствия представительских и консультативных процессов в – организация общественных слушаний, публикация экспертных, аналитических материалов, материалов совещательных органов, создаваемых при органах территориального управления; обучение избираемых политиков использованию возможностей Интернет. Использование ИКТ позволяет значительно снизить издержки, связанные с реализаций для избирателей и организаций гражданского общества возможностей влиять на политический процесс между выборами. При этом, использование интернет-технологий позволяет значительно снизить издержки, связанные с привлечением к обсуждению принимаемых решений высокопрофессиональных экспертов, не являющихся жителями данной территории, а также содействует расширению круга лиц и организаций вовлеченных в процесс экспертной деятельности офф-лайн. В заключение пункта "Системная и Техническая архитектуры и эффективность на территориальном уровне" отметим, что приведенные рекомендации в общем виде справедливы на всех уровнях органов власти, но для территориального и, особенно, муниципального уровней имеют все более ярко выраженный характер близости правительств и граждан. Раздел 9. Рекомендации по основным организационным аспектам построения единой архитектуры в рамках реформ в Российской Федерации 9.1. Электронное правительство как ответ на потребности совершенствования механизмов государственного управления 9.1.1 Причины и направления реформирования государственного управления В 70-80 годах 20 века многие страны столкнулись с рядом проблем, связанных с работой органов государственного управления: большими расходами, неэффективным управлением и неудовлетворительными результатами. Большие расходы. В ряде стран расходы на деятельность государственных учреждений стали необоснованно высокими или росли слишком быстрыми темпами. Неэффективное управление. Все большую обеспокоенность стали вызывать случаи потерь, задержек, плохого управления и коррупции в государственном секторе. Решения, принимаемые государственными служащими, далеко не всегда удовлетворяли потребностям общества, при этом сами чиновники не несли реальной ответственности за предпринимаемые действия. 428 Неудовлетворительные результаты. В ряде стран государственный сектор оказался неспособным обеспечить функционирование сектора общественных услуг: от внешней и внутренней безопасности до поддержки сельского хозяйства, образования, здравоохранения, социальных услуг и т.д. В начале 90-х годов в США и в других странах стали предприниматься последовательные шаги по реформированию органов и систем государственного управления. Основными направлениями реформ стали: Повышение эффективности государственного сектора. Децентрализация. Полномочия в принятии решений передавались "вниз", на региональный и местный уровни управления, чтобы уменьшить затраты на централизованное принятие решений и создать систему, способную лучше приспосабливаться к изменениям. Повышение ответственности государственного сектора в целом и отдельных государственных служащих за принимаемые решения. Это также стало средством борьбы с коррупцией. Внедрение элементов рыночных отношений в отношения между гражданами ("потребителями" услуг) и государством, а также между бизнесом и государством. Реформы включали сокращение численности государственного аппарата, уменьшение количества внутренних нормативных документов, внедрение в практику государственных учреждений стандартов качественного обслуживания клиентов, применяемых в частных корпорациях. Государственным учреждениям, в частности, предписывалось уточнить категории своих «клиентов» и изучить их потребности, разработать стратегии повышения качества услуг, а также критерии и механизмы оценки качества обслуживания. В процессе реформирования правительства обнаружилось, что современные информационные технологии могут серьезно повысить эффективность государственного управления. Информационные технологии позволяют: управлять всеми видами правительственной информации, которая сама по себе является стратегическим ресурсом; обрабатывать и администрировать данные с тем, чтобы их было удобно использовать; обеспечивать распространение и многократное использование информации; эффективно обмениваться информацией в электронном виде (однажды введенная информация может храниться и пересылаться без дополнительной, трудоемкой ручной работы); защищать и сохранять информацию; поддерживать и постоянно совершенствовать систему работы с информацией. Так в программах реформ систем государственного управления появились информационные технологии и понятие «электронного правительства». Одной из важнейших тенденций в развитии государственного управления в мире является предоставление государственными структурами услуг различным группам пользователей (клиентов). Идея электронного правительства появилась как следствие этой тенденции, а не исключительно благодаря бурному развитию информационных технологий. 9.1.2 Основное содержание "электронного правительства" Сущность "электронного правительства" заключается в том, что правительственные структуры разных уровней используют современные информационные технологии для непосредственного предоставления информации и услуг 429 потребителям: гражданам, коммерческим организациям и другим государственным структурам. Основной целью создания электронного правительства является обеспечение всех граждан быстрым и высокоэффективным доступом к правительственной информации и услугам, а также возможностью реализовать все свои конституционные права на участие в управлении государством. Основной задачей электронного правительства является трансформация внутренних и внешних взаимоотношений правительственных структур на основе использования информационных технологий и коммуникационных сетей с целью оптимизации процесса оказания правительством услуг населению и бизнесу, а также расширения степени участия всех избирателей в процессах руководства и управления страной. Сам термин "электронное правительство" появился как «калька» с английского Electronic Government или e-government. В переводе с английского слово "government" означает, в том числе правление или управление как действие или процесс. Именно в этом значении употребляется слово "government" в словосочетании "'electronic government". Таким образом, понятие egovernment относится к формам и методам деятельности правительства, а не к правительству как субъекту этой деятельности. Electronic government означает буквально "электронное правление" или "электронное государственное управление". В современном русском языке "правительство" означает исключительно "совокупность органов государственной власти" или "исполнительный и распорядительный орган государственной власти в стране", вследствие чего возникает определенное недопонимание термина «электронное правительство». В действительности же речь идет не о некотором виртуальном (невещественном) органе власти, а о том, каким образом правительство осуществляет свои функции. Таким образом, под "электронным правительством" понимается, прежде всего, способ оказания правительством услуг с применением информационных и коммуникационных технологий. Существует несколько определений того, что есть "электронное правительство". Консультационная компания Gartner Group дает следующее определение «электронного правительства», а в действительности электронного правления: трансформирование внутренних и внешних отношений государственных организаций на основе использования возможностей Интернета, информационных и телекоммуникационных технологий с целью оптимизации предоставляемых услуг, повышения уровня участия общества в вопросах государственного управления и совершенствования внутренних процессов. При этом понятие "электронное правительство" включает в себя разработку, распространение и поощрение политики, законов и регламентирующих документов, необходимых для поддержки функционирования цифрового общества и цифровой экономики, а также для обеспечения эффективности и легитимности деятельности электронного правительства. В стратегическом плане электронное правительство должно охватывать все основные сферы жизни общества: социальную, технологическую, экономическую, политическую, экологическую. В свою очередь цифровое общество является обществом либо совокупностью сообществ с высоким уровнем внедрения и интеграции цифровых технологий в повседневной жизни дома, на работе и в развлекательной сфере. Электронное правительство может рассматриваться с четырех различных перспектив: электронная демократия (e-democracy), электронные услуги (e-service), электронное управление (e-management) и электронная коммерция (e-commerce). Так называемая электронная демократия является политической стороной электронной революции и предполагает использование электронных средств коммуникации для повышения участия граждан в процессах принятиях общественно430 значимых решений, посредством таких инструментов, как электронное голосование (голосование через Интернет), виртуальные форумы и дискуссионные площадки, виртуальные кампании, доступ к повесткам дня митингов и т.д. "Электронное правительство" предлагает многочисленные возможности для улучшения и расширения правительственных услуг. Электронные услуги – это предоставление правительственной информации, программ, услуг с использованием, как правило, сетей общего пользования (например, Интернет). В идеале электронные услуги со стороны правительственных учреждений должны быть доступны гражданам 24 часа в день и 7 дней в неделю с использованием их домашнего или офисного компьютера. Это требует создания клиенто-ориентированного правительства, предлагающие не те услуги, которые могут предоставить правительственные учреждения, а те, которые действительно востребованы гражданами. К примеру, гражданин, заказывающий копию свидетельства о рождения, вовсе не обязательно должен ставится в известность о том, что это потребует обращения в Министерство иностранных дел или Министерство здравоохранения. К числу других услуг, которые могут быть доступны в режиме on-line, относятся заполнение налоговой декларации, продление водительский прав, голосование через Интернет, получение справочной информации и т.д. Электронная коммерция в приложении к электронному правительству означает электронный обмен товарами и деньгами, когда, с одной стороны граждане платят налоги, оплачивают коммунальные счета, а с другой – правительство наоборот осуществляет закупку товаров и услуг (система электронной торговли для государственных нужд). Электронное управление (электронный менеджмент) предполагает реинжениринг и автоматизацию бизнес-процессов, существующих в правительственных учреждениях, и прямо связано с повышением эффективности государственного управления. Оно предполагает создание информационной системы, которая поддерживает целый ряд управленческих и административных функций, включая объединение информационных ресурсов, поддержание электронных общественных реестров (регистров), создание электронных административных регламентов. 9.1.3 Принципы функционирования "электронного правительства" Для того чтобы обеспечить максимальные преимущества своим гражданам, правительству необходимо реализовать основополагающий принцип, заключающийся в том, что «электронное правительство» должно быть доступно каждому и в любом месте. Именно, исходя из этого принципа, все развитые страны формируют свои программы и планы по формированию «электронных правительств». "Электронное правительство" должно поддерживать баланс между интересами бизнеса, граждан, а также между государственными и общественными интересами. Проблемы бизнеса связаны с налогообложением, конкуренцией, защитой собственности, уровнем правительственных услуг. Для граждан наиболее важным является свободный доступ к информации, сохранение персональных данных, ответственность и выполнение обязательств. Концепция формирования электронного правительства должна исходить из нескольких основополагающих принципов, которые отражали бы все эти приоритеты, а также приоритеты общественного, политического и социально-экономического развития общества в целом. В число этих базовых принципов большинство исследователей включают следующее. Повышение осведомленности граждан о деятельности правительственных структур различного уровня. Этот аспект охватывает технологии, обслуживающие предоставление информации о деятельности систем и структур органов власти. Фактически это информация о деятельности самого правительственного учреждения, а не об услугах им предоставляемых. 431 Обеспечение доступности информации и ее доставка до конечных пользователей. Здесь основой является доступность информации, ее доставка и распределение с помощью услуг, предоставляемых администрациями на различных органах власти. Примером являются веб-сайты департаментов, правительственные директории, муниципальные вебсайты и т.д. Поддержка и усиление обратной связи между властями и обществом. Каналы обратной связи могут быть общими или предметно-ориентированными, могут быть индивидуальными для отдельных представителей или существовать для департаментов и ведомств. Электронные каналы доставки включают электронную почту и телефон, традиционные – обычную почтовую службу. Обеспечение участия граждан в деятельности правительства и администрации. Эта группа проблем связана с прямым участием граждан в процессе принятия политических решений. В настоящее время прямое участие отдельных граждан (в отличие от организованных групп давления) является достаточно редким явлением и реализуется в основном только на локальном уровне. Традиционным средством сообщения информации являются митинги и дискуссии, электронным эквивалентом являются он-лайновые (интерактивные) дискуссионные площадки. Непосредственная поддержка демократических процессов. Этот аспект может быть, вопервых, связан с он-лайновыми высказыванием мнений по специфическим и, как правило, неполитическим вопросам. Во-вторых, он может включать он-лайновую поддержку электоральных процессов, таких как регистрация избирателей, различные формы он-лайн голосования и т.д. 9.1.4 Услуги и преимущества, предоставляемые "электронным правительством" Весь комплекс услуг предоставляемых в рамках реализации «электронного правительства», можно распределить по трем главным функциям, которые оно выполняет: Информационные услуги: размещение информации на правительственных вэбсайтах. Коммуникационные услуги для взаимодействия правительства с гражданами и бизнесом (например, электронная почта или дискуссионные форумы). Транзакционные услуги для оказания он-лайн услуг гражданам или для предоставления данных. Транзакционный сервис рассматривается как будущее электронного правительства, поскольку этот путь связи с правительством содержит минимум административных препятствий для граждан и бизнеса. Исходя из основных видов услуг, можно выделить три наиболее крупных этапа в построении электронного правительства: Этап 1: «Предоставление информации» – использование ИКТ для предоставления доступа к государственной информации. Правительство создает достаточно много ценной информации, большая часть которой потенциально полезна для граждан и бизнеса. Интернет или другие средства связи могут доставить информацию быстро и адресно. Этап 2: «Распространение» - расширение гражданского участия в решении государственных вопросов. «Электронное правительство» имеет потенциальную возможность вовлечения граждан в государственные процессы, путем предоставления возможности выражать свое мнение политикам любого уровня. Доступное государство предполагает два информационных потока: от государственных служащих к гражданам в виде законодательных решений и реакции 432 граждан на действия государства («обратная связь»). Основой может служить общение при помощи электронной почты и интерактивных форумов. Этап 3: «Взаимодействие» - государственные услуги становятся доступными «он-лайн». Правительство может выполнять транзакции «он-лайн». При помощи сайтов можно будет предоставлять прямой доступ к государственным услугам, доступным в любое время. Реализация электронного правительства в отношениях типа «правительствограждане» приведет к следующим позитивным изменениям: Достижение вышеперечисленных преимуществ невозможно без информатизации самого правительства. Именно информатизация, то есть внедрение в его деятельность самых современных информационно-коммуникационных технологий является базой для достижения целей «электронного правительства». Просто установка компьютеров в государственных учреждениях и подключение их Интернет является недостаточным условием для создания эффективного «электронного правительства». Необходима системообразующая инфраструктура, которая должна включать в себя совместимые (интегрированные) информационные системы, упорядоченные потоки данных и правила, регулирующие работу государственных органов, особенно при осуществлении межведомственных проектов. 9.1.5 Основные элементы "электронного правительства" Основные структурные элементы «электронного правительства» можно рассматривать с двух точек зрения. С точки зрения методологии "электронного правительства" можно выделить взаимодействующие бизнес-процессы и бизнес-правила, необходимую информацию, структуру и потоки информации. 1. Бизнес-процессы правительства и их взаимосвязь. Это модели, которые описывают функции правительства и процессы, происходящие во время его функционирования, как по отношению к внешним агентам, так и внутри него. Состав бизнес процессов определяется составом услуг, которые правительство оказывает гражданам, бизнесу и другим министерствами или ведомствам. 2. Структура данных. Определяет необходимую структуру данных (набор информации, а также направления потоков данных) для поддержки деятельности правительства. Здесь определяются структуры баз данных различных ведомств и уровней власти, метаданные (информация об информации), хранящаяся в репозиториях и т.д. С точки зрения технической реализации можно выделить: аппаратные средства, программное обеспечение, коммуникационные каналы, меры по защите данных, используемые стандарты. 3. Структура приложений. Определяет набор и взаимосвязь приложений и программных продуктов, необходимых для поддержки деятельности правительства (программные платформы, приложения, форматы данных и способы конвертации, разработка и поддержка). 4. Структура технологий. Определяет необходимый набор технологий для реализации концепции «электронного правительства» (технические спецификации, оборудование, сети, протоколы передачи данных, вопросы безопасности и идентификации). Из опыта других стран можно заключить, что попытка построения основных ИКТсистем «электронного правительства» без ориентации на единую системообразующую инфраструктуру, приводит к дублированию усилий и трудностям взаимодействия между органами правительства. «Электронное правительство» имеет ещё одно измерение: распределение структурных элементов «электронного правительства» и информационных систем по министерствам и ведомствам. Попытки автоматизировать деятельность различных 433 ведомств неоднократно предпринимались в разных странах. Главный вывод, которым можно сделать относительно этого вопроса в контексте построения «электронного правительства» состоит в том, что успешная автоматизация деятельности министерств и ведомств (создание интегрированной автоматизированной информационной системы) является одним из ключевых факторов успеха программы «электронного правительства». 9.1.6 Реализация межведомственных информационных проектов Реализуя в широких масштабах предоставление услуг он-лайн, правительство получает возможность значительной экономии своих средств. В частности, при этом создаются условия для организации единого портала на основе использования стандартов Интернета, где могут быть интегрированы самые различные виды правительственных услуг. Кроме того, появляются необходимые условия для того, чтобы все группы данных представлять в виде метаданных, позволяющих существенно облегчить совместное использование государственных информационных ресурсов (ГИР) различными категориями граждан, ОГВ и юридическими лицами. «Электронные правительства» должны обеспечить реальную поддержку и определить основные категории этих услуг. Для решения указанной задачи необходима интеграция и унификация всей имеющейся в базах данных информации. Однако типичной ситуацией практически для всех стран является ведомственная ориентация услуг государственных органов и слабо развитый взаимообмен информацией между различными службами и правительственными подразделениями. Проблема совместного использования государственных информационных ресурсов во многих странах, в том числе и России, усугубляется отсутствием регламентов и процедур межведомственного взаимодействия, методологии управления интеграционными процессами, системы критериев отбора интеграционных решений, систематизированного классификатора общественных информационных ресурсов, стандартизации форматов, а также правовой базы, осуществляющей регулирование межведомственного взаимодействия при создании интегрированных информационных решений. Типичным является высокий уровень регламентации процессов внутри ведомств, при низком уровне межведомственного взаимодействия. Как правило, отсутствуют или слабо определена ответственность и контроль сроков исполнения при межведомственных взаимодействиях. В связи с этим, для реализации электронного правительства необходим переход от ведомственной ориентации деятельности государства к ориентации на нужды и задачи граждан, то есть переход от функциональной структуры государственной власти к сервисной или процессной. Использование новых технологий, разработка и внедрение стандартов межведомственного взаимодействия и обмена информацией может значительно увеличить эффективность доступа субъектов, ответственных за принятие государственных решений, к государственным информационным ресурсам. Это дает возможность органам государственной власти совместно использовать единожды полученную информацию, вместо того чтобы дублировать ее сбор от граждан и коммерческих структур, что значительно уменьшает административные препятствия для населения и бизнеса. В свою очередь создание механизмов доступа и совместного использования правительственной информации, может значительно повысить информированности органов власти, а, следовательно, и повысить эффективность принятия управленческих решений. Подводя некий промежуточный итог, можно отметить, что многие государства рассматривают создание "электронного правительства" в качестве неотъемлемого элемента реформирования государственного управления и повышения эффективности государственной власти. Создание "электронного правительства" предполагает реализацию базового принципа, заключающегося в том, что услуги "электронного правительства" должен быть доступны всем и везде по формуле 24/7/365, означающей, 434 что граждане могут получить их в любое удобное для них время. При этом предполагается, что все услуги должны быть доступны в результате однократного (onestop) обращения граждан к "электронному правительству", что подразумевает переход (перестройку) государственной власти от структуры, ориентированной на функции отдельных ведомств, к структуре, ориентированной на услуги, предоставляемые в соответствии с потребностями пользователей. Поскольку большинство услуг правительства являются информационными, эффективное использование информации становится ключевым фактором успешности "электронного правительства". Реализация сервисной структуры "электронного правительства" влечет необходимость использования одной и той же информации различными ведомствами. Реализация этого условия требует выработки механизмов межведомственного информационного взаимодействия и стандартов обмена или совместного использования информации. Таким образом, реализация любого проекта "электронного правительства" сталкивается с необходимостью создания интегрированной информационной системы масштаба государства или по крайне мере, выработки общих подходов к представлению, описанию, передаче, обработке и т.д. правительственной информации и информационных ресурсов. 9.1.7 Назначение ЕФА Процесс построения Единой Федеральной Архитектуры представляет собой очень масштабную задачу для решения которой потребуется осуществить координальное перестроение не только самой системы государственной власти, но и самих подходов к ее построению. Успешность реализации подобной программы целиком и полностью зависит от способности определить ключевые направления деятельности и найти возможности сконцентрировать усилия именно на этих ключевых направлениях. Анализ зарубежного опыта показывает, что главным препятствием к созданию ЕФА, ориентированной на решение проблем конкретного гражданина является избыточность и пересечение функций и видов деятельности в различных правительственных агентствах. Поэтому идеология построения Единой Федеральной Архитектуры должна базироваться на том, что гражданину вообще не интересно и не нужно знать, как устроено правительство, и какие функции выполняет то или иное ведомство. Стратегия построения ЕФА должна быть нацелена на то, чтобы обеспечить совместную работу всех правительственных учреждений, для того бы можно было удовлетворять потребности граждан наилучшим образом. Кроме того необходимо обеспечить доступность правительственных услуг, что означает, что все правительственные услуги, которые потенциально могут быть предоставлены в электронном виде, должны существовать и на практике. В конечном счете такие услуги должны быть доступны через Интернет, посредством мобильных телефонов, цифровых телевизоров, центров телефонного обслуживания, а также персонального компьютера. При этом предоставление услуг в электронном виде не означает отрицание необходимости личного контакта. Стратегия создания ЕФА должна основываться на понятных и четких требованиях выдвигаемых к Правительству при ее создании. Для России рекомендуются следующие требования для формулировки и реализации стратегических целей: Осуществление политики: требование (к правительству) осуществлять стратегическую политику, а не просто реагировать на краткосрочные проблемы Ориентированные правительственные услуги: требование предоставлять услуги в соответствии с потребностями граждан, а не удобством тех, кто эти услуги, предоставляет. 435 Качественные правительственные услуги: требование предоставлять эффективные, качественные и недорогие услуги Правительство информационного века: требование использовать новейшие технологии для удовлетворения потребностей граждан и бизнеса Правительственные услуги: требование поднять ценность правительственных услуг в глазах общества. При условии приверженности Президента России вышеуказанным требованиям к Правительству при создании ЕФА позволяет сформулировать цели создания Единой Федеральной Архитектуры: Создание виртуального пространства, в котором все правительственные услуги были бы доступны 24 часа в сутки Создания услуг, которые бы характеризовались высоким качеством и низкой стоимостью. Сделать правительство более доступным и служащим интересам всех граждан и организаций – гарантировать, что все услуги можно легко найти и использовать, предложить выбор формата и языка. Сделать он-лайн услуги более качественными и гибкими к потребностям граждан и организаций – расширить предоставление услуг в электронном виде. Создать доверие и конфиденциальность при осуществлении он-лайн транзакций – гарантировать защиту частной информации и безопасность. Улучшить взаимодействие между различными частями правительства, таким образом, что людям не придется предоставлять одну и ту же информацию разным правительственным структурам; Скоординировать совместную работу различных частей правительства: взаимодействие центрального правительства и местных администраций, или же правительства и других провайдеров услуг Вышеуказанные цели должны предусматриваться в конкретных программах, поддерживаемых Правительством, и трансформированы в конкретные задачи на уровне детализации, обеспечивающем измеримость достижения поставленных целей: Создание более доступного правительства – создание условия для более легкого поиска и использования информации и услуг: Информация и услуги будут организованы таким образом, каким это нужно, самим гражданам и организациям Информация о правительственных услугах и наиболее часто используемые формы будут доступны в режиме он-лайн. Правительственные сайты станут удобными в навигации Предоставление лучших услуг – внедрение электронных способов предоставления услуг: Информация и транзакционные услуги, предоставляющие наибольшую значимость для граждан и бизнеса, будут доступны в оперативном режиме, обеспечивая быстрый и удобный ответ на потребности граждан Граждане и организации получат возможность высказывать в оперативном режиме свое видение относительно качества услуг и ключевых политик правительства 436 Услуги для всех граждан – обеспечение гарантированной возможности выбирать каналы, форматы и языки предоставления услуг Граждане будут иметь возможность выбора каналов доставки услуг – по почте, телефону, факсу, в личном контакте, оперативно (в режиме он-лайн). Он-лайн услуги будут доступны людям с ограниченными возможностями 9.1.8 Ожидаемые перспективы от создания Единой Федеральной Архитектуры Анализ зарубежного опыта показывает, что в процессе своего развития электронные правительства проходят через несколько последовательных стадий11. 1) начальное появление — развернуто онлайновое присутствие правительственных учреждений во Всемирной паутине; 2) расширенное присутствие — число правительственных сайтов постоянно увеличивается, а информация на них делается все более динамичной; 3) интерактивное взаимодействие — пользователям предоставляются возможности: загрузка типовых форм различных официальных документов, получение официальной электронной почты и организация взаимодействия через веб-сайт; 4) проведение транзакций — пользователи могут реально осуществлять различные сделки (транзакции) с госучреждениями в онлайновом режиме; 5) бесшовное взаимодействие — полная интеграция электронных услуг в пределах административных границ. Наличие вышеуказанных стадий означает необходимость продуманного и систмного планирования развития элементов Единой Федеральной Архитектуры. С одной стороны возникает необходимость обеспечить поступательное движение от предоставления более простых к более сложным услугам. С другой стороны необходимо обеспечить реальность и реализуемость поставленных планов. В этой связи необходимо ясное понимание того, что темпы создания Единой Федеральной Архитектуры напрямую будут зависеть с одной стороны от умения эффективно распорядиться ограниченными ресурсами, а с другой – способностью ставить достижимые планы и добиваться их выполнения. Ожидаемый эффект от создания создания Единой Федеральной Архитектуры в конечном счете будет напрямую зависеть от этого. Для повышения реализумости при создании ЕФА следует осществлять формулировку целей исходя из целевых групп с которыми взаимодействует Правительство. В рамках внутренних взаимоотношений можно выделить отношения между правительственными учреждениями всех уровней власти (G2G – “government-togovernment”) и отношения правительства в пределах одного из уровней власти с внутренними для него компонентами, включая чиновников (G2I – “government-tointernal”). В рамках внешних взаимоотношений можно выделить отношения правительства с гражданами (G2C – “government-to-citizen”) и отношения правительства с бизнесом (G2B – “ government-to-business”). Таким образом, с точки зрения правительства можно говорить о существовании четырех функциональных групп – граждане, бизнес, другие правительственные учреждения, ведомства (внутриведомственные связи). Таким образом стратегия создания ЕФА должна ориентироваться на удовлетворение потребностей четырех групп пользователей: Benchmarking E-government: A Global Perspective — Assessing the Progress of the UN Member States. — United Nations Division for Public Economics and Public Administration, American Society for Public Administration, May 2002. — 74 p. 11 437 Правительство–граждане: построение легкого, удобного для использования единого доступа, чтобы облегчить гражданам доступ к высококачественному правительственному сервису. Правительство–бизнес: уменьшение правительственного давления на бизнес, устраняя необходимость предоставлять избыточные данные, и использование современных коммуникаций для развития электронного бизнеса. Межправительственное взаимодействие: включая региональные администрации и местные власти, организация легкого партнерского взаимодействия региональные администрации и местных властей с федеральным правительством. Это позволит получить ощутимую экономию средств при администрировании, а также будет способствовать улучшению выполнения программ поддержки за счет поступления точных и своевременных данных. Поддержка внутриправительственной деятельности (повышение эффективности и продуктивности); улучшение использования современных технологий с тем, чтобы уменьшить затраты и улучшить качество деятельности правительственных агентств, в первую очередь, используя передовой опыт в таких областях как управление цепочками поставок, финансовое управление, управление знаниями. Эффективность и производительность правительственных агентств будут серьезно улучшаться за счет исключения различных задержек, а также роста удовлетворенности служащих и их закрепления. Правительство – граждане: В рамках взаимоотношений «правительство-граждане», ЕФА предлагает широкие возможности для получения гражданами правительственных услуг с использованием электронных каналов коммуникации (в том числе Интернет). Кроме того, использование современных информационных технологий заметно расширяет возможности граждан для участия в принятии общественно значимых решений посредством применения механизмов on-line голосования, участия в виртуальных дискуссионных площадках, просто доступа к необходимой информации. Создание ЕФА позволит достичь следующих результатов: Упростить получение гражданами правительственных услуг и общение с Федеральным правительством: Предоставление правительственного онлайнового сервиса широким слоям населения Ориентация правительственных действий на быстрое и качественное удовлетворение потребностей граждан Повышение ответственность правительства перед гражданами Создание возможности высказывать свое мнение по поводу широкого круга правительственных инициатив и политики по Интернет. Предоставление услуг «электронного правительства» для жителей и организаций разных регионов Предоставление различные формы доступа для людей с ограниченными возможностями Предоставление возможности выбора нужного языка, включая иностранный Основные регулирующие структуры будут использовать веб-сайт для того, чтобы информировать граждан о необходимости выполнения тех или иных требований, обеспечить доступ к разработке правил и сделать более прозрачными принимаемые решения Процесс рассмотрения жалоб станет более быстрым и справедливым 438 Содействие участию граждан в демократических институтах на основе общенационального портала Обеспечение онлайновой регистрации избирателей и развитие систем онлайнового голосования Повышение уровня информированности населения, которое сможет получить актуальную всеобъемлющую информацию о государственных законах, правилах, политике и услугах Усиление вовлеченности граждан в процессы государственного управления (к примеру, в процессы законотворчества) Повышение степени общественного контроля за работой правительства и снижение уровня коррупции за счет прозрачности правительственных процессов У граждан, живущих и работающих за границей, появится возможность участвовать в делах своего отечества и в большей мере ощущать свою национальную принадлежность Упрощение процесса предоставления сервиса гражданам: Онлайновый поиск приемлемых социальных программ поддержки Заполнение налоговых документов Социальные услуги Онлайновый доступ к займам Документация по налогообложению Заказ паспорта Осуществление электронной регистрации актов гражданского состояния, например, фактов рождения, смерти, заключение брака, в удобное время и в удобном месте Обновление водительских прав Выдача и прекращение действия доверенностей Возможность онлайновой уплаты налогов, онлайновый заказ необходимых информационных материалов или публикаций, подача жалоб и заявлений, регистрация транспортных средств, получение охотничьих лицензий Возможность воспользоваться преимуществами от снижения финансовых и временных затрат на операции с недвижимостью, так как данные земельного кадастра и информация о правах собственности будут доступны в электронном формате, и также станет возможна электронная регистрация сделок Граждане смогут получать комплексные услуги в режиме «одного окна», означающего единовременное взаимодействие граждан с государственными учреждениями и являющегося следствием того, что различные правительственные организации будут более эффективно взаимодействовать друг с другом Использовать Интернет для предоставления сервиса в таких областях как пенсионное обеспечение, рекреационные возможности и предоставление материалов для образования и обучения граждан: Возможность использовать преимущества высококачественной системы государственного здравоохранения, предоставляющей интегрированные персонализированные услуги по цепочке терапевт – специалист – больница – аптека, используя данные конкретного пациента, передаваемые и анализируемые в рамках комплексной и хорошо защищенной информационной системе. 439 Обеспечение всем гражданам максимальных возможностей для получения пользы от информационной экономики. Обеспечение достоверности содержания и увеличения объема информации и культурных достижений в информационной экономики. Получение образования и навыков, необходимых для участия россиян в информационной экономике. Правительство – бизнес: В отношениях «правительство-бизнес» технологии электронного правительства направлены на уменьшение обременительных действий для бизнеса путем избыточного (многократного) сбора данных и улучшение использования механизмов электронной торговли (e-commerce). В частности, система электронных закупок продукции для государственных нужд может существенно сократить бюджетных расходы на проведение тендеров для осуществления поставок в интересах государства. В целом создание ЕФА позволит: Создать предпосылки для развития региональной информационной экономики Ускорение процессов международной торговли Онлайновое участие в нормотворчестве и создании правил Создание универсальной информации о соответствии бизнеса законодательству Значительное увеличение использования электронной коммерции российским бизнесом Расширение электронного налогообложения товаров в бизнесе Стимулирование развития инфраструктуры мирового уровня для ИЭ. Оказание влияния на новые международные правила ЭК Сократить накладные расходы и излишние затраты для бизнеса за счет введения рациональных процессов, которые содействуют и поддерживают формирование консолидированных данных Проводить электронные финансовые расчеты с правительственными организациями Существенно облегчить сдачу налоговой отчетности Упростить и ускорить процесс получения или продления различных лицензий, разрешений и т.д. Осуществлять он-лайн регистрацию новых компаний Ускорить процесс оформления таможенных деклараций, а, следовательно, процесс прохождения грузов через таможенные пункты Получать субсидии и кредиты Осуществлять опреративное управление активами Создать электронную продажу федеральных ценных бумаг Осуществлять передачу информации для статистических организаций Переводить социальные взносы для служащих Осуществлять общественное и административное снабжение Осуществлять выдачу и отзыв лицензий 440 Осуществлять получение разрешений на строительство Заполнять и подавать все правительственные декларации в одном месте – на официальном сайте Правительства в Интернет. Уведомлять об изменении адреса через Интернет, так чтобы это извещение автоматически рассылалось сразу во многие правительственные учреждения Уровнять условия участия в тендерах, объявляемых государственными учреждениями, упростить и ускорить конкурсные процедуры Правительство – правительство Межведомственные связи «правительство-правительство» характеризуются наличием многочисленных процедур обмена информацией между различными ведомствами. Интегрирование информационных ресурсов государства, а также создание специализированных электронных регламентов, описывающих структуру (архитектуру) правительственных учреждений, протекающие в них бизнес-процессы, а также принципы межведомственного информационного взаимодействия, являются обязательным элементом любого электронного правительства. Кроме этого будут улучшены межправительственные взаимодействия в следующих областях: Универсальный доступ к геоинформации Электронные гранты Помощь при катастрофах и устранение последствий кризисов Беспроводная общественная безопасная интероперабельная система связи Электронная демография Рекреационные и природные ресурсы Общественная безопасность Улучшение законодательств Повышение эффективности обмена информацией в процессе взаимодействия между правительственными учреждениями, интегрирование услуг и снижение затрат Возможность улучшить планирование и управление на всех уровнях власти Участие общественности в разработке планов, проектов, политик и инициатив Возможность разрешить проблему пассивного отношения населения к правительству и его планам, являющуюся одной из основных проблем демократического общества. Внутренняя эффективность и продуктивность деятельности Правительства Повышение внутренней эффективности и результативности во внутриведомственных отношениях также является одной из задач при создании ЕФА. Расширение использования современных технологий с целью снижения затрат и повышения качества управления должно достигаться за счет лучших подходов в таких областях как межуровневое управление, управление финансами, повышение квалификации сотрудников. Это позволит: Сделать правительство более клиенто-ориентированным 441 Облегчение процессов поиска информации и получения услуг от федерального правительства для граждан, бизнеса, различных категорий правительственных и федеральных служащих Организация деятельности федерального правительства на более прозрачном и подотчетном уровне Повышение результативности и эффективности деятельности Правительства Выработка показателей оценки качества и проводение регулярного мониторинга деятельности правительства Провести реинжениринг бизнес-процессов правительства Использовать среди правительственных служащих накопленный коммерческими организациями опыт по сокращению операционных расходов для улучшения результативности, в первую очередь в таких областях как финансы, человеческие ресурсы и снабжение Расширить межведомственного сотрудничества улучшит эффективность и результативность функционирования правительства Осуществлять трансформацию, (с помощью реинжиниринга) консолидацию и интеграцию государственных услуг Осуществлять интеграцию человеческих ресурсов Улучшать деятельность правительственных учреждений за счет использования, где это возможности, практики, выработанной частном сектором Снижать уровень перекрытия функций в разных правительственных агентствах и уменьшать их избыточности для облегчения доступа граждан и сокращения расходов Осуществлять управление электронными записями Использовать технологию электронной проверки Осуществлять электронную обработку платежных ведомостей Реализовать технологию электронных поездок Исключить избыточные уровни правительственного управления Реализация междепартаментской управляющей базы знаний Электронное обучение Осуществление координации действий из одного центра для достижения наибольшей эффективности в масштабах всего Правительства Повышение роли Правительства в реализации миссий ведомств и достижений целей, предусмотренных конкретными программами Повышение информированности лиц, реализующих политику государства, при принятии ими решений Организация государственных закупок (тендеров) с использованием систем электронной торговли Государственные структуры смогут получать федеральные кредиты в онлайновом режиме через общий сайт, который будет упрощать управление кредитами и оценку излишних затрат аналогично тому, как единый портал снабжения будет упрощать закупки Использование электронных подписей в госсекторе 442 Расширение использования Интернет и других технологий как внутри ведомств, так и при межведомственном взаимодействии для расширения ориентированных на граждан услуг и информации Использование госучреждениями единого портала с целью консолидировать и расширить участие электронного правительства в управлении цепочками поставок Создание системы публикации мелких правительственных заказов Расширение совместного использования правительственной и общественной информации и там, где это возможно и целесообразно, интегрировать федеральные, региональные и местные данные Для достижения вышеуказанных результатов необходимо обеспечить выполнение целого ряда требований, предъявляемых при создании Единой Федеральной Архитектуры. Эти требования могут относиться как к отдельной целевой группе, так и ко всей ЕФА в целом. Остановимся на ряде важнейших принципов и требованиях, которые должны быть выдвинуты при их реализации. Обеспечение граждан, бизнеса и самого правительства доступом к правительству и его услугам. Данный принцип означает, что правительство стремится предоставлять абсолютно все услуги, которые потенциально могут быть предоставлены в электронной форме, в том числе через Интернет, с мобильных телефонов, посредством цифровых телевизоров и персональных компьютеров. Однако это не означает, что электронные средства доставки услуг должны полностью подменить личный контакт. Просто услуги должны быть приспособлены под индивидуальные требования граждан. Новые способы ведения дел изменят отношения между гражданами и правительством. Доступ к информации будет регулироваться законодательством о свободе доступа к информации, и правительственные организации должны стать более восприимчивым к взглядам граждан и организаций. Одновременно будет очень важно убедиться в том, что граждане и организации могут доверять используемым информационным системам, доказав, что их персональные данные защищены, а сами системы являются в полной мере безопасными. Таким образом можно сформулировать следующие требования к правительственным услугам: Правительственные услуги должны быть качественными и всесторонними; конфиденциальными и безопасными; общедоступными, простыми в использовании и соответствовали приоритетам россиян Правительственные услуги не должны требовать больших затрат времени и денег на их получение Создание услуг с опорой на выбор граждан. Данный принцип означает, что деятельность правительства должна быть ориентирована на потребности граждан. Взаимодействуя с правительством, граждане хотят получать высококачественные услуги, которые доступны, безопасны и удобны. Им совершенно не надо понимать, как организовано правительство, или знать, какие функции выполняет тот или иной департамент или агентство и происходит это на местном или федеральном уровне. Стоит задача разработки такой стратегии правительства, которая обеспечит взаимодействие правительственных департаментов на принципиально ином уровне и позволит предоставлять услуги, таким образом, каким это будет удобно гражданам. Кроме того, стоит задача поддержки инициатив в частном секторе, которые могут предложить новые способы удовлетворения требований общества. 443 Можно сформулировать следующие требования к правительственным услугам: Клиенто-ориентированный подход при модернизации информационных систем. Инновационный подход к организации работы государственных структур с использованием наиболее эффективных ИКТ-решений, показавших свою практическую ценность Реализация принципа однократного обращения к общеправительственным порталам для получения новой информации. Он должен обращаться именно к Правительству, а не к отдельным ведомствам или чиновникам Использование современных информационных технологий предоставляет возможности по осуществлению фундаментальных изменений в структуре правительственных агентств, бизнес-процессах, способах взаимодействия с обществом, которые необходимо использовать для повышения эффективности и результативности деятельности правительственных учреждений. Уверенность гражданина в том, что эффективный надзор, подкрепленный хорошей законодательной базой, обеспечивает неприкосновенность частной жизни. Обеспечение доступа к высококачественным правительственным услугам и информации посредством многочисленных каналов; создание общеправительственного каталога документов с возможностью непосредственно доступа к этим документам Социальное включение. Согласно этому принципу новые виды услуг должны разрабатываться таким образом, чтобы они были доступными для всех и были легкими в использовании. Правительство стремится облегчить доступ для всех людей, не зависимо от того, пытаются они использовать индивидуальные средства доступа, или же с использованием инфраструктуры местного сообщества. На основе сказанного можно сформулировать следующие требования к правительственным услугам: Федеральные чиновники, наделенные правами реализации правительственных программ, должны признать важность информационного менеджмента для достижения высоких результатов. Поскольку местные власти являются важными производителями правительственной информации, в таких областях как здравоохранение, социальная защита, трудоустройство, транспорт и образование, Федеральное правительство должно сотрудничать с ними по вопросам управления информационными ресурсами. Облегчение процессов поиска информации и получения услуг от федерального правительства для граждан, бизнеса, различных категорий правительственных и федеральных служащих; Наличие обратной связи на запросы граждан Снижение затрат для граждан, бизнеса и правительственных организаций; Предоставление улучшенного доступа к правительственным услугам информации в соответствии с требованиями законодательства в области защиты частных интересов, национальной безопасности, хранения документов, доступа граждан с ограниченными возможностями. 444 Повышение способности Правительства реагировать на запросы граждан и организаций Сотрудничество между министерствами и ведомствами, местными органами власти, включая организации частного и некоммерческого характера в области улучшения функционирования веб-сайтов, чтобы помочь гражданам найти нужную информацию и получить услуги, отвечающие их потребностям и не зависящие от бюрократических проволочек Лучшее использование информации. Правительственная информация и информационные ресурсы являются значимыми ресурсами. В программу электронного правительства заложена потребность и заинтересованность общества в лучшем и эффективном использовании этой информации. Внедрение стратегии электронного правительства требует принятия совместимых и логически связанных информационных стратегий для поддержки наиболее эффективных способов принятия решения, предоставления услуг, и вообще более эффективной работы. Это позволяет сформулировать ряд требований:Развивать новые способности и потенциал. Обеспечить развитие в России информационной отрасли Сделать доступным электронный доступ к основным государственным услугам, информации от законодательной и исполнительной власти Экспериментировать с новыми технологиями с прицелом на научение и развитие новых возможностей. Задавать тенденции в развитии государственного сектора. развивать технологии с открытым кодом Единый подход для всего правительства в целом. Этот принцип предполагает координацию всех работ из единого центра и охват всех уровней всех государственных структур. Создание ЕФА должно осуществляться в сотрудничестве между подразделениями и ведомствами, а также между региональными администрациями, с привлечением частного и некоммерческого секторов. Во всех случаях, когда это представляется разумным, планируется консолидация и интеграция услуг. При создании ЕФА должно использовать лучшие из имеющихся технологий, в том числе и те, которые отработаны в частном секторе. Таким образом можно выдвинуть следующие требования: Важным компонентом эффективного управления общественными ресурсами является систематическое внимание к управлению правительственными ресурсами. Для того чтобы минимизировать стоимость и максимизировать полезность правительственной информации, ожидаемые общественные и частные выгоды, извлекаемые из правительственной информации должны превышать общественные и частные издержки на создание такой информации, принимая при этом во внимание тот факт, что выгоды, извлекаемые из правительственной информации, не всегда поддаются количественному исчислению. Достижение значительного снижения издержек за счёт отказа от разработки избыточных информационных систем и их поддержки; Информационные технологии сами по себе не представляют большой ценности. Это один из ресурсов, который может улучшить эффективность и результативность реализации программ Федерального правительства. 445 Ввиду того, что раскрытие правительственной информации важно для функционирования демократии, управление федеральными информационными ресурсами должно защищать право общества на доступ к правительственной информации. Право индивида на защиту частной информации должно быть гарантировано деятельностью правительства по управлению информацией. Стратегическое планирование улучшает функционирование правительственных программ. Стратегический план правительственных агентств должен основываться на реинжиниринге бизнес процессов, развитии и поддержании федеральной архитектуры, капитальном планировании и управлении инвестициями. Управленческий подход способствует должному использованию федеральных информационных ресурсов. Пользователи информационных ресурсов правительства должны иметь навыки, знания и умения по управлению информационными ресурсами, позволяя правительству эффективно обслуживать потребности общества, используя для этого автоматизированные средства. Свободный обмен информацией между правительством и обществом важен для демократического общества. Кроме того, очень важно, чтобы правительство снизило нагрузку на общество, связанную с осуществлением федерального документооборота, минимизировало стоимость информационной деятельности и максимизировало полезность правительственной информации. Правительственная информация является ценным национальным ресурсом. Она обеспечивает общественность знаниями о деятельности правительства, обществе и экономике. Это средство гарантировать ответственность правительства, управлять правительственной информацией, поддерживать высокие показатели экономика, кроме того, сама по себе информация обладает стоимостью на рынке. Необходимо обеспечить структурирование правительственной информации и защищённый доступ к ней Нужно расширить совместное использование правительственной и общественной информации и там, где это возможно и целесообразно, интегрировать федеральные, региональные и местные данные; выработать показатели оценки качества и проводить регулярный мониторинг деятельности правительства. Правительственные учреждения обязаны при использовании федеральной инфраструктуры публичных ключей применять цифровую подпись для выполнения транзакций в пределах федерального правительства, между правительством и бизнесом и между правительством и гражданами. Использование цифровой подписи должно быть скоординировано на уровне правительств штатов и местных органов власти, а также в частном секторе Обеспечивать конкретность и результативность своих действий и программ 9.1.9 Критерии и индикаторы создания Единой Федеральной Архитектуры Проект создания Единой Федеральной Архитектуры будет успешным, только если он приносит пользу гражданам обществу и государству. Для того чтобы определить успешность (эффективность) реализации программ необходимо проводить их мониторинг, т.е. отслеживать ход программы и сравнивать его с планом на основе 446 выработанных критериев. Оценка программы «электронного правительства» в процессе и по итогам ее реализации позволяет ответить на следующие вопросы: насколько улучшается / улучшилась жизнь граждан в результате перевода правительственных услуг в электронную форму? насколько облегчается / облегчилась деятельность бизнеса? насколько повышается / повысилась эффективность работы правительственных учреждений? Ответы на эти вопросы помогают, принять обоснованное решение о целесообразности дальнейшего финансирования программы и разработать или скорректировать планы на будущее. Для того чтобы отслеживать ход программы или оценивать ее результаты, важно уже на стадии разработки определить измеряемые показатели - индикаторы. Индикаторы разрабатываются экспертами применительно к тем задачам, на решение которых направлена программа, и делают результаты программы "измеряемыми". К настоящему времени разработаны различные системы индикаторов развития ИКТ, в число которых входят показатели, характеризующие развитость электронного правительства. В общем виде система индикаторов развития ИКТ может быть представлена в следующем так: 1. Развитость инфраструктуры ИКТ Информация об обеспеченности населения средствами связи, а также доступом к информационным сетям. 2. Развитость индустрии ИКТ Данные о производстве основных видов ИКТ-товаров и услуг, структуре затрат и инвестиций в развитие производств, научных исследований. 3. ИКТ в экономике и на рабочем месте Показатели использования ИКТ-товаров и услуг в экономике, анализ обеспеченности квалифицированными кадрами и использования ИКТ в производстве и реализации товаров и услуг. Электронная торговля Объёмы и структура рынков В2С и В2В торговли. 4. Информационное общество Информация о потреблении ИКТ населением, всесторонняя характеристика аудитории Интернет. Информация о наличии общественных точек доступа к информационным сетям, об обеспеченности населения доступом к Интернет-услугам, о содержании веб-сайтов и места национального сегмента сети в Интернет. 5. ИКТ в образовании Показатели обеспеченности образовательных организаций ИКТ и доступом к информационным сетям, данные о квалификации преподавательского состава в области ИКТ, показатели объемов подготовки молодых специалистов. 6. ИКТ в общественном секторе (здравоохранение и т.п.) Показатели использования ИКТ в медицине, на рынке труда и т.п. 7. Электронное правительство Данные об обеспеченности государственных органов ИКТ-товарами и услугами, эффективность работы “электронного правительства” и его роль в общественной жизни. Индикаторы участия населения в деятельности “электронного правительства”. 8. Специальные показатели Показатели, характеризующие успех тех или иных государственных целевых программ в области ИКТ. Измерение эффективности реализации программ электронного правительства представляет собой достаточно сложную задачу, поскольку простых количественных 447 показателей информатизации (обеспеченность компьютерами, доля государственных организаций, имеющих свой сайт и т.п.) недостаточно для того, чтобы оценить реальную эффективность использования новых технологий в работе государства. Предлагается использовать следующие показатели: Количество и качество Интернет-сайтов министерств и ведомств центрального правительства, отвечающих заданным критериям. Простое наличие сайта не является достаточно достоверным показателем информатизации, так как на первое место должен выходить не сам факт существования сайта, а его информационное содержание. Количество правительственных услуг, доступных он-лайн. Данный индикатор - один из основных показателей по оценке информатизации правительства. При этом помимо оценки общей доли услуг государства, предоставляемых населению он-лайн, как правило, выделяется и уровень информатизации базисного набора услуг. Понятие этого “базисного набора”, как правило, определяется в рамках концепции развития “электронного правительства”. Таким образом, имеют место два индикатора – индикатор общей информатизации услуг, и индикатор информатизации минимально необходимого набора услуг госсектора. Доля населения, использующего онлайн-услуги государства. Этот показатель характеризует эффективность предоставления услуг государственного сектора. В рамках данного индикатора возможна оценка использования населением не только обычных государственных услуг, переведенных в онлайн, но и новых информационных услуг правительства. Объем государственных закупок, который может быть выполнен в режиме онлайн. Использование правительственных онлайн-услуг для информации или для подачи форм. Данный показатель позволяет достаточно точно оценить эффективность предоставления информационных онлайн-услуг населению – чем большая доля имеющих доступ к информационным сетям пользуется услугами “электронного правительства”, тем более эффективной является его деятельность. Доли налоговых деклараций, поданных в электронном виде. Данный показатель может быть использован в России, в особенности при реализации мер по облегчению налогового учёта. В результате исследования существующих индикаторов, проведенного отделением корпорации RAND при участии исследовательских центров из Германии, Ирландии, Дании, Великобритании, Италии, Нидерландов и Швейцарии в рамках проекта «Статистические индикаторы для информационного общества" (SIBIS) предложены следующие 12 индикаторы для электронного правительства: Существующие индикаторы «электронного правительства» были разделены на следующие категории: - использование интернет из дома; - использование правительственных услуг в режиме он-лайн; - уровень сложности он-лайновых услуг; - доступность информационно-коммуникационных технологий и ресурсов для построения электронного правительства; - предпочтения с точки зрения форм доступа к электронному правительству и существующие барьеры доступа. Было также предложено несколько новых индикаторов для измерения отношения пользователей к новым формам предоставления услуг: Правительство – граждане (G2C) eEurope Benchmarking Framework (update), Оctober 2002 // http://www.sibiseu.org/sibis/framework/framework.htm 12 448 - Восприятие преимуществ «электронного правительства» гражданами; - Барьеры на пути использования «электронного правительства» гражданами; - Желание граждан пользоваться услугами «электронного правительства»; - Отношение граждан к альтернативным формам получения услуг. Правительство – Бизнес (G2B) - Эффективность «электронного правительства» с точки зрения бизнеса; - Барьеры на пути использования «электронного правительства» бизнесом; - Желание бизнеса пользоваться услугами «электронного правительства»; - Отношение бизнеса к альтернативным формам получения услуг; - Восприятие преимуществ «электронного правительства» бизнесом. Правительство – Правительство (G2G) - Существующие виды использования электронных услуг; - Эффективность «электронного правительства» с точки зрения правительства; - Барьеры на пути использования «электронного правительства» правительством, - Восприятие преимуществ «электронного правительства» правительством, -Отношение государственных служащих к альтернативным формам получения услуг; - Потенциальные возможности для внедрения электронных услуг. В качестве инструмента для измерения этих индикаторов предлагается анкетирование. Отслеживание процесса развития "электронных правительств" и оценка их эффективности являются особыми задачами, поскольку объект исследования динамичен, нов и слабо изучен. Нужно отметить, что большинство исследований направлено на изучение потенциала "электронных правительств", в то время как необходимо учитывать и объем реального спроса. Для комплексной оценки следует использовать интегральные показатели: Потенциал "электронного правительства" – количество услуг, доступных в онлайновом режиме; степень интерактивности этих услуг; ориентированность на пользователя и удобство. Например, на базе методики исследований ООН "индекса развития "электронного правительства"13 Измерение производилось по трем параметрам: присутствие во Всемирной Паутине, развитие телекоммуникационной инфраструктуры и развитие человеческого капитала Реальный спрос на услуги "электронного правительства" со стороны тех, для кого они предназначены – количество граждан и представителей бизнеса, которые пользуются услугами "электронного правительства", и то, как именно они пользуются этими услугами. Например, на базе структуры интервью, разработанной TNS14 9.1.10 Опасности и возможности при создании ЕФА Особое место при создании ЕФА занимает использование зарубежного опыта создания электронных Правительств. Как уже подчеркивалось ранее исследования показывают, что главным препятствием к созданию "электронного правительства" , ориентированного на гражданина является избыточность и пересечение функций и видов деятельности в различных правительственных агентствах. Так, например в США из 28 видов бизнес-функций в среднем каждая функция выполняется в 19 агентствах, а каждое агентство в среднем вовлечено в выполнение 17 разных бизнес-функций. Для граждан это выливается в необходимость разрабатывать большое число дублирующих 13 14 http://www.unpan.org/egovernment2.asp http://www.tnsofres.com/gostudy2002/index.cfm 449 отчетов, требуя при этом от них посещения тысяч разных веб-сайтов и десятков центров вызовов для поиска нужной информации и получения требуемой услуги. Далее приводится обобщенный опыта зарубежных стран по созданию "электронного правительства": Наиболее эффективные программы строительства электронного правительства включают развитие информационно-коммуникационной инфраструктуры и технологий, человеческих ресурсов и средств доступа пользователей к информационным ресурсам государства. Многие национальные программы строительства электронного правительства плохо структурированы и неуправляемы. В них практически отсутствует координация работ по созданию электронных правительств различных уровней власти (федерального, регионального и муниципального). В конечном счете это ставит под угрозу успех выполнения этих программ. Онлайновый доступ в Интернет должен рассматриваться как один из видов доступа к услугам государства, в обозримом будущем он вряд ли заменит большинство традиционных каналов предоставления таких услуг. Утверждение, что предоставление услуг в онлайновом режиме имеет лучший показатель эффективность/стоимость, чем предоставление услуг с использованием других каналов доставки, не обосновано. В настоящее время нет достаточных свидетельств в поддержку этого утверждения. Увеличение числа пользователей Интернета не сопровождается автоматическим увеличением числа желающих воспользоваться услугами электронного правительства. Интерес пользователей Интернета к электронному правительству пока относительно невелик. Существует значительное цифровое расслоение между госучреждениями, находящимися на одном и разных уровнях власти. Важное значение имеют принятие и использование стандарта правительственного портала, работающего по принципу одного окна. Развитие онлайнового взаимодействия бизнеса с государством способствует росту малого и среднего бизнеса. Формирование национальных общественных советов по наблюдению за созданием электронного правительства было скорее исключением, чем правилом. В обществе пока не очень высок уровень информированности о том, что национальные правительства предоставляют онлайновые услуги, а также недостаточен уровень осведомленности относительно преимуществ использования онлайновых услуг С незначительными исключениями финансирование программ строительства "электронного правительства" входит в обязательства политического руководства стран 9.1.11 Препятствия на пути создания "электронного правительства" Имеющиеся стратегические прогнозы свидетельствуют, что к 2004 г. свыше половины реализованных в мире проектов "электронных правительств" не оправдают ожидания граждан и бизнеса по предоставлению услуг на требуемом уровне, а оставшиеся проекты электронных правительств оправдают эти ожидания граждан не полностью. Основные риски, связанные с внедрением "электронного правительства" и способные привести к неудаче реализации этого проекта, состоят в следующем: 450 Серьезная перестройка структуры и состава выполняемых правительством функций и действий; Изменение масштабов и задач отдельных министерств и ведомств; Неспособность государственных служащих адаптироваться к новым условиям работы. Кроме того, по разным причинам интерактивные правительственные услуги, являющиеся ключевым моментом в построении электронного правительства, могут оказаться доступными не всем заинтересованным в них. Кроме того в стратегии «электронного правительства» выделяется четыре группы проблем, которые до настоящего момента не позволяли кардинально повысить продуктивность деятельности правительства. К ним относятся следующие: Низкое качество исполнения программ; Слабая автоматизация бизнес-процессов; «Островная» информатизация; Сопротивление изменениям. Сопротивление переменам было призвано фундаментальным барьером, внутренне присущим Федеральному правительству. «Электронное правительство» должно использовать информационные технологии для повышения продуктивности работы Правительства за счет улучшения согласованности и координации действий. Успех реформирования будет зависеть от преодоления сопротивления реформам. В марте 2003 г. вышел аналитический обзор Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) «Необходимость внедрения электронного правительства: основные выводы» (The Е-Government Imperative: main findings)15 были сформулированы основные барьеры, препятствующие развитию "электронного правительства". Законодательные и регуляторные барьеры Для того чтобы электронные услуги нашли широкую поддержку, они должны получить такое же признание, как и соответствующие им «бумажные» процедуры. Кроме того, существующие нормы основаны на предпосылке об автономности органов власти. Это касается, например, принципов управления, пределов прозрачности и ограничений в распространении информации, что препятствует взаимодействию. Необходимо обеспечить конфиденциальность и безопасность, прежде чем услуги в режиме on-line смогут успешно развиваться. Другая проблема – неоднозначность юридических норм. Действующие структуры должны чётко представлять границы и меру дозволенного, прежде всего в сферах информационной безопасности и технических стандартов. Особого упоминания заслуживают малые структурные подразделения с ограниченными ресурсами, нерациональное использование которых при разработке проекта по электронному правительству вкупе с применением ложных стандартов служит потенциально препятствующим фактором. Бюджетные нормативы могут ограничивать инициативы по электронному правительству Во многих странах ОЭСР бюджетные процедуры в реальности оказываются противодействующими введению эффективного электронного правительства в силу традиционных подходов в финансировании, расходящихся с признанием затрат на ИКТ в качестве инвестиций. Органам государственной власти необходимы стимулы для реализации работ межведомственных проектов и механизмы, позволяющие оценивать 15 http://www.oecd.org/dataoecd/60/60/2502539.pdf 451 предполагаемую прибыль на инвестиции. Этого можно достичь за счет полномасштабной государственной оценки и преимуществ электронного правительства и получаемой в результате его функционирования экономии. Финансирование бесперебойных правительственных услуг и общей инфраструктуры, предполагает такое бюджетное регулирование, которое способствует созданию механизмов совместного финансирования, таких как скоординированные финансовые предложения для новых фондов и слияние фондов. Кроме того, затраты на ИКТ должны рассматриваться в качестве инвестиций, с учетом будущей прибыли и определенных гарантий будущего финансирования. Вложения в ИКТ, таким образом, будут осуществляться с акцентом на выработку экономически эффективных решений. Цифровое неравенство – тормоз для использования преимуществ электронного правительства Доступ в режиме on-line имеет преимущества, которые не могут быть воспроизведены в режиме off-line, например, обобщение информации, возможности независимого поиска и интерактивных консультаций по политическим вопросам. Однако между странами членами ОЭСР существует значительное различие в уровнях обеспечения доступа к ИКТ и Интернету. Можно сказать, что большинство стран, испытывающих трудности, имеет минимальные возможности доступа, хотя и нередко там хорошо налажена обратная связь с властями. Если такие страны не смогут организовать доступ к услугам электронного правительства, они неминуемо окажутся вне зоны всех преимуществ обеспечиваемых им. Улучшение доступа в режиме on-line расширит круг потенциальных пользователей услуг электронного правительства. Это с очевидностью доказывает необходимость активизации усилий по сокращению цифрового неравенства. 9.1.12 Условия успешного создания "электронных правительств" В 2001 году компания Accenture опубликовала отчет «Rhetoric vs Reality - Closing the Gap»16, где был проанализирован опыт двадцати двух стран, приступивших к созданию электронного правительства. В отчете сформулированы следующие отличительные признаки стран-лидеров в области электронного правительства: 1. Удачное сочетание замысла и способов реализации: правильный баланс между политической инициативой и простотой административных схем. Иными словами, все страны лидеры смогли вовремя сформировать концепцию развития и привести в действие административные механизмы, способствующие реализации государственных программ, перемещению центра внимания правительственных служб на потребности граждан и организаций и установление строгой отчетности за предоставление услуг; при разработке проектов создания электронного правительства были сформулированы такие четко определяемые цели, как, например, в Великобритании: «К 2008 году все услуги государства должны быть доступны по электронным каналам». При этом один раз в шесть месяцев публикуются отчеты с контролем достигнутых результатов. Так, на конец 2002 года примерно 70% государственных услуг доступно по электронным каналам. В Нидерландах этот показатель на конец 2001 года составлял около 86% для центрального правительства и 34% для государства в целом. 2. Ориентация на потребителя: обычно на первой стадии реализации программ электронного правительства странылидеры ограничивались публикацией основной информации в Интернете; 16 Rhetoric vs Reality - Closing the Gap. Accenture, 2001. http://www.accenture.com/xdoc/en/industries/government/final.pdf 452 в дальнейшем страны-лидеры шли от публикации основной информации и работы в рамках существующих организационных схем к инновационным услугам на основе намерений/потребностей пользователей. 3. Использование принципов управления взаимоотношениями с гражданами (Citizen Relationship Management, CRM): государства обладают самыми крупнейшими в мире базами данных о клиентах (гражданах) и передовые страны начинают использовать эту информацию для систематизации данных о поведении и прогнозировании потребностей граждан. 4. Сочетание количества и комплексности услуг: лидеры не только расширяют сеть государственных веб-узлов, но и занимаются поиском новых решений; однако при этом ряд стран, например США и Австралия, уделяют больше внимания количеству услуг, чем детальности проработки методов их предоставления. 5. Сетевые порталы как единые центры доступа: создание порталов стало для многих стран первым ощутимым итогом реализации концепции «электронного правительства»; порталы рассматриваются как средство централизации и интеграции государственных услуг и как ключ к преодолению межведомственных барьеров; порталы служат мощным источником ускорения развития сетевых услуг (в Канаде и некоторых других странах). В уже упоминавшемся аналитическом отчете ОЭСР указываются следующие обстоятельства соблюдение которых необходимо для успешного функционирования "электронного правительства". 1. Электронное правительство должно бросать вызов действующим методам работы ИКТ необходимо включить в комплекс мер по модернизации, связанной с проведением реформ (включая усиление командной работы, гибкость рабочих механизмов и практики вознаграждений, а также усовершенствованную практику управления знаниями), которые бросают вызов действующим нормам государственного администрирования. Здесь не будет единственной модели по налаживанию электронного правительства. Его координаторы должны использовать ИКТ как механизм, позволяющий активизировать перемены, и не пытаться при этом реструктурировать абсолютно все действующие технологии. 2. Электронное правительство требует лидерства Лидерство и энтузиазм отдельных личностей и организаций способствовали существенному прогрессу в развитии электронного правительства. Лидерство требует видения перспективы, ответственности и конкретных, соответствующих задаче действий. На ранних этапах становления электронного правительства лидерство необходимо, чтобы обеспечить признание концепций и получаемых преимуществ, а также ввести в практику определенные нормы. На более продвинутой стадии лидерство позволяет контролировать изменения и поддерживать проект, особенно когда появление позитивных результатов требует времени. В действительности лидерство необходимо на всех уровнях – от политического до административного. Политическое лидерство выводит электронное правительство в сферу приоритетов и задает направление преобразованиям, включая их в более широкий контекст. В административных структурах лидеры помогают претворять намеченные перспективы в конкретный план действий. 453 3. Бесперебойные правительственные услуги способствуют межведомственной интеграции Бесперебойное предоставление правительственных услуг требует тесного сотрудничества различных организаций. Их взаимодействие не может ограничиваться только технической стороной, оно должно включать более глубокое сцепление на базе интересов «общих» потребителей. Поскольку услуги становятся все более сложными и дорогостоящими, сотрудничество будет осуществляться также с учетом экономической эффективности. Координаторы "электронного правительства" должны предусмотреть гарантии в предоставлении услуг, финансировать проекты «катализаторы», разъяснять меры по совместному использованию данных и решать проблемы подотчетности. Необходимо преодолевать барьеры, препятствующие сотрудничеству. Координаторы должны решить основную дилемму: как распределить средства и информацию между различными структурами, сохранив при этом ответственность за результаты и действия? Меры, способствующие решению этой проблемы, включают серьезный экспертный анализ – единство государственного подхода, стандартов и нормативов, стремление к взаимодействию, создание общей инфраструктуры и стоимостную оценку пилотных проектов. 4. Для создания "электронного правительства" требуется профессионализм менеджеров Становление электронного правительства всё больше нуждается в профессионалах в области ИКТ, работающих в органах управления. Профессиональные качества, требуемые для развития электронного правительства, относятся не только к технической стороне, поскольку общий менеджмент предполагает также владение навыками более широкого профиля, что позволяет активно участвовать при принятии решений в сфере ИКТ. Необходимый профессионализм включает как базовую техническую компетентность (грамотность в области информационных технологий), так и понимание задач информационного менеджмента и информационного общества. Менеджеру присущи задатки лидера, а не ведомого, проявляющиеся в умении наладить работу ИКТподразделения и взаимодействие с внешними партнерами, а также координировать ИКТстратегию организации с более широким спектром её целей. При этом традиционные навыки в области менеджмента должны обновляться и укрепляться в соответствии с требованиями, обусловленными функционированием электронного правительства. Необходимы дополнительные знания в таких областях, как перфоманс-менеджмент, нормы прозрачности, взаимодействия различных структур, государственно-частные виды партнерства. Органы управления должны предпринимать шаги, позволяющие определять степень профессионализма и гарантировать его наличие в целях повышения эффективности электронного правительства. 5. Электронное правительство использует государственно-частное партнерство Сотрудничество с частным сектором – характерная особенность почти всех направлений деятельности электронного правительства. Государственные органы заинтересованы в высококвалифицированных кадрах и доступе к продукции, снижении рисков, привлечении частного капитала и объединении усилий с частным сектором в предоставлении услуг. Более новаторские подходы, включая гибкость, долговременные отношения с партнерами по разделению рисков и вознаграждений, способны помочь в адекватной реакции на новые технологии и возможности. Координаторы электронного правительства совместно с административными структурами и головными организациями должны разработать рамочные условия государственно-частного партнерства, необходимые для деятельности электронного правительства. В качестве их составной части были бы полезны аудиторский контроль и меры по обеспечению прозрачности партнерства в сфере ИКТ. 454 6. Мониторинг и оценка существенно важны для эффективной деятельности электронного правительства Приверженцы электронного правительства, должны чётко формулировать все, связанное с последствиями и преимуществами реализации программы, чтобы обосновать необходимость устойчивой государственной и общественной поддержки. Требуется реалистичная оценка, при этом производимая в такие временные рамки, которые удобны для людей, принимающих решения. Приоритет должен быть отдан оценке спроса, преимуществ и качества услуг. Оценка спроса остается наиболее уязвимым пунктом программ по электронному правительству в странах – членах ОЭСР. В связи с тем, что услуги становятся более сложными и дорогостоящими, появляется настоятельная необходимость оценить их востребованность с учетом мнения потребителей. 9.1.13 Передовой опыт построения электронного Правительства По мнению специалистов консалтинговой компании Accenture, в 2003 г. Канада занимает первое место по общему уровню "зрелости" электронного правительства, уверенно опережая своих остальных соперников – США, Сингапур, Австралию. Во многом это объясняется тем, что большая часть средств (около 30%), выделенных на национальную программу создания "электронного правительства" "Правительство онлайн" расходуется на развитие правительственных "он-лайн" услуг. Помимо создания "онлайн" сервисов, в рамках программы "Правительство он-лайн" финансируется создание общей безопасной инфраструктуры (53% бюджета); развитие шлюзов и тематических/целевых порталов (11%), разработку стратегий и стандартов (6%)17. Большое внимание в рамках построения "электронного правительства" в Канаде уделяется вопросам управления государственной информацией и информационного менеджмента. Для формализации подобной практики и выработки общих подходов и стандартов к управлению правительственной информацией в Канаде был принят целый ряд стратегий (политик), регулирующих различные аспекты информационного менеджмента (доступ к информации, конфиденциальность информации и защита личной информации, аутентификация, оказание информационных услуг и т.д.). Несмотря на отсутствие специальной стратегии в области интеграции или совместного использования информации и информационных ресурсов, общая Политика по управлению государственной информацией (Policy on the Management of Government Information) содержит ряд положений, относящихся к развитию межведомственного информационного взаимодействия. В частности, указанная политика правительства провозглашает, что государственные учреждения должны максимально, насколько это возможно совместно использовать информацию в соответствии с требованиями законодательства. Кроме того, в число их обязанностей также входит реализация скоординированного и всеобъемлющего подхода к описанию государственной информации, поддержание актуальной и полной структуры информации, включая метаданные, обеспечение пользователей своевременным и удобным доступом к информации. Рамочная концепция управления информацией в государственных учреждениях (Framework for the Management of Information in the Government of Canada), охватывающая все вопросы управления государственными информационными ресурсами Канады также 17 2nd Annual Report on GOL: Government On-Line: 2003, http://www.tbs-sct.gc.ca/report/gol-ged/2003/golged_e.asp 455 содержит принципы, направленными на оптимизацию совместного использования информации. В частности, декларируется, что информация должна быть соответствующим образом структурирована, для удобства информационного обмена и межведомственного взаимодействия, а также облегчения ее совместного использования различными государственными учреждениями. Информация должна совместно использоваться и управляться на уровне горизонтальных информационных потоков. Кроме того, постулируется важный принцип в соответствии с которым, информация должна собираться один раз, а использоваться много раз. Примером реализации межведомственного информационного проекта в Канаде может служить инициатива по созданию информационных систем совместного пользования (Shared Systems Initiative). Shared Systems Initiative –это программа развития горизонтальных управленческих функций, направленная на снижение количества различных информационных систем, используемых в министерствах и ведомствах. Реализация программы позволит достичь большей эффективности государственного управления и снизить издержки для общих для всего правительства бизнес-процессов. Отдельное внимание в информационном менеджменте Канады уделяется разработке метаданных для описания информационных ресурсов. В частности, в Канаде была и разработана и принята Рамочная концепция метаданных Правительства Канады (Government of Canada Metadata Framework), устанавливающая станадрт "Дублинское ядро" в качестве основного стандарта метаданных правительства. В развитие рамочной концепции метаданных был принят ряд прикладных положений, регулирующих отдельные аспекты структурирования, описания и индексирования правительственной информации – например, "Руководство по использованию метаданных для описания государственных вэб-ресурсов". 9.2 Процессы построения и применения ЕФА 9.2.1 Стратегическое руководство ИКТ на федеральном уровне 9.2.1.1 Общая схема В России основная инициатива по созданию Единой Федеральной Архитектуры принадлежит Президенту и его администрации. Президент назначает ответственного за создание ЕФА в ранге Вице-Премьера или Заместителя Главы Администрации Президента и утверждает следующие приоритетные позиции: наиболее важные стратегические направления развития ЕФА, перечень приоритетных проектов, идеологию создания и внедрения технологий ЕФА объем и источники финансирования программы создания ЕФА ЕФА разрабатывается исходя из приоритетов Президентских инициатив и стратегического видения процессов формирования ЕФА. Руководство и управление изменениями в процессе реализации, а также текущее управление осуществляется силами: кабинета Министров Комитета по Информационным Технологиям; Совета, сформированного из Руководителей Информационных Служб Министерств и Ведомств 456 Совета по информационной безопасности В своей работе кабинет Министров сосредотачивается на организационных изменениях Министерств и Ведомств, фактически он - ключевой субъект управления процессом создания ЕФА. Министры выступают в роли управляющих партнеров в каждой из инициатив. Управляющие партнеры формируют свои программы для того, чтобы гарантировать осуществление инициатив, а привлеченные партнеры будут сотрудничать в планировании и в выполнении соответствующих проектов. Комитет по Информационным Технологиям (далее – Комитет) обеспечивает наблюдение за этим процессом и работает с каждым Министерством для того, чтобы обеспечить необходимый объем финансирования для каждой из инициатив. С этой целью Комитет назначает четырех управляющих, отвечающих за контроль и продвижение инициатив по созданию ЕФА по соответсвующему направлению: население, бизнес, другие Правительства, внутриправительственная эффективность. Фактически Комитет – это основной основной исполнительный орган, отвечающий за создание ЕФА. Одновременно Комитет является участником и основным спонсором группы проекта по разработке Архитектуры Федерального Предприятия и группы проекта по управлению государственной информацией. В целом руководство формированием ЕФА может иметь следующую иерархическую структуру. Общее руководство осуществляется Кабинетом Министров. На верхнем уровне иерархии находится программный бюджет, представленный Вице-премьером, который наделен правом его окончательного утверждения. Вице-премьер назначает Первого заместителя Комитета, который осуществляет текущее руководство. На следующем уровне уровне иерархии размещаются четыре руководителя проектов по числу категорий пользователей правительственных услуг: правительство–граждане; правительство–бизнес; правительство-правительство; внутриправительственная деятельность. Наконец, на последнем уровне иерархии располагаются группы специалистов, непосредственно реализующих соответствующий проект. Количество таких групп совпадает с числом проектов, принятых к реализации в соответствии с планом действий, определенным в стратегии трансформации правительства. Кроме того создаются два Совета при Президенте по направлениям, имеющим ключевое значение для всего процесса создания ЕФА. В задачу Совета руководителей информационных служб предприятий входит организация и управление реализацией инициативы по созданию архитектуры федерального предприятия. Задачей Совета по информационной безопасности является разработка и реализация политики управления государственной информацией. Необходимо учитывать, что в разработке ЕФА должно принимать участие большое число не только специально созданных государственных органов (советов, групп и т.д.), но и некоммерческих профессиональных организаций, концентрирующих интеллектуальный капитал представителей большого числа научных, консультационных и иных организаций и компаний, отдельных экспертов. Эти организации должны поддерживаться государственным бюджетом для выполнения целевых и поисковых НИР в области создания ЕФА. 457 Структура руководства программой создания ЕФА ПРОГРАММНЫЙ БЮДЖЕТ Окончательное распределение финансов – Вице-Премьер Совет Руководителей Информационных Служб Совет по информационной безопасности Комитет по Информационным Технологиям Руководитель группы по АФП Руководитель проектов: ПГ Руководитель проектов: ПБ Руководитель проектов: ПП Руководитель проектов: ВПЭ Руководитель группы по УГИ Группа по Архитектуре Электронного Правительства Группы реализации проектов ПГ Группы реализации проектов ПБ Группы реализации проектов ПП Группы реализации проектов ВПЭ Группа по Управлению Государственной Информацией 458 9.2.1.2 Совет Руководителей Информационных Служб Совет руководителей информационных служб выполняет функцию основного межведомственного форума, обеспечивающего координацию и улучшение деятельности по проектированию, модернизации, использованию Единой Федеральной Архитектуры. Поэтому для достижения стратегических целей и направлений развития Совет РИФ должен сконцентрировать свое внимание в первую очередь на процессах проектирования, реализации и сопровождения единой Архитектуры Электронного Правительства (АЭП) и, затем, унифицированных способов построения архитектур отдельных федеральных предприятий. Должны быть разработаны документы содержащие: основополагающие определения и руководящие принципы построения АЭП, обобщенную схему или структуру архитектуры и способов ее применения первоначальный набор архитектурных моделей, составляющих всю АЭП Совет руководителей информационных служб разрабатывает рекомендации по управлению инвестициями в ИКТ в рамках отдельных госорганизаций, а также практическое руководство по планированию архитектуры организации. Одновременно с этим Совет РИС должен разработать требования к Группе проекта по созданию Архитектуры Электронного Правительства. 9.2.1.3 Группа проекта по Архитектуре Электронного Правительства Непосредственным создателем АЭП является группа проекта создания Архитектуры Электронного Предприятия. Эта группа управляет и координирует деловые процессы в следующих основных направлениях: Определение Архитектуры Электронного Правительства через модели государственного управления, акцентирующие внимание на справочных моделях бизнес-процессов, моделей производительности, функциональных возможностях программного обеспечения, технологиях и стандартах, данных и информации, необходимых для создания Электронных Административных Регламентов Осуществление помощи государственным организациям в разработке и внедрении ИКТ-систем, продвижение и распространение принципов Компонентно- Ориентированной Архитектуры при создании Электронных Административных Регламентов Разработка ядра стандартных моделей Компонентно-Ориентированной Архитектуры для продвижения и поддержки технологических решений и разработки полной архитектуры (базис, цель и план достижения цели). 459 Оценка и идентификация новых возможностей для организации бизнес-процессов и консолидации систем для увеличения эффективности и производительности государства на основе анализа высокоуровневой архитектуры. Основными задачами группы проекта АЭП является организация планомерной и целенаправленной разработки перспективной по своим качествам Архитектуры Электронного Правительства, как комплекса наполненных содержательными описаниями архитектурных моделей, которые представляют разные стороны всего функционально-информационного устройства Федерального Правительства. Разработанная стандартизованная архитектура должна выполнять роль контрольной точки отсчета, позволяющей обеспечить результативную и эффективную координацию разработки и распространения общих бизнес-процессов и информационных систем, а также планирование инвестиций во всех Федеральных правительственных учереждениях и в других правительственных организациях. В то же время, благодаря использованию стандартов АЭП в своей архитектуре, бизнес-процессы, реализуемые в правительственных организациях, а также и информационные системы этих организаций, будут функционировать на базе единых моделей и стандартов информационных услуг. 9.2.1.4 Совет по информационной безопасности ЕФА Основной задачей Совета по информационной безопасности является разработка политики управления государственной информацией. Эта политика должна основываться на признании того, что: Все государственные служащие несут ответственность за управление информацией в рамках своих полномочий и обязанностей Требования по управлению информацией должны встраиваться в государственные программы и процессы Политика по управлению информацией является наиболее эффективным способом оценивания информации и установления ответственных структур. Целью политики является выполнение гарантий того, что информация Правительства России управляется эффективно и результативно на протяжении всего цикла ее существования. Правительственные учреждения России должны управлять информацией, соблюдая принципы конфиденциальности, для осуществления информационной поддержки принятия решения, а также с целью реализации первоклассных государственных программ и услуг через все каналы их доставки. Политика устанавливает ряд положений, касающихся деятельности правительственных учреждений в области управления информацией. В положения включаются следующие требования к правительственным учреждениям: 460 Управлять информацией для обеспечения равного доступа и развития общественного доверия, оптимизации обмена и совместного и повторного использования информации, уменьшения ее дублирования в соответствии с требования законов и правительственных политик. Гарантировать, что информация, созданная, полученная и сохраненная для соответствия требованиям государственной политики является актуальной, надежной и полной. Ограничивать сбор, использование и раскрытие персональной информации до минимально требуемых размеров, необходимых для реализации правительственных услуг и программ, в соответствии с нормативными документами Управлять информацией таким образом, который будет поддерживать предоставление услуг и информации на принятых государственных языках Управлять информацией, вне зависимости от ее формата или способа представления, для того, чтобы гарантировать ее достоверность, точность, целостность, понятность и законченность так долго, как этого требуют нормативные документы Документировать решения и процесс принятия решений на всем протяжении развития политик, программ и предоставления услуг. Внедрять управляющие и ответственные структуры по управлению информацией, включая ситуации, когда информация совместно используется с другими правительственными учреждениями, правительствами или неправительственными организациями. Использовать электронные системы в качестве предпочтительных средств создания, использования и управления информацией. Защищать важные документы и записи для того, чтобы гарантировать непрерывность ключевых сервисов и процессов деятельности. Сберегать ценную информацию для правительства России и граждан. Гарантировать, что государственные служащие соответствуют требованиям и квалификации, необходимым для управления информацией. Оценивать эффективность и результативность управления информацией на всем протяжении ее существования. 9.2.1.5 Группа по управлению государственной информацией В своей работе группа по управлению государственной информацией в целях реализации общих подходов к управлению информационными ресурсами в государственных учреждениях России может опираться на подход, использованный в Канаде, где была принята Рамочная концепция учреждениях Канады управления информацией в государственных (Framework for the Management of Information in the Government of Canada, FMI)18. Концепция управления информацией должна быть развивающейся совокупностью документов, которая будет отражать соответствующие изменения политики правительства 18 http://www.cio-dpi.gc.ca/im-gi/fmi-cgi/foundation/legis-lois/legis-lois00_e.asp 461 России и законодательной базы, а также учитывать случаи удачного опыта и новейшие достижения в области ИКТ. Концепция должна полностью описывать все необходимые вопросы управления государственной информацией и государственными информационными ресурсами и охватывать следующие тематические разделы: доступ к государственной информации, доступность информационно-коммуникационных технологий, классификаторы и тезаурусы, публикация информации в электронном виде, использование электронной почты, библиотечные сервисы архивы и хранение информации, метаданные, управление электронными записями/документами, государственные порталы, XML-схемы Базовые положения Концепции должны содержать общий обзор информационного менеджмента в государственном управлении для повышения осведомленности и понимания этого процесса, как неотъемлемой части государственной деятельности, а также важности управления информацией в правительственных учреждениях и ведомствах. Базовые положения могут быть иметь следующую структуру: Введение; Виденье, цели и задачи; Принципы; Обзор и ссылки на законодательство, регламенты и политики; Обзор информационного руководства и распределение ответственности; Роль информации в Правительстве России; Заинтересованные стороны; Глоссарий. 462 Стандарты и руководства Концепции должны предоставлять собой руководства по отдельным вопросам управления информацией по трем направлениям: Общие вопросы управления информацией; Жизненный цикл информации; Общие правовые и стратегические требования. Руководства, регулирующие общие вопросы управления информацией, включают в себя планирование, развитие и оперативные меры по управлению информацией, как стратегическим бизнес-ресурсом. Отдельно разрабатываются руководства, регламентирующие такие вопросы, как Ответственность и руководство; Функции управления; Знания и обучение; Реализация программ/предоставление услуг; Вопросы технологий; Качество информации. Требования к информации должны существовать на каждой стадии жизненного цикла информации. Общие подходы существуют для всех типов информации на каждой стадии обращения с ней, параллельно со специфическими требованиями, зависящими от природы и использования информации. Должны быть разработаны руководства, регулирующие каждый этап жизненного цикла информации: Планирование; Сбор, создание, получение, сохранение; Организация; Использование и распространение; Поддержание и хранение; Уничтожение. Существуют вопросы, относящиеся к правовым и стратегическим требованиям, которые являются общими на всех стадиях жизненного цикла информации. Их рассмотрение 463 необходимо для поддержки и развития правовых законов и политик. К таким вопросам относятся Доступ к информации; Конфиденциальность и защита личной информации; Интеллектуальная собственность; Безопасность; Ответственность; Официальные языки; Коммуникация. Руководства по управлению информацией должны включать в себя документы, регламентирующие три основных направления. Предоставление правительственных услуг Для тех чиновников, которые вовлечены в планирование, разработку, оказание, оценку государственных программ или услуг, следует разработать руководство по управлению информацией в процессе оказания правительственных услуг. В нем должны быть описаны обязанности и ответственность, методы, критерии и примеры для участников процесса оказания государственных услуг со стороны управления информацией. Также должны быть рассмотрены вопросы организации бизнес-процессов, качества информации, планирование информационных потребностей для каждого этапа, анализ потребностей клиентов. Управление информацией в государственном управлении В рамках концепции управления государственными информационными ресурсами России следует разработать руководство по управлению информацией в процессе функционирования государственного аппарата, в котором должны быть определены обязанности по управлению информацией, как часть повседневной офисной деятельности, включая практические решения, критерии, примеры, оценочные методики, которые служат для увеличения эффективности информационного менеджмента, как части ежедневной офисной деятельности. 464 Управление информационными сервисами Следует разработать руководство по реализации сервисов информационного менеджмента - набор функционально ориентированных руководств по реализации стандартного набора функций информационного менеджмента в государственных учреждениях. К числу таких функций относится: управление архивами, моделирование данных, управление документами/записями управление инструментами поиска и исследования информации (в том числе директории, каталоги, инструментов категоризации, включая метаданные, поисковые системы) управление информационными системами, управление порталами управление содержимом веб-сайтов, иные инструменты и сервисы информационного менеджмента, требующие принятия и разработки соответствующих руководств Особую роль при создании общегосударственных информационных систем имеют вопросы создания систем совместного пользования. Каждая система, разработанная для совместного использования, должна удовлетворять специфическим требованиям каждого из предполагаемых пользователей, но вместе с тем она должна отвечать общим требованиям для государственных информационных систем совместного пользования. В связи с этим при разработке общегосударственных информационных систем необходимо обеспечить выполнение следующих принципов: Все пользователи данной системы должны подписать межведомственное соглашение, которое определяет условия совместного использования и поддержки системы. Разрабатывая и поддерживая информационные системы совместного доступа ведомства должны обеспечивать их совместимость с государственными стандартами Единой Федеральной Архитектуры. Осуществление ежегодного пересмотра и подтверждения всеми соглашения о совместном использовании системы. 465 пользователями Осуществлено ежегодное бизнес-планирование и бюджетирование Согласование между участниками разделения расходов на эксплуатацию совместных системы. Обязательные действия для пользователей с целью улучшения качества основного продукта Принципы доработки систем Принцип минимальной модификации системы Принцип максимального использования текущего программного обеспечения 9.2.2 Стратегическое руководство ИКТ на уровне государственной организации Управление ИКТ-проектами на уровне отдельных федеральных предприятий должно быть согласовано с Единой Федеральной Архитектурой. Вместе с тем, согласование с Архитектурой Федерального Предприятия может производиться: а) не по всем, а только по важным проектам, достаточно дорогим и существенно влияющим на эффективность организации, б) не в отношении деталей архитектуры или способа представления архитектурных моделей, а в главном: в возможности взаимодействовать с другими министерствами, в обеспечении постоянного и существенного роста показателей результативности и экономичности организаций и т.д. При этом следует последовательно проводить в жизнь принцип полноты ответственности самого министерства (комитета, предприятия и т.п.) за качество своего функционирования и за формирование своей архитектуры. По этой причине следует ограничить все возможности административного вмешательства в способы построения архитектуры организации. Но при этом должен осуществляться постоянный мониторинг показателей качества достигаемых результатов, а оценка запросов на финансирование должна проводится с учетом соответствия ЕФА. 466 Поэтому задача отбора, управления и контроля ИКТ-проектов в отдельной организации рассматривается как сама по себе (и на этот предмет создаются - в основном усилиями Совета Руководителей Информационных Служб - отдельные руководства), так и как задача соотнесения архитектуры этой организации (а значит, она должна быть документирована) с Архитектурой Федерального Предприятия и архитектурами смежных организаций. Для успешного выполнения процесса создания Архитектуры Предприятия в рамках конкретного государственного предприятия необходимы усилия в масштабах всего предприятия по следующим аспектам: управлению, распределению ресурсов, обеспечению непрерывности архитектурного процесса, координации действий. Необходимо тесное взаимодействие функциональных и операционных подразделений предприятия с архитектурной группой предприятия для того, чтобы создать исчерпывающе полное описание всего производственного процесса предприятия, сформировать перспективу развития предприятия на будущее, а также определить технологическую и инвестиционную стратегии для достижения поставленных целей. Для успешного выполнения программы Архитектуры Предприятия необходима поддержка со стороны высшего руководства, а также руководителей производственных подразделений. Ниже представлена общая схема управления ИКТ-архитектурой на уровне предприятия: 467 ВЫСШЕЕ РУКОВОДСТВО ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРЕДПРИЯТИЯ Направления деятельности организации Функциональны е Подразделения Управляющий исполнительный комитет по Архитектуре Предприятия Совет по инвестированию Поддержка качества Технический комитет для обзора проектов Сотрудники организации Экспертные группы по направлениям деятельности Директор информационной службы Федерального Предприятия Офис управления программой разработки Архитектуры Предприятия Управление конфигурацией Оценивание Главный архитектор Архитектурная группа 468 Управление рисками Краткое описание функций и должностных обязанностей некоторых должностных лиц приводятся ниже: Роль Функции и ответственность Руководитель государственного предприятия Устанавливает Архитектуру Предприятия как приоритет развития всего гос. предприятия. Формирует исполнительный управляющий комитет по Архитектуре Предприятия; руководит проведением политики и решением проблем разработки, реализации и технического обслуживания Архитектуры Предприятия. Совет по инвестициям в основные средства Проводит рассмотрение заключительной информации о предложениях по инвестициям в технологии и принимает окончательное решение по финансированию. Выбирает проекты, устанавливает показатели продвижения проекта и оценивает результаты инвестирования принятых решений. Главный Архитектор Формирует группу проектирования Архитектуры Предприятия. Руководитель информационной службы государственного предприятия Планирует деятельность и обеспечивает стратегическое руководство исполнительным управляющим комитетом по Архитектуре Предприятия; обеспечивает помощь руководителю предприятия в осознании преимуществ и в оценке эффективности использования Архитектуры Предприятия; назначает Главного Архитектора; доводит до сведения исполнительных подразделений и всех заинтересованных сторон через совместные форумы преимущества использования Архитектуры Предприятия своего предприятия и обеспечивает к доступ форумам и архитектурным продуктам; координирует деятельность руководителей исполнительных подразделений и принимает необходимые меры в сфере информационных технологий. Совет по управлению конфигурацией Несут ответственность за мониторинг и управление изменениями в Архитектуре Предприятия, начиная с момента начала разработки. Менеджер конфигурации Отвечает за техническое обслуживание и конфигурационное управление всеми изделиями Архитектуры Предприятия. Владельцы подразделений и процессов Обеспечивают на высоком уровне участие в Архитектуре Предприятия заинтересованных лиц и спонсоров; взаимодействуют с архитектурной группой по вопросам внедрения и пересмотра стандартов, определяют ресурсы по направлениям деятельности и наблюдают за пересмотром изделий архитектуры с позиции потребностей и перспектив развития бизнеса. Наблюдает за разработкой архитектурных продуктов Архитектуры Предприятия, за ее использованием и усовершенствованием. Выступает в качестве владельца архива (репозитория) Архитектуры Предприятия и отвечает за разработку переходного плана в части архитектуры. Отчитывается непосредственно перед Руководителем информационной службы. 469 Исполнительный управляющий комитет по Архитектуре Предприятия Обеспечивает стратегию, планирование и распределение ресурсов, связанных с разработкой и техническим обслуживанием изделий Архитектуры Предприятия; обеспечивает стратегическое руководство и гарантирует корпоративную поддержку; обеспечивает поддержку спонсоров, одобряет различные отчеты, обзоры и стратегию управления архитектурой; одобряет все существенные изменения в Архитектуре Предприятия. Офис управления программой Архитектуры Предприятия Обеспечивает управление и контроль действий по Архитектуре Предприятия как формально осуществляемой программы; создает и сопровождает план осуществления программы Архитектуры Предприятия и планы проектов, связанных с Архитектурой Предприятия; определяет задачи, потребность в ресурсах и графики проведения работ; обеспечивает поддержку программ управления, мониторинга и контроля разработки и технического обслуживания изделий Архитектуры Предприятия. Группа по Архитектуре Предприятия Несет ответственность за разработку и усовершенствование Архитектуры предприятия и ее приложений, за техническую поддержку архитектуры, а также за наполнение архива (репозитория) Архитектуры Предприятия. Разрабатывает формализованные стандарты требований и управляет процессами архитектуры Обеспечивает распространение процессов Архитектуры Предприятия в администрации предприятия; воздействует на официальных лиц в руководстве предприятия так, чтобы проект был поддержан и обеспечен необходимыми ресурсами, Проводит мониторинг и измеряет эффективность и результативность архитектуры на проектах архитектуры Администратор обеспечения качества Обеспечивает требуемое качество всех изделий архитектуры; Администратор управления рисками Идентифицирует, контролирует, управляет и принимает меры к Технический комитет по проведению пересмотра Оценивает соответствие потребностям проведения бизнеса, решения по поступающим предложениям, выполнение технических требований; оценивает соответствие архитектуры принципам и требованиям; оценивает запросы на включение или исключение программных продуктов; осуществляет обзор стандартов. принимает участие в всех работах по обсуждению и пересмотру изделий архитектуры. Отчитывается непосредственно перед руководителем информационной службы Предприятия. снижению рисков, связанных с программой Архитектуры Предприятия. Отчитывается непосредственно перед руководителем информационной службы агентства. Независимая Проводит оценки соответствия архитектуры требованиям; группа валидации и обеспечивает проверку выполнения требований по программе верификации обеспечения качества информация (стоимость, выполнение графика и эффективность данных) 470 9.3 Организационные компоненты В качестве основы для процессов стратегического управления примененением ИКТ предлагается использовать широко принятую в мире схему архитектурных процессов, представленную на Рис. 4.1. Можно рекомендовать использование этой схемы в России как на уровне формирования и использования самой ЕФА, так и для распространения в качестве рекомендации на уровень отдельных организаций. При этом необходимо учитывать, что в ЕФА практически всех стран и в архитектуре всех организаций есть свои особенности даже в составе обобщенных схем и справочных моделей, поэтому данная схема потребует адаптации в первую очередь в данном отношении. Среда (внешняя и внутренняя): тенденции, деловые и технические двигатели Органи зация архите ктурны х работ Общее видение и наметки Деловая архитек тура Информационная архитек тура Документирование текущего состояния внешней и внутренней среды, включая архитектуру Технич ес-кая архитек тура Концептуа льная архитекту ра и принципы Анализ разрыва Определение приоритетов и планирование перехода Осуществление проектов Рис. 4.1. Схема архитектурных процессов Ниже приведено описание восьми компонентов, необходимых для разработки и поддержания единой федеральной архитектуры, равно как и архитектуры отдельной государственной организации. Эти восемь компоненты чаще всего могут быть представлены отдельным документом или группой документов каждый. Они включают следующее. 471 Двигатели архитектуры. Отражают два типа внешних стимулов или источников изменения архитектуры предприятия: бизнес-стимулы и технические ("конструкторские") стимулы. В качестве бизнес-стимулов могут выступать новое законодательство, новые инициативы администрации, бюджетные ассигнования для ускорения развития отдельных сфер, рыночные силы, требования граждан и др. В роли технических двигателей могут выступать новое и улучшенное программное обеспечение, аппаратные средства ЭВМ, а также их разнообразные комбинации и т.п. Стратегическое направление Руководство для разработки целевой архитектуры, которое содержит описание перспективы создания и развития архитектуры ("видение"), принципы развития, цели и объекты развития. Текущая архитектура Определяет архитектуру предприятия “как есть сейчас” и состоит - в простейшей разбивке - из двух частей: текущая бизнес-архитектура и техническая архитектура (т. е. данные, приложения и технологии). Она отражает текущие возможности и технологии, а также служит объектом для дальнейшего развития. Целевая архитектура Определяет архитектуру предприятия “как должно быть построено” и состоит из двух частей: целевая бизнес-архитектура и техническая архитектура (т. е. данные, приложения и технологии). Она представляет будущие возможности и технологии, которые являются результатом проекта улучшения поддержки изменяющихся бизнес-потребностей. Переходные процессы Поддерживают переход от текущей архитектуры к целевой архитектуре. Критические переходные процессы для федерального предприятия включают планирование инвестиций в сферу ИКТ, планирование перехода, управление конфигурацией, контроль и управление проектом. Архитектурные сегменты Отражают ориентацию отдельных частей общей архитектуры на главные бизнес-области, особенно - общие или взаимно пересекающиеся для многих конкретных госпредприятий, например, общие административные системы; на целые области федеральных программ, таких, как торговля или предоставление грантов; на электронную торговлю для проведения небольших закупок. Каждый архитектурный сегмент представляет собой часть ЕФА - всеобщей, единой (интегрированной) архитектуры. Любой архитектурный сегмент должен рассматриваться как некоторое предприятие, в рамках полного федерального предприятия (такой подход дает возможность работать как в пределах конкретного предприятия, так и в рамках абстрактного представления всего правительства как одного интегрированного предприятия, по крайней мере - в рамках единой, интегрированной "Федеральной" архитектуры). Архитектурные модели Определяют бизнес-модели и конструкторские (технические) модели, которые отражают все необходимые сегменты для полного описания предприятия. Стандарты Включают все стандарты (некоторые из них могут быть обязательными), руководящие принципы (руководящие материалы), а также передовой опыт. Примерами видов стандартов являются: обобщенные, «рамочные» стандарты, которые относятся к обобщенным схемам архитектурных моделей, процессов жизненного цикла систем, уровней зрелости архитектур; стандарты безопасности, которые относятся ко всем уровням обеспечения безопасности; стандарты данных, которые относятся к данным, метаданным и другим связанным структурам; стандарты приложений, которые относятся к прикладному программному обеспечению; стандарты технологий (конкретные «технические» ИКТ-стандарты), которые относятся к операционным системам и аппаратным платформам. 472 Основным средством реализации процесса стратегического управления применением ИКТ является механизм бюджетирования. В связи с этим далее рассматривается процесс инвестирования средств при создании ЕФА. 9.4 Управление финансированием на уровне федерального правительства Одной их основных задач управления инвестициями на федеральном уровне является задача выделения приоритетов. Это важно, поскольку, во многих организациях возникнет задача расположения по приоритетам мероприятий по улучшению текущих внутренних процессов, усовершенствования в отдельно взятых конкретных процессах могут потребовать от отдельной организации больших объемов затрат, чем проведение усовершенствований во всех взаимосвязанных процессах сразу. Описанный ниже процесс демонстрирует, как ЕФА и архитектурные принципы, а также принципы управления инвестициями позволяют достигать целей реформирования деловых процессов и, следовательно, проводить в жизнь работающие проекты административной реформы. В целом процесс ИКТ-бюджетирования в России должен строиться по тем же принципам, согласно которым составляется программная часть общефедерального бюджета. Процесс формирования ИКТ-бюджета включает в себя стадии: планирования бюджета, принятия бюджета. На стадии планирования ИКТ-бюджета, все государственные ведомства должны представлять свои планы в Комитет по Информационным Технологиям по планируемым ИКТ-инвестициями на будущий год в специальном документе. Этот документ: регламентирует формат подачи бюджетных заявок, содержит рекомендации и пояснения по их составлению. В рекомендациях по заполнению должно быть отражено, что бюджетные фонды будут выделяться преимущественно под те ИКТ-проекты, которые непосредственно поддерживают основные задачи (миссию) организации / ведомства / управления, способствуя снижению издержек и повышению эффективности посредством реинжиниринга бизнес-процессов и их автоматизации. Можно рекомендовать выделить следующие основные критерии, согласно которым будут приниматься решения о финансировании ИКТ-проектов: Проект должен поддерживать основные цели и миссии организации, которые сформулированы Федеральным правительством. Цели проекта не могут быть достигнуты более эффективно в частном секторе либо за счет другого государственного финансирования. Проект должен поддерживать бизнес-процессы организации, упрощая их или реструктурируя их с целью снижения затрат и увеличению эффективности, с целью поддержания сквозных межведомственных процессов, используя с наибольшей отдачей 473 общие информационные и иные ИКТ-ресурсы и коммерческие типовые технологические решения. Проект должен иметь наилучший показатель эффективности инвестиций среди имеющихся альтернатив. Проект должен соответствовать Единой Федеральной Архитектуре. Единая Федеральная Архитектура таким образом регламентирует управление процессами Федерального бюджета, в том числе, разработку планов и программ, бюджетов, характеристик получаемых результатов и получаемых выходов процессов: оказываемых услуг и выпускаемой продукции, а также финансирование Федеральных программ и действий через ассигнование и пропорциональное распределение прямых и возмещаемых расходов, через финансовые трансферты, через инвестиции и другие механизмы финансирования. Проект должен предусматривать меры по снижению риска (осуществление пилотных проектов, симуляция, использование прототипов) и иметь четкую систему измерения процесса реализации проекта. Проект должен предусматривать осторожное поэтапное внедрение в узких областях насколько это является возможным до тех пор, пока измеримые выгоды от реализации проекта не станут очевидными. Проект должен характеризоваться распределением риска между государственной организацией (как заказчиком) и исполнителем, реализовываться на конкурентной основе и предусматривать поэтапную оплату согласно выполненным работам. На основе полученных заявок и их рассмотрения должен составляться бюджет по ИКТ расходам, который утверждается как программа в составе общефедерального бюджета. Крайне важным является институциализация Справочной модели бизнеса в процесс формулирования годового бюджета. Эта институционализация должна быть выполнена корректно и своевременно. Это означает, что Справочная модель бизнеса должна быть доведена до всех заинтересованных участников и сторон в правильном формате и в нужное время. Так как справочная модель бизнеса не будет иметь значение для организаций, если модель и связанные с ней директивные документы и методические руководства будут выпущены уже после того, как агентства завершат основные стадии процессов планирования собственных капиталовложений. Для того, чтобы организации смогли полностью использовать ценность Справочной модели бизнеса необходимо обеспечить не только заблаговременное и четкое распространение каждой модернизированной версии модели, но и методических руководств для нее. Эти требования фактически означают, что справочная модель должна быть выпущена на самых ранних стадиях формирования бюджета. Это позволит ответить на все комментарии, полученные по предыдущей модели, а с другой стороны он дает возможность и достаточное время агентствам для включения пересмотренной новой модели в свою собственную Архитектуру предприятия, в процессы и в системы капитального планирования в течение наступающего года. 9.5 Управление финансированием в государственной организации 9.5.1 Модель управления инвестициями Основой организации процесса управления инвестициями в отдельной государственной организации должно служить обосновывание, что ресурсы, направляемые в ИКТ, в любой конкретный проект эффективны - и в первую очередь, с точки зрения обеспечения миссии организации. В связи с этим необходимо разработать группу руководств, которые помогали бы организациям эффективно работать в условиях 474 ограниченности инвестиционных ресурсов. В этом смысле процесс Управления Инвестициями (УИ) в организации может и должен заимствовать идеи и передовой опыт, лучшие методы, накопленные в частном бизнесе - с учетом того, что социальные, неэкономические факторы уже вошли в методики, используемые частными коммерческими компаниями. Вместе с тем, системы показателей, используемые в инициативах ЕФА несут специфику требований эффективной работы для граждан и - в порядке приоритетов - других пользователей услуг правительства. В этом отношении процесс УИ, так же, как и описанные выше архитектурные процессы, учитывая специфику показателей производительности, служит мощным инструментом для управления воплощением государственной ИКТ-политики, в частности, выделения средств на именно те проекты, которые объявлены приоритетными проектами совершенствования правительства - усиления его сервисной организации, обеспечения его прозрачности и ответственности, снижения его стоимости и др. Управление инвестициями в ИКТ представляет собой постепенный, пошаговый процесс, который происходит в течение всего времени инвестирования и в значительной степени зависит от ответственности организации по выполнению своих обязательств, эффективности действий высшего руководства, стабильности управления, рационального выбора приоритетов, заявляемых со стороны управления. В качестве инструмента для оценки эффективности инвестиционного процесса следует использовать подход "выбор / контроль / оценка". Данный подход дает возможность сократить риски и добиться максимально показателя возврата инвестиций в ИКТ. Поэтому эту модель следует использовать, как основу для управления инвестиционными процессами, направленными на управление инвестициями в проекты ИС или в проекты по информационным технологиям. Модель включает следующие фазы: выбор, контроль, оценка. . 1. Фаза выбора В течение этой фазы действий организация должна: выбрать те ИКТ-проекты, которые наилучшим образом будут поддерживать выполнение основных задач госпредприятия (его миссию, назначение); провести идентификацию и анализ рисков по каждому из проектов, а также показателей ожидаемого возврата инвестиций до того момента, как рассматриваемый проект получит официальное финансирование. 2. Фаза контроля В течение этой фазы организация должна гарантировать, что изменение показателей риска и инвестиционных затрат продолжают оставаться в допустимых пределах. В тех случаях, когда запланированные показатели риска и затрат оказываются по какимлибо причинам превышенными, необходимо предпринимать соответствующие мероприятия по устранению выявленных недостатков. 475 3. Фаза оценки В течение третьей фазы по мере окончательного завершения проекта производится сравнение фактических и ожидаемых результатов. При этом производятся следующие действия: Оценивается воздействие проекта на эффективность деятельности предприятия. Идентифицируются все изменения или модификации в данном проекте, которые могут оказаться к этому моменту необходимыми. Пересматриваются принципы управления инвестиционными процессами на базе накопленного опыта и проанализированных уроков. В заключении необходимо отметить, что концепция и модель зрелости также может являться методологическим фундаментом на федеральном уровне для организации и контроля над процессом УИ в ИКТ в отдельных организациях. 9.5.2 Управление ИКТ-инвестициями 9.5.2.1 Модель зрелости Для улучшения контроля над инвестиционными процессами предприятия необходимо проводить измерения на промежуточных этапах, в то время как представленная методика позволяла проводить оценку управления инвестиционным процессом в целом. В настоящее время считается, что более всего целям эффективного управления ИКТинвестициями отвечает подход, использующий концепцию зрелости, охватывающую пять уровней зрелости процесса УИ, каждый из которых строится на основе нижестоящего и улучшает возможности организации по управлению ИКТ-инвестициями. При этом описание уровней зрелости может использоваться во многих целях, основными из которых являются: постепенное планомерное совершенствование качества УИ в организации (средство для организационных усовершенствований), самооценка качества УИ в организации, оценка существующего процесса УИ независимыми экспертами (включая оценку в интересах федеральнного процесса УИ и способа применения требований ЕФА в целом). При использовании концепции зрелости необходимо учитывать ограничения и границы для использования: модель зрелости не предназначена для проведения оценок стратегических планов и решений, разработанных в организации, все действия, связанные с анализом характеристик деятельности организации лежат за пределами возможностей модели, данная модель зрелости не охватывает вопросы, связанные с закупками и поставками оборудования ИКТ. Процесс УИ разбивается на совокупность отдельных процессов. Их число и качество в практике реального применения может вводиться в жизнь только постепенно. Достигнутый уровень и определяет уровень зрелости процесса УИ в целом. По мере роста уровня происходит изменение фокуса от проектной направленности к ориентации на стратегию и деятельность предприятия в целом. Ниже эти уровни зрелости кратко 476 характеризуются. Приводятся особенности перехода ко второму и к третьему уровню зрелости (наиболее актуальные переходы для организаций в России). 9.5.2.2 Первый уровень зрелости в модели управления: создание понимания и осведомленности об инвестициях в ИКТ. Уровень характеризуется специально разработанными, неструктурированными и трудно предсказуемыми инвестиционными процессами. Переход от первого уровня зрелости ко второму. Процессы инвестиционного управления требуют высокой квалификации персонала в ходе перемещения от первого уровня ко второму. В числе основных факторов, поддерживающих и ускоряющих переход на второй уровень выделяются следующие: должны быть созданы один или несколько Советов по инвестициям, которые предназначены для наблюдения и выбора ИКТ-проектов; необходимо провести учет и инвентаризацию всех существующих ИКТ-активов с тем, чтобы обеспечить исполнительной власти организации возможности обоснованного принятия решений; следует увеличить прозрачность перспектив запуска и развития ИКТ-проектов; необходимо использовать в рамках всей организации накопленный опыт по проведению приобретения ИКТ-продуктов, по управлению ИКТ-проектами для более уверенного выполнения промежуточных и конечных сроков графиков выполнения проектов; следует определить всех ключевых заинтересованных лиц: заказчиков и конечных пользователей, а также идентифицировать бизнес-требования к каждому новому ИКТпроекту. 9.5.2.3 Второй уровень зрелости: формирование инвестиционного фундамента Главная область концентрации действий организаций, находящихся на втором уровне зрелости, состоит в возможности повторять успешные реализации процессов инвестиционного управления ИКТ-проектами, включая все основные элементы действий по выбору и контролю проектов. Рекомендации по УИ: Переход от второго уровня зрелости к третьему. Этот переход определяется развитием процессов выбора ИКТ-проектов для инвестиций. Хорошо характеризуется отработанное большей управление уверенностью инвестиционными относительно будущих процессами инвестиционных результатов, а также большей уверенностью, что выбранные для инвестирования ИКТпроекты будут соответствовать ожидаемым показателям затрат и запланированным этапам графика их разработки. Таким образом, когда те или иные процессы инвестиционного управления оказались 477 сформированными и утвержденными, организация может начинать создание зрелого портфеля проектов. При этом зрелые процессы выбора инвестиционного портфеля включают следующее: создание и техническое обслуживание критериев выбора содержания портфеля; анализ, связанный с исследованием достоинств каждой из инвестиций в ИКТ-проекты; группирование аналогичных инвестиций и разработка общего портфеля; создание механизма, позволяющего координировать деятельность нескольких Советов по инвестициям (если в организации существует несколько таких Советов). 9.5.2.4 Третий уровень зрелости: разработка законченного инвестиционного портфеля На этом уровне Совет по ИКТ-инвестициям создает и развивает полный инвестиционный портфель. При этом использование перспективного портфеля позволяет организации всесторонне рассматривать и проводить инвестиции с учетом стратегических целей, задач и миссии организации. Организация разрабатывает инвестиционный портфель, объединяя все ИКТ-активы, ресурсы и инвестиции, принадлежащие организации, рассматривая новые предложения наряду с ранее уже получившими финансирование предложениями и идентифицируя возможные объединения ИКТ-инвестиций, имея основной целью улучшить выполнение потребностей миссии и более рационально осуществить назначение приоритетов. 9.5.2.5 Четвертый уровень зрелости: совершенствование инвестиционных процессов Основное внимание на этом уровне сосредоточено на использовании методов оценки самого процесса УИ для улучшения общих характеристик ИКТ-портфеля организации. Кроме того, критические процессы, связанные с этой стадией помогают организации осуществлять упорядочение использования малоценных действующих ИКТ-систем с высокоценными системами путем более совершенного инвестирования. 9.5.2.6 Пятый уровень зрелости: использование ИКТ для достижения стратегических результатов Организации, находящиеся на пятом уровне зрелости УИ сосредотачивают свои усилия на непрерывном усовершенствовании и на принятии стратегических решений на основе использования современных технологических средств, позволяющих достигнуть заданные и желаемые результаты трансформации деятельности организации. 9.5.2.7 Модель зрелости как средство для организационных усовершенствований Модель зрелости предлагает организациям путеводитель для улучшения процессов управления их инвестициями в ИКТ, который позволяет систематизировать и упорядочить действия менеджмента и персонала. Такие усовершенствования процессов направлены на то, чтобы: 478 повысить вероятность того, что инвестиции в ИКТ будут осуществлены вовремя и в рамках бюджетных ограничений; содействовать лучшему пониманию и управлению рисками, с которыми сопряжены ИКТ-проекты; гарантировать, что инвестиции в ИКТ были осуществлены на основе решения, принятого руководством, имевшего достаточную информацию; осуществить инновации и новые идеи по усовершенствованию процессов управления; повысить деловую ценность и характеристики выполнения миссии организации за счет проведения ИКТ-инвестиций. Последний фактор непосредственно связан с реорганизацией деловых процессов и организации в целом (например, в соответствии с целями и принципами административной реформы.) Первые два фактора связаны с целями создания более экономичного правительства. Третий и четвертый фактор направлены на обеспечение нужного качества процесса УИ как такового. 9.5.2.8 Модель зрелости как инструмент для проведения оценки зрелости организации Модель зрелости, наряду с использованием в качестве инструмента для организационного усовершенствования, может выступать в роли стандарта, согласно которому организация проводит оценки зрелости существующих у нее процессов управления инвестициями в информационные технологии. В частности, например, модель зрелости можно использовать для того, чтобы проводить оценки силами внешних экспертов, а также проводить независимые экспертизы уровня организационной зрелости органами надзора (федеральный аудит), либо иными независимыми внешними инстанциями по оценке использования ИКТ. Такой аудит может осуществляться в том числе в интересах проверки соответствия процесса УИ целям и принципам использования ЕФА в программе реформирования госучреждений и построения Электронного правительства. 9.5.3 Оперативное управление ИКТ-инвестициями Представленная выше методика, основанная на модели зрелости, разработана для целей поэтапного управления инвестиционным процессом. В то же время для оперативного управления и улучшения контроля над инвестиционными процессами необходимо проводить измерения на промежуточных этапах. Для обеспечения управляемости ИКТ-процесса рекомендуется использовать следующую процедуру: 1. Определение процесса 2. Указание цели процесса 3. Указание факторов возможности осуществления (как обеспечивать контроль данного процесса, чтобы получить уверенность в достижении целей этого процесса) 479 4. 5. 6. 7. 8. Определение ИКТ-ресурсов с указанием их отношения к данному процессу Определение информационных критерией с указанием их относительной важности Определение Критических Факторов Успеха Определение Ключевых Индикаторов Цели Определение Ключевых показателей производительности Взаимосвязь указанных элементов показана на рис. 19.9. Она основана на принципах сбалансированной системы показателей, привязывая цели с их индикаторами целей к факторам возможности достижения их с помощью КПП. Возможность достижения целей является специфичным и прагматичным параметром, связанным с КФУ. Рис. 4.2. Взаимосвязь КФУ, КПП и КИЦ . Следует отметить, что указанные принципы не предполагают, что все методы, в которых можно использовать КФУ и КПП, должны применяться во всех случаях. С другой стороны, при выдвижения требований к высокой степени надежности информационных технологий, а также в тех случаях, когда наличие информации является вопросом выживания организации (на третьем уровне модели зрелости и выше), рекомендуется практически полное использование данных подходов. 9.5.3.1 Критические факторы успеха (КФУ) КФУ определяют наиболее важные проблемы или действия руководителей, направленные на достижение контроля над ИКТ-процессами. КФУ представляют собой виды деятельности, которые могут относиться к стратегической, технической, организационнометодической областям или процессам. Они должны быть краткими по формулировке, направленными на цель и ориентированными на принятие мер по эффективному использованию ресурсов, имеющих первостепенную важность для исследуемого процесса. Существует целый ряд КФУ, которые применимы к большинству ИКТ-процессов: 480 Применимы к ИКТ в целом: ИКТ-процессы определяются и настраиваются в соответствии с ИКТ-стратегией и бизнесцелями известны пользователи процесса и их ожидания процессы являются расширяемыми, а их ресурсы надлежащим образом управляются и используются с выгодой обеспечивается требуемое качество персонала (обучение, передача информации, моральные качества и т.д.) и наличие квалифицированных сотрудников (набор, сохранение и переподготовка кадров) эффективность использования ИКТ измеряется: в денежном выражении, с учетом удовлетворения потребностей клиентов, эффективности процесса и возможностей применения его и ИКТ в будущем. Вознаграждение ИКТ-менеджеров зависит от этих показателей непрерывно проводится работа по повышению качества Применимые к большинству ИКТ-процессов все "акционеры" процесса (спонсоры, руководство) знают о рисках, важности ИКТ и ее возможностях, и демонстрируют приверженность и твердую поддержку процессу цели и задачи доведены до всех подразделений и поняты сотрудниками; извсетно, как в ИКТ-процессах осуществляется реализация целей и контролируется их достижение, и кто отвечает за эффективность процесса сотрудники нацелена на достижение целей и распологают необходимой информацией о потребителях, внутренних процессах и последствиях принимаемых ими решений сформулирована организационная ("корпоративная ") культура, поощряющая сотрудничество между подразделениями, бригадный (командный) метод работы и непрерывное совершенствование процесса обеспечена интеграция и настройка основных процессов, например, управление изменениями, решение проблем и управление конфигурацией применяются практики контроля для более эффективного и оптимального использования ресурсов и повышения эффективности процессов Применимые к управлению ИКТ: применяются практики контроля с целью повышения прозрачности процессов, упрощения процедур, содействия более глубокому изучению, обеспечению гибкости и наращиваемости процессов, и предотвращению сбоев во внутренних процессах и оплошностей применение практик, обеспечивающих самостоятельное разумное предотвращение оплошностей: среда и культура контроля; кодекс поведения; оценка рисков как стандартная практика; самооценки; формальное соблюдение установленных стандартов; мониторинг и последующие мероприятия по устранению выявленных недостатков контроля и риска управление ИКТ признано и определено, а связанная с ним деятельность встроенна в процесс управления предприятием, обеспечивая ясные рекомендации в отношении ИКТстратегии, структуры управления рисками, системы мер контроля и политики безопасности управление ИКТ сосредоточено на крупных информационных проектах, инициативах по внесению изменений и усилиях по совершенствованию качества, при информированности сотрудников об основных ИКТ-процессах, ответсвенных лицах и требуемых ресурсах и возможностях; Таким образом, критические факторы успеха: 481 имеют важное значение и ориентированны на процесс или среду поддержки процесса являются необходимым условием для достижения оптимального успеха, или деятельностью, рекомендуемой для достижения этого представляют собой самое важное, что необходимо сделать для того, чтобы повысить вероятность успеха рассматриваемого процесса являются характеристиками данной организации и данного процесса, которые должны соблюдаться и обычно могут быть измерены по своей природе могут быть стратегическими, техническими, организационными или процедурными (методологическими) ориентированны на достижение, поддержание и эффективное применение новых возможностей и квалификаций сотрудников выражаются через характер процесса 9.5.3.2 Ключевые индикаторы цели (КИЦ) КИЦ - измеряемый показатель достижения данным процессом своих целей, зачастую определяемый как запланированная цифра, которую необходимо достичь. КИЦ не должны быть расплывчатыми, а должны выражаться в виде числа или процентного соотношения. Эти критерии должны показывать, что информация и информационная техника способствуют реализации задач и стратегии данной организации. Поскольку цели и контрольные показатели зависят от предприятий и условия его работы, то во многих КИЦ указываются направления изменения, например увеличенная доступность, сниженные затраты. На практике рукововдство должно устанавливать плановые цифры, которых необходимо достичь, с учетом производительности в предшествующий период и целей на перспективу. Ниже приведены обобщенные КИЦ, обычно применимые ко всем ИКТ-процессам: достижение запланированных финансовых показателей (возврат на инвестированный капитал, снижения затрат/себестоимости, экономия на закупках) более эффективное руководство работами сниженные ИКТ-риски рост производительности комплексные сети снабжения стандартизированные процессы рост объем предоставляемых услуг (число загруженных с сайтов форм, число выполненных для граждан транзакций) удовлетворение потребностей существующих клиентов и предоставление услуг для для новой группы клиентов создание новых каналов предоставления услуг готовность диапазона частот канала связи, вычислительных мощностей и механизмов поставки ИКТ-продуктов, время их доступности, простоя удовлетворение требований и ожиданий пользователя данного процесса в рамках сметы и установленные сроки количество клиентов и затраты на обслуживание одного клиента соблюдение отраслевых стандартов Таким образом, отметим, что Ключевые Индикаторы Достижения Цели: отражают цель данного процесса, т.е. являются показателем того, "что" необходимо достигнуть 482 описывают результат выполнения процесса и поэтому являются "запаздывающими" показателями, т.е. измеряют постфактум являются непосредственными показателями успешного завершения процесса или косвенными показателями ценности рассматриваемого процесса для данного бизнеса могут описывать степень воздействия вследствие не достижения цели данного процесса акцентированы на аспектах Сбалансированной Карты Бальных Оценок, связанных с обслуживанием клиентов и финансовыми результатами ориентированы на ИКТ, но задаются бизнесом по возможности выражаются в точных измеряемых терминах акцентированы на тех информационных критериях, которые были признаны самыми важными для данного процесса 9.5.3.3 Ключевые показатели производительности (КПП) КПП позволяют руководству организации сделать вывод о том, что тот или иной ИКТпроцесс выполняет поставленные перед ним тербования на основе мониторинга фактов, связанных с данным ИКТ-процессом. КПП являются простыми, ориентированными на конкретную цель и измеряемым показателями эффективности ИКТ-процессов, они указывают на то, насколько хорошо данный процесс способствует достижению поставленной цели. Часто КПП будут являться мерой КФУ и, при условии наличия мониторинга и принятия корректирующих мер, будут указывать на возможные способы совершенствования этого процесса. Ниже приведены обобщенные КПП, которые обычно применимы ко всем ИКТ-процессам: Применимые к ИКТ в целом: сокращенные длительности циклов (т.е. реакция разработчиков и изготовителей ИКТ) повышенное качество и больший объем нововведений использование полосы рабочих частот канала связи и вычислительной мощности готовность предоставления услуг и время отклика удовлетворение требований владельца (спонсоров, руководство) – опросы и количество жалоб количество персонала, обученного новым технологиям и новым приемам обслуживания клиентов Применимые к большинству ИКТ-процессов: повышенная эффективность затрат для данного процесса (соотношение затрат и поставляемых информационных продуктов) производительность персонала (количество подготовленных отчетных информационных материалов) и его моральные качества (экспертиза) 483 количество ошибок и объем исправлений Таким образом, ключевые показатели производительности: показывают: насколько хорошо функционирует данный процесс позволяют прогнозировать вероятность успеха или неудачи, т.е. являются "опережающей" информацией ориентированы на процесс, но задаются ИКТ акцентированы на аспектах Сбалансированной Карты Бальных Оценок, связанных с процессом и обучением выражаются в точно измеряемых терминах помогают совершенствовать ИКТ-процесс в случае проведения его своевременной и точной оценки и принятия корректирующих мер акцентированы на ресурсы, которые были определены как самые важные для данного процесса. 9.6 ИКТ-Аудит процессов и результатов ИКТ-Аудит может использоваться как после завершения проекта для определения соответсвия достигнутых результатов поставленным целям, так и на промежуточных этапах выполнения проекта. Это дает возможность аудитору гарантировать руководству предприятия адекватность реализованной системы управления ИКТ и формировать рекомендации по ее улучшению. Возможные цели для проведения аудита: Получение достоверной информации о текущем состоянии информационной системы организации Понимание проблем, сбоев, узких мест информационной системы организации Пути решения проблем, минимизация затрат на решение проблемных ситуаций Профессиональный прогноз функционирования и необходимости расширения, модернизации информационных системы Реализация всего потенциала новых или внедряемых технологий Источники повышения эффективности функционирования информационной системы Возможности для расширения сервисов предоставляемых информационными службами Оценка адекватности средств, вложенных в информационную систему Определение источников снижения затрат на обслуживание информационной системы Обоснование и график инвестиций в информационную систему На практике для проведения аудита для каждого ИКТ-процесса ИКТ-аудитору, как минимум необходимо выполнить следующую работу: 1. Определить высокоуровненый объект контроля 2. Определить ИКТ-процесс 484 3. 4. 5. 6. 7. 8. Проанализировать границы аудита Определить детальные объекты контроля Провести интервью с сотрудниками Назначить задания на оценку средств контроля Оценить соответствие Проверить доказательства 9.7 Управление ИКТ-рисками Современное тенденции в построении систем управления предприятий характеризуются стремлением включать процедуры управления устойчивостью предприятия в оперативные Современное тенденции в построении систем управления предприятий характеризуются стремлением включать процедуры управления устойчивостью предприятия в оперативные инструменты управления. Для решения этой задачи все чаще используется подход, при котором процедура аудита встраивается в цикл оперативного управления, что позволяет осуществлять непрерывный процесс управление рисками. Этот подход может быть использован при принятии решений по поводу внедрения тех или иных механизмов управления с использованием ИКТ, когда необходимо определить соотношение стоимости этих механизмов и величины рисков, на уменьшение которых они направлены. Методы и подходы к анализу и управлению ИКТ-рисками находятся в стадии разработки. Поэтому остановимся только на рассмотрении цикла управления рисками. Анализ рисков начинается с оценки ИКТ-ресурсов, необходимых для достижения поставленных целей. На следующем шаге осуществляется анализ уязвимостей и угроз, использующих эти уязвимости и препятствующих достижению бизнес целей. Вероятность угрозы, величина уязвимости и размер возможного ущерба определяют степень риска, ассоциированного с возможностью осуществления данной угрозы. Далее осуществляется выбор контрмер и оценка их эффективности, а также определяется величина остаточных рисков. Результатом анализа рисков является план действий по внедрению механизмов управления, после чего весь цикл повторяется заново. 9.8 Обучение персонала: разработка, создание, эксплуатация информационных систем Особую роль для обеспечения эффективных ИКТ-инвестиций занимают вопросы обучения персонала. Обеспечение песонала актуальными знаниями и навыками является необходимым условием для успешного выполнения всех этапов инвестиционного цикла: разработки, создания и эксплуатации информационных систем. Для снижения затрат, стандартизации уровня получаемых знаний и создания эффективного процесса обучения необходимо использовать самые современные технические средства как для представления, так и передачи информации и контроля эффективности. При этом затраты на финансирование следует направлять на создание общефедеральных систем обучения или индивидуального обучения исходя из следующих принципов. Для осуществления массового обучения специалистов государственной службы по различным направлениям, необходимым для построением общегосударственных информационных ресурсов, необходимо создавать общефедеральные Интернет-системы обучения. При этом основная часть средств должна расходываться на создание централизованных дистанционных систем обучения общефедерального масштаба. Критическим моментом при создании централизованных систем обучения является 485 качество системы обучения и уровень знаний. В связи с этим необходимо обеспечить связь между качеством обучения и объемом финансирования соответсвующего Федерального Центра Дистанционного Обучения Госслужащих Наоборот, обучение специалистов узкого профиля или по отдельным специальным областям знания должно планироваться и финансироваться государственными предприятиями в рамках средств федерального бюджета, выделяемых им на создание Единой Федеральной Архитектуры. В случае, если такое обучение необходимо для эксплуатации устанавливаемой, в рамках ИКТ-проекта, информационной системы, следует осуществлять повышение квалификации специалистов путем включения их в рабочую группу реализации проекта. Такой механизм обучения персонала позволяет: существенно снизить затраты на массовое обучение госслужащих решить проблему обучени специалистов узкого профиля или обучение в специализированных областях с минимальными затратами обеспечить эффективный контроль уровня знаний и навыков госслужащих ввести стандарты на уровень квалификации для каждой занимаемой должности осуществлять независимую объективную оценку знаний и навыков специалистов планировать ИКТ-инвестиции исходя из реальной готовности персонала к использованию новых информационных технологий снизить боязнь нововведений и связанные с этим проблемы по сопротивлению изменениям в перспективе осуществлять дистанционную диагностику динамики развития госпредпрития как с точки зрения качества персонала, так и качества управления предприятием 9.9 Основные термины и определения Автоматизированная система (АС) Automated System [РД 50-680-88] Организационно-техническая система, обеспечивающая выработку решений на основе автоматизации информационных процессов в различных сферах деятельности (управление, проектирование, производство и т.д.) или их сочетаниях. В процессе функционирования АС представляет собой совокупность комплекса средств автоматизации (КСА), организационно-методических и технических документов и специалистов, использующих их в процессе своей профессиональной деятельности. Архитектура Architecture 1) [ISO-15704] "Описание (модель) основного расположения и взаимосвязей частей системы (физического либо концептуального объекта или сущности). Примечание: Существует два и только два типа архитектур, относящихся к интеграции предприятий: а) архитектуры систем (иногда называемые архитектурами "типа 1"), которые относятся к конструкции некоторой системы, например, к компьютерной системе управления как к части общей системы интеграции предприятия; б) проекты референсного описания предприятия (иногда называемые архитектурами "типа 2"), которые относятся к организации разработки и реализации такого проекта, как интеграция предприятия, или к иной программе развития предприятия. 2) [D2] Конструкция или структура, которая 486 отображает взаимосвязи между всеми элементами внутреннего подчинения, системами или действиями. 3) [D2] Совокупность артефактов конструкции или описательных представлений, которые являются подходящими для описания объекта таким образом, чтобы он мог продуцироваться по требованиям, а также поддерживаться на протяжении периода его полезной жизни. Архитектура географического развертывания системы System Geographic Deployment Architecture [D1] Логическая модель реализации системы материально-технического обеспечения бизнеса предприятия. Она характеризует типы системного оборудования и управляющего программного обеспечения на узлах и линиях (например, процессоры и операционные системы, устройства памяти, СУБД, периферийные устройства и драйверы, коммуникационное программное обеспечение и т.д.). Архитектура данных Data Architecture [D1] Один из компонентов технической архитектуры проекта. Архитектура данных состоит, наряду с другими категориями, из объектов данных, которые имеют атрибуты и связи с другими объектами данных. Все объекты, отражаемые в архитектуре данных, связаны с бизнес-функциями предприятия. Архитектура “как должна быть” To-Be Architecture [D2] Целевое состояние архитектуры предприятия (также см. Целевая архитектура). Архитектура “как есть” As-Is Architecture См. Базовая архитектура Архитектура предприятия Enterprise Architecture (EA) [D2] Стратегический информационный базовый ресурс данного конкретного предприятия, который определяет бизнес предприятия, информацию, необходимую для его осуществления, технологии, необходимые для поддержки бизнес-операций, а также переходные процессы, необходимые для реализации новых технологий, соответствующих изменяющимся потребностям бизнеса. Архитектура предприятия может иметь вид четко представленного документа либо наметок. Архитектура приложений Applications Architecture [D1] Компонент технической архитектуры предприятия, который определяет основные приложения, необходимые для управления данными и для поддержки бизнес-функций. Архитектурная политика предприятия Enterprise Architecture Policy [D2] Руководящие принципы разработки, реализации и поддержки архитектуры предприятия. Архитектурный артефакт Architectural Artifact [D2] Релевантная документация, модели, диаграммы, описания и результаты анализа, а также базовый репозиторий, стандарты и профили защиты. Архитектурный продукт Architecture Product [D2] Структура компонентов, их взаимосвязи, принципы и рекомендации по управлению их проектированием и последующим развитием. 487 Архитектурный продукт предприятия Enterprise Architecture Products [D2] Графические материалы, модели и/или вербальные описания, которые представляют среду и конструкцию предприятия. Архитектурный репозиторий Architecture Repository См. Репозиторий архитектуры Архитектурный сегмент Architecture Segment См. Сегмент архитектуры Атрибут Attribute [ISO-15704] Порция информации, определяющая некоторое свойство сущности. Базис проекта Project Baseline [ЦТ] Основополагающие параметры и фиксирующие их согласованное понимание всеми участниками документы проекта – «точка опоры» для всего последующего развития проекта. Базовая архитектура Baseline Architecture Син.: Архитектура “как есть”, Существующая архитектура 1) [D1] Совокупность продуктов, которые представляют существующее предприятие, существующую практику бизнеса и техническую инфраструктуру. 2) [D2] Существующее состояние архитектуры предприятия. Называется также архитектурой “как есть” или базовым состоянием существующей архитектуры. Базовая архитектура состоит из двух частей: существующей бизнес-архитектуры, которая определяет текущие потребности бизнеса, удовлетворяемые существующей технологией; существующего состояния конструируемой архитектуры, которое определяет реализованные данные, приложения и технологии, используемые для поддержки существующих потребностей бизнеса. Базовая линия Baseline [ГОСТ-12207] Официально принятая версия элемента конфигурации, независимая от среды, формально обозначенная и зафиксированная в конкретный момент времени жизненного цикла элемента конфигурации. Базовый план Baseplan [УОП] Первоначальный план проекта с утвержденными изменениями. Базовый план бывает также и по составляющим проекта – стоимости, расписанию и т.д. Безопасность системы System Security 1) Защищенность системы от несанкционированного использования её функциональных возможностей, а также от возможных нарушений её функционирования, вызванных различными предсказуемыми и непредсказуемыми обстоятельствами. 2) [D6] Безопасность системы – это не только её характеристика, но и набор механизмов, охватывающих систему, как логически, так и физически. 488 Бизнес-архитектура Business Architecture Син.: Деловая архитектура [D1, D2] Компонент текущей и целевой архитектуры, относящийся к основной федеральной задаче (миссии) данного предприятия и соответствующий его целям. Бизнесархитектура включает содержание бизнес-моделей и концентрируется на федеральных областях бизнеса и бизнес-процессах, соответствующих бизнес-стимулам. Бизнесархитектура определяет федеральные бизнес-процессы, федеральные информационные потоки, а также информацию, необходимую для осуществления бизнес-функций предприятия. Бизнес-двигатель Business Driver Син. :Бизнес-стимул [D1] Какой-либо из компонентов двигателей архитектуры, который является причиной для её изменений (например, новые бизнес-требования, которые не могут быть выполнены в рамках существующей архитектуры, либо повышение уровня тех бизнестребований, которые смогут удовлетвориться благодаря изменению архитектуры). Бизнес-модель Business Model [D1] Компонент моделей архитектуры, представляющий существующую и целевую федеральные архитектуры бизнеса. Бизнес-модели характеризуют бизнес-данные, которые используются для определения деловых потребностей, процессов и информации. Бизнес-процесс Business Process Син.: Деловой процесс 1) [ISO-15704] Частично упорядоченное множество деятельностей (работ, операций) предприятия, которые могут выполняться для достижения заданной цели предприятия или его части с тем, чтобы получить желаемый конечный результат. 2) [D4] Совокупность взаимосвязанных структурированных деятельностей (работ, операций) - цепочка мероприятий, которая продуцирует некоторую конкретную услугу или продукт для конкретного потребителя или потребителей. Бизнес-стимул Business Driver См. Бизнес-двигатель Верификация Verification [ГОСТ-12207] Подтверждение экспертизой и представлением объективных доказательств того, что конкретные требования полностью реализованы. Видение целевой архитектуры Target Architecture Vision [D1] Краткое стратегическое описание конечного состояния целевой архитектуры через пять лет. Видение является основой для формирования стратегического направления и 489 используется для того, чтобы принимать решения по ресурсам, уменьшать затраты, а также повышать эффективность деятельности. Двигатель архитектуры Architecture Driver [D1] В соответствии с Руководством по разработке федеральной архитектуры предприятия, факторы, которые обозначают внешние стимулы, вызывающие необходимость изменения архитектуры предприятия. Двигатели архитектуры делятся на категории: бизнес-двигатели и технические двигатели. Деловая архитектура Business Architecture См. Бизнес-архитектура Деловой процесс Business Process См. Бизнес-процесс Домен Domain [D13-3] в стандарте CobiT группа процессов в квалификации процессов верхнего уровня. Естественный характер группирования часто оформляется как сфера ответственности в организационной структуре предприятия. Предусматривается четыре домена – планирование и организация, заказ и ввод в действие, поставка и обслуживание, мониторинг. Доступность информации Availability [D13-3] Свойство информации, заключающееся в возможности доступа к ней бизнеспроцесса, когда она ему требуется в настоящее время и в будущем. Жизненный цикл предприятия Enterprise Life Cycle [D2] Динамический, итерационный процесс изменения предприятия в течение определенного времени, выражающийся во включении новых бизнес-процессов, новых технологий, новых возможностей, а также новых принципов технического обслуживания и передислокации существующих элементов предприятия. В большинстве случаев жизненный цикл предприятия охватывает три главных аспекта: жизненный цикл систем, человеческие ресурсы и управление безопасностью. В пределах этих трех внешних аспектов рассматривается динамическое развитие следующих элементов, определяющих деятельность предприятия: производственная деятельность предприятия и программы управления процессы формирования архитектуры предприятия процессы перспективного планирование капиталовложений и инвестиционного управления. Жизненный цикл разработки системы System development Life Cycle (SDLC) 1) [D2] Руководство, стратегии и процедуры, предназначенные для разработки системы на протяжении всего её жизненного цикла, включая определение требований, 490 проектирование, реализацию, проведение испытаний, развертывание, функционирование и техническое обслуживание. 2) [D3] Сфера деятельности, связанная с некоторой системой, охватывающая инициацию проекта системы, её разработку и комплектование, реализацию, функционирование и техническое обслуживание, и в конечном счете, избавление от нее, вызванное инициацией проекта другой системы. Жизненный цикл <системы> Life Cycle [ISO-15704] Конечное множество фаз и шагов определенных видов, которые система может проходить на протяжении полной истории своей жизни. Замечание авторов глоссария: из других определений следует, что жизненный цикл системы – это множество состояний, которые система не потенциально, а реально проходит на протяжении полной истории своей жизни. Защита информации Information Security [ГОСТ-12207] Сохранение информации и данных так, чтобы не допущенные к ним лица или системы не могли их читать или изменять, а допущенные лица или системы не ограничивались в доступе к ним. Защита информационной инфраструктуры Information Infrastructure Protection [D5] Функция организации, направленная на обеспечение: а) гарантий эффективного и безопасного функционирования систем, с адекватным уровнем конфиденциальности, целостности и доступности, б) информационной безопасности с адекватным уровнем риска и затрат. Защите подлежат такие элементы информационной инфраструктуры, как информация, конкретные системы (главные приложения, обеспечивающие системы, жизненно-важные системы), группы систем для поддержки конкретных операционных программ или сами такие программы (например, контроль авиационного трафика, медицинское страхование и др.) Инвестирование в ИКТ IT Investment Син.: ИКТ-инвестирование [D4] Намерение организации затратить ресурсы или фактически осуществленные затраты ресурсов на избранные информационные технологии или связанные с ИКТ инициативы с ожиданием, что выгода от этих расходов превысит стоимость затраченных ресурсов. Информационная безопасность Information Security (INFOSEC) [D6] Функция используемых информационных технологий, направленная на обеспечение целостности информационных ресурсов, их доступности, конфиденциальности, подотчетности и достоверности. Информационная система (ИС) Information System 1) [ДИК] Система, предназначенная для сбора, передачи, обработки, хранения и выдачи информации потребителям и состоящая из следующих основных компонентов: Программное обеспечение; Информационное обеспечение; Технические средства; Обслуживающий персонал. 491 Информационное обеспечение автоматизированной системы Information Support of the Automated System [РД 50-680-88] Совокупность системно-ориентированных данных, описывающих принятый в системе словарь базовых описаний (классификаторы, типовые модели, элементы автоматизации, форматы документации и т.д.), и актуализируемых данных о состоянии информационной модели объекта автоматизации (объекта управления, объекта проектирования) на всех этапах его жизненного цикла. Информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) Information and Communication Technologies (ICT) [ГИО] Совокупность методов, производственных процессов и программно-технических средств, интегрированных с целью сбора, обработки, хранения, распространения, отображения и использования информации в интересах ее пользователей. История жизни <системы> Life History [ISO-15704] Фактическая последовательность шагов, которые система прошла на протяжении времени её жизни. ИКТ-архитектура IT Architecture [D4] Интегрированная среда для эволюции или поддержки существующих ИКТ и приобретения новых ИКТ, позволяющая достигнуть стратегических и бизнес-целей предприятия. Полная ИКТ-архитектура должна состоять из логической и технической архитектуры. Логическая архитектура обеспечивает высокоуровневое описание миссии предприятия, функциональные и информационные требования, системные компоненты, а также информационные потоки между компонентами. Техническая архитектура определяет конкретные стандарты ИКТ и правила, которые будут использоваться для реализации логической архитектуры. ИКТ-инвестирование IT Investment См. Инвестирование в ИКТ ИКТ-менеджмент IT Management [D4] Подход, используемый менеджерами ИКТ-проектов для управления, контроля, администрирования и регулирования деятельности команды проекта, создающей активы ИКТ, таким образом, чтобы результирующий продукт удовлетворял требованиям по поставке. ИКТ-проект IT Progect [D4] Организационная инициатива, обеспечивающая или продуцирующая ИКТ либо связанные с ИКТ активы. Каждый проект вызвал или вызовет впоследствии затраты на соответствующую инициативу, предполагал или уже принес выгоды, являющиеся результатом данной инициативы, предусматривает расписание работ и контрольные сроки, подвергался или подвергнется рискам, связанным с участием в этой инициативе. ИКТ-процесс IT Process [D13-1] Один из центральных субъектов спецификации стандарта CobiT. В стандарте идентифицируется и рассматривается 34 ИКТ-процесса, предлагается высокоуровневый 492 подход к их классификации и контролю, определяется 318 детализированных объектов контроля и основы аудита для оценки этих процессов. ИКТ-ресурс IT Resource [D13-3] Ресурс, используемый в ИКТ-процессе. Ресурсы, рассматриваемые в стандарте CobiT, включают: данные, прикладные системы, технологии, средства обслуживания и персонал. Календарный план проекта Project Schedule [ЦТ] Перечень планируемых работ проекта с указанием сроков исполнения и ответственных лиц, который подготовлен в соответствующей форме, определенным планом управления проектом. Ключевой индикатор производительности (КИП) Key Performance Indicator (KPI) См. Ключевой показатель производительности Ключевой индикатор цели (КИЦ) Key Goal Indicator (KGI) [D13-1] Один из совокупности индикаторов, определяющих измерения, которые позволяют оценить, удовлетворяет ли бизнес-процесс предъявляемым к нему требованиям. Обычно выражается в терминах информационных критериев: доступность информации, необходимой для поддержки потребностей бизнеса, отсутствие рисков нарушения целостности и конфиденциальности, рентабельность процессов и операций, подтверждение надежности, эффективности и соответствия. Замечание авторов глоссария: Приведенная в данном определении трактовка специфична для стандарта CobiT. Ключевой показатель производительности (КПП) Key Performance Indicator (KPI) Син.: Ключевой индикатор производительности [D13-1] Один из совокупности показателей, определяющих измерения, которые позволяют определить, насколько хорошо данный бизнес-процесс выполняется по отношению к той цели, которой необходимо достигнуть. Является главным показателем, характеризующим, будет ли достигнута цель или нет. Наконец, представляет собой хороший показатель возможностей, практики и профессионализма. Компонент переходной архитектуры предприятия Transitional Enterprise Architecture Component [D2] Представление для всего предприятия или его части желаемого состояния как промежуточного этапа между базовой и целевой архитектурой. Квантованный по времени набор моделей, которые отражают пошаговое продвижение по плану последовательности перехода. Конструкция системы System Design [D1] Описание технического устройства системы. На высоком уровне абстракции это может быть некоторая структурная диаграмма. На уровнях более подробной детализации конструкция системы представляется схемами в стиле диаграмм действий, которые 493 впоследствии будут составлять реализацию логических систем или архитектуру приложений. В объектно-ориентированной нотации это были бы методы и их реализация. Контрольная точка проекта Project Milestone 1) [УП] Важное событие проекта, обычно связанное с достижением важнейших результатов. 2) [ОУП] Ключевое событие проекта, свершение которого является необходимым и достаточным условием, определяющим достижение результатов проекта. Конфиденциальность Confidentiality [D13-3] Один из аспектов информационной безопасности, заключающийся в обеспечении защиты уязвимой информации от неавторизованного раскрытия. Это защита должна охватывать хранение, обработку и передачу информации. Концептуальная модель данных Conceptual Data Model [ЭТБД] Модель данных, используемая для моделирования предметной области информационной системы независимо от технологии, которая будет использоваться для её реализации. Краткосрочный результат Output Син.: Выход 1) [D10] Непосредственные, видимые, конкретные и осязаемые последовательности ресурсов программы/проекта. 2) [D11] Результаты, которые могут быть гарантированы для проекта как последовательности работ. 3) Первые и непосредственные результаты проекта. Руководитель проекта обладает большим влиянием на краткосрочные результаты. Краткосрочные результаты могут быть выражены количественно и могут также содержать качественные изменения. Критический бизнес-процесс Critical Business Process Бизнес-процесс, играющий ключевую роль в выполнении предприятием его миссии. Критический фактор успеха (КФУ) Critical Success Factor (CSF) [D13-2] Определяет в области менеджмента наиболее важные решения или действия, которые позволяют достигнуть возможности управления ИКТ-процессами и внутри них. Куратор проекта Project Sponsor Син.: Спонсор проекта [ЦТ] Лицо, отвечающее перед руководством предприятия за успех проекта в целом и имеющее полномочия для решения ресурсных и других проблем, эскалированных руководителем проекта. Лицо или организация, для которых проект предпринят и которые в наибольшей степени принимают на себя проектный риск. Замечание авторов глоссария: «Эскалированные» проблемы следует понимать здесь как проблемы, поднятые руководителем проекта. 494 Лингвистическое обеспечение автоматизированной системы Linguistic Support of the Automated System [РД 50-680-88] Совокупность языковых средств для формализации естественного языка построения и сочетания информационных едениц, используемых в автоматизированной системе при функционировании системы для общения с комплексом средств автоматизации (КСА). Логическая модель данных Logical Data Model 1) [D1] Логическая модель данных определяет представления объектов, о которых предприятие хранит информацию автоматизированным и неавтоматизированным образом. Логическая модель данных могла бы быть представлена как снабженная атрибутами и ключами нормализованная модель сущностей-связей, которая следует из семантической модели предприятия. 2) [ЭТБД] В современных технологиях баз данных модель данных, определяющая представления полной базы данных или её части в среде выбранной СУБД с точки зрения пользователя. Математическое обеспечение автоматизированной системы Mathematical Support of the Automated System [РД 50-680-88] Совокупность математических методов, моделей и алгоритмов обработки информации, используемых при функционировании системы. Матрица ответственности подотчетности Responsibility-Accountability Matrix (RAM) [PMBOK] Структура, которая связывает структуру организации проекта со структурой декомпозиции работ, чтобы гарантировать назначение каждого элемента проектной сферы работы ответственному лицу. Миссия Mission Син.: Предназначение [Ожегов] Ответственное задание, роль, поручение. Модель Model [ISO-15704] Абстрактное представление реальности в какой-либо форме (в том числе, в математической, физической, символической, графической или дескриптивной), предназначенное для представления определенных аспектов этой реальности и позволяющее отвечать на изучаемые вопросы. Модель бизнес-процесса Business Process Model [D1] Модель фактической деятельности предприятия, которая осуществляется независимо от системных или конструктивных соображений и от каких-либо организационных ограничений. Эта модель может быть представлена как структурированная методоориентированная модель, отражающая не только бизнес-процессы, но и их входы и выходы. Модель данных Data Model [ЭТБД] Средство моделирования предметной области, а также организации базы данных на различных уровнях (физическом, логическом) её представления в среде выбранной СУБД. «Материализуется» в виде совокупности языка описания данных и языка манипулирования данными. 495 Модель жизненного цикла Life Cycle Model [ГОСТ 12207] Структура, состоящая из процессов, работ и задач, включающих в себя разработку, эксплуатацию и сопровождение программного продукта, охватывающая жизнь системы от установлений к ней требований до прекращения её использования. Модель зрелости Maturity Model [D13-1] Модель, определяющая уровни, которые проходят предприятия, когда они определяют, реализуют, развертывают и совершенствуют бизнес-процессы. Обобщенная модель зрелости включает 5 уровней зрелости - от нулевой, когда никакое управление процессами не применяется вообще, до пятого - оптимизированного, когда используются автоматизированным образом лучшие достижения практики. Замечание авторов глоссария: Приведенное определение специфично для стандарта CobiT. Известны модели зрелости с большим числом уровней, а также модели, которые характеризуют зрелость не процессов, а, например, зрелость архитектуры. Модель информационной системы Information System Model Cин.: Взгляд конструктора В руководстве по разработке федеральной архитектуры предприятия [D1] строка, относящаяся к взгляду проектировщика. Определяет логическую модель данных, архитектура приложений, а также архитектуру географической дислокации системы. Модель предприятия Enterprise Model Син.: Взгляд владельца предприятия 1) [ISO-14258, ISO-15704] Представление о том, для чего предназначено предприятие и как оно функционирует. Используется для повышения производительности и эффективности предприятия. Примечание: Модель предприятия - это абстракция, которая идентифицирует и представляет основные элементы предприятия и их декомпозицию в любой необходимой степени. Она также специфицирует информационные потребности этих элементов и предоставляет информацию, необходимую для определения требований к интегрированным информационным системам. 2) В Руководстве по разработке федеральной архитектуры предприятия [D1] этому понятию соответствует строка, относящаяся к взгляду владельца предприятия. Соответствует одной из строк матрицы Захмана. Включает семантическую модель, модели бизнес-процессов, а также систему логистики бизнеса предприятия. Заметим, что в версии матрицы Захмана 1992 года [SOWA] дополнительно введено еще три аспекта – мотивы, люди и операционное время. Модель приложения Application Model [D1] Один из компонентов системы конструкторских моделей, которые используются для определения приложений федерального предприятия и его интерфейсов. В существующей архитектуре модели приложений определяют те приложения, которые существуют в данный момент времени для управления данными и поддержки бизнес-функций. В целевой архитектуре модели приложений определяют приложения, которые будут необходимы для управления данными и поддержки будущих бизнес-функций. 496 Мониторинг Monitoring [D13-3] Один из доменов, представляющих группу процессов в классификации верхнего уровня в стандарте CobiT. Этот домен введен в связи с тем, что все процессы ИКТ должны регулярно оцениваться с точки зрения их качества и соответствия требованиям контроля. Надежность информации Information Reliability [D13-3] Обеспечение менеджмента соответствующей информацией для управления существом дел и выполнения его обязанностей по финансовой и другой отчетности. Объект контроля <в области ИКТ> Control Objective [D13-3] Желаемый результат, которого нужно достичь с помощью реализации процедур контроля в конкретной деятельности службы ИКТ. Оператор <системы> Operator 1) [ISO-15288] Условие или лимитирующее правило, налагаемое на систему, которое исходит изнутри либо извне рассматриваемой системы. Описание архитектуры Architecture Description [D1] Представление архитектуры или проекта, созданное в соответствии с Руководством по разработке федеральной архитектуры предприятия. Определение данных Data Definition [D1] Определение всех информационных объектов, специфицированных в физической модели данных. Это определение представлено средствами языка описания данных. Определение проекта Project Definition Report [НТК] Документ, определяющий: цели и результаты проекта; в чем его необходимость; что должно быть сделано; как, когда и где это должно быть сделано; что для этого нужно; сколько это будет стоить; какие необходимо привлечь ресурсы и организации; какие стандарты и процедуры подлежат соблюдению при осуществлении проекта. Организационно-методическое обеспечение автоматизированной системы Organizational and Methodical Support of the Automated System [РД 50-680-88] Совокупность документов, определяющих: организационную структуру объекта и системы автоматизации, необходимых для выполнения конкретных автоматизируемых функций; деятельности в условиях функционирования системы, а также формы представления результатов деятельности. Отклонение от проекта Project Exceptions [ЦТ] Несовпадение фактических и плановых результатов проекта, причины таких несовпадений, методы и технологии, позволяющие справляться с такими ситуациями в проекте. Включают в себя риски, проблемы и изменения. 497 Оценка рисков Risk Assessment 1) [D6] Процесс идентификации рисков для системы безопасности и определение вероятности того, что они будут иметь место, оценка их результирующего влияния и возможных мер, которые бы уменьшили их влияние. Оценка рисков – составная часть управления рисками. Оценка хода работ Progress Evaluation [ISO-10006] Оценивание выходных результатов работ по проекту, проводимое в соответствующих точках жизненного цикла проекта на основе заданных критериев для процессов и продукта проекта. Переходный план Sequencing Plan [D2] Документ, который определяет стратегию проведения изменения предприятия от существующей базовой архитектуры к целевой архитектуре. Переходный план включает многочисленные параллельные и взаимозависимые действия и пошаговые этапы развития предприятия. Переходный процесс Transitional Process [D1] Процесс перехода от существующей архитектуры к целевой. Основные примеры переходных процессов включают: управление техническими изменениями и управление конфигурацией; планирование инвестиций в ИКТ и принятие решений; обзоры инвестиционного управления; координация сегментов; исследование рынка; управление активами; материально-техническое обеспечение и другие действия. Переходные процессы в большинстве случаев должны отвечать на вопросы: кто, как и когда. Описание переходных процессов составляет один из восьми компонентов Руководства по разработке федеральной архитектуры предприятия. Перечень бизнес-объектов List of Business Objects [D1] Перечень объектов (изделий или активов), в которых заинтересовано данное предприятие. Этот перечень имеет высокий уровень агрегирования. Соответствующая модель определяет сферу или границу объектов, которые являются значимыми для данного предприятия. Перечень бизнес-процессов List of Business Processes [D1] Перечень процессов или функций, которые предприятие исполняет, либо трансформация входов предприятия в выходы. Этот перечень имеет высокий уровень агрегирования. Соответствующая модель определяет сферу или границы процессов, которые выполняет предприятие. Перечень мест дислокации бизнеса List of Business Locations [D1] Перечень мест, в которых действует данное предприятие. Этот перечень, как правило, имеет высокий уровень агрегирования. Соответствующая модель определяет сферу или границы расположения предприятий, с которыми связано данное предприятие. План управления проектом Project management Plan 498 1) [УП] Основополагающий документ, с разработки которого должен начинаться любой проект. Содержит согласованное всеми участниками документально зафиксированное представление о проекте. В инвестиционных проектах – мастер-план проекта. 2) См. Генеральный план проекта. 3) См. мастер-план проекта Планирование архитектуры предприятия Enterprise Architecture Planning (EAP) [D1] Процесс определения архитектуры для использования информации в поддержке бизнеса и план для реализации этой архитектуры. Принятие ЕАР относится к методу Спивака, служащего для поддержки процесса планирования разработки архитектуры предприятия. Главная особенность подхода ЕАР в том, что он сосредоточен на определении конкретных данных, приложении и технологии, которые наиболее полно отвечают потребностям данного предприятия. Планирование и организация Planning and Organization [D13-3] Один из доменов, представляющих группу процессов в классификации верхнего уровня в стандарте CobiT. Этот домен включает процессы, которые относятся к стратегии и тактике, а также к идентификации способа, с помощью которого ИКТ могут внести наибольший вклад в достижение бизнес-целей. Планирование на случай чрезвычайных обстоятельств (ПЧО) Contingency Planning [D3] Выработка мероприятий по восстановлению ИКТ-услуг при возникновении какоголибо непредвиденного обстоятельства или отказа ИКТ-системы. К числу чрезвычайных обстоятельств относятся самые различные обстоятельства – от отказа дисковых накопителей до вторжения террористов или природной катастрофы. Планируемые мероприятия могут включать разные действия – от физического переразмещения ИКТсистем и деятельности на альтернативной площадке до выполнения ИКТ-функций с использованием альтернативного заменяющего оборудования и ручной работы. Поведение элемента системы System Element Behavior [ISO-14258] Характеристика элемента, определяющая каким образом он действует и реагирует. Подход логических рамок <проекта> Logical Framework Approach (LFA) [D11] Метод управления проектами, основанный на принципе управления по задачам. Может быть использован как инструмент, облегчающий планирование, исполнение и оценку проекта. Предложен рабочей группой королевского министерства иностранных дел Норвегии NORAD (Norwegian Royal Ministry of Foreigh affairs) в 1990г. Подход, основанный на сегментной архитектуре Segment Architecture Apporoach Cин.: Сегментно-архитектурный подход [D1] Подход, обеспечивающий пошаговую разработку сегментов федеральной архитектуры предприятия. В рамках федеральной архитектуры предприятия этот подход позволяет Федеральному Правительству США сосредоточиться на главных областях бизнеса, что является важным, поскольку размеры федеральных усилий ограничены. Показатель 499 Indicator Син.: Индикатор [D12] Сигнал, который показывает наличие прогресса (или отсутствие такового) в достижении целей проекта. Средство измерения того, что фактически произошло при выполнении проекта, в терминах количества, качества и графика работ. Это количественная или качественная переменная, которая обеспечивает простую и надежную основу для оценки достижений, изменений или интенсивности работ. Индикаторы должны предоставлять точную и надёжную информацию, которую легко собрать и можно использовать для принятия административных решений. Пользователь <системы> User 1) [ISO-15288] Лицо или группа лиц, извлекающих пользу из системы во время её эксплуатации. 2) [ГОСТ-12207] Лицо или организация, которое использует действующую систему для выполнения конкретной функции. Примечание: Пользователь может выполнять и другие роли, например, заказчика, разработчика или сопровождающего персонала. 3) [ГОСТ 34.003-90] Лицо, участвующие в функционировании АС или использующее результаты её функционирования. Пользователь стандарта User of Standard 1) [ISO-14258] некто применяющий требования стандарта для какой-либо цели. Например: 1. планировщики предприятия, конструкторы, перестройщики и аналитики. 2. Создатели моделей предприятия, использующие требования стандарта для обеспечения согласованности моделей и тем самым их интероперабельности. 2) Лица, осуществляющие планирование предприятия как такового, его строительство, модификацию и анализ его деятельности с использованием указанных требований для проверки полноты собственной деятельности. 3) Разработчики стандарта своего предприятия, стремящиеся обеспечить его соответствие данному стандарту. Портфель инвестиций в ИКТ IT Investment Portfolio [D4] Совокупность всех активов ИКТ, ресурсов и инвестиций, которыми владеет или которые планирует организация для достижения ее стратегических целей, выполнения задач и миссии организации. Поставка и обслуживание Delivery and Support (DS) [D13-3] Один из доменов, представляющих группу процессов в квалификации верхнего уровня в стандарте CobiT. Этот домен касается фактической поставки требуемых сервисов, охватывающих спектр от традиционных операций над аспектами безопасности и непрерывности до обучения. Он включает фактическую обработку данных прикладными системами. Построение предприятия Enterprise Engineering 1) [ISO-15704] Дисциплина, применяемая при осуществлении любых усилий, направленных на учреждение, модификацию или реорганизацию предприятия. 2) [D2] Мультидисциплинарный подход к определению и разработке проектов систем и архитектуры для данного предприятия. Правовое обеспечение автоматизированной системы Jural Support of the Automated System 500 [РД 50-680-88] Совокупность правовых норм, регламентирующих правоотношения при функционировании автоматизированной системы и юридический статус результатов ее функционирования. Прикладная система Application System [D13] Система, обеспечивающая поддержку бизнес-процессов и управленческой деятельности на предприятии. Проблема проекта Project Problem [ЦТ] Любой функциональный, технический или связанный с бизнесом вопрос, который возник в процессе осуществления проекта и требует изучения и решения для того, чтобы прокт мог выполняться так, как запланировано. Проверка дееспособности <системы> Validation [ISO-15288] Подтверждение путем предоставления объективных доказательств того, что требования к предполагаемому специфическому использованию или к приложению выполнены. Примечание: в контексте жизненного цикла системы проверка дееспособности системы представляет собой набор действий, позволяющих достигнуть и гарантирующих уверенность в том, что система соответствует предполагаемому её использованию, целям и задачам. Программное обеспечение автоматизированной системы Software of the Automated System [РД 50-680-88] Совокупность программ на носителях информации с программной документацией. Программный продукт Software Product [ГОСТ-12207] Набор машинных программ, процедур и, возможно, связанных с ними документации и данных. Продукт проекта Project Product [ISO-10006] То, что определенно в проектном задании на продукт и поставляется заказчику. Проект Project 1) [ISO-10006] Уникальный процесс, состоящий из набора взаимоувязанных и контролируемых работ с датами начала и окончания и предпринятый, чтобы достичь цели соответствия конкретным требованиям, включая ограничения по времени, затратам и ресурсам. 2) [ISO-15288] Усилие с определенными датами начала и окончания, предпринятая для создания продукта или услуги, соответствующих специфицированным ресурсам и требованиям. 3) [НТК] Целенаправленная деятельность временного характера, предназначенная для создания уникального продукта или услуги. 4) [ЦТ] Уникальный комплекс взаимосвязанных мероприятий для достижения заранее поставленных целей при определенных требованиях к срокам, бюджету и характеристикам ожидаемых результатов. 501 Проектный риск Project Risk Cин.: Риск проекта 1) [ЦТ] Возможность проникновения непредвиденной ситуации или рискового события в проекте, которые могут негативно повлиять или позитивно воздействовать на достижение целей проекта. Риск проекта характеризуется следующими факторами: источниками, характеристиками событий, которые могут оказать влияние на его выполнение; вероятностями появления таких событий; возможным ущербом проекту и оценкой его влияния на проект. 2) [УПП] Опасность нежелательных отклонений от ожидаемых состояний в будущем, из расчета которых принимаются решения в настоящем. Производительность Efficiency [D13-1] Предоставление информации при оптимальном (наиболее продуктивном и экономичном) использовании ресурсов. Разработчик Developer [ГОСТ-12207] организация, выполняющая разработку (в оригинале – «работы по разработке») (включая анализ требований, проектирование, приемочные испытания) в процессе жизненного цикла программных средств. Рамки стандарта CobiT CоbiT Framework Стандарт CobiT охватывает важнейшие 34 бизнес-процесса предприятия, систематизирует их и идентифицирует 318 объектов контроля. Кроме того, этот стандарт определяет необходимые критерии оценки и процедуры аудита. Он применяется к информационным системам уровня предприятия, поддерживаемым на персональных компьютерах, миникомпьютерах, мейнфреймах и в распределенных средах. Реверс-инжиниринг Reverse Engineering 1) [D1] Поддержание моделей в течение определенного периода времени с тем, чтобы избежать необходимости «изобретать колесо» при развертывании близких проектов, либо для обновления существующей модели предприятия. 2) [ЭТБД] Деятельность, направленная на восстановление спецификаций программной или информационной системы на основе имеющейся её реализации. Потребность в этом возникает чаще всего в связи с необходимостью модернизации унаследогванных систем, для которых полностью или частично утрачена проектная документация, или для осуществления миграции их функциональности в новую среду. Репозиторий архитектуры Architecture Repository Син.: Архитектурный репозиторий [D2] Информационная система, используемая для того, чтобы хранить и обеспечивать доступ к архитектурной информации, а также к информации о взаимоотношениях между информационными элементами и об архитектурных продуктах. Референсный Reference См. Эталонный 502 Риск Risk 1) [D5] Вероятность понести ущерб или утрату, связанную с какими-либо средствами программного обеспечение, информацией, техническими средствами, административными, физтческими, коммуникационными или людскими ресурсами в автоматизированной информационной системе или в какой-либо деятельности. 2) [D6] Cм. Риск, риск связанный с ИКТ. 3) [УП] Потенциальная численно измеримая возможность неблогоприятных ситуаций и связанных с ними последствий в виде потерь, ущерба, убытков. 4) [D4] Термин, используемый для определения класса факторов, которые: имеют измеримую вероятность Риск проекта Project Risk См. Проектный риск Риск, связанный с ИКТ IT-Related Risk [D6] Возможное воздействие на миссию предприятия в связи с вероятностью того, что некоторый источник угрозы воздействует на уязвимость информационной системы и окажет на нее некоторое результирующее влияние. Риски, связанные с ИКТ возникают изза юридической ответственности или ущерба, нанесенного миссии в связи с: 1. Несанкционированным раскрытием, модификацией или разрушением информации. 2. Непреднамеренными ошибками и упущениями. 3. Срывами ИКТ в связи с естественными или рукотворными бедствиями. 4. Отказа ми при выполнении надлежащих обязанностей в части реализации и функционирования информационной системы. Руководитель проекта Project Manager Син.: Менеджер проекта 1) [ЦТ] Менеджер, отвечающий за успешную реализацию проекта, взаимодействие с заказчиком, субподрядчиками и подразделениями компании, а также за организацию подготовки и предоставления отчетности по проекту. 2) [РМВОК] Лицо, ответственное за управление проектом. 3) [D4] Лицо, на которое возложена деловая ответственность за проект в целом. Обычно руководит, контролирует, администрирует и регулирует разработку проекта или приобретения информационной системы. Руководство ИКТ IT Governance [D13-6] Структура взаимосвязей и процессов, предназначенная для того, чтобы направлять и контролировать предприятие для достижения его целей, повышая его ценность, балансируя при этом между риском и доходом в процессах ИКТ. Руководство по разработке федеральной архитектуры предприятия Federal Enterprise Architecture Framework (FEAF) [D1] Руководство по разработке федеральной архитектуры предприятия является организационным механизмом для управления разработкой, для поддержки и облегчения принятия решений, касающихся федеральной архитектуры предприятия. Это Руководство обеспечивает некоторую структуру для организации федеральных ресурсов, а также для описания работ, проводимых в рамках федеральной архитектуры предприятия, и управления ими. 503 Сбалансированная система показателей Balanced Business Scoreсard [КаБаз] Многомерный набор показателей, обеспечивающий многоаспектную оценку эффективности систем, проектов, предприятий и др. на этой основе может осуществляться адекватное и объективное их сравнение. Сегмент архитектуры Architecture Segment Син.: Архитектурный сегмент [D1] Представление конкретного предприятия в общей федеральной архитектуре предприятия, имеющее дело, например, с архитектурой общих административных систем или с областями главных программ, такими как торговля или предоставление грантов. Каждый сегмент архитектуры охватывает как существующую, так и целевую архитектуру в рамках сферы действия данного сегмента. Сегмент архитектуры является главной областью бизнеса полного федерального предприятия. Он может рассматриваться как управляемый событиями процесс, который пронизывает федеральное предприятие и должен обладать общностью процесса, данных, цели и приложения для того, чтобы гарантировать рассмотрение вопроса о включении его в федеральную архитектуру предприятия. Сегментно-архитектурный подход Segment Architecture Approach См. Подход, основанный на сегментной архитектуре Семантическая модель Semantic Model [D1] Модель реальных объектов, значимых для предприятия. Обычно семантическая модель представляется в форме модели сущностей-связей и определяет выражаемые понятия в виде наиболее значимых целей/стратегий бизнеса, которые позднее реализуются как бизнес-правила. Сетевая архитектура Network Architecture [D1] Специфическое определение адресов и идентификация линий. Система логистики бизнеса Business Logistics System См. система материального обеспечения бизнеса [D1] Модель дислокации предприятия и его средств связи (телефонная связь, сети передачи данных, почтовая связь, грузовой , железнодорожный и морской транспорт и т. д.). Сюда же включается идентификация типов средств в узлах (т.е. филиалах, штабквартирах, складах и т. д.). Системная архитектура System Architecture См. архитектура, 1) п.а) Согласованность Compliance [D13-3] Соответствие бизнес-процессов законам правилам и договорным обязательствам, для которых они являются субъектами, т. е. предъявляемым извне критериям бизнеса. 504 Содержание проекта Project Scope [УП] Содержание работ и результаты проекта (или его части). Проект описывается путем перечисления всех выполняемых работ, необходимых ресурсов и конечных результатов, включая требования к качеству. Спонсор проекта Project Sponsor Cм. Куратор проекта Среднесрочный результат Outcome Син.: Последствие 1) [D4] Фактический результат, эффект или влияние бизнес-инициативы, программы либо функции поддержки. Фактические среднесрочные результаты обычно сравниваются с ожидаемыми. 2) Вытекает из краткосрочных результатов и указывает на их потенциал. Среднесрочные результаты невозможно полностью контролировать, поскольку они находятся вне сферы влияния руководителя проекта и подвержены внешним факторам. В то же время, чрезвычайно важно приближаться к этим результатам, что влечет за собой важные изменения, являющиеся целью работы. Ссылочный Reference См. Эталонный Стратегическое направление Strategic Direction [D1] Компонент руководства по разработке федеральной архитектуры предприятия. Стратегическое направление служит ориентиром в разработке целевой архитектуры и включает: видение целевой архитектуры; принципы, используемые для руководства разработкой этой архитектуры; цели и задачи для управления процессом её разработки и оценки степени продвижения к конечным целям видения. Стратегическое направление не должно противоречить федеральной директиве, которая была сформулирована в Стратегическом плане Совета руководителей информационных служб (CIO Council Strategic Plan) Структура декомпозиции работ (СДР) Work Breakdown Structure (WBS) 1) [ЦТ] Представление проекта в виде иерархической структуры работ, полученной путем последовательной декомпозиции. СДР предназначена для детального планирования, оценки стоимости и обеспечения персональной ответственности исполнителей. 2) [НТК] Иерархическая структуризация работ проекта, ориентированная на основные результаты проекта, определяющие его предметную область. Каждый нижестоящий уровень структуры представляет собой детализацию элемента высшего уровня проекта. Элементом прокта может быть как продукт или услуга, так и пакет работ или работа. 3) [УП] Иерархическая структура последовательной декомпозиции проекта на подпроекты, пакеты работ различного уровня, пакеты детальных работ. 4) [УОП] Структуризация работ проекта, отражающая его основные результаты. Каждый следующий уровень иерархии отражает более детальное определение компонентов проекта. Техническая архитектура 505 Design Architecture [D1] аспект архитектуры предприятия, характеризующий федеральные данные, используемые приложения и технологии, которые требуются для поддержки потребностей бизнеса предприятия. Существующая техническая архитектура определяет реализованную конструкцию предприятия, которая поддерживает текущие потребности бизнеса. Целевая техническая архитектура определяет возможности, необходимые для поддержки будущих потребностей бизнеса. Техническое задание Statement of Work [ГОСТ-12207] Документ, используемым заказчиком в качестве средства для описания и определения задач, выполняемых при реализации договора. Техническое обеспечение автоматизированной системы Hardware of the Automated System [РД 50-680-88] Совокупность средств реализации управляющих воздействий, средств получения, ввода, подготовки, преобразования, обработки, хранения, регистрации, вывода, отображения, использования и передачи данных с конструкторской и эксплутационной документацией. Технологическая архитектура Technology Architecture [D1] Базовая архитектура предприятия. Это модель, являющаяся физическим описанием технологической среды предприятия, показывающим фактическое аппаратное и системное программное обеспечение узлов сети и линий, в том числе операционные системы и программное обеспечение промежуточного уровня. Технологическая модель Technology Model [D1] Модель базовых технологий, которая определяет существующую и целевую технологическую архитектуру. Для существующей архитектуры технологические модели определяют существующие в настоящие время технологии, обеспечивающие необходимую среду для работы систем, которые управляют данными и поддерживают бизнес-функции. Для целевой архитектуры технологические модели определяют технологии, которые потребуются для будущей такой среды. Технологический двигатель Technology Driver [D1] Один из компонентов двигателей архитектуры, который представляет агентов изменений архитектуры предприятия. Двигатели технологий включают нарождающиеся технологии, представляющие новые решения для поддержки потребностей бизнеса (например, новое или усовершенствованное программное обеспечение либо компьютерное оборудование и их комбинации с разнообразными подходами к развертыванию). Введение новой технологии позволяет такой архитектуре лучше, быстрее, и экономичнее поддерживать потребности бизнеса. Традиционный архитектурный подход Conventional Architecture Approach Подход, при котором в первую очередь разрабатывается регламент для будущего описания архитектуры. Затем должна быть описана существующая техническая база и после этого представлена целевая архитектура. Лишь после того, как все эти действия 506 закончены, начинается проектирование и разработка необходимой архитектуры. Такой подход требует существенных начальных финансовых инвестиций, а также значительного времени для достижения конечных целей. Унаследованная система Legacy System [D2] Система, основанная на морально устаревших технологиях, которая уже существовала либо находилась в стадии развертывания на начальном этапе осуществления программы модернизации. На любую унаследованную систему программа модернизации предприятия будет воздействовать в большей или в меньшей степени. Некоторые из них будут использоваться в качестве переходных систем до того момента, когда они будут ликвидированы. Другие унаследованные системы будут ликвидированы по мере того, как их функции перейдут к модернизированным системам. Еще одна группа унаследованных систем может эксплуатироваться до момента, пока они не прекратят свое существование. Управление проектами Project Management 1) [ISO-10006] деятельность, включающая планирование, организацию, мониторинг и контроль всех аспектов проекта в ходе непрерывного процесса достижения его целей. 2) [РМВОК] процесс применения знаний, навыков, методов, средств, и технологий к проектной деятельности с целью достижения или превышения ожиданий участников проекта. 3)[ЦТ] профессиональная творческая деятельность по руководству людскими и материальными ресурсами путем применения современных методов, средств и искусства управления для успешного достижения заранее поставленных целей при определенных требованиях к срокам, бюджету и характеристикам ожидаемых результатов проектов, осуществляемых в рыночных условиях в социальных системах. 4) [МШ] Деятельность, обеспечивающая организацию, планирование, руководство, координацию человеческих и материальных ресурсов на протяжении жизненного цикла проекта (говорят также проектного цикла), направленную на эффективное достижение его целей путем применения системы современных методов, техники и технологий управления для достижения определенных в проекте результатов по составу и объему работ, стоимости, времени, качеству. Управление производительностью Performance Management Деятельность, предусматривающая измерение показателей работы, их оценку, принятие управленческих решений и осуществление соответствующих действий с тем, чтобы производительность достигла уровня, необходимого для успеха проекта. Управление рисками Risk Management 1) [D4] Подход, который позволяет иметь дело с рисками, связанными с инвестированием. Управление рисками включает выявление рисков, их анализ, установление приоритетов и контроль выявления рисков. Особенно важным являются методы, которые помогают определить измерения в профилактических целях, позволяющие уменьшить вероятность возникновения факторов риска и выявить контрмеры для успешного их преодоления, если они развиваются. 2) [D6] Общий процесс выявления, контроля и снижения рисков, связанных с информационной системой. Этот процесс включает оценку рисков, анализ затраты-выгоды, а также выбор, реализацию, тестирование и оценку безопасности мер предотвращения. При таком общем подходе к безопасности системы рассматриваются как характеристики выполненной работы, так и производительности, в том числе влияние на 507 миссию предприятия законодательством. и ограничения, связанных с политикой, регуляцией и Управление рисками, связанными с ИКТ Management of IT Related Risks [D13-1] Одна из ключевых составных частей руководства предприятиями, в которой должны учитываться специфические особенности рисков, связанных с ИКТ – рисков нарушения информационной безопасности, доступной информации, её целостности. Устав проекта Project Charter [РМВОК] Документ, разработанный вышестоящей администрацией, который представляет менеджеру проекта право использовать ресурсы организации для выполнения работ прокта. Федеральная архитектура предприятия Federal Enterprise Architecture [D1] Стратегический базис информационных ресурсов, который определяет: структуру бизнеса; информацию, которая необходима для осуществления бизнеса; технологии, которые необходимы для поддержки деловых операций, а также переходные процессы, необходимые для реализации новых технологий, обеспечивающих удовлетворение изменяющихся потребностей бизнеса. Федеральная архитектура предприятия должна рассматриваться либо как способ задания архитектуры конкретных предприятий, либо как некоторое рамочное решение. Основное внимание в федеральной архитектуре предприятий направлено на общие вопросы федеральной архитектуры, решение которых именно на федеральном уровне имеет важное значение для всех федеральных предприятий и общества в целом. Федеральное предприятие Federal Enterprise Государственная некоммерческая организация федерального подчинения - орган контроля, планирования, регулирования, соцобеспечения, безопасности и т.п., на которую возложена миссия служения гражданам и экономике страны путем служения отдельным лицам, частным и другим коммерческим компаниям, стране и обществу в целом. Специфика функционирования федерального предприятия заключается в отсутствии конкуренции при выполнении его функций, в возможности или необходимости участия в общенациональных программах, в соответствии с его миссией. Физическая модель данных Physical Data Model 1) [D1] Представление объектов предприятии, определяемое возможностями технологии, которая выбрана для реализации. При использовании реляционной технологии физическая модель данных является моделью табличной структуры, необходимой для поддержки реляционной логической модели типа иерархий/ассоциаций классов. 2) [ЭТБД] В современных технологиях баз данных модель данных, определяющая их представление в среде хранения. Целевая архитектура Target Architecture Син.: Архитектура “как должна быть” [D1] Представляет в контексте стратегического направления желаемое будущее состояние предприятия или "что должно быть сформировано". Целевая архитектура состоит из двух 508 частей: а) из целевой бизнес архитектуры, которая определяет будущие потребности бизнеса предприятия, адресованные к новым и зарождающимся технологиям; б) из целевой технической архитектуры, которая определяет будущие конструкции, которые должны использоваться для поддержки будущих потребностей бизнеса. Целостность информации Information Integrity [D13-1] обеспечение точности и полноты информации, а также её достоверности в соответствии с ценностями и ожиданиями бизнеса. Цель управления <в области ИКТ> Control Objective [D13-3] Желаемая цель, которой нужно достичь с помощью реализации процедур контроля в конкретной деятельности службы ИКТ. Электронное правительство E-Government 1) В контексте программы создания электронного правительства США – правительство, обладающее новыми качествами (открытостью, ответственностью, эффективностью) в сфере предоставления услуг гражданам, коммерческим компаниям и стране в целом благодаря использованию достижений информационных технологий. Указанная программа предусматривает осуществление комплекса инициатив, обеспечивающих трансформацию традиционного правительства в электронное. 2) [ГИО] Метафора, обозначающая информационное взаимодействие органов государственной власти и общества с использованием информационно-коммуникационных технологий. Эргономическое обеспечение автоматизированной системы Ergonomic Support of the Automated System [РД 50-680-88] Совокупность взаимосвязанных требований, направленных на согласование психологических, психофизиологических, антропометрических, физиологических характеристик и возможностей человека-оператора, технических характеристик КСА, параметров рабочей среды на рабочем месте. Эталонное тестирование Benchmarking Син.: Тестирование относительно эталона, Эталонный анализ [D4] Структурированный подход, позволяющий представлять лучшие достижения практики в индустрии, компаниях и в правительстве и адаптировать их к функционированию данной организации. Эталонный Reference Син.: Ссылочный, Референсный Свойство моделей, описаний, проектов, указывающее на их статус как стандартизованного образца для использования в разработках различных конкретных систем. Эталонный анализ Benchmarking См. Эталонное тестирование 509 Эффективность Effectiveness [D13-1] Обеспечение своевременного представления бизнес-процессу актуальной, релевантной, корректной и непротиворечивой информации, представленной в удобной для использования форме. 510
