О повышении эффективности бюджетных расходов» (Коллегия

Расширенное заседание коллегии
Министерства финансов
Удмуртской Республики
12 мая 2010 года
Доклад
Об основных направлениях повышении эффективности бюджетных
расходов консолидированного бюджета Удмуртской Республики
на период до 2013 года
Уважаемый Валерий Валентинович!
Уважаемые коллеги!
В настоящее время огромное значение придается задачам
повышения эффективности бюджетных расходов.
Председатель Правительства В. В. Путин в ежегодном
отчете Государственной Думе о результатах деятельности
Правительства Российской Федерации за 2009 год одной из
главных задач на ближайшие 2 года обозначил обеспечение
макроэкономической
стабильности
и
повышение
эффективности бюджетных расходов.
В.В. Путин сказал: « … за те же или даже меньшие
бюджетные средства
нужно научиться добиваться больших
результатов». Он подчеркнул, что Правительство России
разрабатывает Программу повышения эффективности бюджетных
расходов. По сути, предстоит провести реформу бюджета,
глубокую модернизацию государственных финансов и всего
государственного управления, причем уже в течение 2011- 2012
годов. Смысл преобразований не в том, чтобы переложить деньги
из одной бюджетной статьи в другую, … задача в том , чтобы
заставить их работать по другому. Поэтому будут внесены
принципиальные изменения в идеологию разработки и
использования бюджета».
1
Министерством финансов России во исполнение документов,
которые представлены на слайде был разработан проект
Программы повышения эффективности бюджетных расходов на
период до 2012 года.
Основной задачей повышения эффективности бюджетных
расходов, определенной в Программных документах является
реализация
новой
бюджетной
стратегии,
связанной
с
посткризисным развитием
и направленной на содействие
социальному и экономическому развитию Российской Федерации
при безусловном учете критериев эффективности и
результативности бюджетных расходов.
Среди ключевых целей проекта федеральной Программы
повышения эффективности бюджетных расходов – увязка
бюджетных расходов с целями и результатами, поставленными
перед Правительством, исполнительными органами власти и
достигнутыми ими.
По сути, Программа повышения эффективности бюджетных
расходов является инструментом реализации дальнейшего
реформирования бюджетного процесса.
Программа основана на следующих базовых положениях:
долгосрочная стабильность бюджетной системы, в том числе
стабильность бюджетов субъектов Российской Федерации и
муниципалитетов, (реалистичность и надежность экономических
прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного
планирования;
использование для целей бюджетного планирования
консервативного, исходя из формализованных критериев,
макроэкономического прогноза
формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза
основных параметров бюджетной системы;
ограничение бюджетного дефицита, государственного долг
стабильность, предсказуемость и нейтральность налоговой
политики;
2
планирование бюджетных ассигнований исходя из
безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
принятие новых расходных обязательств при наличии четкой
оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований;
принятие новых расходных обязательств с учетом сроков их
реализации и принципов реализации (разовых или «условнопостоянных»);
соблюдение установленных бюджетных ограничений при
принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии
и в пределах реструктуризации (сокращении) ранее принятых
обязательств (в случае необходимости);
повышение эффективности бюджетных расходов является
составной частью повышения качества государственного
(муниципального) управления, в том числе предоставления
государственных (муниципальных) услуг и выполнения функций.
определение целей той или иной сферы государственной
политики,
ответственных
и инструментария для достижения выбранных целей,
эффективность всех участников бюджетного процесса,
прозрачность этой работы и финансовый контроль.
Цель Программы - повышение эффективности деятельности
публично-правовых образований по обеспечению потребностей
граждан и общества в государственных и муниципальных услугах,
увеличению
их
доступности
и
качества,
выполнению
государственных
(муниципальных)
функций,
реализации
долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического
развития.
Базовым условием достижения цели Программы является
обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости
бюджетной системы Российской Федерации.
Для достижения цели Программы необходимо решение
следующих основных задач:
3
обеспечить более тесную увязку стратегического и
бюджетного планирования, определить плановые результаты
бюджетных расходов и обеспечить мониторинг достижения этих
результатов;
оптимизировать объемы и порядок предоставления
государственных и муниципальных услуг, а также выполнения
государственных и муниципальных функций;
создать механизмы стимулирования участников бюджетного
процесса для повышения эффективности бюджетных расходов и
проведения структурных реформ;
усилить прозрачность и подотчетность деятельности органов
государственной власти и органов местного самоуправления, в том
числе за счет внедрения требований к публичности показателей их
деятельности.
В
качестве
основного
инструмента
повышения
эффективности бюджетных расходов предлагается принять
программно-целевую
модель
работы
государственных
и
муниципальных органов власти, в основе которой будут лежать
Государственные программы.
Государственные программы вытекают из Концепции
долгосрочного развития Российской Федерации до 2020 года и
являются инструментом достижения ее целей. Отражают
относительно стабильные направления государственной политики.
Объединяют все инструменты политики (регулирование,
бюджетные
расходы)
по
достижению
цели.
Перечень
государственных
программ
должен
быть
сформирован
единовременно, и охватывать большинство расходов и
деятельность органов исполнительной власти. Для каждой из таких
программ
будут
введены
индикаторы
результативности,
установлена четкая ответственность профильных ведомств за их
достижение и ответственность должностных лиц в случае
неэффективной реализации программ.
4
Планируется с начала реализации Программы существенно
повысить долю государственных программ в составе бюджета на
2011 год, а затем и перейти на принцип построения федерального
бюджета на 2012 и на период до 2014 года по программноцелевому методу.
повышение эффективности бюджетных расходов по
направлениям
государственной
политики
(отраслям
экономики и социальной сферы);
Программа
не является узконаправленной только на
оптимизацию бюджетных расходов, она ставит более широкий
спектр задач по адаптации бюджетной системы к сокращению
замедления темпов роста бюджетных доходов, повышению
требований к эффективной деятельности органов государственной
власти и местного самоуправления и в целом по модернизации
управления общественными финансами.
Комплекс задач, которые планируется решить в 2010-2012
годах подробно изложен в проекте Программы.
В положениях Программы предусматривается необходимость
разработки аналогичных Программ на уровне субъектов РФ и
муниципальных образований.
В середине апреля текущего года Министерством финансов
республики во все муниципальные образования для изучения,
проработки и организации работы в данном направлении был
направлен пакет документов, который включал в себя проект
федеральной Программы с Планом мероприятий и нормативные
правовые акты РФ, направленные на ее реализацию.
Вопросы
оптимизации
бюджетных
расходов
и
эффективности использования бюджетных средств являются одним
из приоритетных направлений работы Правительства Республики.
Эти задачи нашли свое отражение в документах, принятых в
республике:
5
Указе Президента Удмуртской Республики «Об основных
направлениях бюджетной и налоговой политики Удмуртской
Республики на 2010 год»;
Программе социально-экономического развития Удмуртской
Республики на 2010 – 2014 годы, Плане мероприятий по ее
реализации;
Планах мероприятий по реализации антикризисных мер, по
реализации республиканского трехстороннего Соглашения, других
программных мероприятиях;
актах Правительства Удмуртской Республики о создании
автономных учреждений;
постановлении Правительства Удмуртской Республики от 25
января 2010 года №12 «О мерах по реализации закона Удмуртской
Республики «О бюджете Удмуртской Республики на 2010 год».
Нужно отметить, что огромная работа по внедрению
элементов системы БОР в Республике была проделана в рамках
республиканской
целевой
программы
«Реформирование
региональных и муниципальных финансов Удмуртской Республики
на 2007-2009 годы». Результатом ее являются:
создана база НПА для установления государственных
заданий на оказание государственных услуг по отраслям
социальной направленности: здравоохранение, образование,
соцзащита, физкультура и спорт, молодежная политика, культура:
проведена
сравнительная
оценка
потребности
в
предоставляемых государственных услугах и фактически
предоставленных государственных услуг;
утверждены перечни и стандарты качества государственных
услуг;
утвержден
Порядок
оценки
соответствия
качества
фактически
предоставляемых
государственных
услуг
утвержденным стандартам.
В бюджетах 2009 и 2010 годов при распределении
бюджетных ассигнований выделены расходы на оказание
государственных услуг по соответствующим отраслям.
6
Правительством Удмуртской Республики в постановлении от
25 января 2010 года №12 «О мерах по реализации закона
Удмуртской Республики «О бюджете Удмуртской Республики на
2010 год» был определен перечень поручений и мероприятий для
министерств и ведомств для продолжения работы по внедрению
элементов системы БОР.
Аналогичную работу было рекомендовано проводить и
органам местного самоуправления.
Итоги проведенного Министерством финансов мониторинга
выполнения главными распорядителями средств бюджета
Удмуртской Республики мероприятий и поручений, определенных
в постановлении Правительства Удмуртской Республики от 25
января 2010 года №12 «О мерах по реализации закона Удмуртской
Республики «О бюджете Удмуртской Республики на 2010 год»,
выявили, как положительные моменты, так и недостатки при
осуществлении бюджетного процесса.
В основном все поручения и мероприятия выполнены в
соответствии с указанными сроками. Нет замечаний по
выполнению поручений к министерству здравоохранении,
министерству культуры и печати, министерству соцзащиты,
Основная проблема, которая возникла при выполнении
поручении – это выполнение тех мероприятий, которые связаны с
требованиями статьи 692 Бюджетного кодекса Российской
Федерации,
согласно
которой
бюджетные
ассигнования
учреждениям должны выделяться на основании государственного
задания на оказание государственных услуг.
Большинство главных распорядителей средств бюджета
Удмуртской
Республики
провели
инвентаризацию
предоставляемых
подведомственными
учреждениями
государственных услуг. Выполнили данное поручение отрасли:
образование, здравоохранение, культура, соцзащита и молодежная
политика, но даже у них не по всем бюджетным учреждениям
утверждены перечни услуг.
7
Нужно отметить, что на сегодняшний день находятся в
стадии разработки проекты нормативных правовых актов,
регламентирующих утверждение перечней государственных услуг
и стандартов качества предоставляемых услуг.
Несколько затянулась работа министерств и ведомств по
формированию реестров государственных услуг и доведению
государственных заданий на оказание государственных услуг на
2010 год до подведомственных бюджетных учреждений и
автономных учреждений.
Анализ по выполнению требований Бюджетного кодекса по
формированию и утверждению перечней государственных и
муниципальных услуг, доведению государственных, проведенный
по результатам представленной министерствами и ведомствами,
муниципальными образованиями информации об установлении
государственных заданий (заданий учредителя) государственным,
муниципальным учреждениям Удмуртской Республики показал.
Из
239
государственных
учреждений
Удмуртской
Республики только в отношении деятельности 132 учреждений
(55%)
утверждены
перечни
государственных
услуг
и
государственные задания на 2010 год.
Не выполнена работа в отраслях: физкультура и спорт
(1), сельское хозяйство (2), ветеринария (37), иные учреждения
(37).
Проведенный опрос муниципальных образований показал,
что на 1 января 2010 года из 3779 бюджетных учреждений,
работающих в муниципальных образованиях,
перечни
муниципальных услуг были установлены в отношении 1012
учреждений, это составляет 26,7%. муниципальные задания на
2010 год утверждены только для 269 учреждений, что составляет
7% от общего количества бюджетных учреждений.
Чтобы охарактеризовать работу муниципальных образований
в данном направлении, их можно разделить на четыре группы.
8
К первой группе можно было бы отнести муниципальные
образования, в которых
требования Бюджетного Кодекса
Российской Федерации по доведению муниципальных заданий
бюджетным учреждениям, формированию и утверждению
перечней муниципальных услуг выполнены полностью и
применены при финансировании в 100% бюджетных
учреждениях муниципалитета. К сожалению, к этой группе мы не
можем отнести ни одно муниципальное образование.
Ко второй группе относятся муниципальные образования, в
которых приняты нормативно-правовые акты, регулирующие
условия и порядок формирования муниципальных заданий, где
в отношении деятельности более 70% бюджетных учреждений
утверждены перечни муниципальных услуг и муниципальные
задания на 2010 год. К таким муниципальным образованиям
можно отнести Воткинский район, город Сарапул и город
Воткинск. Надо отметить, что в муниципальном образовании
«город Сарапул» процесс формирования муниципального задания
еще и автоматизирован.
К третьей группе относятся муниципальные образования, в
которых ведется деятельность по формированию и
утверждению перечней муниципальных услуг. К этой группе
относятся такие муниципальные образования, как Вавожский,
Завьяловский, Киясовский, Малопургинский, Сарапульский,
Селтинский, Юкаменский районы, города Ижевск и Глазов.
К четвертой группе относятся муниципальные образования,
в которых работа по выполнению требований Бюджетного
Кодекса Российской Федерации по доведению муниципальных
заданий бюджетным учреждениям, формированию и утверждению
перечней муниципальных услуг, исходя из информации,
предоставленной муниципальными образованиями, не ведется. Это
такие муниципальные образования как Алнашский, Балезинский,
Глазовский, Граховский, Дебесский, Игринский, Камбарский,
Кезский,
Кизнерский,
Красногорский,
Сюмсинский,
9
Увинский,Шарканский, Як.-Бодьинский, Ярский районы и город
Можга. Итоги Вы видите на слайде.
Одним из направлений повышения эффективности
расходования бюджетных средств является создание автономных
учреждений, которые обладают большей самостоятельностью в
расходовании бюджетных средств.
На сегодняшний день таких учреждений создано 36 и для
всех 36 автономных учреждений утверждены перечни
государственных услуг и задания учредителя на 2010 год.
В муниципальных образованиях ситуация по созданию
автономных учреждений складывается следующим образом.
Всего создано 18 автономных учреждений: в районах
Балезинском -1; Завьяловском – 3, Малопургинском-1; Увинском –
1; и Якшур Бодьинском -1; в городах: Ижевске - 7, Сарапуле - 2 ,
Воткинске – 1, Глазове – 1. В отношении деятельности 12
учреждений утверждены перечни муниципальных услуг, из них для
11 учреждений утверждены задания учредителям.
Как видите результаты неутешительные. Необходимо
активизировать работу в этом направлении.
29 марта 2010 года Правительством Удмуртской Республики
утверждено постановление №96 «Об утверждении Положения о
порядке
формирования
и
финансового
обеспечения
государственного задания бюджетным учреждениям Удмуртской
Республики», которое является основой для расчета средств,
необходимых для выполнения государственных заданий.
Такое же решение должно быть принято и на уровне каждого
муниципального образования.
Необходимо
отметить,
что
утверждение
реестра
государственных услуг,
доведение государственных заданий,
расчет финансового обеспечения выполнения государственных
заданий
является переходным этапом к
дальнейшему
реформированию бюджетных учреждений.
С целью повышения эффективности бюджетных расходов
Правительством Российской Федерации разработан и 26 апреля
10
принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием правового положения государственных
(муниципальных) учреждений». В соответствии с требованиями
закона предлагается пересмотреть статус бюджетных учреждений,
создать новый тип учреждений (казенные) и разработать новый
порядок их финансирования.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 5
марта 2010 года №296 утвержден план мероприятий по
совершенствованию правового положения государственных
(муниципальных) учреждений. План предусматривает разработку
большого количества нормативных документов по организации
работы по созданию казенных, реорганизации бюджетных
учреждений, разработке порядков и доведению государственных
(муниципальных) заданий до этих видов учреждений.
Органам государственной власти субъектов Российской
Федерации рекомендовано в течение 10 дней со дня
официального опубликования Федерального закона «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с совершенствованием правового положения
государственных (муниципальных)
учреждений» утвердить
аналогичные планы мероприятий по реализации указанного
Федерального закона.
В указанных планах необходимо определить мероприятия по
разработке и принятию большого количества нормативных
правовых актов органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и соответственно муниципальных правовых
актов.
Примерный перечень указанных актов приведен в
приложении №1 к письму Министерства финансов Российской
Федерации от 16 февраля 2010 года №02-03-10/545. Работа
предстоит большая.
Одним из значимых направлений повышения эффективности
бюджетных расходов является оптимизация сети бюджетных
учреждений.
11
Сеть государственных и муниципальных бюджетных
учреждений
Удмуртской
Республики
функционирует
в
соответствии с решениями органов государственной власти и
местного самоуправления. Произведенные расходы из бюджета
Удмуртской Республики в 2009 году обеспечили выполнение
функций возложенных на органы государственной власти, и
предоставление
учреждениями
бюджетной
сферы
государственных и муниципальных услуг населению Удмуртской
Республики.
В течение 2009 года решены задачи:
 сохранения и обеспечения функционирования действующей
сети учреждений бюджетной сферы Удмуртской Республики, с
учётом проведённых мер по повышению эффективности
бюджетных расходов;
 предоставление социальных гарантий и льгот населению
республики, в соответствии с законодательством Российской
Федерации и Удмуртской Республики;
 реализации мероприятий, предусмотренных Программой
социально-экономического развития Удмуртской Республики на
2005-2009 годы;
 создания автономных учреждений в соответствии с
законодательством Российской Федерации и законодательством
Удмуртской Республики.
Для обеспечения сбалансированности и эффективного
управления средствами бюджета Удмуртской Республики
продолжена работа по оптимизации расходов на основе
реорганизации бюджетных учреждений, повышения качества
управления бюджетными средствами, повышения эффективности
контроля за использованием бюджетных средств, анализа
численности и условий оплаты труда работников организаций
бюджетной сферы, уточнения действующей нормативной
правовой базы с целью сокращения необеспеченных доходами
расходов.
Анализ отчета о выполнении плана по сети, штатам и
контингентам учреждений, состоящих на бюджете Удмуртской
12
Республики и местных бюджетах показал, что по состоянию на
01.01.2010 года в целом численность работников учреждений,
финансируемых из бюджета соответствующего уровня
уменьшилась на 2 716 штатных единицы.
Вместе с тем, в муниципальных образованиях увеличилась
численность работников аппарата управления на 182 штатные
единицы. Увеличение произошло в основном за счет реорганизации
финансовых органов Удмуртской Республики, в соответствии с
Постановлением Правительства Удмуртской Республики от
06.04.2009г. № 81 «О реорганизации системы финансовых органов
Удмуртской Республики путем ликвидации территориальных
исполнительных органов министерства финансов Удмуртской
Республики».
Количество учреждений на начало 2010 года по сравнению с
началом 2009 года уменьшилось на 197, в том числе: на 69 - по
отрасли образования (в основном за счет сокращения численности
учащихся, создания автономных учреждений); на 101 – по отрасли
культура (в основном за счет реорганизации государственных и
муниципальных учреждений культуры и искусства в автономные
учреждения, путем изменения типа существующих); на 24
учреждения по отрасли здравоохранения (за счет проводимых
органами государственной власти и органами местного
самоуправления мероприятий по повышению эффективности,
доступности и качества медицинской помощи, повышению
структурной
эффективности
функционирования
системы
здравоохранения, физической культуры и спорта республики).
На 10 учреждений стало меньше в Красногорском районе, на
13 учреждений в - Кезском районе, на 49 – в Якшур - Бодьинском
районе, на 51 – в Завьяловском районе, в остальных муниципальных
образованиях
изменения
по
количеству
учреждений
незначительны.
С целью проведения работы, определенной в проекте
федеральной Программы, Министерством финансов республики в
начале апреля было проведено совещание с министерствами по
13
повышению эффективности расходов бюджета Удмуртской
Республики и ориентацией их на перспективу.
Министерством финансов
Удмуртской Республики
совместно с отраслевыми министерствами и ведомствами
разработан проект Плана мероприятий по повышению
эффективности расходов бюджета Удмуртской Республики.
В настоящее время Министерство финансов занимается
доработкой плана с учетом представленных предложений и
замечаний.
проект Плана был направлен в муниципальные районы и
городские округа для изучения, проработки и вопросов.
По каким-то причинам мы не получили ответов от
большинства муниципальных образований. Представили свои
предложения, замечания или вопросы Ижевск, Можга, районы:
Шарканский,
Завьяловский,
Якшур
–
Бодьинский,
Малопургинский, Балезинский районы.
Не надо думать, что это временная работа. Муниципальным
образованиям предстоит работа по разработке большого количества
муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы,
связанные
с
муниципальными
услугами,
доведением
муниципальных заданий, созданием автономных и казенных
учреждений, Плана мероприятий по повышению эффективности
бюджетных расходов, в котором будут обозначены ответственные
и сроки выполнения мероприятий.
Правительством
Удмуртской
Республики
будет
осуществляться постоянный контроль за состоянием дел по
разработке муниципальных актов и выполнению мероприятий.
С целью обеспечения выполнения требований Бюджетного
кодекса, активизации работы по внедрению бюджетных новаций
необходимо:
 продолжить работу по оптимизации сети и численности
бюджетных учреждений, при сохранении объема и качества
предоставляемых услуг;
14
 продолжить
работу
по
созданию
автономных
учреждений;
 Ускорить разработку муниципальных правовых актов,
регулирующих процедуры формирования реестра муниципальных
услуг, доведение муниципальных заданий, порядок формирования
и финансового обеспечения муниципального задания бюджетным
учреждениям;
 ускорить работу по разработке муниципальных актов по
созданию казенных, реорганизации бюджетных учреждений,
разработке
порядков
и
доведению
государственных
(муниципальных) заданий до этих видов учреждений в
соответствии с Постановлением Правительства Российской
Федерации №296.
 осуществлять контроль за эффективным расходованием
средств в соответствии с межбюджетным регулированием;
 разработать проект Плана мероприятий по повышению
эффективности расходов бюджетов муниципальных образований.
В процессе получения предложений, замечаний в проект
Плана мероприятий по повышению эффективности расходов
бюджета Удмуртской Республики от ряда муниципальных
образований поступили вопросы на которые я постараюсь ответить.
Город Ижевск
Вопрос:
Остается
ли
правомочность
составления
среднесрочного финансового плана бюджетами других уровней?
Ответ: Формирование бюджета муниципального образования
должно осуществляться в соответствии с муниципальным актом,
регламентирующим осуществление бюджетного процесса.
Шарканский район
Вопрос: Следует ли муниципальным образованиям
переходить на трёхлетнее бюджетное планирование? Каково
мнение Министерства финансов Удмуртской Республики по этому
вопросу? Будет ли предусмотрено формирование приложений к
решению о бюджете на трёхлетний период в программном
15
комплексе САПФИР? (Положением о бюджетном процессе в МО
«Шарканский район» и в поселениях района по аналогии с
республикой предусмотрено с 2011 года составление проекта
бюджета на очередной финансовый год и плановый период).
Ответ: Бюджет муниципального образования в трехлетнем
формате
должен
формироваться
в
соответствии
с
муниципальным актом, регулирующим бюджетный процесс.
Программный комплекс «САПФИР» предусматривает
формирование приложений к решению о бюджете на трёхлетний
период.
Завьяловский район
Вопрос: Предусмотрено ли субсидирование муниципальных
учреждений на выполнение государственных услуг?
Вопрос: Будут ли подготовлены показатели государственных
заданий на оказание государственных услуг муниципальными
учреждениями?
Ответ: Эти механизмы должны быть предусмотрены в
ваших муниципальных правовых актах.
Если у Вас есть вопросы, я готова на них ответить.
16