Оптимизация государственных расходов и привлечение

Проект
Президенту Российской Федерации
В.В. Путину
по вопросу проведения экспертизы эффективности расходов федерального
бюджета с представлением предложений по их оптимизации
Уважаемый Владимир Владимирович!
В соответствии с Вашим поручением от 12 февраля 2013 г. № Пр-257,
данным по итогам совещания по экономическим вопросам 15 января 2013 г.,
и поручением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2013 г.
№ ИШ-П13-1008 Министерством финансов Российской Федерации совместно с
Министерством
экономического
развития
Российской
Федерации,
заинтересованными федеральными органами исполнительной власти,
экспертами Национального исследовательского университета «Высшая школа
экономики» и Российской академии народного хозяйства и государственной
службы при Президенте Российской Федерации, а также другими
аналитическими и научными центрами проведен анализ эффективности
расходов федерального бюджета и подготовлены предложения по их
оптимизации.
Для проведения этой работы в соответствии с поручением Правительства
Российской Федерации от 26 марта 2013 г. № ИШ-П13-1872 были созданы
рабочие группы с участием представителей федеральных органов
исполнительной власти и экспертов по вопросам:
1)
пенсионной системы;
2)
оптимизации
государственных
расходов
и
привлечению
негосударственных источников финансирования в сфере социальной
поддержки населения;
3)
оптимизации
государственных
расходов
и
привлечению
негосударственных источников финансирования в сфере образования (включая
направления по науке и культуре);
4)
оптимизации
государственных
расходов
и
привлечению
негосударственных источников финансирования в сфере здравоохранения;
5)
повышению
эффективности
государственных
инвестиций,
поддержки народного хозяйства и институтов развития;
6)
оптимизации
государственных
расходов
и
привлечению
негосударственных источников финансирования в сфере транспортной
инфраструктуры;
7)
оптимизации расходов на правоохранительную деятельность и
оборону;
8)
оптимизации бюджетных расходов в сфере государственного
управления;
9)
совершенствованию межбюджетных отношений и эффективной
реализации бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне;
10) развитию федеральной контрактной системы и повышению
эффективности государственных закупок;
11) совершенствованию процедур и инструментов управления
бюджетными расходами, государственными и муниципальными учреждениями;
12) управления государственным имуществом и приватизации;
13) оптимизации и повышения эффективности налоговых льгот.
Координация работы осуществлялась Министерством финансов
Российской Федерации, Национальным исследовательским университетом
«Высшая школа экономики» и Российской академией народного хозяйства и
государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Часть подготовленных предложений были реализованы при составлении
проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016
годов (далее – проект федерального бюджета), в том числе:
в сфере обязательного пенсионного страхования – постепенное
повышение базы для начисления страховых взносов с уровня 160 процентов
номинально начисленной среднемесячной заработной платы до уровня
230 процентов (в 2015 году - 170 процентов; в 2016 году – 180 процентов);
изменение порядка индексации страховой части трудовой пенсии, в том числе
фиксированного базового размера; уточнение требований к минимальному
страховому стажу; отмена корректировки размера страховой части трудовой
пенсии работающим пенсионерам с 1 августа; стимулирование более позднего
назначения пенсии;
2
в сфере образования - в целях приведения полномочий органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и местного
самоуправления в соответствие с законодательством о разграничении
полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации
предусмотрена отмена субсидирования за счет федерального бюджета с 2014
года выплаты денежного вознаграждения за классное руководство, с 2015 года реализации мероприятий по проведению оздоровительной кампании детей,
находящихся в трудной жизненной ситуации;
в сфере здравоохранения - консолидация субсидий бюджетам субъектов
Российской Федерации в рамках государственной программы Российской
Федерации «Развитие здравоохранения», а также передача финансового
обеспечения деятельности медицинских учреждений федерального уровня (за
исключением учреждений, подведомственных федеральным органам
исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба) с 2014 года
в систему обязательного медицинского страхования с учетом роста источников
финансового обеспечения в системе обязательного медицинского страхования
(стационарная медицинская помощь: в 2014 году – 35 процентов, 2015-2016
годах – 50 процентов; амбулаторная медицинская помощь: в 2014 году – 50
процентов);
в сфере дорожного транспорта - расширение практики привлечения
возвратного финансирования;
в сфере национальной обороны и правоохранительной деятельности перенос на более поздние сроки реализации отдельных мероприятий
государственной программы вооружения (ГПВ);
в сфере государственного управления – реализация нового подхода к
планированию бюджетных расходов на оплату труда работников федеральных
государственных органов и подведомственных им учреждений;
в сфере совершенствования межбюджетных отношений - переход к
предоставлению субъектам Российской Федерации консолидированных
субсидий в рамках государственных программ Российской Федерации,
увеличение доли дотаций из федерального бюджета на выравнивание
бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в общем объеме
федеральных межбюджетных трансфертов;
в сфере повышения эффективности государственных закупок сокращение расходов федерального бюджета на закупку товаров, работ, услуг
3
для обеспечения федеральных нужд на 5 процентов от общего объема расходов
на указанные цели в 2013-2015 годах;
в сфере управления государственным имуществом и приватизации выплата компаниям с государственным участием дивидендных выплат в
размере 25 процентов от чистой прибыли;
в сфере налоговых льгот - проведение инвентаризации по региональным
и местным налогам.
Общий объем экономии средств федерального бюджета, направленных на
финансовое обеспечение приоритетных направлений расходов, составит в
2014 году 164,6 млрд. рублей, в 2015 году – 312,7 млрд. рублей, в 2016 году –
513,1 млрд. рублей.
Ряд предложений, требующих внесения системных изменений в
нормативные правовые акты, планируется реализовать в следующих
бюджетных циклах.
По отдельным предложениям, требующим дополнительной проработки,
работа будет продолжена.
Далее представлены основные предложения по каждому из
вышеуказанных направлений.
Вопросы пенсионной системы
Спустя 11 лет после начала пенсионной реформы 2002 года пенсионная
система Российской Федерации (далее - пенсионная система) находится в
состоянии серьезного кризиса, который выражается в складывающемся в
последние годы дефиците бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации
и, как следствие, в усилении зависимости пенсионной системы от трансфертов
из федерального бюджета, а также в низкой эффективности накопительной
компоненты пенсионного обеспечения. Учитывая высокие темпы старения
населения в предстоящие десятилетия, очевидно, что при сохранении
инерционного сценария развития пенсионной системы проблемы в данной
сфере будут усиливаться.
В действующих условиях пенсионная система Российской Федерации
продолжает испытывать серьезные проблемы, связанные с невозможностью за
счет средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации полностью
обеспечивать реализацию мероприятий в области обязательного пенсионного
страхования, причинами которых являются отдельные недостатки пенсионной
4
системы, оказывающие влияние на бюджетную систему Российской Федерации
в целом, а также на пенсионные права граждан.
Инерционный сценарий развития пенсионной системы Российской
Федерации в условиях действующего пенсионного законодательства неизбежно
приведет к следующим социально-экономическим последствиям:
невозможность поддержания размера пенсий на социально приемлемом
уровне и увеличение численности групп пенсионеров с низким уровнем дохода
(к 2030 году средний размер трудовой пенсии по старости может не достигнуть
минимального целевого уровня в 2,5 прожиточного минимума пенсионера);
обострение проблемы обеспечения приемлемого уровня пенсионных прав
в отношении застрахованных лиц, имеющих средний уровень дохода;
нарастание
рисков,
связанных
с
недостаточной
финансовой
устойчивостью негосударственных пенсионных фондов;
отсутствие источника и механизма обеспечения сохранности пенсионных
накоплений, в том числе с учетом их возрастающих объемов;
увеличение до 3 процентов валового внутреннего продукта (ВВП)
межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в пенсионную систему
на обеспечение ее сбалансированности на период до 2030 года.
В настоящее время в рамках реализации Стратегии долгосрочного
развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденной
распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г.
№ 2524-р, продолжается работа по совершенствованию пенсионной системы
Российской Федерации и обеспечению ее долгосрочной сбалансированности.
При подготовке проекта федерального бюджета были учтены следующие
меры, направленные на обеспечение сбалансированности бюджета
Пенсионного фонда Российской Федерации.
1. Постепенное повышение предела базы для начисления страховых
взносов с уровня 160 процентов средней заработной платы до уровня 230
процентов.
На 2013 год база для начисления страховых взносов установлена в
размере 568 000 рублей в год, что ежемесячно на одного человека составляет
47 333 рублей, или 160 процентов среднемесячной заработной платы в
Российской Федерации.
Пунктом 5 статьи 8 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ
«О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд
5
социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд
обязательного медицинского страхования и территориальные фонды
обязательного медицинского страхования» предусмотрено, что указанная
предельная величина базы для начисления страховых взносов подлежит
ежегодной (с 1 января очередного года) индексации в соответствии с ростом
средней заработной платы, в связи с чем законодательством Российской
Федерации предусмотрена ежегодная актуализация предельной базы для
начисления страховых взносов.
Планируется постепенное увеличение базы для начисления страховых
взносов в 2015 году до 170 процентов среднемесячной заработной платы в
стране (база для начисления страховых взносов - 753 000 рублей в год, что
ежемесячно на одного человека составит 62 730 рублей) и в 2016 году до 180
процентов (база для начисления страховых взносов - 89 000 рублей, что
ежемесячно на одного человека составит 74 124 рублей).
В результате экономия дотаций Пенсионному фонду Российской
Федерации в 2015 году составит 17,2 млрд. рублей, в 2016 году – 24,4 млрд.
рублей с увеличением к 2020 году до 200 млрд. рублей.
2. Индексация фиксированного базового размера страховой части
трудовой пенсии по инфляции.
Согласно Федеральному закону от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ
«О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон
173-ФЗ) трудовые пенсии индексируются два раза в год: с 1 февраля - на рост
потребительских цен и с 1 апреля - на разницу между годовым индексом роста
среднемесячной заработной платы в Российской Федерации и коэффициентом
произведенной индексации на инфляцию. При этом указанный коэффициент не
может превышать индекс роста доходов бюджета Пенсионного фонда
Российской Федерации в расчете на одного пенсионера, направляемых на
выплату страховой части трудовых пенсий по старости, и трудовых пенсий по
инвалидности и по случаю потери кормильца.
Предусматривается изменение порядка индексации фиксированного
базового размера страховой части трудовой пенсии исходя из фактического
темпа роста цен (инфляции) с 1 апреля ежегодно.
Это позволит сократить дотации федерального бюджета Пенсионному
фонду Российской Федерации в 2015 году на 78,0 млрд. рублей, в 2016 году –
175,0 млрд. рублей (0,18 процента ВВП). К 2020 году размер экономии
6
бюджетных ассигнований федерального бюджета оценивается на уровне 781
млрд. рублей (0,55 процента ВВП), что станет одним из существенных
факторов обеспечения долгосрочной устойчивости пенсионной системы.
3. Увеличение минимального страхового стажа с 5 лет до 15 лет (с
установлением переходного периода в течение 10 лет).
В настоящее время в соответствии с Федеральным законом
173-ФЗ установлен минимальный требуемый стаж для назначения трудовой
пенсии по старости на уровне 5 лет.
Предусматривается с 2015 года повышение требуемого 5-летнего
страхового стажа, дающего право на установление трудовой пенсии по
старости при достижении мужчинами возраста 60 лет, женщинами 55 лет. При
повышении стажа с 5 до 15 лет необходимо установить переходный период
(10 лет), предусматривающий увеличение требуемого минимального
страхового стажа ежегодно на 1 год до установления минимального требуемого
уровня страхового стажа до 15 лет. В этой связи необходимо привязать
требуемый стаж к году рождения в каждом конкретном году переходного
периода.
Например, требуемый страховой стаж для мужчин 1955 года рождения и
женщин 1960 года рождения составит 6 лет, требуемый страховой стаж для
мужчин 1956 года рождения и женщин 1961 года рождения составит 7 лет и т.д.
Повышение требуемого страхового стажа не приведет к ущемлению
пенсионных прав граждан и будет стимулировать их к активной трудовой
деятельности.
Реализация указанной меры обеспечит экономию ассигнований
федерального бюджета в 2015 - 2016 годах в размере до 0,5 млрд. рублей
ежегодно с ее существенным ростом в долгосрочной перспективе.
4. Отмена корректировки размера страховой пенсии в отношении
пенсионеров, продолжающих работать.
В настоящее время, продолжая работать, пенсионеры получают
заработную плату, с которой производится уплата страховых взносов на
обязательное пенсионное страхование, в связи с чем ежегодно размер их
пенсии с 1 августа подлежит корректировке. Таким образом, размер трудовой
пенсии ежегодно увеличивается наряду с проводимой индексацией.
Предполагается не производить ежегодно с 1 августа корректировку
страховой части трудовой пенсии работающим получателям трудовой пенсии,
7
независимо от даты ее назначения, в отношении всех пенсионеров, что создаст
равные условия в отношении всех работающих получателей трудовой пенсии.
Данное предложение в полной мере соответствует принципу
солидарности пенсионной системы, т.е. перераспределению страховых взносов
в пользу получателей трудовых пенсий.
Реализация этого предложения позволит обеспечить сокращение дотации
федерального бюджета Пенсионному фонду Российской Федерации в 2015
году на 9,7 млрд. рублей (0,01 процента ВВП), в 2016 году – 44,8 млрд. рублей
(0,1 процента ВВП) с увеличением к 2020 году до 301 млрд. рублей (0,22
процента ВВП).
5. Стимулирование более позднего назначения трудовой пенсии по
старости.
Предполагается установление дополнительных коэффициентов к размеру
трудовой пенсии по старости в случае назначения пенсии после возникновения
соответствующего права (достижения возраста, наличия страхового стажа).
Данные коэффициенты должны устанавливаться дифференцированно в
зависимости от продолжительности отсрочки назначения соответствующей
пенсии.
Данная мера является альтернативной мерой повышению пенсионного
возраста, обеспечивая существенное увеличение размера пенсии тем
гражданам, которые приняли решение отсрочить ее назначение. Таким образом,
более позднее назначение пенсии приведет к сокращению численности
получателей трудовой пенсии, что снизит демографическую нагрузку
(соотношение работающего населения и получателей трудовой пенсии) на
работающих граждан, а также приведет к сокращению расходов бюджета
Пенсионного фонда Российской Федерации.
6. Установление минимального размера уплачиваемых страховых взносов
за весь период осуществления трудовой деятельности (исходя из коэффициента
в 2,3 балла).
При этом совокупное количество индивидуальных пенсионных
коэффициентов соответствует уплате тарифа страховых взносов на
обязательное пенсионное страхование из расчета минимального размера
оплаты труда в течение 30 лет.
7. Изменение порядка индексации назначенной пенсии.
8
Предполагается осуществлять индексацию страховой части трудовых
пенсий (без учета фиксированного базового размера) один раз в год с 1 февраля
на индекс роста потребительских цен за прошедший год с его увеличением на 2
процента. Указанный порядок индексации позволит, с одной стороны,
обеспечить рост трудовых пенсий выше роста цен в стране (что повысит их
покупательную способность), а с другой стороны - обеспечит прозрачный
механизм индексации.
При этом совокупный коэффициент индексации не должен превышать
индекс роста среднемесячной заработной платы в Российской Федерации.
Учитывая,
что
разрабатываемая
формула
расчета
пенсии
предусматривает индексацию, представляющую собой уточнение размера
индивидуального
пенсионного
коэффициента,
порядок
индексации
формируемых пенсионных прав (расчетный пенсионный капитал) и уже
назначенных пенсий в такой формуле будет единым.
Реализация этого предложения позволит обеспечить сокращение дотаций
Пенсионному фонду Российской Федерации в 2015 году на 27,3 млрд. рублей
(0,03 процента ВВП), в 2016 году – 80,4 млрд. рублей (0,1 процента ВВП) с
увеличением к 2020 году до 466 млрд. рублей (0,33 процента ВВП), а в
долгосрочной перспективе - до 1,5 трлн. рублей (0,5 процента ВВП).
Кроме того, дополнительной проработки требуют следующие
предложения.
1. Невыплата фиксированного базового размера трудовой пенсии в
период осуществления работы (для новых назначений).
Согласно положениям статьи 2 Федерального закона № 173-ФЗ, трудовая
пенсия - ежемесячная денежная выплата в целях компенсации застрахованным
лицам заработной платы и иных выплат и вознаграждений, утраченных ими в
связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости или
инвалидности, а нетрудоспособным членам семьи застрахованных лиц заработной платы и иных выплат и вознаграждений кормильца, утраченных в
связи со смертью этих застрахованных лиц, право на которую определяется в
соответствии с условиями и нормами, установленными указанным
федеральным законом.
В настоящее время пенсионное законодательство не содержит каких-либо
ограничений по выплате пенсий, то есть, пенсии выплачиваются в полном
9
размере, при отсутствии наступления страхового случая (потеря
трудоспособности).
Практика невыплаты пенсии отдельным категориям пенсионеров в
период их работы существовала до 1996 года.
Предлагается рассмотреть вопрос о выплате фиксированного базового
размера пенсии в период выполнения пенсионером оплачиваемой трудовой
деятельности, при условии наличия совокупного дохода на уровне не выше 2,5
минимальных размеров оплаты труда.
Согласно части 3 статьи 26 Конвенции № 102 Международной
организации труда «О минимальных нормах социального обеспечения»
законодательство может предусматривать приостановление выдачи пособия
лицам, имеющим на него право, но занимающимся какой-либо установленной
деятельностью, приносящей доход. Также может предусматриваться
сокращение пособия при системе, основанной на страховых взносах, когда
заработок получающего его лица превышает установленную сумму, или при
системе, не основанной на взносах, когда заработок получающего его лица, его
прочие средства или совокупность таковых превышают установленную сумму.
Реализация этого предложения позволила бы обеспечить сокращение
дотации федерального бюджета Пенсионному фонду Российской Федерации к
2020 году в размере 529 млрд. рублей (0,37 процента ВВП), а в долгосрочной
перспективе - до 2,5 трлн. рублей (0,9 процента ВВП).
2. Продление права выбора тарифа страховых взносов, направляемого на
накопительную пенсию (2,0 процента или 6,0 процентов).
Большинством
экспертов
поддерживается
предложение
о
распространении после 1 января 2014 года права выбора варианта
осуществления своего пенсионного обеспечения, то есть, направление на
финансирование накопительной части трудовой пенсии 2,0 или 6,0 процентов
индивидуальной части тарифа страховых взносов на накопительную часть
трудовой пенсии.
Одновременно предлагается рассмотреть вопрос об установлении для
всех застрахованных лиц, моложе 1967 года рождения, независимо от года
вступления в отношения по обязательному пенсионному страхованию и
независимо от реализации или не реализации права выбора инвестиционного
портфеля управляющей компании (включая инвестиционные портфели
государственной управляющей компании) или выбора негосударственного
10
пенсионного фонда, направление на финансирование накопительной части
трудовой пенсии 6,0 процента индивидуальной части тарифа страховых
взносов. При этом выбор варианта финансирования накопительной части
трудовой пенсии в размере 2,0 процента индивидуальной части тарифа
страховых взносов должен носить заявительный характер.
Также следует рассмотреть возможность изменения застрахованными
лицами размера тарифа страховых взносов, направляемого на финансирование
накопительной части трудовой пенсии (2 или 6 процентов индивидуальной
части тарифа страховых взносов) не чаще установленного периода (например, 5
лет).
3. Реформирование системы досрочной пенсии в отношении
педагогических, медицинских и творческих работников.
В условиях перехода на «эффективный контракт» в отношении
педагогических, медицинских и творческих работников целесообразно
изменить механизм досрочного выхода на пенсию через постепенное
увеличение требований к стажу, необходимому для досрочного назначения
пенсии (в частности, путем увеличения требуемого стажа на шесть месяцев
ежегодно).
Такой порядок пенсионного обеспечения позволит в долгосрочной
перспективе обеспечить перевод данной категории застрахованных лиц на
общие основания пенсионного обеспечения. При этом в условиях заключения
«эффективного контракта» работникам могут предоставляться дополнительные
меры социальной поддержки, в том числе направленные на дополнительное
пенсионное обеспечение в пределах средств, предусмотренных на оплату труда.
Реализация этого предложения позволила бы обеспечить сокращение
дотации федерального бюджета Пенсионному фонду Российской Федерации
в 2015-2016 годах в размере до 23 млрд. рублей (0,03 процента ВВП) ежегодно,
а в долгосрочной перспективе - до 500 млрд. рублей (0,17 процента ВВП).
Также предлагается проработать следующие предложения:
1) повышение пенсионного возраста для получения полного
фиксированного базового размера трудовой пенсии для женщин с 55 лет в 2019
году до 60 лет в 2029 году при одновременном введении выплаты неполной
базовой части пенсии женщинам, которым назначена пенсия в возрасте с 55 до
60 лет;
11
2) постепенное повышение нормативного стажа за работу во вредных и
опасных условиях и требований общего стажа с 2020 года на 0,5 года в год на 3
года с увеличением возраста назначения пенсии на 2-3 года и сокращение
периода получения досрочной пенсии на 2-3 года по Списку №1 и на 2 года по
Списку №2 (утверждены Постановлением Кабинета Министров СССР от 26
января 1991 г. №10 «Об утверждении списков производств, работ, профессий,
должностей и показателей, дающих право на льготное пенсионное
обеспечение»);
3) постепенное повышение тарифов отчислений для работодателей за
работников, занятых во вредных условиях труда по Спискам №1 и №2 с
возможным софинансированием вышеуказанных тарифов за счет работника,
либо введение дифференцированных тарифов по классам вреда (по страховой
части пенсии);
4) повышение требований к продолжительности стажа работы для
получения досрочной пенсии для работавших в условиях Крайнего Севера;
5) ограничение размера новых пенсионных прав по страховой части
пенсии работников, имеющих несколько мест работы, размером страхового
взноса
в
бюджет
Пенсионного
фонда
Российской
Федерации,
соответствующего предельному размеру взноса, учитываемому в пенсионных
правах занятого по одному месту работы.
При реализации этих предложений суммарное сокращение дотаций
федерального бюджета Пенсионному фонду Российской Федерации в 2015 году
составило бы более 40 млрд. рублей (0,06 процента ВВП), в 2016 году – 48,3
млрд. рублей (0,05 процента ВВП) с ростом к 2020 году до 162 млрд. рублей
(0,24 процента ВВП), а в долгосрочной перспективе - до 1,2 трлн. рублей (0,39
процента ВВП).
Оптимизация государственных расходов и привлечение
негосударственных источников финансирования в сфере социальной
поддержки населения
Совершенствование методологии оценки нуждаемости граждан в мерах
социальной поддержки, механизмов выявления и учета граждан-получателей
мер социальной поддержки, а также
совершенствование контроля за
предоставлением таких мер должны привести к повышению адресности
12
предоставления социальной поддержки и оптимизации бюджетных средств,
направляемых на эти цели.
В среднесрочной перспективе в этой сфере предлагается реализовать
следующие меры.
1. Предоставление гражданам, выбравшим услугу по санаторнокурортному лечению и проезду к месту лечения в натуральной форме, выбора
между получением услуги по санаторно-курортному лечению и проезду к месту
лечения и обратно в натуральной форме и получением услуги по реабилитации
по месту жительства (региону проживания) гражданина.
Указанная мера позволит сократить расходы на проезд к месту лечения,
так как реабилитационные услуги могут оказываться учреждениями
социальной защиты, имеющими реабилитационную направленность, по месту
жительства (в регионе проживания) граждан.
В настоящее время сохраняется низкий норматив финансовых затрат в
расчете на одного гражданина в месяц, получающего государственную
социальную помощь в виде социальной услуги по санаторно-курортному
лечению (в текущем году он составляет 99,25 рублей в день), что не
удовлетворяет в полном объеме потребность в санаторно-курортном лечении
для подавляющего большинства граждан, выбравших услугу по санаторнокурортному лечению.
Также с целью упорядочения предоставления услуги по санаторнокурортному лечению предлагается рассмотреть возможность введения
периодичности ее получения.
2. Оптимизация предоставления технических средств реабилитации
(ТСР), в том числе за счет:
проведения
медико-экономического
обоснования
нормативов
предоставления ТСР по детализированным категориям получателей;
создания единого реестра получателей ТСР;
проведения мониторинга предоставления ТСР;
усиления контроля за предоставлением ТСР путем создания единых
детализированных форм отчетности, содержащей показатели о численности и
категориях лиц, нуждающихся в получении ТСР в разрезе детализированных
групп ТСР, численности и категорий лиц, получивших ТСР, в разрезе
детализированных групп ТСР и другие показатели;
13
усиления контроля за предоставлением ТСР путем мониторинга
детализированных форм отчетности по предоставлению ТСР, включая
тщательную проверку случаев злоупотреблений.
Наряду с улучшением ситуации с предоставлением ТСР инвалидам это
позволило бы высвободить до 10 процентов средств федерального бюджета,
направляемых на ТСР (в условиях 2013 года экономия составила бы
1,7 млрд. рублей, в условиях 2014 года – 1,6 млрд. рублей).
3. Предоставление отдельных видов ТСР на условиях полной оплаты с
рассрочкой платежа для лиц, чьи среднедушевые доходы выше прожиточного
минимума (для вновь входящих категорий).
Для лиц, чьи среднедушевые доходы выше прожиточного минимума (для
вновь входящих категорий) предлагается предоставлять следующие виды ТСР
на условиях полной оплаты с рассрочкой платежа:
костыли, опоры, поручни, трости опорные и тактильные;
кресла-стулья с санитарным оснащением;
медицинские термометры и тонометры с речевым выходом;
приспособления для одевания, раздевания и захвата предметов;
противопролежневые матрацы и подушки;
сигнализаторы звука световые и вибрационные;
специальные устройства для оптической коррекции слабовидения и
чтения «говорящих книг»;
телевизоры с телетекстом для приема программ со скрытыми субтитрами;
телефонные устройства с текстовым выходом.
Это позволило бы высвободить до 6 процентов средств федерального
бюджета, направляемых на ТСР в настоящее время, за счет частичной оплаты
вышеперечисленных видов ТСР средствами граждан (в условиях 2012 года
экономия составила бы 1,3 млрд. рублей).
4. Оптимизация процедур оценки нуждаемости семей с детьми,
получающих социальные пособия, с учетом уровня доходов.
Реализацию указанной меры предлагается осуществлять по следующим
направлениям:
совершенствование процедур оценки нуждаемости семей с детьми при
назначении пособий, предоставляемых с учетом уровня доходной и
имущественной обеспеченности, за счет изменения административных
регламентов оценки доходов и оснащенности имуществом;
14
введение вмененного дохода на уровне прожиточного минимума для
семей, где все дети старше 3-х лет, при оценке индивидуальных доходов
трудоспособных, которые не работают и не ищут работу;
предоставление адресных денежных выплат для детей из бедных семей на
основе принципов социального контракта, предусматривающего взаимные
обязательства сторон.
Реализация этого предложения позволила бы исключить из числа
получателей данного пособия семьи, которые в действительности
малообеспеченными не являются (в настоящее время численность детей,
получающих ежемесячное пособие для детей из бедных семей, в 1,7 раз
превышает риски бедности детей) и перераспределить около 7 млрд. рублей на
повышение размера пособия (в настоящее время средний размер пособия
составляет 7 процентов от прожиточного минимума ребенка).
5. Развитие системы социальной защиты семей с детьми за счет
гармонизации действующих государственных социальных программ
поддержки и повышения уровня защищенности бедных семей с детьми, в том
числе:
прекращение выдачи сертификатов на материнский (семейный) капитал
(МСК)
на
вторых
и
последующих
детей,
рожденных
после
31 декабря 2016 г.;
увеличение пособия для детей из бедных семей до 50 процентов
прожиточного минимума ребенка (ПМР) - для детей одиноких матерей, до 35
процентов ПМР - на детей военнослужащих по призыву, на детей родителей,
уклоняющихся от уплаты алиментов, и других особо уязвимых категорий, до 25
процентов ПМР - на детей из прочих бедных семей;
увеличение уровня социальной поддержки бедных семей с детьми путем
изменения принципов и правил предоставления компенсации части
родительской платы за содержание ребенка в детских дошкольных
учреждениях (ДДУ):
(1) установление уровня 70 процентов компенсации родительской платы
за услуги ДДУ семьям с душевым доходом ниже величины прожиточного
минимума в расчете на одного ее члена (независимо от числа детей) и семьям,
где дошкольником является третий ребенок;
15
(2) установление уровня 50 процентов компенсации родительской платы
за услуги ДДУ семьям с одним или двумя детьми и душевым доходом в
интервале от одного до двух прожиточных минимумов;
(3) установление уровня 20 процентов компенсации родительской платы
за услуги ДДУ семьям с одним или двумя детьми и душевым доходом в
интервале от двух до трех прожиточных минимумов.
По мнению экспертов, МСК выполнял свою функцию стимулирования
рождений на фоне позитивного влияния других факторов: многочисленности
женщин с наибольшим уровнем фертильности (20-29 лет), экономического
роста и интенсивного увеличения доходов населения, повышения престижа
материнства и формирования позитивного отношения в обществе к
деторождению. В настоящее время можно говорить об исчерпании этих
факторов, положительно повлиявших на рост рождаемости (общего и
суммарного коэффициентов) в конце 2000-х – начале 2010-х годов.
Наблюдается общая отрицательная динамика как в темпах роста экономики и
доходов населения, так и в численности матерей. На этом неблагоприятном
фоне эффекты от дальнейшего применения программы МСК для
стимулирования рождений, по мнению экспертов, будут все менее очевидны.
Отмена МСК с 2017 года высвободила бы 300 - 330 млрд. рублей средств
федерального бюджета за счет прекращения принятия новых обязательств. При
этом повышение пособий на детей из бедных семей в 2017 году потребовало бы
дополнительно около 100 млрд. рублей.
Кроме того, дополнительной проработки требуют следующие
предложения.
1. Проведение анализа итогов эксперимента по передаче субъектам
Российской Федерации полномочий Российской Федерации по оказанию
отдельным категориям граждан государственной социальной помощи в части
предоставления при наличии медицинских показаний путевок на санаторнокурортное лечение, а также бесплатного проезда на междугородном транспорте
к месту лечения и обратно по согласованию с субъектами Российской
Федерации и, в случае получения положительных результатов, его поэтапное
расширение.
Реализация указанного предложения не потребует дополнительных
расходов федерального бюджета и будет способствовать повышению уровня
удовлетворения заявок на санаторно-курортное лечение.
16
2. Подведение итогов эксперимента по передаче субъектам Российской
Федерации полномочий Российской Федерации по предоставлению мер
социальной защиты инвалидам и отдельным категориям граждан из числа
ветеранов в целях обеспечения их техническими средствами реабилитации и
услугами по согласованию с регионами и, в случае положительных
результатов, его поэтапное расширение.
Реализация меры не потребует дополнительных расходов федерального
бюджета и будет способствовать повышению качества и доступности
предоставляемых ТСР.
3. Установление предельной величины среднедушевого дохода для
получения социального обслуживания граждан на бесплатной основе в
соответствии с проектом федерального закона «Об основах социального
обслуживания в Российской Федерации».
В случае установления предельной величины среднедушевого дохода для
получения социального обслуживания на бесплатной основе на уровне
200 процентов от прожиточного минимума (предполагается сохранение
действующих правил оценки душевых доходов) право на бесплатное
обслуживание теряют максимум 40 процентов из числа тех, кто в настоящее
время получает услуги через систему социальной защиты. В случае
установления предельной величины среднедушевого дохода для получения
социального обслуживания на бесплатной основе на уровне 100 процентов от
прожиточного минимума (предполагается сохранение действующих правил
оценки душевых доходов) право на бесплатное обслуживание теряют максимум
80 процентов из числа тех, кто в настоящее время получает услуги через
систему социальной защиты.
Повышение адресности оказания социальной помощи приведет к
повышению эффективности бюджетных расходов на эти цели.
4. Развитие института профессиональных приемных семей с целью
ликвидации противоречий между возмездной и безвозмездной опекой.
Начиная с середины 2000-х годов в структуре устройства детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, зафиксирован рост
распространенности такой формы, как приемная семья на основе возмездной
опеки, которая развивается согласно Федеральному закону от 24 апреля 2008 г.
№ 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве». Анализ статистики показывает, что
рост доли приемных семей в рамках возмездной опеки происходит, в том числе,
17
в результате переоформления на эту форму устройства безвозмездной опеки и
попечительства.
Таким образом, в настоящее время развитие российской модели
приемной семьи приводит к вытеснению безвозмездной опеки и
попечительства вследствие их экономической невыгодности для семьи.
Сохранение этой тенденции с учетом продолжающегося перемещения
детей-сирот из «массовых» учреждений (в 2012 году численность детей-сирот,
пребывающих в таких учреждениях, составляла 104 тыс. человек) в
альтернативную, более заботливую среду, создает высокие риски роста
бюджетных расходов по данному направлению. Они будут оправданы только в
том случае, если возмездная опека будет преобразована в институт
профессиональной
семьи,
проходящей
специальное
обучение
и
подтверждающей свою квалификацию, ориентированной на временное
устройство детей-сирот и опекунство над наиболее проблемными группами
детей-сирот.
Для достижения данного результата необходимо:
введение механизмов обязательной профессиональной подготовки и
лицензирования специалистов, получающих право на возмездную опеку и
попечительство;
преобразование возмездной опеки в институт временного устройства на
период поиска постоянного семейного устройства.
Оптимизация государственных расходов и привлечение
негосударственных источников финансирования в сфере образования
При подготовке проекта федерального бюджета были учтены следующие
меры по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов на
образование.
1. Частичное направление высвобождаемых бюджетных средств в
краткосрочной перспективе в связи с изменением демографической ситуации и
проведением структурных реформ в отрасли на решение задачи по
совершенствованию оплаты труда педагогических работников высших учебных
заведений (ВУЗ).
Снижение численности молодежи в возрасте от 17 до 30 лет приведет к
сокращению численности студентов, обучающихся за счет средств
федерального бюджета. При этом численность приведенного контингента к
2016 году, по сравнению с 2013 годом, сократится на 15 процентов (с 1715,5
18
тыс. человек в 2013 году до 1454,0 тыс. человек в 2016 году).
Данная динамика изменения численности студентов напрямую связана с
объемом субсидии на финансовое обеспечение оказания услуг по реализации
образовательных программ высшего профессионального образования в рамках
государственного задания. Кроме того, на объем указанной субсидии влияет
также предусмотренное распоряжением Правительства Российской Федерации
от 30 декабря 2012 г. № 2620-р «Об утверждении плана мероприятий
(«дорожной карты») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные
на повышение эффективности образования и науки» изменение нормативного
соотношения численности студентов в расчете на одного преподавателя – с 9,4
в 2013 году до 12 к 2018 году.
В результате экономия бюджетных ассигнований может составить к 2016
году 28,6 млрд. рублей.
2. В целях приведения полномочий органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в соответствие с
законодательством о разграничении полномочий между различными уровнями
власти в Российской Федерации предусмотрена отмена субсидирования за счет
федерального бюджета с 2014 года выплаты денежного вознаграждения за
классное руководство (в сумме 11,45 млрд. рублей), с 2015 года - реализации
мероприятий по проведению оздоровительной кампании детей, находящихся в
трудной жизненной ситуации (в сумме 4,6 млрд. рублей).
В среднесрочной перспективе предлагается реализовать следующие меры
по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов в сфере
образования.
1. Сокращение числа федеральных государственных ВУЗов к 2016 году с
571 до 500 единиц в связи с сокращением численности студентов.
Экономия бюджетных средств от реструктуризации сети в основном
будет связана с сокращением численности административно-управленческого
персонала (АУП) ВУЗов (при ликвидации или при присоединении слабых
ВУЗов к сильным), а также при частичном выведении зданий и сооружений из
системы образования.
Экономия по фонду оплаты труда АУП оценивается в размере
1,5 млрд. рублей в 2014 году, 2,7 млрд. рублей в 2015 году, 4,2 млрд. рублей в
2016 году (в ценах 2013 года). Целесообразно эту экономию сохранять в
распоряжении ВУЗов как мотивирующий фактор реструктуризации сети.
19
Высвобождаемые площади целесообразно использовать для расширения
или
создания
в
ВУЗах
научных
центров
и
лабораторий
(с 2000 года по 2012 год площадь научных центров и лабораторий в вузах
сократилась в 2 раза), а также для реализации программ непрерывного
профессионального образования.
В то же время допускается вариант, при котором частично «выводимое»
имущество ВУЗов будет переводиться в «спящий режим» (за счет средств
федерального бюджета), поскольку с 2021 года начнется новый рост
студенческого контингента.
При этом вопрос содержания имущества на период «демографического
провала» требует отдельного обсуждения.
2. Установление предельной доли фонда оплаты труда АУП в общем
фонде оплаты труда федеральных образовательных учреждений.
В отношении рассмотрения АУП в качестве источника для оптимизации
расходов необходимо рассматривать не только экономию фонда оплаты труда
АУП в связи с сокращением численности по результатам реструктуризации
сети, но и в результате введения регулирующей нормы ограничения на размер
фонда оплаты труда АУП и вспомогательного персонала с учетом оптимизации
его структуры – фонд оплаты труда АУП и вспомогательного персонала
должен составлять не более 40 процентов от общего фонда оплаты труда
учреждения. Это позволит высвободить дополнительные ресурсы, в том числе
и для решения задачи по совершенствованию системы оплаты труда
профессорско-педагогического состава ВУЗов.
3. Централизация бюджетных ассигнований федерального бюджета на
реализацию образовательных программ среднего профессионального и
высшего образования.
Предлагается рассмотреть возможность централизации ресурсов на
реализацию образовательных программ среднего профессионального и
высшего образования у Минобрнауки России, как федерального органа
исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации
государственной политики в сфере образования.
В первую очередь это необходимо в отношении порядка распределения
контрольных цифр приема граждан по направлениям подготовки
(специальностям) для обучения за счет средств федерального бюджета по
образовательным программам среднего профессионального и высшего
20
образования. Распределение контрольных цифр приема предлагается
осуществлять по результатам проводимых Минобрнауки России публичных
конкурсов, участие в которых будет принимать непосредственно организация,
осуществляющая образовательную деятельность.
Централизация указанных ресурсов также позволит выработать общие
подходы для расчета нормативов на содержание имущественного комплекса
федеральных образовательных учреждений в рамках проводимой работы по
переходу к нормативно-подушевому финансированию образовательных
программ высшего профессионального образования.
Результатом реализации указанной меры станет возможность принимать
системные
решения
о
перераспределении
имеющихся
ресурсов
(перепрофилирование избыточной сети, выравнивание нормативных затрат на
реализацию основных профессиональных образовательных программ высшего
профессионального
образования
по
специальностям
на
единицу
государственной услуги с учетом решения задачи по совершенствованию
оплаты труда отдельных категорий работников образовательных учреждений и
развитием образовательных организаций в рамках соответствующих программ
и т.д.
4. Передача отдельных федеральных образовательных учреждений
образования в субъекты Российской Федерации.
С целью оптимизации расходов федерального бюджета следует
рассмотреть дальнейшую передачу на уровень субъектов Российской
Федерации
финансового
обеспечения
деятельности
учреждений,
предоставляющих услуги, которые не относятся к исключительным
полномочиям Российской Федерации.
В настоящее время на федеральном уровне услуги дошкольного и
общего образования оказывают 43 дошкольных образовательных учреждения и
8 общеобразовательных учреждений, расходы на обеспечение деятельности
которых составят 0,8 млрд. рублей.
5. Переход на адресные принципы компенсации части родительской
платы в дошкольном образовании.
В соответствии с законодательством Российской Федерации компенсация
части родительской платы зависит только от числа детей в семье и ее получают
как обеспеченные, так и малообеспеченные семьи. Целесообразно
сосредоточить
государственную
поддержку
на
многодетных
и
21
малообеспеченных семьях. Адресность в выплате компенсации позволит
достичь большего эффекта в обеспечении доступности дошкольного
образования независимо от доходов семей и места жительства.
Для достижения равенства в доступе к ресурсам развития предлагается
провести модернизацию правил предоставления компенсационных выплат, с
целью оказания большего объема помощи домохозяйствам с низким уровнем
доходов. В данном случае семьи с низким доходом приравнивались бы по
правам на компенсацию расходов на оплату услуг по присмотру и уходу к
многодетным, а в семьях с высоким доходом с 1-2 детьми размер компенсации
зависел бы от уровня доходов.
Кроме того, дополнительной проработки требуют следующие
предложения.
1. Введение повышенных нормативов подушевого финансирования
образовательных программ высшего профессионального образования в случае
наличия у ВУЗов права устанавливать собственные образовательные стандарты
по всем уровням высшего образования (при их реальном установлении,
подтвержденном в процессе аккредитации).
2. Разрешение государственным ВУЗам и учреждениям среднего
профессионального образования устанавливать цены платного обучения с
учетом уровня социально-экономического развития региона, в котором они
расположены, отменив требование, согласно которому цены платного обучения
должны быть не ниже нормативных затрат на оказание ими государственных
услуг по соответствующим специальностям (направлениям подготовки),
финансовое обеспечение предоставления которых осуществляется за счет
средств соответствующих бюджетов с одновременным ужесточением правил
аккредитации и лицензирования ВУЗов.
3. Сохранение для ВУЗов, имеющих особый статус (федеральные
университеты, НИУ, МГУ, СПбГУ) индивидуальных соотношений числа
студентов, приходящихся на 1 преподавателя, в отличие от общего подхода,
установленного постановлением Правительства Российской Федерации
от 3 июня 2013 г. № 467 «О мерах по осуществлению перехода к нормативноподушевому финансированию имеющих государственную аккредитацию
образовательных программ высшего профессионального образования», в
соответствии с которым предусматривается поэтапный переход от
действующих соотношений, установленных нормативными правовыми актами
22
для отдельных образовательных учреждений высшего профессионального
образования, к соотношениям, определенным по специальностям и
направлениям подготовки.
Оптимизация государственных расходов и привлечение
негосударственных источников финансирования в сфере науки
В среднесрочной перспективе предлагается реализовать следующие меры
по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов в сфере
науки.
1. Упорядочение формирования мероприятий по научным исследованиям
в рамках государственных программ и федеральных целевых программ (ФЦП).
Проведение задельных научных исследований (докоммерческая стадия)
следует осуществлять в рамках ФЦП «Исследования и разработки по
приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса
России». При этом тематика научных исследований должна формироваться на
основе предложений федеральных органов исполнительной власти и
государственных учреждений – главных распорядителей средств федерального
бюджета и подтверждаться гарантиями последующего вовлечения результатов
в хозяйственный оборот.
Научные работы, предусматриваемые отраслевыми ФЦП, должны быть
исключительно прикладными и нацелены на коммерциализацию на условиях
государственно-частного партнерства (ГЧП) в рамках этих программ.
2. Обеспечение перевода финансирования научно-исследовательских и
опытно-конструкторских работ (НИОКР), осуществляемых на контрактной
основе (за исключением отраслей социальной сферы), на режим
софинансирования части расходов участвующими в соответствующих проектах
компаниями.
Предлагаемая мера позволит ограничить рамки бюджетной поддержки
прикладных научных исследований и разработок только теми научными
работами, которые будут востребованы организациями реального сектора.
Новые механизмы будут распространяться на расходы на НИОКР и
приобретение прав на научно-технические результаты (результаты
интеллектуальной деятельности). При этом размеры поддержки могут зависеть
от того, как проходит практическое внедрение полученных результатов.
Основными ожидаемыми эффектами от реализации указанной меры
являются:
23
существенная экономия средств федерального бюджета за счет
сокращения исполнителей государственного заказа на НИОКР, не
обеспечивающих эффективное использование выделяемых им бюджетных
средств;
продвижение в решении проблемы практического внедрения результатов
НИОКР, выполненных за счет бюджетных средств;
привлечение дополнительных внебюджетных средств в науку;
распространение практики ГЧП в науке.
3. Создание механизмов развития Единой федеральной базы данных
НИОКР с целью учета и координации работ, выполняемых в рамках
государственного задания, государственного заказа и/или грантов
государственных фондов поддержки науки, которая обеспечит:
возможности учитывать источники «происхождения» хранящихся в базе
результатов НИОКР (государственный контракт, государственное задание,
гранты фондов и др.);
быстрый и эффективный поиск результатов по отраслям знаний и
экономики, ключевым словам;
получение отчета по результатам поиска схожих тематик, который
должен прилагаться к будущим конкурсным заявкам, проектам
государственных заданий организациям, выполняющим исследования и
разработки.
Со временем база данных должна быть расширена за счет включения
результатов НИОКР, выполненных с использованием других источников
финансирования. Исполнители таких НИОКР будут предоставлять все
необходимые сведения в единую информационную систему на добровольной
основе.
4. Разработка нормативного правового акта, задающего универсальные
вневедомственные критерии оценки (рамки) научной результативности на
основе признанных в международной практике показателей, в том числе,
наукометрических (цитируемость, публикации в ведущих журналах, число
перспективных научных направлений и т.п.), а также обязательств по
публичному размещению результатов научной деятельности.
Система показателей для оценки научной результативности должна быть
ориентирована на поддержку научных коллективов и научных организаций,
которые демонстрируют прогресс в конкретных исследовательских областях.
24
Средства федерального бюджета должны предоставляться на конкурсной
основе научным группам, которые способны по результатам своей
деятельности отчитаться определенным образом, например, количеством
публикаций в рецензируемых высокоцитируемых научных журналах,
признаваемых на международном уровне.
Неэффективные с точки зрения соответствия критериям результативности
коллективы и организации должны получать все меньший объем
финансирования. Со временем следование такой практике позволит
корректировать направления научных исследований, учитывая появление и
развитие перспективных научных направлений.
5. Уточнение законодательства Российской Федерации в части
терминологии, касающейся научных исследований.
В нормативных правовых актах, поручениях Правительства Российской
Федерации и Президента Российской Федерации применяются понятия,
определения которым законодательство Российской Федерации не содержит
(например, «поисковые научные исследования», «опытно-конструкторские
работы», «проблемно-ориентированные исследования»), что вызывает
определенные трудности с их реализацией.
Органами финансового контроля ежегодно выявляются случаи
финансового обеспечения за счет бюджетных ассигнований федерального
бюджета, предусмотренных на развитие науки, работ и мероприятий, не
имеющих научный характер (в частности, на разработку нормативных
правовых актов, методических указаний, подготовку аналитических и обзорных
материалов, мероприятий по мониторингу и т.д.).
В целях минимизации нецелевого расходования бюджетных средств,
необходимо разработать методические рекомендации для федеральных органов
исполнительной власти и государственных учреждений, поясняющие, какие
работы и мероприятия могут финансироваться за счет бюджетных
ассигнований, выделяемых на развитие науки.
При этом целесообразно указать, что является результатом научной
работы (гипотеза, теория, опытный образец и т.п.) в зависимости от ее
характера и этапности (фундаментальных, прикладных исследований, опытноконструкторских и технологических работ и т.д.).
Данные методические указания помогут избежать нерациональных
расходов бюджетных средств, сосредоточив их на выполнении научных работ.
25
Кроме того, дополнительной проработки требуют следующие
предложения:
1) увеличение доли проектов, отбираемых на конкурсной основе, в
рамках программ фундаментальных исследований исполнителей Программы
фундаментальных исследований в Российской Федерации на долгосрочный
период (2013-2020 годы);
2) принятие единого для всех исполнителей программ фундаментальных
исследований регламента в целях совершенствования конкурсных процедур;
3) разработка и использование новых методологических подходов к
совершенствованию действующей практики определения и учета расходов
федерального бюджета в сфере науки.
Оптимизация государственных расходов и привлечение
негосударственных источников финансирования в сфере культуры
В среднесрочной перспективе предлагается реализовать следующие меры
по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов в сфере
культуры.
1. Перевод работников учреждений культуры на «эффективный
контракт» и пересмотр порядка предоставления грантов учреждениям и
определения их получателей.
В настоящее время осуществляется распределение бюджетных
ассигнований, предусмотренных Минкультуры России в целях реализации
Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О
мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (далее –
Указ № 597) в части доведения к 2018 году средней заработной платы
работников учреждений культуры до средней заработной платы в
соответствующем регионе, между главными распорядителями средств
федерального бюджета, имеющими подведомственные учреждения культуры.
Следует
отметить,
что
помимо
бюджетных
ассигнований,
предусматриваемых на реализацию вышеназванного Указа, учреждениям
культуры также предоставляются, в том числе, гранты Президента Российской
Федерации в области культуры и искусства в соответствии с Указом
Президента Российской Федерации от 7 мая 2013 г. № 460 «О мерах
государственной поддержки культуры и искусства».
В связи с тем, что предоставляемые учреждениям культуры гранты в
настоящее время фактически направляются на повышение оплаты труда
26
работников указанных учреждений, целесообразно рассмотреть вопрос о
прекращении практики выделения грантов отдельным учреждениям культуры в
связи с реализацией Указа № 597 в части повышения оплаты работникам
учреждений культуры с одновременным переходом на предоставление грантов
на реализацию конкретных проектов, выполняемых отдельными творческими
коллективами.
Дополнительной проработки и обсуждения требует предложение по
увеличению доли внебюджетных средств в финансовом обеспечении
учреждений культуры.
Следует отметить, что увеличение показателя «Доля внебюджетных
источников в общем объеме финансирования Программы» с 16,04 процента в
2013 году до 26,53 процента в 2020 году предусматривается государственной
программой Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 20132020 годы в качестве одного из целевых индикаторов.
Одной из предлагаемых мер является разработка предложений по
доработке ко второму чтению проекта федерального закона «О меценатской
деятельности».
Вместе с тем, указанный вопрос следует рассматривать в более широком
диапазоне, в частности, в рамках дополнительной, более детальной проработки
вопроса о возможности реализации творческих проектов в сфере культуры с
применением механизма ГЧП.
Оптимизация государственных расходов и привлечение
негосударственных источников финансирования в сфере здравоохранения
Возможности повышения эффективности использования бюджетных
средств в сфере здравоохранения связаны, в первую очередь, со структурными
изменениями в оказании медицинской помощи населению.
Так, важнейшим элементом системы охраны здоровья является
профилактика заболеваний, проводимая амбулаторно-поликлиническими
учреждениями в форме профилактических осмотров и диспансеризации.
Масштабы диспансеризации в нашей стране растут, поскольку она развивается
от целевого обследования различных групп населения к охвату всего населения
Российской Федерации. В государственной программе Российской Федерации
«Развитие здравоохранения» предусматривается проведение диспансеризации
не только детей и подростков и ряда категорий работающего населения, но и
всего взрослого населения. Резервом повышения эффективности амбулаторно27
поликлинической службы является существенное увеличение объема работ,
направленных на сокращение обострений хронических заболеваний.
Повышение эффективности стационарной помощи, ее интенсификация
тесно связаны с совершенствованием ее структуры, приведением ее в
соответствие со структурой потребности населения в специализированной
помощи.
Этот
процесс
должен
сопровождаться
своевременным
перепрофилированием
структурных
подразделений
учреждений
здравоохранения на основе тщательного анализа уровня и структуры
заболеваемости населения.
Важным остается вопрос оплаты труда работников медицинских
бюджетных учреждений. Программа поэтапного совершенствования системы
оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012 - 2018
годы определяет динамику повышения оплаты труда работников бюджетных
учреждений и размеры финансирования мероприятий по повышению оплаты
труда за счет средств федерального бюджета и консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации с учетом средств обязательного
медицинского страхования.
При подготовке проекта федерального бюджета были реализованы
следующие меры по оптимизации и повышению эффективности бюджетных
расходов на здравоохранение.
1. Оптимизация расходов федерального бюджета на оказание
амбулаторной и стационарной медицинской помощи в связи с постепенным
переходом финансового обеспечения организации оказания медицинских услуг
в систему обязательного медицинского страхования.
В соответствии с требованиями Федерального закона от 29 ноября
2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской
Федерации» федеральные медицинские организации будут поэтапно входить в
систему обязательного медицинского страхования (амбулаторная медицинская
помощь: с 2014 года в объеме 50 процентов, с 2015 года в объеме 100
процентов; стационарная медицинская помощь: с 2014 года в объеме 35
процентов, в 2015-2016 годах - в объеме 50 процентов). Указанная передача
объемов медицинской помощи в систему обязательного медицинского
страхования позволит оптимизировать расходы федерального бюджета в 2014
году в размере 34,2 млрд. рублей, в 2015 году – 51,6 млрд. рублей, в 2016 году –
64,3 млрд. рублей).
28
В связи с этим должен быть проработан вопрос по повышению
эффективности работ федеральных медицинских учреждений при переводе их
финансирования в систему обязательного медицинского страхования.
При этом за счет средств федерального бюджета могут финансироваться
расходы, не включенные в тариф обязательного медицинского страхования,
являющиеся обоснованными с учетом специфики медицинских услуг, видов
медицинской помощи, а также статуса федерального государственного
учреждения.
Указанные
расходы
возможно
осуществлять
путем
предоставления субсидии федеральным государственным учреждениям на
иные цели.
Кроме того, необходимо будет провести анализ деятельности
федеральных государственных учреждений и дифференцировать учреждения
по группам: учреждения, являющиеся центрами инноваций и выполняющие
функции головных учреждений по медицинским специальностям; учреждения
территориальной сети здравоохранения по видам клинической деятельности и
выполняемым функциям. При рассмотрении вопроса финансовой поддержки за
счет федерального бюджета федеральных государственных учреждений
требуется дифференцированный подход к двум этим группам учреждений:
первая группа требует финансовой поддержки, вторая – финансирования на
общих условиях в системе обязательного медицинского страхования.
2. Министерству здравоохранения Российской Федерации при доведении
предельных объемов бюджетных ассигнований на 2014 год и плановый период
2015-2016 годов рекомендовано представить «возвратное» распределение
бюджетных ассигнований с учетом
консолидации субсидий бюджетам
субъектов Российской Федерации в рамках государственной программы
Российской Федерации «Развитие здравоохранения», направленных на
софинансирование:
мероприятий, направленных на обследование населения с целью
выявления туберкулеза, лечения больных туберкулезом, профилактические
мероприятия;
закупок диагностических средств и антивирусных препаратов для
профилактики, выявления, мониторинга лечения и лечения лиц,
инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатитов B и C;
закупок оборудования и расходных материалов для неонатального и
аудиологического скрининга;
29
мероприятий, направленных на формирование здорового образа жизни у
населения Российской Федерации, включая сокращение потребления алкоголя
и табака.
Введение единой субсидии повысит возможности управления
бюджетными
средствами,
достижения
показателей
эффективности
использования финансовых ресурсов перераспределения образовавшейся
экономии средств в зависимости от уровня достижения соответствующих
показателей.
В среднесрочной перспективе предлагается реализовать следующие меры
по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов в сфере
здравоохранения.
1. Улучшение планирования объемов медицинской помощи.
В настоящие время планирование объемов медицинской помощи в
основном носит формальный характер, ориентируясь на показатели
предыдущего года.
Для улучшения планирования объемов медицинской помощи
необходимо:
установить требования к составу участников и порядку такого
планирования;
утвердить Методические рекомендации о порядке планирования объемов
медицинской помощи в рамках разработки территориальных программ
государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской
помощи и осуществлять мониторинг их соблюдения.
2.
Усиление
профилактической
направленности
деятельности
амбулаторно-поликлинической службы.
Медицинская профилактика способна внести заметный вклад в снижение
потребностей в оказании медицинской помощи и на этой основе обеспечить
экономию финансовых ресурсов здравоохранения.
Наиболее перспективными механизмами усиления и повышения
эффективности
профилактической
деятельности
амбулаторнополиклинической службы являются:
оптимизация проведения диспансеризации населения;
развитие
профилактики
обострения
хронических
заболеваний
(реализация программ управления хроническими заболеваниями);
30
переход от метода оплаты амбулаторной помощи в системе обязательного
медицинского страхования по числу врачебных посещений к оплате на основе
подушевых нормативов и с учетом результирующих показателей деятельности.
3. Укрепление участковой службы и передача части объемов
медицинской помощи врачей узких специальностей врачам участковой службы.
Критическое значение для повышения эффективности системы оказания
медицинской помощи будет иметь разработка и реализация специальной
системы мер (плана мероприятий) по развитию участковой службы, которая
должна включать:
массовое переобучение участковых врачей, включая освоение ими части
функций узких специалистов;
увязку повышения оплаты труда с расширением функций участковых
врачей и повышением результативности их деятельности;
повышение
уровня
организации
труда
врача
участковой
службы - компьютеризация рабочего места, сокращение отчетности, оснащение
современным оборудованием и тест-системами;
разукрупнение территориальных участков по мере освоения участковыми
врачами новых функций, увеличение числа врачебных участков за счет
снижения потребности в штатных должностях узких специалистов;
создание условий для перехода на общеврачебную (семейную) практику
участковых врачей прошедших переподготовку.
4. Оптимизация распределения функциональных обязанностей между
врачами и средним медицинским персоналом.
Структура медицинских кадров в российском здравоохранении не
отвечает современному технологическому состоянию медицины и
существующим квалификационным потребностям системы здравоохранения.
Так, высококвалифицированным врачам зачастую приходится выполнять чисто
технические функции по обслуживанию медицинского оборудования, не
требующие высшего медицинского образования.
Для оптимизации распределения функциональных обязанностей между
врачами и средним медицинским персоналом необходимо ввести в российскую
систему медицинского образования новые технические и технологические
специальности.
5. Сокращение необоснованной потребности в стационарной помощи.
31
Хотя Программой государственных гарантий бесплатного оказания
гражданам медицинской помощи четко определены общие показания для
оказания медицинской помощи в условиях стационара (заболевания и
состояния, при которых требуется круглосуточное медицинское наблюдение,
применение интенсивных методов лечения), на практике состояние
значительного числа пациентов стационаров не соответствуют этому критерию.
Мобилизация возможной экономии от повышения обоснованности
госпитализации и, соответственно, снижения затрат на дорогостоящие услуги
стационарного сектора возможна при использовании следующих инструментов:
более четкого описания показаний к госпитализации в соответствующих
порядках оказания медицинской помощи;
мотивации амбулаторно-поликлинической службы к более четкому
определению показаний к госпитализации и увеличению объема выполняемого
им работ;
перехода оплаты услуг стационара от метода «за койко-день» к
использованию оплаты на основе клинико-статистических групп.
6. Снижение потребности в объемах стационарной помощи за счет
сокращения длительности госпитализации путем:
повышения уровня координации деятельности поликлиник и
стационаров;
обеспечения преемственности лечения;
усиления экономической мотивации к расширению объема и качества
амбулаторно-поликлинической помощи и повышению интенсивности
стационарной помощи;
перехода на оплату медицинской помощи на основе клиникостатистических групп;
улучшения подготовки пациентов к плановой госпитализации;
интенсификации лечебно-диагностического процесса в стационаре;
организации своевременного перевода пациентов из стационара на
долечивание и реабилитацию.
7. Введение экономических механизмов стимулирования повышения
структурной эффективности системы медицинской помощи.
Применяемый в настоящие время основной метод оплаты амбулаторной и
стационарной медицинской помощи за посещение или за количество койкодней не соответствуют задачам успешной реструктуризации здравоохранения,
32
направленной на повышение медико-экономической эффективности.
Использование указанного метода осложняет реализацию курса на усиление
профилактической
направленности
деятельности
первичного
звена
медицинской помощи, сокращение длительности пребывания в стационаре,
поскольку при таком методе оплаты поликлиника и стационар заинтересованы
в увеличении числа больных, длительности их пребывания в стационаре,
необоснованном увеличении количества посещений пациентов.
Для преодоления этих негативных последствий, стимулирующих
повышение затрат на оказание медицинской помощи поликлиник и
стационаров, необходим переход к качественно иному принципу возмещения
затрат на оказание медицинской помощи на основе выделения однородных по
клиническим технологиям и стоимости лечения случаев медицинской помощи
– клинико-статистических групп, который будет ориентировать учреждения
здравоохранения на:
эффективное использование ресурсов учреждения – расширение объема
работ, соответствующих тяжести заболевания, повышение удельного веса
сложных случаев, более рациональное использование диагностического
оборудования и т. д.;
интенсификацию лечебного процесса и, соответственно, на снижение
средней длительности пребывания пациента в стационаре;
обеспечение предсказуемости затрат, прежде всего, за счет сокращения
необоснованных случаев госпитализации.
8. Выведение из оборота части устаревших помещений больниц.
Наблюдаемое в последние годы сокращение потребности населения в
объемах стационарной помощи (почти на 20 процентов за последние 10 лет)
должно в перспективе привести к высвобождению определенных больничных
площадей (с учетом их доведения до санитарных норм).
Для использования этого резерва экономии бюджетных средств
необходимо:
включить затраты на содержание помещений в тариф на оказание
стационарной медицинской помощи;
повысить требования к обоснованности нормативов затрат на содержание
зданий и помещений учреждений;
33
установить в методиках формирования структуры расходов требование
постепенного снижения дифференциации этих нормативов по отдельным
учреждениям;
организовать детальный учет имеющихся площадей зданий и их
состояния в разрезе отдельных учреждений;
ввести в практику анализ (раз в 2-3 года) соответствия этих площадей
объемам оказываемой медицинской помощи.
9. Внедрение механизмов передачи части мощностей медицинских
учреждений в долгосрочную аренду (концессию) частным управляющим
компаниям в рамках механизма ГЧП.
В настоящее время в сфере здравоохранения используются следующие
формы ГЧП: участие частных медицинских организаций в реализации
программы обязательного медицинского страхования, аутсорсинг, участие в
реализации инвестиционных проектов, концессии.
Форма концессии наиболее перспективна с точки зрения сочетания
интересов в данной сфере государства, бизнеса и населения. Однако
действующее законодательство допускает использование лишь одной модели
концессии (строительство или реконструкция концессионером объекта с его
последующей эксплуатацией).
В сфере здравоохранения целесообразно использование других моделей
ГЧП, в том числе предусматривающих передачу объектов здравоохранения в
управление частным управляющим компаниям. При этом публичный партнер
предоставляет частному партнеру определенные соглашением исключительные
права или имущество (объект соглашения) в целях предоставления партнером в
порядке и на условиях, определенных соглашением, товаров, работ или услуг
потребителям с использованием объекта соглашения.
Для создания законодательных возможностей появления такой формы
ГЧП целесообразно дополнить проект федерального закона «Об основах
государственно-частного партнерства в Российской Федерации» нормами,
позволяющими использовать указанную форму концессии для отдельных сфер
в порядке, регулируемом специальными законами.
10. Повышение оптимизации расходов на закупки лекарственных средств
и формирование правил взаимозаменяемости лекарственных средств.
Расширение
применения
дженериков
вместо
дорогостоящих
оригинальных (брендовых) препаратов в лекарственном обеспечении
34
населения, финансируемом за счет бюджетных средств, во всем мире является
важным направлением повышения эффективности государственных расходов
на здравоохранение. Стратегия лекарственного обеспечения населения
Российской Федерации предусматривает в 2013-2015 годы формирование
перечня взаимозаменяемых лекарственных препаратов для медицинского
применения. Такой перечень может стать инструментом оптимизации
назначения лекарственных препаратов в рамках лекарственного обеспечения
отдельных категорий населения, имеющих право на льготы, а также
оптимизации закупок лекарственных препаратов для оказания медицинской
помощи при стационарном лечении.
Главным ограничением последовательного применения такого подхода
являются проблемы с качеством регистрируемых препаратов, которые могли
бы выступать в роли заменителей дорогостоящих оригинальных лекарственных
средств. За последние 20 лет в Российской Федерации зарегистрировано
большое количество препаратов, не имеющих достаточных данных по
безопасности, качеству и эффективности.
Обеспечение адекватной системы предрегистрационной экспертизы
позволит облегчить замену лекарственных препаратов, имеющих одинаковое
международное непатентованное наименование (МНН), что позволило бы
сэкономить денежные средства без ущерба для системы оказания медицинской
помощи.
Такая система параллельно с повышением требований к производству
лекарственных препаратов позволила бы изменить систему ценообразования в
направлении от регистрации цены на торговое наименование к регистрации
цены на определенное МНН.
В связи с этим предлагается повысить качество предрегистрационной
экспертизы и провести поэтапную перерегистрацию всех ранее
зарегистрированных
лекарственных
препаратов
в
соответствии
с
современными требованиями их допуска на рынок, что ограничит обращение
устаревших и не качественных препаратов.
11.
Ограничение
закупки
лекарственных
препаратов
с
незарегистрированной ценой.
В соответствии с данными Минздрава России около 5,5 млн. пациентов
(по программе обеспечения отдельных категорий граждан необходимыми
лекарственными средствами и дополнительного лекарственного обеспечения, в
35
размере около 48 млрд. рублей) и 60 тыс. пациентов (по программе «семь
нозологий», в размере около 52 млрд. рублей) получают препараты в
соответствии с утвержденным перечнем жизненно необходимых и важнейших
лекарственных препаратов (ЖНВЛП) и зарегистрированными ценами на
закупаемые лекарственные препараты. При этом порядок назначения
лекарственных препаратов в соответствии с перечнем ЖНВЛП не требует
жесткого ограничения закупок лекарственных препаратов. В результате для
льготников и пациентов стационаров закупаются отдельные лекарственные
препараты, не включенные в перечень ЖНВЛП и, следовательно, не имеющие
зарегистрированной государством цены.
Для противодействия этой практике и соответственно для повышения
эффективности использования государственных средств на закупки
лекарственных препаратов необходимо:
создать систему установления референтных цен на все рецептурные
лекарственные препараты (на основе анализа цен на аналогичные препараты в
других странах);
ограничить и строго регламентировать закупку лекарственных
препаратов с незарегистрированной ценой для нужд бюджетных организаций.
12. Ускорение перехода на возмещение лекарственного обеспечения
льготников на основе референтных цен.
Предлагается изменить существующую модель лекарственного
обеспечения категорий граждан, имеющих право на получение лекарственных
препаратов для амбулаторного лечения за счет бюджетных средств. Вместо
предоставления назначаемых лекарств бесплатно, или со скидкой к розничной
цене в размере 50 процентов, целесообразно перейти к системе возмещения
затрат соответствующих категорий граждан на лекарственные препараты на
основе референтных цен.
При таком подходе для препаратов с одинаковым МНН или для
препаратов, объединенных в одну группу по терапевтическому назначению,
будет устанавливаться единая референтная цена. Гражданам, имеющим право
на льготы, будут возмещаться расходы на приобретение того или иного
препарата в размере, не превышающем референтную цену на препараты
соответствующей группы. Если розничная цена лекарственного препарата
превышает референтную цену, то гражданин либо оплачивает разницу между
розничной и референтной ценой из собственных средств либо получает
36
взаимозаменяемое средство из той же группы, но по меньшей цене. В случае
если цена препарата меньше референтной, расходы возмещаются государством
по фактической цене.
13. Внедрение соглашений о разделении рисков в лекарственном
обеспечении.
Соглашения о разделении рисков между покупателями лекарственных
средств в общественной системе здравоохранения и поставщиками этих средств
широко используются в зарубежных странах. Суть данного подхода состоит в
обеспечении условий, при которых заказчиком (государственными органами,
страховщиками, медицинскими организациями) оплачивалось бы только
результативное применение лекарственных средств. При отсутствии у
пациентов положительного клинического эффекта от применения того или
иного лекарственного препарата, оплата заказчиком производителю или
дистрибьютору не производилась бы либо производилась бы в меньшем
объеме.
Для реализации данной меры необходимо определить на законодательном
уровне возможности и общие правила заключения таких соглашений, а также
разработать дорожную карту внедрения соглашений о разделении рисков в
лекарственном обеспечении.
14. Создание условий для усиления конкуренции на рынке лекарственных
средств.
Для снижения уровня цен на лекарственные препараты, закупаемые за
счет средств федерального бюджета, необходимо повысить конкуренцию среди
их производителей, в том числе путем:
упрощения процедуры регистрации новых препаратов, включая отмену
требования проведения клинических испытаний для препаратов, уже
прошедших такие испытания и зарегистрированных в определенных странах;
включения в предлагаемые правила взаимозаменяемости лекарственных
средств требований о регистрации стандартных дозировок, формированию
информационной базы взаимозаменяемых лекарственных средств;
повышения уровня прозрачности проведения государственных закупок
лекарственных средств;
формирования в отдельных случаях государственного заказа на поставку
соответствующих препаратов с дифференциацией отечественных и зарубежных
производителей.
37
15. Повышение эффективности закупок нового медицинского
оборудования для лечебно-профилактических учреждений, в том числе за счет:
внедрения процедур оценки медицинских технологий в процесс
планирования закупки медицинского оборудования;
совершенствования
процедур
закупки
нового
медицинского
оборудования, включая создание реестров медицинской техники, утверждение
стандартов обеспеченности медицинским оборудованием, увязанных со
стандартами лечения заболеваний, повышение прозрачности всех этапов
принятия решений о закупках нового оборудования, что позволит более четко
определять параметры требуемого учреждениям оборудования, планировать
соответствующие закупки.
16. Привлечение негосударственных источников финансирования
оказания медицинской помощи.
Необходимо расширить возможности для населения инвестировать
собственные средства в укрепление здоровья (проведение дополнительных
диагностических исследований с профилактической целью, получение
медицинских услуг более высокого качества по сравнению с гарантируемыми
государством на бесплатной основе и т.д.).
Для этого, в том числе, предлагается ввести механизм совместной оплаты
услуг частных медицинских организаций из средств обязательного
медицинского страхования и пациентов с включением инструментов
добровольного медицинского страхования.
В перспективе также предлагается наряду с повышением
государственных гарантий ввести соплатежи пациентов за часть видов
медицинской помощи, не являющихся общераспространенными. Это
целесообразно будет применить, прежде всего, к части инновационных методов
лечения и профилактики, которые получат развитие в будущем на основе
принципиально
новых
медицинских
технологий
(индивидуализация
производства фармакологических препаратов, дистанционный компьютерный
мониторинг лечебного процесса, выращивание искусственных органов и др.).
Введение соплатежей пациентов позволит при одинаковых расходах
государства расширить масштабы лечения по новым технологиям и сделать его
экономически менее обременительным для граждан, чем в случае полной
оплаты лечения пациентами.
38
Повышение эффективности государственных инвестиций, поддержки
народного хозяйства и институтов развития
Начиная с 2014 года, капитальные вложения в объекты государственной
(муниципальной) собственности будут осуществляться в соответствии с
положениями, предусмотренными проектом федерального закона «О внесении
изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части бюджетных инвестиций»
(принят Государственной Думой в первом чтении).
Законопроектом, в дополнение к действующим способам осуществления
бюджетных инвестиций (государственные или муниципальные контракты на
подрядные работы, взносы в уставные фонды), предусматривается
осуществление капитальных вложений:
за счет субсидий из соответствующего бюджета, предоставляемых на
основании соглашений, заключенных между органами, осуществляющими
функции и полномочия учредителя бюджетного или автономного учреждения
или права собственника имущества государственного (муниципального)
унитарного предприятия, и учреждениями, предприятиями;
путем передачи органами власти (органами местного самоуправления)
бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным)
унитарным предприятиям полномочий государственного (муниципального)
заказчика по заключению и исполнению в лице указанных органов
государственных (муниципальных) контрактов.
Это позволит систематизировать правовое регулирование бюджетных
инвестиций, устранить пробелы и противоречия в законодательстве, повысить
ответственность за планирование и осуществление бюджетных инвестиций и, в
конечном счете, их эффективность.
Для качественной и своевременной реализации положений указанного
федерального закона в 2013 году на федеральном уровне потребуется
обеспечить принятие или изменение более 10 правовых актов. Также
потребуется принятие и изменение актов на региональном и муниципальном
уровнях.
Наиболее значимыми из них являются акты, определяющие:
порядок принятия решения о предоставлении бюджетных ассигнований
на осуществление капитальных вложений в объекты государственной
39
(муниципальной) собственности за счет субсидий, предоставляемых из
бюджета;
порядок осуществления капитальных вложений в объекты капитального
строительства государственной (муниципальной) собственности за счет средств
бюджета;
порядок принятия решений о предоставлении получателям бюджетных
средств права заключать соглашения о предоставлении субсидий на срок,
превышающий срок действия утвержденных получателю бюджетных средств
лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидии на
осуществление капитальных вложений в объекты государственной
(муниципальной) собственности.
Требует решения также проблема длительности процедуры внесения
изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в связи с
изменениями данных федеральной адресной инвестиционной программы,
которая занимает до 90 дней, что создает риски срыва сроков строительства
(реконструкции, технического перевооружения) объектов капитального
строительства.
Кроме того, в 2013 – 2014 годах будут реализованы организационные
меры по повышению равномерности использования средств федерального
бюджета на осуществление бюджетных инвестиций, в том числе за счет:
обеспечения ведения сводной бюджетной росписи с использованием
государственной интегрированной информационной системы управления
общественными финансами «Электронный бюджет» (далее – система
«Электронный бюджет»);
установления
системы
межведомственного
информационного
взаимодействия между главными распорядителями средств федерального
бюджета, Минфином России и Минэкономразвития России;
упрощения процедуры согласования изменений показателей сводной
бюджетной росписи федерального бюджета и данных федеральной адресной
инвестиционной программы;
формирования сводной бюджетной росписи (в соответствии с новым
форматом федерального бюджета) по укрупненным позициям (группам видов
расходов бюджетной классификации Российской Федерации).
В среднесрочной перспективе предлагается реализовать следующие меры
по повышению эффективности бюджетных инвестиций.
40
1. Усиление интеграции в рамках государственных и муниципальных
программ планирования и осуществления «инвестиционных» и «текущих»
расходов.
2. Разработка и принятие федерального закона «Об инвестиционных
проектах с государственным или муниципальным участием», регулирующего
процедуры обоснования, отбора, оценки, контроля реализации инвестиционных
проектов с участием публично-правовых образований.
Применение норм указанного закона обеспечит необходимость
проектного обоснования бюджетных ассигнований, а также выбора
оптимального варианта государственной поддержки инвестиционного проекта.
Приоритетное использование косвенных форм государственной поддержки
инвестиционных проектов, реализуемых частными инвесторами, обеспечит
частичное замещение бюджетных инвестиций и иных форм государственного
участия в реализации инвестиционных проектов внебюджетным частным и
заемным финансированием.
Для создания условий по привлечению частных инвестиций законом и
связанным с ним изменениями в Бюджетный кодекс планируется создать
возможность и необходимые механизмы для принятия публично-правовым
образованием проектных долгосрочных расходных обязательств.
3. Законодательное закрепление и расширение практики применения
новых механизмов косвенной государственной поддержки инвестиционных
проектов, реализуемых частными инвесторами, в том числе:
долгосрочного государственного заказа;
долгосрочного тарифного регулирования;
субсидирования части затрат коммерческих компаний на осуществление
НИОКР и коммерциализации их результатов или затрат коммерческих
компаний на создание объектов инфраструктуры в пределах налоговых
поступлений от проекта;
сохранения уровня совокупной налоговой нагрузки на период
окупаемости проекта;
предоставления в пользование либо аренду земельных участков и
объектов недвижимости на льготных условиях.
При этом в случае, когда участие публично-правового образования в
инвестиционном проекте не предусматривает осуществления расходов из
41
бюджета, должна быть создана система оценки в денежном выражении
налоговых и таможенных льгот, сниженных ставок арендной платы.
Кроме того, экспертами предложен ряд мер, требующих дополнительной
проработки, в том числе:
исключение возможности одновременного финансирования проектов за
счет бюджетных средств и средств институтов развития, либо за счет средств
различных институтов развития, обеспечив реальное привлечение
внебюджетного
финансирования
для
проектов,
которые
должны
реализовываться на принципах ГЧП;
сокращение масштабов безвозвратной (путем предоставления субсидий)
бюджетной поддержки коммерческих инвестиционных проектов;
установление условий и сроков выхода государства из участия в
коммерческих инвестиционных проектах по достижении их окупаемости;
типологизация институтов развития в зависимости от осуществляемых
функций и разработка единого подхода к регулированию деятельности
институтов развития одного типа;
утверждение плана перевода институтов развития на самоокупаемость;
рассмотрение вопроса о приостановлении дополнительных бюджетных
вложений в институты развития;
установление ограничения размера расходов на содержание аппарата
институтов развития;
установление
объективных
критериев
оценки
эффективности
деятельности институтов развития, увязка кадровых решений, предельного
уровня расходов институтов развития на собственное содержание, а в
долгосрочном плане - существование институтов развития с оценкой их
эффективности;
ужесточение условий предоставления государственных (муниципальных)
гарантий в целях повышения вероятности удовлетворения регрессных
требований гаранта;
закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее –
Бюджетный кодекс) обязательности наличия права регрессного требования
бюджета к должнику, если обязательство, защищенное государственной
(муниципальной) гарантией, погашено за счет бюджетных средств.
42
Оптимизация государственных расходов и привлечение
негосударственных источников финансирования для развития
транспортной инфраструктуры
При подготовке проекта федерального бюджета были учтены следующие
меры по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов на
развитие транспортной инфраструктуры.
В качестве одного из приоритетных направлений развития системы
финансирования дорожной отрасли предполагается определить расширение
практики привлечения бюджетного финансирования на возвратной основе. Так,
во исполнение перечня поручений Президента Российской Федерации
по итогам Петербургского международного экономического форума
21 июня 2013 года планируется направить на реализацию проекта по
строительству Центральной кольцевой автомобильной дороги 150,0 млрд.
рублей за счет средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) с
обеспечением возвратности указанных средств за счет будущих доходов от
платной эксплуатации автомобильной дороги.
Кроме того, планируется направить на реализацию крупных
инфраструктурных проектов (развитие железнодорожной инфраструктуры
Восточного полигона, создание высокоскоростной железнодорожной
магистрали Москва - Казань) 300,0 млрд. рублей из средств ФНБ с
обеспечением возвратности указанных средств за счет будущих доходов
открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (ОАО
«РЖД»), что позволит произвести замещение «прямого» бюджетного
финансирования данных проектов возвратным.
Также необходимо ускорить работу по корректировке действующих
нормативов денежных затрат на содержание и ремонт автомобильных дорог
федерального значения с учетом внедрения инновационных технологий и
оборудования, позволяющих существенно снизить издержки на выполнение
указанных видов работ.
В среднесрочной перспективе предлагается реализовать следующие меры
по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов в сфере
транспорта.
В сфере дорожного хозяйства в целях повышения эффективности
бюджетных
расходов
и
привлечения
внебюджетных
источников
43
финансирования в развитие дорожного хозяйства предлагаются следующие
меры:
пересмотр норм и регламентов проектно-сметного дела, ценообразования
и государственной экспертизы в дорожном строительстве в соответствии с
практикой стран-членов Организации экономического сотрудничества и
развития (ОЭСР);
формирование регулярно пополняемой базы данных по ценам на
дорожное строительство, позволяющих определять средние значения и
доверительные интервалы расценок на отдельные виды работ, исчисленные по
выборке сопоставимых объектов;
опубликование результатов торгов на крупные дорожно-мостовые
объекты в поэлементном сопоставлении с ценами на аналогичные виды
объектов и работ по данным субъектов Российской Федерации и зарубежных
стран;
гармонизацию с международной практикой и расширение спектра
законодательно закрепленных моделей ГЧП для обеспечения большей степени
вариативности привлечения частных средств;
совершенствование законодательства Российской Федерации для
реализации проектов на принципах ГЧП, в том числе в части сокращения
сроков процедуры изъятия земельных участков, введения возможности
реализации проекта по строительству или реконструкции без обязательной
экспертизы сметной стоимости строительства, если проектирование
осуществляется непосредственно и только инвестором проекта;
повышение прозрачности расходования средств дорожных фондов за счет
обеспечения возможности общественного наблюдения и контроля за
расходованием средств дорожных фондов на региональном (в перспективе и на
муниципальном) уровне.
В сфере железнодорожного транспорта предлагаются следующие меры.
1. Установление долгосрочных тарифов на грузовые железнодорожные
перевозки.
В целях обеспечения источниками финансирования развития
железнодорожной инфраструктуры в требуемом объеме необходимо
установление долгосрочных тарифов на грузовые железнодорожные перевозки,
что позволит качественно планировать и реализовывать инвестиционную
политику ОАО «РЖД».
44
Федеральной целевой программой «Развитие транспортной системы
России (2010-2020 годы)» предусмотрено финансирование развития
железнодорожной инфраструктуры за счет средств федерального бюджета в
2014-2020 годах в размере 487 млрд. рублей. Указанные средства могут быть
частично замещены за счет доходов от частного и публичного размещения
акций ОАО «РЖД».
2. Увеличение участия региональных бюджетов в государственной
поддержке пассажирских перевозок, переход от субсидий к системе
обязательств по оказанию услуг железнодорожных перевозок на основе заказа.
Бюджетными проектировками на 2014 год и на плановый период 2015 и
2016 годов предусмотрены бюджетные ассигнования на государственную
поддержку пригородных железнодорожных перевозок в 2014 году в сумме 24,4
млрд. рублей, в 2015 году в сумме 5,9 млрд. рублей.
Предлагается рассмотреть возможность замещения государственной
поддержки из федерального бюджета пригородных пассажирских
железнодорожных перевозок государственной поддержкой из бюджетов
субъектов Российской Федерации с поэтапным переходом к системе
обязательств по оказанию услуг железнодорожных перевозок на контрактной
основе.
При размещении субъектами Российской Федерации заказа на
пригородные пассажирские перевозки предлагается предоставить субъектам
Российской Федерации возможность определения объемов указанных
перевозок, а также тарифов на них.
Вознаграждение перевозчикам будет выплачиваться за счет средств
бюджетов субъектов Российской Федерации, размер которого будет
определяться исходя из фактических расходов и доходов перевозчика,
необходимых для организации заявленного объема перевозок по
установленным тарифам.
Таким образом, в результате организации перевозок на основе
государственного заказа установление тарифов на пригородные пассажирские
перевозки будет осуществляться, в том числе исходя из возможности бюджета
субъекта
Российской
Федерации
компенсировать
соответствующие
выпадающие доходы перевозчиков.
Переход на контрактную систему организации пригородных
железнодорожных перевозок будет способствовать развитию пригородного
45
железнодорожного комплекса, увеличению ответственности органов власти
субъектов Российской Федерации в части регулирования тарифов на
пригородные
железнодорожные
перевозки,
а
также
компенсации
соответствующих потерь в доходах перевозчиков, возникающих в результате
указанного регулирования.
Кроме того, снижению расходов на организацию данных перевозок будет
способствовать, в том числе, переход на альтернативные виды транспорта на
соответствующих маршрутах, конкурентоспособность которых выше
железнодорожного.
Реализация данных мероприятий позволит отказаться к 2016 году от
поддержки за счет федерального бюджета данных перевозок.
3. Сокращение расходов федерального бюджета на государственную
поддержку пассажирских перевозок в поездах дальнего следования.
В рамках проводимой работы по повышению эффективности
государственной поддержки указанных перевозок проведена оценка
пассажирских перевозок авиационным и железнодорожным транспортом на 10
маршрутах различной дальности и пассажиропотока за период 2000-2011 годов.
По результатам указанной работы установлено, что при перевозке на
расстояние свыше 1500 км наблюдается увеличение пассажиропотока на
авиационном транспорте и снижение объемов железнодорожных перевозок.
Однако на расстоянии до 1500 км железнодорожные перевозки сохраняют
конкурентоспособность по отношению к другим видам транспорта. При этом
конкурентное преимущество в поездах дальнего следования в настоящее время
обеспечивается в основном за счет ценового фактора, возникающего в
результате оказания государственной поддержки из федерального бюджета
данных перевозок.
Исходя из этого, в целях повышения эффективности государственной
поддержки пассажирских перевозок в дальнем следовании, а также учитывая
наличие государственной поддержки авиационных пассажирских перевозок, в
том числе магистральных перевозок с Дальнего Востока в европейскую часть
страны, целесообразно проработать вопрос отказа от субсидирования
железнодорожных перевозок на маршрутах протяженностью свыше 1500 км в
пользу авиационного сообщения.
Реализация указанного мероприятия может повлечь перераспределение
пассажиропотока, что, в свою очередь, позволит увеличить конкуренцию
46
между перевозчиками и будет способствовать снижению стоимости перевозки
на воздушном транспорте, в том числе за счет «эффекта масштаба».
При этом конкурентоспособность железнодорожных перевозок может
быть повышена за счет оптимизации издержек при организации указанных
перевозок, перехода к перевозке пассажиров в двухэтажных купейных вагонах
на маршрутах с высоким уровнем пассажиропотока, использования вагонов с
местами для сидения на расстоянии менее 500 км вместо плацкартных и общих
вагонов и т.д.
В качестве альтернативного варианта изменения механизма оказания
государственной поддержки пассажирских перевозок в поездах дальнего
следования следует рассмотреть возможность осуществлять данную
государственную поддержку на основе заказа перевозки соответствующих
категорий граждан (по критериям, определенным Правительством Российской
Федерации), например, моложе 23 лет и старше 55 лет (для женщин) и 60 лет
(для мужчин).
В сфере авиационного транспорта предлагаются следующие меры.
1. Отмена или реструктуризация субсидий на перелеты (с учетом
последующей дополнительной проработки данной меры).
В федеральном бюджете ежегодно предусматриваются субсидии на
обеспечение доступности воздушных перевозок граждан. В случае принятия
решения о прекращении оказания данной государственной поддержки в
последующий период объем высвободившихся средств федерального бюджета
в 2014-2016 годах может составить 11,5 млрд. рублей.
2. Изменение модели субсидирования региональных авиаперевозок.
В целях повышения эффективности государственной поддержки
региональных
авиаперевозок
следует
рассмотреть
возможность
субсидирования полетов независимо от количества перевезенных пассажиров.
Размер субсидии предполагается определять за 1 парный рейс (туда – обратно)
взамен действующего механизма расчета за 1-го пассажира. При этом срок
предоставления субсидий должен составлять не более двух лет при условии
достижения самоокупаемости субсидируемых маршрутов.
Такой
подход
позволит
расширить
региональные
маршруты
авиаперевозок, а также будет способствовать росту экономической
привлекательности субъектов Российской Федерации.
47
3. Передача в концессию имущественного комплекса федерального
государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по
организации воздушного движения в Российской Федерации», формирующего
систему организации воздушного движения в Российской Федерации, с правом
свободного выбора исполнителя заказа по предоставлению услуг по
аэронавигационному обслуживанию.
Реализация указанного предложения требует проработки ряда вопросов, в
том числе:
использование системы организации воздушного движения одновременно
в гражданских и военных целях, что осложняет передачу в концессию данного
имущества;
сложность процесса передачи в концессию имущественного комплекса
данного учреждения;
сложность мониторинга состава имущественного комплекса единой
системы организации воздушного движения и его обновления.
Кроме того, поскольку тарифы на услуги естественных монополий
регулируются государством, передача в концессию указанного имущества
напрямую не увязана с изменением стоимости аэронавигационных услуг для
авиакомпаний.
4. Развитие аэропортов с использованием механизмов ГЧП.
Проекты по развитию аэропортов следует рассматривать как
комплексные инвестиционные проекты с анализом всех возможных источников
доходов, связанных с их реализацией. Такой анализ позволит оценить
возможность замещения средств федерального бюджета на развитие
инфраструктуры внебюджетными средствами.
5. Перевод образования пилотов на коммерческую основу.
В большинстве западных стран, в том числе в США, обучение пилотов
происходит на коммерческой основе. Период обучения составляет 2,5-3 года,
после чего выпускники получают высокооплачиваемую работу. Средняя
зарплата пилотов в России составляет порядка 150-300 тыс. рублей в месяц.
Вложение средств в такой вид образования является коммерчески окупаемым
проектом. В этой связи может быть рассмотрен вопрос об обучении до 70
процентов учащихся за счет авиакомпаний.
Кроме того, дополнительной проработки требуют следующие
предложения.
48
В сфере морского транспорта предлагается рассмотреть возможность
частичного отхода от традиционной для российского портового хозяйства
схемы управления и финансирования портов (в частности, морского порта
Тамань) и перехода к бизнес-модели частного сервисного порта, которая
позволит более сбалансированно распределить финансовые риски и риски
наполнения грузовой базы между государственным и частным сектором. При
этом доля бюджетных средств может составить 10-20 процентов в общем
объеме всех инвестиций.
В соответствии с Федеральной целевой программой «Развитие
транспортной системы России (2010-2020 годы)» общий объем инвестиций в
реализацию проекта «Создание сухогрузного района морского порта Тамань»
составляет 228,0 млрд. рублей, из них средства федерального бюджета –
76,0 млрд. рублей (или 33,3 процентов стоимости проекта).
Таким образом, сокращение доли бюджетного финансирования
до 10-20 процентов позволит сэкономить от 30,4 до 53,2 млрд. рублей.
Оптимизация расходов на правоохранительную деятельность и оборону
При подготовке проекта федерального бюджета было учтено
предложение о переносе сроков реализации отдельных мероприятий ГПВ. В
настоящее время прорабатывается вопрос об определении мероприятий ГПВ,
перенос которых в рамках действующей программы возможен без ущерба для
обороноспособности страны.
К основным направлениям оптимизации и повышения эффективности
бюджетных расходов в сфере национальной обороны и правоохранительной
деятельности относятся:
повышение эффективности расходования средств федерального бюджета
при сохранении существующих объемов финансового обеспечения;
изменение структуры, численности и состава правоохранительных и
оборонных ведомств;
оптимизация материально-технического и иных видов обеспечения
деятельности правоохранительных и оборонных ведомств, военнослужащих и
приравненных к ним лиц.
В среднесрочной перспективе предлагается реализовать следующие меры
по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов в сфере
национальной обороны и правоохранительной деятельности, направленные на
49
достижение прозрачности расходования средств федерального бюджета в
указанных сферах:
инвентаризация бюджетных расходов, сведения о которых составляют
государственную тайну, с целью исключения расходов, необоснованно
включенных в число составляющих государственную тайну;
продолжение работы по сокращению числа дублирующих друг друга по
функциям федеральных органов государственной власти, а также структурных
подразделений в их составе;
создание специализированного статистического органа в целях
обеспечения повышения качества административной, социальной и
экономической статистики в сфере национальной обороны.
Кроме того, дополнительной проработки требуют следующие
предложения:
постепенный отказ от кредитных схем при реализации мероприятий ГПВ;
периодическая публикация данных о фактической численности
военнослужащих, гражданских служащих из числа гражданского персонала и
военных и приравненных к ним пенсионеров.
Также предлагается проработать следующие предложения:
создание
в
Российской
Федерации
системы
формирования
стратегических исходных данных о видах угроз, об источниках угроз, о
перспективах развития вооружения и военной техники, о перспективных
способах ведения вооруженной борьбы для целей формирования технического
задания, размещения заказов и окончательной приемки продукции при
реализации ГПВ;
разработка комплексной программы привлечения кредитных организаций
к участию в финансировании предприятий оборонно-промышленного
комплекса с целью минимизации расходов на обслуживание кредитов,
учитывая предоставляемые государственные гарантии;
разработка и внедрение системы взаимной ответственности сторон
государственных контрактов на поставку товаров, работ и услуг, заключенных
федеральными органами исполнительной власти, являющимися заказчиками
продукции предприятий оборонного комплекса, с указанными предприятиями
за нарушение условий контрактов;
увязка сроков разработки ГПВ и основных документов стратегического
планирования, на которых данная программа должна базироваться;
50
формирование цены на типы вооружения и военной техники на основе
сопоставимых рыночных цен, нормативного метода или проектно-сметного
метода;
оценка эффективности выполнения ГПВ на основе разработки и принятия
в первом полугодии 2014 года государственной программы Российской
Федерации «Обеспечение обороноспособности страны».
Оптимизация бюджетных расходов в сфере государственного управления
При подготовке проекта федерального бюджета применяется новый
подход к планированию бюджетных расходов на оплату труда работников
федеральных государственных органов и подведомственных им учреждений, в
результате чего будут высвобождены значительные бюджетные ассигнования
за счет более точного расчета планового объема бюджетных ассигнований на
начисления на выплаты по оплате труда с учетом регрессионной шкалы
страховых взносов во внебюджетные фонды. В результате экономия средств
федерального бюджета составит в 2014 году 2,4 млрд. рублей, в 2015 году - 2,3
млрд. рублей и в 2016 году - 1,8 млрд. рублей.
В среднесрочной перспективе предлагается реализовать следующие меры
по оптимизации расходов и повышению эффективности в сфере
государственного управления.
1. Проведение аудита и выработка предложений по оптимизации
расходов:
на содержание подведомственных организаций, деятельность которых
непосредственно не связана с исполнением функций и полномочий органов
исполнительной власти (обеспечение хозяйственного обслуживания, научное
сопровождение исследований и разработок, библиотеки, поликлиники,
амбулатории, дома отдыха и прочее);
на обеспечение транспортного обслуживания работников федеральных
государственных органов и командировочных;
на содержание имущества, проведение капитального и текущего ремонта;
на научно-исследовательские и консалтинговые работы в интересах
федеральных органов исполнительной власти.
2. Разработка и внедрение системы нормирования расходов на
материально-техническое обеспечение федеральных государственных органов.
Создание такой системы приведет к повышению эффективности расходов
на обеспечение деятельности федеральных государственных органов, увеличит
51
прозрачность бюджетного планирования в сфере государственного управления,
создаст предпосылки для дальнейшей централизации части обеспечивающих
функций и соответствующего сокращения численности государственных
служащих.
3. Повышение эффективности расходов на внедрение и использование в
деятельности органов власти информационных технологий.
Несмотря на то, что внедрение информационных технологий, как
правило, не предполагает экономии трудозатрат и расходов в самих органах
власти (поскольку основной эффект лежит на стороне внешнего пользователя),
возможна экономия, связанная с сокращением численности государственных
служащих, осуществляющих прием документов, занятых в работе с архивами,
обеспечивающих информационный обмен и документооборот внутри и между
ведомствами и т.д.
Наиболее существенная экономия средств возможна за счет ликвидации
дублирования информационных систем, паспортизации и обеспечения их
взаимодействия, унификации программного обеспечения и внедрения типовых
электронных сервисов. В этих целях целесообразно в ближайшее время
провести инвентаризацию и аудит информационных систем и расходов на
информационно-коммуникационные технологии, ввести более строгие формы
обоснования и условия предоставления соответствующих бюджетных
ассигнований.
При финансово-экономическом обосновании проектов по разработке и
поддержке автоматизированных информационных систем предлагается сделать
обязательным предоставление информации федеральных государственных
органов в Министерство связи и массовых коммуникаций Российской
Федерации о сроках получения и объемах экономии бюджетных расходов, а
также сокращении административных расходов граждан и бизнеса.
Кроме того, дополнительной проработки требуют следующие
предложения.
1. Выработка единой стратегии развития и совершенствование
нормативно-правового
регулирования
сферы
государственного
и
муниципального управления в Российской Федерации.
Единая стратегия развития и совершенствование нормативно-правового
регулирования сферы государственного и муниципального управления в
Российской Федерации позволит обеспечить оптимизацию расходов бюджетов
52
всех уровней на государственное (муниципальное) управление за счет
установления единых требований к структуре, функциям, содержанию и
организации деятельности органов государственного (муниципального)
управления.
2. Сокращение избыточных и дублирующих государственных функций
(услуг), повышение эффективности исполнения государственных функций
(предоставления государственных услуг).
Данная мера обладает наибольшими потенциальными резервами
повышения эффективности расходов на государственное управление в целом.
Впервые апробированная в начале административной реформы в 2003-2004
годах, она до сих пор не получила надлежащего развития. По экспертным
оценкам, до четверти полномочий и функций федеральных органов
исполнительной власти требуют дополнительной проверки на избыточность и
дублирование.
Особенно актуальна эта задача в части контрольно-надзорных
полномочий, реализация которых требует не только значительных ресурсов, но
и создает наиболее серьезные и далеко не всегда оправданные
административные барьеры и риски для бизнеса. По экспертным оценкам на
избыточность и дублирование целесообразно вновь проверить до одной трети
контрольно-надзорных
функций.
Значительная
часть
функций
по
регулированию, контролю и надзору может быть передана саморегулируемым
организациям.
За счет внедрения новых технологий и упрощения административных
процессов должна быть снижена трудоемкость исполнения значительной части
функций. Особенно большие резервы имеются в органах, предоставляющих
через свою территориальную сеть массовые государственные услуги,
осуществляющих контроль и надзор (ФНС России, ФТС России, Росреестр).
Этим целям должна служить работа по актуализации и оптимизации
административных регламентов, кадровому аудиту исполнительных органов,
которая должна проводиться на постоянной основе.
3. Совершенствование системы государственных гарантий и льгот,
предоставляемых федеральным государственным гражданским служащим.
Одновременно с повышением уровня оплаты труда государственных
гражданских
служащих
целесообразно
проводить
оптимизацию
предоставляемых им социальных гарантий и льгот. Необходимо развитие
53
системы пенсионного обеспечения, механизма предоставления жилищных
субсидий государственным гражданским служащим.
Внедрение дополнительных элементов социального пакета (помимо
пенсионного обеспечения и предоставления жилищных субсидий) при
повышении уровня оплаты труда государственных гражданских служащих
представляется нецелесообразным. Необходимо значительно сократить
расходы на предоставление служебного транспорта, а также в полном объеме
сократить расходы в части медицинского и санаторно-курортного обеспечения
служащих.
4. Оптимизация бюджетных расходов в связи с переходом к
предоставлению
федеральными
органами
исполнительной
власти
государственных услуг по принципу «одного окна».
Реализация мер по оптимизации бюджетных расходов в связи с
переходом к предоставлению государственных услуг в режиме «одного окна»
предполагает:
сокращение численности государственных служащих федеральных
органов исполнительной власти, занятых приемом и выдачей документов при
оказании государственных услуг, исходя из трудозатрат на осуществление
функций
по
приему
и
выдаче
документов,
передаваемых
многофункциональным центрам предоставления государственных услуг (МФЦ)
и привлекаемым организациям, действующим в режиме «одного окна» в рамках
оказания федеральных государственных услуг;
обеспечение финансирования функций по приему и выдаче документов в
рамках оказания федеральных государственных услуг в МФЦ и привлекаемых
организациях, исходя из среднего уровня заработной платы соответствующей
профессиональной группы («работники, занятые подготовкой информации,
оформлением документации, учетом и обслуживанием») в организациях
частного сектора при формировании объемов расходов по соглашениям между
федеральными органами исполнительной власти и МФЦ на осуществление
отдельных функций при оказании государственных услуг.
5. Реализация проекта по созданию сети автоматизированных комплексов
предоставления государственных и муниципальных услуг на основе
почтоматов.
Целесообразно ограничить количество точек создания МФЦ уровнем
столиц субъектов Российской Федерации и крупных городов с населением
54
свыше 300 тыс. человек. На уровне малых городских и сельских поселений, а
также муниципальных районов создание новых МФЦ экономически
нецелесообразно. Предлагается, чтобы на этом уровне вопросы предоставления
государственных и муниципальных услуг взяла бы на себя сеть
автоматизированных комплексов «DOCOMAT 24/7» (на базе почтоматов),
которые будут обслуживаться местными отделениями почтовой связи и МФЦ,
расположенными в столицах субъектов Российской Федерации и крупных
городах.
Реализация данного предложения уже в первый год его реализации может
позволить обеспечить доступ населения к предоставлению государственных и
муниципальных услуг в более чем в 2000 малых городских и сельских
поселениях (при средней стоимости одного автоматизированного комплекса
«DOCOMAT 24/7» 0,5 млн. рублей и выделении на эти цели 1 млрд. рублей за
счет экономии в результате отказа от создания новых МФЦ на этом уровне).
6. Установление планового объема экономии бюджетных расходов при
переходе к предоставлению государственных услуг в электронном виде.
Предлагается установить плановый объем экономии бюджетных расходов
при переходе к предоставлению федеральными органами исполнительной
власти государственных услуг в электронном виде в объеме 5 процентов
бюджетных расходов на заработную плату в федеральных органах
исполнительной власти, предоставляющих наиболее массовые и общественно
значимые государственные услуги, начиная с четвертого года после перехода к
оказанию государственных услуг в электронном виде.
Оценка экономии от реализации данной меры на примере 3 ведомств
(ФНС России, ФМС России, Росреестр) обеспечит ежегодную экономию в
объеме 3,8 млрд. рублей в год.
При установлении планового объема экономии необходимо выявление
возможных исключений, при которых переход на предоставление услуги в
электронном виде не ведет к оптимизации бюджетных расходов.
7. Оптимизация общей структуры и состава федеральных органов
исполнительной власти.
В результате проведенного анализа расходов на обеспечение
деятельности федеральных органов исполнительной власти выявлено, что
расходы на обеспечение деятельности в расчете на одного сотрудника в
федеральных министерствах с минимальной численностью (до 500 человек) в
55
1,5-2,5 раза выше, чем в министерствах с максимальной численностью.
Аналогичные тенденции наблюдаются в отношении федеральных служб.
Данные результаты связаны с наличием эффекта «экономии от масштаба» в
крупных ведомствах на общие нужды. В этой связи предлагается учитывать
принцип экономичности организационных структур при формировании
структуры федеральных органов исполнительной власти.
Реализация данной меры в отношении федеральных министерств и
федеральных служб обеспечит достижение экономии средств федерального
бюджета в объеме не менее 3 млрд. рублей ежегодно.
Вместе с тем, при оптимизации организационных структур федеральных
министерств и служб посредством их укрупнения необходимо учитывать
компетенции и сферы ведения указанных ведомств. Вопрос об упразднении
ряда федеральных министерств и служб с передачей их функций иным
ведомствам может быть рассмотрен только в отношении федеральных органов
исполнительной власти, выполняющих схожие функции.
8. Оптимизация организационно-штатной структуры федеральных
государственных органов, в том числе путем сокращения избыточного
административно-управленческого персонала.
Данная
мера
подразумевает
развитие
внутриведомственной
специализации и увязку количественных характеристик персонала и штатной
структуры с объемом и сложностью выполняемых органами власти функций
(предоставляемых услуг). Также необходимо развитие нормирования
служебной деятельности государственных служащих на основе проведения
кадрового аудита и соответствующего мониторинга. В результате наряду с
оптимизацией штатной численности и ее структуры может быть определен
перечень функциональных обязанностей (административно-управленческих
процессов и обеспечивающих функций), которые могут быть возложены на
сотрудников и работников, не являющихся государственными служащими.
Сокращение численности работников федеральных государственных
органов, выполняющих обеспечивающие функции, необходимо проводить
одновременно с реализацией мероприятий по совершенствованию системы
оплаты труда государственных гражданских служащих, в том числе путем
перевода на трудовой договор федеральных государственных гражданских
служащих, выполняющих обеспечивающие функции (до 25 процентов
федеральных государственных гражданских служащих), с учетом специфики
56
деятельности ведомств, дифференциации объемов работы, выполняемой
обеспечивающими специалистами в каждом ведомстве.
Другим направлением возможной оптимизации организационно-штатной
структуры государственной службы является доведение соотношения
государственных служащих, замещающих «управленческие (руководящие)» и
«исполнительские (неруководящие)» должности до эффективного уровня.
Анализ показывает, что в среднем на одного государственного служащего,
замещающего «управленческую» (руководящую) должность, приходится менее
двух подчиненных (рекомендуемое соотношение - не менее 2,5 подчиненных
на одного руководителя). Актуальность этой меры возрастает в связи с
планируемым повышением уровня оплаты труда на государственной
гражданской службе.
Учитывая, что реализация указанных предложений повлечет за собой
высвобождение должностей федеральной государственной гражданской
службы и увеличение расходов на соответствующие компенсационные
выплаты, необходимо отметить, что при принятии решений по оптимизации
организационно-штатной структуры государственной службы необходимо
выработать механизмы их реализации.
9. Централизация функций по финансово-бухгалтерскому обслуживанию
федеральных органов исполнительной власти в Федеральном казначействе.
Предлагается организовать работу по переходу органов государственной
власти Российской Федерации к централизации отдельных полномочий,
например, по начислению заработной платы и ведению бухгалтерского учета.
Централизация указанных полномочий позволит сократить издержки и
повысить эффективность выполнения функций, закрепленных за органами
государственной власти.
При этом централизация части полномочий, закрепленных за органами
государственной власти, повлечет за собой возможность укрупнения
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти путем
создания межрегиональных (межсубъектовых) территориальных органов
государственной власти.
Кроме того, в дальнейшем развитие централизации будет являться
предпосылкой для передачи на аутсорсинг ряда централизованных функций
органов государственной власти, что позволит оптимизировать численность
57
организаций сектора государственного управления за счет выделения не
являющихся основными для органов государственной власти функций.
10. Частичная централизация функций по бюджетному планированию,
оценке эффективности и результативности бюджетных расходов на уровне
ответственных исполнителей государственных программ Российской
Федерации в результате расширения их полномочий при внедрении
программно-целевого принципа бюджетного планирования.
Предлагается расширить полномочия ответственных исполнителей
государственных программ, частично централизовав на их уровне функции по
бюджетному планированию, оценке эффективности и результативности
бюджетных расходов. При этом должно быть обеспечено активное участие
соисполнителей и участников государственных программ Российской
Федерации для реализации отдельных аспектов указанных процессов (сбор
первичной информации, обоснования выявленных отклонений и т.п.).
11. Централизация части функций по управлению кадрами в федеральных
органах исполнительной власти.
В рамках централизации функций управления кадрами в федеральных
органах исполнительной власти предлагается:
функции по регулированию процедур поступления на государственную
службу, ее прохождения и прекращения, общему методическому обеспечению
кадровой работы, а также функции по проверке сведений о доходах и
имуществе, обучению кадров централизовать в одном федеральном органе
исполнительной власти;
функции, связанные с текущим планированием и оценкой деятельности,
ведением систем оценки результатов деятельности, оплаты труда по
результатам, определению штатного расписания, отбору и найму на
государственную службу, частично централизовать на уровне федеральных
органов
исполнительной
власти
–
ответственных
исполнителей
государственных программ (в центральных аппаратах с размещением части
сотрудников на уровне территориальных органов).
Потенциальная экономия расходов федерального бюджета от реализации
данной меры составит не менее 3,5 млрд. рублей ежегодно с учетом
объединения кадровых функций территориальных органов и федеральных
органов исполнительной власти. Данная мера будет также способствовать
58
унификации административной практики применения кадровых процедур в
системе государственной гражданской службы.
12. Частичная централизация функций по управлению делами и
хозяйственному обеспечению федеральных органов исполнительной власти.
Целесообразно рассмотреть возможность централизации отдельных
типовых обеспечивающих функций (части функций), связанных, например, с
организацией государственных закупок, архивной работой, организацией
конференций и конгрессов, обслуживанием и охраной зданий. Такая
централизация может осуществляться как в форме концентрации таких
функций в одном федеральном государственном органе, так и путем передачи
обеспечивающих функций на аутсорсинг.
Функции, связанные с материально-техническим обеспечением,
предлагается частично централизовать на уровне ответственных исполнителей
государственных программ (в том числе в территориальных органах
федеральных органов исполнительной власти).
Потенциальная экономия может составить до 7 млрд. рублей ежегодно. С
одновременной оптимизацией использования материально-технических
ресурсов.
Вместе с тем некоторые функции по управлению делами и
хозяйственному обеспечению реализуются на системной основе, носят
постоянный характер и не зависят от реализуемых ведомством
государственных программ. Централизация таких функций может носить
только общий характер, без наделения ответственных исполнителей
государственных программ управленческими полномочиями в указанной
сфере.
13. Формирование специального фонда руководителя органа власти,
который мог бы использоваться для выполнения государственными служащими
экспертных работ без привлечения внешних специалистов (за счет части
экономии ассигнований на финансирование научно-исследовательских работ и
НИОКР).
Совершенствование межбюджетных отношений и эффективная
реализация бюджетной политики на региональном и муниципальном
уровне
Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации
составляют более 10 процентов общего объема расходов федерального
59
бюджета. Для повышения эффективности их использования необходимы
взаимоувязанные действия в двух направлениях – создание устойчивых
предпосылок и стимулов к повышению эффективности расходов региональных
и местных бюджетов и совершенствование структуры и порядка (методик)
предоставления межбюджетных трансфертов.
Совершенствование подходов к предоставлению межбюджетных
трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской
Федерации является одним из приоритетов государственной политики в сфере
реализации государственной программы Российской Федерации «Создание
условий для эффективного и ответственного управления региональными и
муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов
Российской Федерации».
Структура межбюджетных трансфертов должна в полной мере
обеспечивать предсказуемость и объективность распределения межбюджетных
трансфертов, особенно в средне- и долгосрочном периодах, создавать условия
для
повышения
самостоятельности
и,
следовательно,
бюджетной
ответственности органов государственной власти субъектов Российской
Федерации.
При подготовке проекта федерального бюджета были учтены следующие
меры по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов на
предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
бюджетам субъектов Российской Федерации.
1. Начат поэтапный переход к предоставлению консолидированных
субсидий в рамках государственных программ Российской Федерации.
Общее количество субсидий планируется сократить с 93 в 2013 году до 80
в 2014 году, до 70 – в 2015 году, до 60 – в 2016 году и до 42 к 2020 году.
При этом в отношении консолидированных субсидий предлагается:
разработать правила их предоставления и распределения, утверждаемые
Правительством Российской Федерации;
утверждать распределение их между субъектами Российской Федерации
приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете;
заключать соглашения об их предоставлении между главными
распорядителями таких субсидий и высшими исполнительными органами
государственной власти субъектов Российской Федерации на долгосрочный
период.
60
При разработке указанных правил особое внимание необходимо уделять:
показателям результативности предоставления консолидированной
субсидии, которые должны в полной мере характеризовать результаты решения
общефедеральных задач по развитию на региональном уровне сферы,
отобранной для федерального софинансирования;
методике распределения консолидированной субсидии между субъектами
Российской Федерации, которая должна предусматривать утверждение
распределения данной субсидии между субъектами Российской Федерации
приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете.
2. Повышение доли субсидий, распределение которых между субъектами
Российской Федерации утверждено приложениями к федеральному закону о
федеральном бюджете на соответствующий год.
В 2014 году не менее 25 процентов от общего количества субсидий будут
распределены приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете, а
к 2016 году планируется перейти к практически полному распределению
субсидий указанными приложениями.
Ежегодно до 1 июля Правительство Российской Федерации будет
определять перечень субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации,
распределение которых подлежит утверждению приложениями к федеральному
закону о федеральном бюджете.
В отдельных, объективно обусловленных случаях (в основном при
распределении
субсидий
на
конкурсной
основе)
распределение
соответствующих субсидий должно утверждаться Правительством Российской
Федерации. Для таких субсидий предлагается включать в текстовую статью
проекта федерального закона о федеральном бюджете положение о том, что
распределение субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, за
исключением
субсидий,
распределение
которых
утверждено
соответствующими приложениями к указанному федеральному закону,
утверждается Правительством Российской Федерации до 1 апреля очередного
финансового года.
3. Установление в федеральном законе о федеральном бюджете
полномочий Правительства Российской Федерации по определению перечня
субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, по которым будет
предусмотрена передача главными распорядителями средств федерального
бюджета полномочий получателя средств федерального бюджета по
61
перечислению указанных межбюджетных трансфертов в бюджеты субъектов
Российской Федерации территориальным органам Федерального казначейства.
Данный механизм предоставления субсидий:
позволит осуществлять расходы получателя средств бюджета субъекта
Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых
являются межбюджетные трансферты, под фактическую потребность, не
увеличивая время исполнения представленного получателем бюджетных
средств платежного документа;
исключит наличие неиспользованного остатка межбюджетных
трансфертов на конец финансового года в бюджетах субъектов Российской
Федерации;
сократит период поступления целевых средств в доход регионального
бюджета.
4. Увеличение
доли
дотаций
на
выравнивание
бюджетной
обеспеченности субъектов Российской Федерации в общем объеме
федеральных межбюджетных трансфертов.
Рост объемов и доли дотаций на выравнивание бюджетной
обеспеченности субъектов Российской Федерации планируется обеспечить за
счет индексации их объемов на уровень инфляции и сокращения объемов
межбюджетных субсидий в связи с плановым завершением их предоставления.
При этом завершение предоставления значительного количества субсидий
предполагается после 2015 года.
5. Обеспечение стабильности методики распределения дотаций на
выравнивание бюджетной обеспеченности, что позволит повысить
предсказуемость во взаимоотношениях федерального и региональных
бюджетов.
При этом возможна корректировка отдельных элементов указанной
методики, которая позволит более точно оценить уровень бюджетной
обеспеченности и направлять средства федерального бюджета в регионы,
наиболее остро нуждающиеся в финансовой поддержке.
В дальнейшем корректировка методики распределения указанных
дотаций должна происходить только в случаях изменения федерального
законодательства, а также в случае изменения структуры расходных
обязательств субъектов Российской Федерации.
62
Указанная методика должна содержать в себе определенные
стимулирующие инструменты к наращиванию налогового потенциала на
региональном уровне. Использование этих инструментов приведет к более
плавному сокращению дотаций для консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации с ростом налоговых и неналоговых доходов.
6. Пересмотр подходов к формированию нормативов расходов на
содержание органов государственной власти субъектов Российской Федерации
в целях их более объективной оценки и создания условий для оптимизации.
В среднесрочной перспективе предлагается реализовать следующие меры
по оптимизации и повышению эффективности межбюджетных трансфертов
бюджетам субъектов Российской Федерации.
1. Оптимизация расходных обязательств по предоставлению мер
социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным
категориям граждан.
Установленный в настоящее время подход к предоставлению мер
социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг
для разных категорий граждан различен:
для некоторых категорий граждан предусмотрены льготы по оплате всех
жилищно-коммунальных услуг (инвалиды, семьи, имеющие детей-инвалидов,
ветераны), а для других - только жилого помещения (ветераны боевых
действий);
одним категориям граждан льготы предоставляются в пределах
установленной нормы площади жилья и нормативов потребления
коммунальных услуг, устанавливаемых органами местного самоуправления
(граждане, подвергшиеся радиационному воздействию), другим – без учета
нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг
(ветераны, инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов);
льготы могут предоставляться как самому носителю льгот, так и с учетом
членов его семьи (инвалиды, семьи, имеющие детей-инвалидов);
существуют категории граждан, которым льготы по оплате жилого
помещения предоставляются с учетом членов семьи, а по оплате коммунальных
услуг только самому носителю льгот (граждане, подвергшиеся радиационному
воздействию);
для некоторых категорий установлены ограничения в зависимости от
форм собственности на жилое помещение (например, инвалидам и семьям,
63
имеющих детей-инвалидов, льготы по оплате жилого помещения не
предоставляются);
в ряде федеральных законов, устанавливающих льготы, приводятся
разные перечни коммунальных услуг, отличные от перечня, содержащегося в
Жилищном кодексе Российской Федерации.
В этой связи предлагается осуществить унификацию условий и объема
предоставляемых мер социальной поддержки по оплате жилищнокоммунальных услуг для всех категорий федеральных льготников, имеющих
право на указанные меры, предусмотрев:
предоставление льгот с учетом единого набора жилищно-коммунальных
услуг;
обязательность применения нормы социальной площади жилого
помещения и социальной нормы потребления коммунальных ресурсов
(нормативов потребления коммунальных услуг, если указанная социальная
норма субъектом Российской Федерации не применяется) или показаний
приборов учета (в случае, если показания приборов учета потребления
коммунальных ресурсов не превышают значения указанных нормативов) при
определении размеров выплат;
предоставление мер социальной поддержки в жилищном фонде
независимо от формы собственности.
При этом предлагается рассмотреть вопрос о предоставлении мер
социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг с учетом
материального положения получателей льгот (только гражданам с доходом не
выше двух прожиточных минимумов).
Предоставление мер социальной поддержки по оплате жилищнокоммунальных услуг федеральным льготникам с учетом материального
положения получателей льгот (только гражданам с доходом не выше двух
прожиточных минимумов) для граждан, которым указанные меры
предоставляются впервые. Это приведет к сокращению численности
получателей льгот в 2014 году по сравнению с 2013 годом на 227,9 тыс. человек
(1,5 процента), в 2015 году – на 444,6 тыс. человек (2,9 процента), в 2016 году –
на 650,5 тыс. человек (4,3 процента) с уменьшением соответствующих расходов
федерального бюджета в 2014 году на 1,8 млрд. рублей, в 2015 году - на 3,7
млрд. рублей, в 2016 году - на 6,2 млрд. рублей.
64
Аналогичные меры по оптимизации подобных расходных обязательств
рекомендуется предложить субъектам Российской Федерации с учетом
внесения необходимых изменений в федеральное законодательство,
позволяющих регионам пересматривать объемы предоставляемых мер
социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам.
2. Сокращение объемов дотаций на поддержку мер по обеспечению
сбалансированности региональных бюджетов.
Предоставление финансовой поддержки российским регионам на
основании отдельных поручений и указаний Президента Российской
Федерации и (или) поручений Правительства Российской Федерации
предлагается свести к минимуму и осуществлять не в форме дотаций из
федерального бюджета на поддержку мер по обеспечению сбалансированности
бюджетов субъектов Российской Федерации, а за счет средств резервных
фондов Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации.
Кроме того, дополнительной проработки требуют следующие
предложения.
1. Переход к единой консолидированной субсидии, начиная с 2017 года.
До 2020 года – срока окончания реализации большинства утвержденных
государственных программ Российской Федерации – следует ограничиться
объединением субсидий только в рамках государственных программ
Российской Федерации. После данного срока с учетом практики
предоставления и результатов использования консолидированных в рамках
государственных программ субсидий возможно рассмотрение предлагаемого
экспертным сообществом перехода к единой консолидированной субсидии.
2. Уточнение подходов к мониторингу реализации указов Президента
Российской Федерации.
Предлагается осуществить, начиная с 2014 года, уточнение подходов к
мониторингу реализации указов Президента Российской Федерации в части
повышения заработной платы работников бюджетной сферы по следующим
направлениям:
осуществлять мониторинг выполнения указов Президента Российской
Федерации в каждом муниципальном образовании на основе средней зарплаты
в экономике соответствующего муниципального образования, что позволит
более полно учесть территориальные особенности;
65
не учитывать в расчете средней заработной платы по экономике субъекта
Российской Федерации заработную плату сотрудников силовых ведомств, так
как их заработная плата не зависит от уровня развития экономики региона;
при расчете среднего уровня заработной платы работников бюджетной
сферы учитывать дополнительные выплаты и льготы, переведенные в
денежный эквивалент;
при расчете целевого ориентира уровня заработной платы работников
бюджетной сферы использовать вместо прогнозных данных на текущий год
данные о фактически сложившемся размере средней заработной платы по
экономике в отчетном периоде с возможной индексацией на прогнозируемую
инфляцию.
Реализация указанных предложений экспертов будет способствовать
комплексному достижению целей реформирования отраслей социальной сферы
на региональном уровне при ограничении объема дополнительных расходов
федерального бюджета, необходимых для оказания финансовой помощи
субъектам Российской Федерации в достижении целей, определенных в указах
Президента Российской Федерации.
3. Уточнение разграничения вопросов местного значения муниципальных
образований между типами муниципальных образований, в том числе
раздельно вопросов местного значения - на обязательные, решение которых
органы местного самоуправления муниципальных образований должны
осуществлять постоянно, и необязательные (реализуемые по инициативе
органов местного самоуправления).
4. Отмена требования о сохранении «монотонности» уровня бюджетной
обеспеченности муниципальных образований при распределении дотаций на
выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Реализация этого предложения позволит снять ограничения по
применению тех или иных формул распределения дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и
снизить риск вынужденного нарушения органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления
муниципальных районов требований Бюджетного кодекса Российской
Федерации.
5. Оптимизация структуры органов местного самоуправления:
66
отмена назначаемости «сити-менеджеров» и введение обязательного
совмещения должности главы муниципального образования и главы местной
администрации;
введение обязательного порядка формирования представительных
органов муниципальных районов исключительно из глав поселений, входящих
в его состав, и из депутатов их представительных органов;
сокращение численности депутатов, осуществляющих свои полномочия
на постоянной основе, минимум на 10 процентов;
активизация работы по укрупнению муниципальных образований и
изменение требований к установлению их границ в части пешеходной
доступности для поселений.
Развитие федеральной контрактной системы и повышение эффективности
государственных закупок
При подготовке проекта федерального бюджета Правительством
Российской Федерации было принято решение о сокращении расходов
федерального бюджета на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения
федеральных нужд на 5 процентов от общего объема расходов на указанные
цели в 2013-2016 годах (при сохранении качества и объема закупаемых
товаров, работ, услуг).
В результате было высвобождено в 2014 году 116,5 млрд. рублей, в 2015
году – 121,9 млрд. рублей, в 2016 году – 122,0 млрд. рублей, в том числе:
расходы на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд (за
исключением: формирования государственного материального резерва)
в 2014 году в размере 47,6 млрд. рублей, в 2015 году – 47,3 млрд. рублей, в 2016
году – 46,9 млрд. рублей;
субсидии юридическим лицам (кроме государственных учреждений) и
физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг (за исключением
субсидирования процентных ставок по кредитам и затрат на уплату лизинговых
платежей) в 2014 году в размере 7,7 млрд. рублей, в 2015 году – 7,6 млрд.
рублей, в 2016 году – 7,1 млрд. рублей;
бюджетные ассигнования на реализацию ФЦП и непрограммной части
федеральной адресной инвестиционной программы в 2014 году в размере 58,3
млрд. рублей, в 2015 году – 63,1 млрд. рублей, в 2016 году – 63,4 млрд. рублей;
имущественный взнос в Государственную корпорацию по атомной
энергии «Росатом» на развитие атомного энергопромышленного комплекса в
67
2014 году в размере 2,9 млрд. рублей, в 2015 году – 4,0 млрд. рублей, в 2016
году – 4,0 млрд. рублей;
бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда Российской
Федерации в размере 0,7 млрд. рублей в 2016 году.
При этом бюджетные ассигнования на содержание судебной системы и
Федерального дорожного фонда не сокращались.
Данные
меры
позволят
обеспечить
реализацию
принятого
Правительством Российской Федерации решения о сокращении расходов.
Для полноценного использования на всех уровнях бюджетной системы
резервов оптимизации расходов на государственные и муниципальные закупки
необходимо своевременное и качественное введение в действие положений
Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ).
В целях реализации Закона № 44-ФЗ утвержден План мероприятий по его
реализации (далее – План), предусматривающий принятие 65 нормативных
правовых актов, в том числе 43-х – в 2013 году. Выполнение указанного Плана,
а также подготовка государственных и муниципальных заказчиков,
контрольных органов к реализации вводимых в действие норм является базовой
предпосылкой обеспечения стабильности при исполнении бюджета по
расходам на закупки товаров, работ, услуг, а также повышения эффективности
указанных расходов.
В 2013-2015 годах будут реализованы следующие меры по оптимизации и
повышению эффективности бюджетных расходов в сфере государственных
закупок.
1. Обеспечение интеграции процедуры планирования закупок,
предусмотренной Законом № 44-ФЗ, с этапами составления и исполнения
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с
Планом, а также в рамках подготовки изменений в Бюджетный кодекс в части
установления требований к планированию бюджетных ассигнований на
закупки товаров, работ, услуг.
До конца 2013 года будут внесены в Правительство Российской
Федерации проекты постановлений Правительства Российской Федерации об
утверждении общих требований к формированию планов закупок и плановграфиков, а также о регламентации нормирования в сфере закупок.
68
Планы закупок и планы-графики должны обеспечить взаимосвязь с
документами, формируемыми в рамках бюджетного процесса в соответствии с
бюджетным законодательством Российской Федерации, что позволит
установить преемственность между обоснованием бюджетных ассигнований на
закупки и исполнением бюджета по соответствующим расходам, гарантировать
целевое использование бюджетных средств. При формировании плана закупок
необходимо исходить из того, что план закупок является документом,
характеризующим распределение утвержденных получателю бюджетных
ассигнований лимитов бюджетных обязательств в разрезе кодов бюджетной
классификации Российской Федерации и номенклатуры объектов закупок.
Использование плана-графика направлено на создание возможности
обоснованно проводить перераспределение бюджетных ассигнований на
закупки.
При этом для определения объемов финансового обеспечения закупок
при составлении планов закупок должны учитываться требования к объектам
закупок и нормативные затраты на обеспечение функций органов власти. В
2014 году при разработке требований к обоснованию бюджетных ассигнований
на закупки товаров, работ, услуг могут быть реализованы положения Закона №
44-ФЗ, предусматривающие введение системы нормирования в сфере закупок,
путем разработки нормативных затрат на обеспечение функций федеральных
органов государственной власти (государственных органов), органов
управления государственными внебюджетными фондами Российской
Федерации и разработки нормативов продукции и услуг (работ) для
обеспечения функций федеральных органов государственной власти
(государственных
органов),
органов
управления
государственными
внебюджетными фондами Российской Федерации.
2. В рамках реализации статьи 22 Закона № 44-ФЗ проводится
унификация методов расчета начальных (максимальных) цен контрактов путем
принятия в августе 2013 года приказа Минэкономразвития России «Об
установлении методических рекомендаций по применению методов
определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта,
заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)»,
включая подготовку рекомендаций по определению референтных цен. В 2014
году предполагается закрепить в Законе № 44-ФЗ за Федеральным
казначейством полномочия по проведению мониторинга формирования
69
начальных (максимальных) цен контрактов. Предлагаемые меры направлены на
предотвращение роста бюджетных расходов.
3. В соответствии с Планом в ноябре 2013 года будут реализованы
предложения по уточнению полномочий контрольных органов в сфере закупок
в части:
выявления избыточного контроля в сфере закупок и дублирующих
функций контрольных органов;
формирования предложения по оптимизации контроля (надзора) в сфере
закупок и предложений по численному штатному составу контрольных органов
в сфере закупок.
Контроль в сфере закупок, реализуемый Федеральной службой
финансово-бюджетного надзора и аналогичными органами субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований, предусмотренный
Законом № 44-ФЗ, должен быть встроен в общую систему внутреннего
государственного финансового контроля. В отношении закупок, финансовое
обеспечение которых осуществляется с использование средств федерального
бюджета, Росфиннадзору России будут предоставлены дополнительные
полномочия по определению методологии контроля, проверке действий
контролирующих органов субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований.
Указанная мера направлена на сокращение расходов на обеспечение
функционирования органов власти и казенных учреждений, снижение
транзакционных издержек в процедурах контроля, а также издержек
хозяйствующих субъектов (участников рынка государственных закупок).
Дальнейшая работа по данному вопросу может быть продолжена с
представлением результата анализа в декабре 2014 года.
4. Будут реализованы меры направленные на внедрение контрактов
жизненного цикла.
При этом будут учтены следующие предложения:
а) введение условий использования контрактов жизненного цикла (КЖЦ),
в том числе:
разделения значимости критериев цены контракта и расходов на
эксплуатацию объекта закупки (введение критерия стоимости владения);
70
использования КЖЦ в отношении объектов закупки, расходы на
эксплуатацию которых в течение срока службы составляют не менее половины
их цены;
включения в обязанности поставщика (подрядчика, исполнителя) по
КЖЦ работ (услуг) по поддержанию объекта закупки в состоянии, пригодном
для эксплуатации;
установления твердой цены КЖЦ.
б) разграничение правового регулирования в области государственночастного партнерства и норм Закона № 44-ФЗ о заключении КЖЦ.
Данная мера направлена на предотвращение роста бюджетных расходов и
может быть реализована в 2013 году при подготовке проекта постановления
Правительства Российской Федерации «Об определении случаев заключения
контрактов жизненного цикла и применения для оценки заявок участников
закупки критерия стоимости жизненного цикла товара или созданного в
результате выполнения работы объекта».
Одновременно с вышеназванными мерами потребуется установить
условия применения критериев оценки заявок участников закупки, снижающих
риски формирования завышенных цен по контрактам, не предусматривающим
обязательства по эксплуатации объекта закупки, то есть установление
соотношения веса критерия «расходы на обслуживание и ремонт товаров,
использование результатов работ» к весу цены контракта при осуществлении
закупок, не связанными с заключением контрактов жизненного цикла, как 50
на 50. Данное регулирование направлено на предотвращение роста бюджетных
расходов и будет реализовано в проекте постановления Правительства
Российской Федерации «Об установлении порядка оценки заявок,
окончательных предложений участников закупки, в том числе предельных
величин значимости каждого критерия».
5. В 2013 году планируется реализовать следующие меры в области
авансирования контрактов:
учет отраслевой специфики закупаемых товаров, работ, услуг при
определении предельных размеров авансов предоставляемых поставщикам,
подрядчикам;
сокращение, с поэтапным приближением к полной отмене, практики
авансовых платежей при исполнении государственных (муниципальных)
71
контрактов, начальная (максимальная) цена которых была снижена на 25 и
более процентов.
Указанные меры, которые планируется реализовать при подготовке
проекта постановления Правительства Российской Федерации «О мерах по
реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на
плановый период 2015 и 2016 годов», направлены на снижение рисков
неисполнения контрактов и утраты средств федерального бюджета, а также на
снижение цены контракта.
В 2014 году будет продолжена работа по формированию модели
обоснованного аванса.
6. Предложения по совершенствованию информационного обеспечения
закупок будут учтены в 2013 – 2015 годах в рамках реализации решений о
создании информационных систем, взаимодействие которых обеспечит
формирование и использование структурированной информации по расходам
на закупки товаров, работ, услуг.
В 2013 году завершится формирование подсистемы «Управление
закупками» системы «Электронный бюджет». В 2013 году Минэкономразвития
России по согласованию с Минфином России, Минкомсвязи России, ФАС
России, Федеральным казначейством будет сформировано техническое задание
на проектирование и разработку единой информационной системы в сфере
закупок (ЕИС). В течение 2014 – 2015 годов планируется обеспечить передачу в
ЕИС данных о закупках товаров, работ, услуг из единых информационных
систем, в которых формируются данные о финсово-хозяйственной
деятельности публично-правовых образований, через единые информационные
системы, обеспечивающие контроль.
Информационное взаимодействие системы «Электронный бюджет» с
ЕИС обеспечит доступ заинтересованных пользователей, в том числе органов
государственного (муниципального) финансового контроля и других органов
контроля в сфере закупок, к информации о ходе составления и исполнения
бюджетов в части закупок, а именно:
о формировании планов закупок и планов-графиков;
о проведении процедур определения поставщиков, подрядчиков,
исполнителей;
о заключении и исполнении государственных (муниципальных)
контрактов.
72
В среднесрочной перспективе предлагается реализовать следующие меры
по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов в сфере
государственных закупок.
1. Систематизация предусмотренных Законом № 44-ФЗ антидемпинговых
мер, поскольку отсечение поставщиков с ценой более чем на 25 процентов
ниже начальной создает риски формирования «избыточных» расходов на
закупки.
При этом уточнение следует произвести по следующим направлениям:
повышения размера обеспечения исполнения обязательств по контракту;
отказа от практики предоставления авансирования по контрактам, цена
которых снижается более чем на 25 процентов начальной (максимальной) цены;
введения правила о поэтапной приемке и оплате объектов закупки.
2. Проведение оценки влияния введения централизации закупок на
эффективность бюджетных расходов, а также формирование рекомендаций по
использованию централизации в закупках. Указанная мера направлена на
выявление случаев закупок, осуществление которых с использованием
централизации может повлечь увеличение бюджетных расходов.
3.
Установление
для
случаев
осуществления
закупок,
предусматривающих в соответствии с законодательством Российской
Федерации раскрытие поставщиком, подрядчиком, исполнителем информации
о привлекаемых им в ходе исполнения контракта субподрядчиках,
соисполнителях:
положений об определении заказчиком состава представляемой
информации;
права заказчика на принятие решения о возможности привлечения (отказа
в привлечении) поставщиком, подрядчиком, исполнителем соответствующего
субподрядчика, соисполнителя по результатам анализа представленной
информации.
4. Совершенствование информационного обеспечения закупок в целях
оптимизации расходов на закупку товаров, работ, услуг в части:
формирования на официальном сайте
раздела для осуществления
закупок, цена контракта которых не превышает 100 и 400 тысяч, в случаях
предусмотренных Законом № 44-ФЗ (создание «Электронного магазина»);
73
размещения на официальном сайте информации о «референтных» ценах
на товары, работы, услуги, проведение мониторинга формирования цены
контракта.
Кроме того, ряд предложений, требует дополнительной проработки.
В их числе:
повышение мотивации заказчиков при осуществлении закупок путем
распределения сложившейся по итогам закупки экономии;
установление
ограничений
на
одностороннее
расторжение
государственных и муниципальных контрактов;
замещение закупок по НИОКР другими инструментами их
финансирования.
В целом развитие нормативного правового регулирования в сфере
закупок должно осуществляться в рамках формирования единой правовой,
экономической и финансовой основы регулирования отношений публичноправовых образований с другими публично-правовыми образованиями,
юридическими и физическими лицами, основанных на договорах, соглашениях,
контрактах гражданско-правового характера (контрактной системы Российской
Федерации).
Такие отношения, в том числе, возникают в сферах:
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд;
предоставления субсидий на оказание государственных и муниципальных
услуг физическим и юридическим лицам;
осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной и
муниципальной собственности, а также предоставления бюджетных
инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или
муниципальными учреждениями и государственными и муниципальными
унитарными предприятиями;
размещения
государственных
и
муниципальных
заказов
на
предоставление государственных и муниципальных услуг в пользу третьих лиц;
предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением
государственных
(муниципальных)
учреждений
и
государственных
(муниципальных) унитарных предприятий), а также физическим лицам, в том
числе индивидуальным предпринимателям – производителям товаров, работ,
услуг;
74
предоставления из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
межбюджетных трансфертов;
предоставления на возмездной и возвратной основе средств из бюджетов,
государственных гарантий, осуществления заимствований и размещения
средств бюджетов на банковских депозитах;
обеспечения деятельности, связанной с государственной службой,
военной службой и выполнением функций работниками.
В указанной сфере должен быть регламентирован порядок принятия
решения об участии публично-правового образования в указанных отношениях,
возникающих в связи с заключением долгосрочных договоров, соглашений,
контрактов.
Совершенствование процедур и инструментов управления бюджетными
расходами, государственными и муниципальными учреждениями
Переход к формированию и исполнению федерального, региональных и
местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ,
обеспечивающих интеграцию стратегического и бюджетного планирования,
определение целей деятельности органов исполнительной власти с
использованием для их достижения всех находящихся в распоряжении
государства (местного самоуправления) инструментов, увязка бюджетных
ассигнований с результатами их использования, является основным
направлением повышения эффективности бюджетных расходов и
государственного (муниципального) управления в целом.
В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ
«О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием бюджетного процесса», начиная с 2014 года, федеральный
бюджет будет составляться, утверждаться и исполняться в «программном»
формате.
К настоящему времени Правительством Российской Федерации
проведена вся необходимая для этого подготовительная работа: утвержден
порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных
программ Российской Федерации, утверждены 40 государственных программ
Российской Федерации (утверждение 3-х государственных программ
предусмотрено в более поздние сроки), сформирована новая бюджетная
75
классификация, внесены изменения в график подготовки проекта федерального
бюджета, в том числе предусматривающие формирование предельных объемов
бюджетных ассигнований по государственным программам и федеральным
органам исполнительной власти, являющимся их ответственными
исполнителями.
В то же время сам по себе «программный» бюджет лишь создает
необходимые предпосылки для полномасштабного внедрения программноцелевых методов деятельности органов исполнительной власти. Эффективность
«программного» бюджета как одного из инструментов реализации
государственной и муниципальной политики будет определяться качеством
государственных (муниципальных) программ и их использованием в практике
государственного (муниципального) управления.
В связи с этим в 2013 – 2014 годах планируется реализовать следующие
основные меры.
1. Разработка и утверждение Долгосрочной бюджетной стратегии
Российской Федерации на период до 2030 года, определяющей основные
параметры бюджетной системы и предельные расходы («потолки»)
федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской
Федерации, а также формирование нормативно-правовой и методической базы
для «удлинения горизонта» бюджетного планирования на всех уровнях
бюджетной системы в увязке с документами долгосрочного стратегического
планирования.
При этом определение объемов финансового обеспечения реализации
государственной политики целесообразно осуществлять исключительно в
рамках государственных программ, в то время как иные документы
стратегического планирования должны определять основные направления
реализации такой политики, а также устанавливать требования к
государственным программам.
2. Разработка и утверждение порядка составления проекта федерального
бюджета на очередной финансовый год и плановый период с учетом
формирования проекта федерального бюджета на основе государственных
программ Российской Федерации и «потолков» бюджетных расходов на их
реализацию, установленных долгосрочной бюджетной стратегией.
При этом указанные «потолки» не должны предопределять объем и
структуру расходных обязательств и бюджетных ассигнований федерального
76
бюджета на их исполнение, являясь индикативной оценкой объема расходов,
который, в случае подтверждения долгосрочного экономического и
бюджетного прогноза, может быть включен в состав бюджетных ассигнований
федерального бюджета на реализацию соответствующей госпрограммы в
очередном бюджетном цикле.
Несмотря на индикативный характер, «потолки» бюджетных расходов
позволяют определить приоритеты в распределении бюджетных ассигнований,
сформировать финансово-обеспеченные государственные программы, создать
стимулы и расширить возможности для ответственных исполнителей по
выявлению резервов и их перераспределению внутри госпрограмм (без
разделения бюджетных расходов на «текущие» и «инвестиционные») и,
следовательно, повышения эффективности использования бюджетных средств.
3. Интеграция в рамках государственных программ Российской
Федерации
уже
существующих
инструментов
программно-целевого
планирования (федеральных и ведомственных целевых программ, «дорожных
карт», планов мероприятий по реализации документов стратегического
планирования, планов деятельности федеральных органов исполнительной
власти, в том числе по реализации указов Президента Российской Федерации).
4. Разработка и утверждение государственных программ «Развитие
пенсионной системы», «Обеспечение обороноспособности страны» и
«Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации
на период до 2020 года», что позволит охватить государственными
программами более 90 процентов расходов федерального бюджета.
5. Внесение изменений в порядок разработки, реализации и оценки
эффективности
государственных
программ
Российской
Федерации,
предусматривающие формирование указанных программ в одном (базовом)
варианте, обеспечивающим достижение планируемых целевых индикаторов в
рамках параметров федерального бюджета на трехлетний период и
индикативных «потолков» расходов на период до 2020 года, а также уточнения
содержания и оптимизацию формата государственных программ.
6. Внесение изменений в ранее утвержденные государственные
программы Российской Федерации с целью их приведения в соответствие с
требованиями вышеуказанного порядка, параметрами федерального бюджета
на 2014-2016 годы и «потолками» расходов на соответствующие госпрограммы
на период до 2020 года, более полного отражения регулятивных инструментов,
77
в том числе налоговых льгот, консолидации субсидий бюджетам субъектов
Российской Федерации с установлением требований по результатам
проводимой ими в соответствующих сферах политики, определения основных
мероприятий, для реализации которых могут заключаться долгосрочные
(выходящие за пределы действия лимитов бюджетных обязательств)
государственные контракты и т.д.;
7.
Организация
общественного
(экспертного)
обсуждения
государственных программ Российской Федерации, вносимых в них изменений,
хода и результатов их реализации;
8. Оказание методической помощи региональным и местным органам
власти при разработке государственных и муниципальных программ и переходе
к «программным» бюджетам.
Меры среднесрочного характера, направленные на развитие и
расширение
применения
программно-целевых
методов
бюджетного
планирования, будут подготовлены с учетом практического опыта перехода в
2014 году к формированию и исполнению федерального бюджета в
«программной» структуре, а также опыта реализации государственных
программ Российской Федерации.
При обсуждении вышеуказанных вопросов был предложен ряд мер,
требующих дополнительной проработки.
К их числу относятся:
завершение реализации утвержденных ФЦП без продления сроков их
действия и формирования новых ФЦП (с включением планируемых проектов,
мероприятий в состав соответствующих государственных программ
Российской Федерации);
отказ от формирования и реализации государственных программ
Российской Федерации территориального развития с одновременным
усилением роли региональных стратегий социально-экономического развития,
обеспечивающих координацию мероприятий, реализуемых в рамках
отраслевых государственных программ;
меры организационно-технического характера (сокращение числа
федеральных органов исполнительной власти и организаций, являющихся
главными распорядителями бюджетных средств, до числа ответственных
исполнителей государственных программ Российской Федерации.
78
Одним их инструментов, обеспечивающих увязку бюджетных
ассигнований с результатами их использования в рамках перехода к
формированию и исполнению бюджетов на основе государственных
(муниципальных) программ является государственное (муниципальное)
задание на оказание государственных (муниципальных) услуг.
Обеспечение взаимосвязи государственных программ и государственных
заданий будет способствовать созданию условий для повышения
эффективности деятельности государственных учреждений по обеспечению
потребностей граждан и общества в государственных услугах.
Сводные показатели государственных заданий должны включаться в
состав индикаторов государственных программ Российской Федерации
(подпрограмм), в рамках которых осуществляется организация оказания этих
услуг, а параметры государственных заданий формироваться в соответствии с
целями и результатами соответствующих государственных программ
Российской Федерации.
В 2013 году были приняты поправки в Бюджетный кодекс, расширяющие
возможности для применения государственных (муниципальных) заданий на
оказание государственных (муниципальных) услуг за счет поэтапного
введения, начиная с 2014 года, базовых (отраслевых) перечней указанных услуг
и единых методических подходов к определению нормативных затрат на их
финансовое обеспечение.
В текущем году Правительством Российской Федерации должен быть
определен порядок формирования, ведения и утверждения базовых
(отраслевых) перечней государственных (муниципальных) услуг (работ),
порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней
государственных услуг (работ), оказываемых и выполняемых федеральными
государственными учреждениями, общие требования к порядку формирования,
ведения и утверждения ведомственных перечней государственных
(муниципальных)
услуг
(работ),
оказываемых
и
выполняемых
государственными учреждениями субъектов Российской Федерации,
муниципальными учреждениями.
При этом порядок формирования и утверждения ведомственных перечней
государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых и выполняемых
государственными
учреждениями
субъектов
Российской
Федерации
(муниципальными учреждениями) будет установлен соответственно высшими
79
исполнительными органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, местными администрациями муниципальных образований, с
соблюдением общих требований, утвержденных Правительством Российской
Федерации.
Кроме того, в 2014 году федеральные органы исполнительной власти,
осуществляющие функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности,
должны будут утвердить общие требования по определению нормативных
затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в целях расчета
объема
финансового
обеспечения
выполнения
государственного
(муниципального) задания, начиная с государственных (муниципальных)
заданий на 2016 год.
В среднесрочной перспективе предлагается реализовать следующие
основные меры по повышению качества и доступности государственных
(муниципальных) услуг и повышения эффективности функционирования
государственных (муниципальных) учреждений.
1. Расширение практики вовлечения организаций, не являющихся
государственными (муниципальными) учреждениями, в процесс оказания
государственных (муниципальных) услуг, что позволит повысить конкуренцию
и, следовательно, обеспечить рост качества и доступность государственных
(муниципальных) услуг.
В связи с этим предполагается осуществить переход от нерыночного
механизма распределения государственных (муниципальных) заданий к
конкурсному размещению государственного (муниципального) заказа на
оказание государственных (муниципальных) услуг как среди государственных
и муниципальных учреждений, так и организаций негосударственного сектора.
В частности, предполагается распространить законодательство
Российской Федерации, регулирующее государственные закупки, на оказание
государственных (муниципальных) услуг для нужд их потребителей (т.е.
третьих лиц), а также предусмотреть специальные требования к размещению
заказов на закупки услуг в пользу третьих лиц и проведению конкурсных
процедур отбора поставщиков среди государственных и негосударственных
организаций.
Необходимо также расширять возможности потребителя услуг самому
выбрать место (организацию-поставщика), качество и объем услуг, которые
80
гарантированы государством. В этом случае средства соответствующих
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечисляются в
организацию после обращения потенциального получателя государственной
(муниципальной) услуги именно в эту организацию. При этом
соответствующий сертификат или иной документ, подтверждающий
финансовые обязательства государства по оплате государственной
(муниципальной) услуги должен приниматься в качестве частичной или полной
оплаты необходимых гражданину услуг, предоставляемых негосударственными
организациями.
2. Внедрение в государственных (муниципальных) учреждениях систем
оплаты труда работников, обеспечивающих повышение качества оказываемых
услуг, соответствие оплаты труда работников результатам их труда.
В рамках перехода к «эффективному контракту» в государственных
(муниципальных) учреждениях в отношении каждого работника должны быть
уточнены и конкретизированы его трудовая функция, показатели и критерии
оценки эффективности деятельности.
3. Включение основных параметров государственных (муниципальных)
заданий в состав целевых индикаторов государственных (муниципальных)
программ, а также формирование государственных (муниципальных) заданий в
соответствии с указанными программами.
4. Оптимизация структуры бюджетной сети за счет ликвидации или
преобразования в иные организационно-правовые формы государственных
(муниципальных) учреждений, деятельность которых не соответствует
полномочиям, возложенным на публично-правовое образование, которое
является его учредителем, а также не соответствует профилю органа,
осуществляющего функции и полномочия учредителя.
5. Продолжение работы по организационной и информационной
поддержке реформы государственных (муниципальных) учреждений.
Кроме того, дополнительной проработки требуют следующие
предложения:
исключение из законодательства Российской Федерации норм,
предусматривающих право государственных органов (органов местного
самоуправления) регулировать вопросы составления и утверждения плана
финансово-хозяйственной деятельности автономных учреждений, включая
установление формы этих планов;
81
сокращение объема отчетности автономных и бюджетных учреждений;
предоставление государственным (муниципальным) учреждениям права
не перечислять остатки целевых субсидий, не использованные ими в текущем
финансовом году, в бюджет, в отношении которых учредителем принято
решение о наличии потребности в указанных остатках и использовании их в
очередном финансовом году на те же цели;
уточнение в бюджетном законодательстве Российской Федерации
понятия
государственной
(муниципальной)
услуги
с
разделением
государственных
(муниципальных)
услуг
на
«административные»
(предусматривающих осуществление юридически значимых действий органов
власти) и «общественных» (услуги образования, здравоохранения, социального
обслуживания, культуры и т.д.);
уточнение в законодательстве Российской Федерации понятия
государственного (муниципального) задания;
внесение в законодательство Российской Федерации изменений,
предусматривающих введение новой формы некоммерческой организации до
конца 2015 года и преобразования после 2015 года части автономных
учреждений в некоммерческие организации новой формы.
Резервы в сфере управления государственным имуществом и
приватизации
При подготовке проекта федерального бюджета Правительством
Российской Федерации было принято решение о выплате компаниями с
государственным участием дивидендных выплат в размере 25 процентов от
чистой прибыли, определенной по показателям консолидированной
финансовой отчетности. Реализация данной меры позволила увеличить прогноз
доходов федерального бюджета в виде дивидендов по акциям, принадлежащим
Российской Федерации, в 2014 году до 202,6 млрд. рублей (прогнозный
показатель – 172,7 млрд. рублей), в 2015 году до 234,8 млрд. рублей
(прогнозный показатель – 181,9 млрд. рублей), и запланировать доходы
федерального бюджета на 2016 год в размере 243,7 млрд. рублей.
Кроме того, в течение 2014 года планируется реализовать ряд
дополнительных мер по оптимизации и повышению эффективности
бюджетных расходов в сфере управления государственным имуществом и
приватизации, среди которых:
82
утверждение «дорожных карт» отчуждения по каждому крупному
объекту приватизации;
введение одного из критериев эффективности работы менеджмента –
повышение абсолютного и относительного размера дивидендных выплат в
целях повышения мотивации менеджмента компаний с государственным
участием;
определение общего порядка выплаты дивидендов для всех компаний с
государственным участием с установлением алгоритма, позволяющего
компаниям отклоняться от этой нормы;
закрепление в нормативных правовых актах и/или уставах федеральных
государственных унитарных предприятий (ФГУП) динамики отчислений
прибыли в бюджет в относительных показателях и вознаграждение
руководителя (генерального директора) в привязке к динамике отчислений
прибыли в бюджет;
разработка механизма оценки эффективности деятельности руководителя
учреждения исходя из заданий собственника имущества государственного
учреждения;
передача имущества, ограниченного к приватизации, определенным
органам власти с последующим закреплением за подведомственными
учреждениями и предприятиями;
передача имущества на другой уровень публичной власти при
совершенствовании нормативного регулирования и после проведения ряда
подготовительных мероприятий;
интенсификация
проводимой
инвентаризации
и
отчуждения
непрофильных активов, имеющихся на балансе государственных унитарных
предприятий, бюджетных учреждений, компаний с государственным участием;
выполнение процедур оформления документации, паспортизации
объектов, предполагаемых к приватизации и включению в хозяйственный
оборот, в части ускорения совершения указанных действий федеральными
органами исполнительной власти;
введение запрета на создание новых унитарных предприятий, основанных
на праве хозяйственного ведения (за исключением реорганизационных
процедур);
разработка методических рекомендаций по определению критериев и
осуществлению оценки эффективности и целевого использования федерального
83
имущества и бюджетных средств федеральных государственных учреждений
(ФГУ);
разработка и внедрение упрощенного механизма изъятия и
перераспределения имущества государственного учреждения в зависимости от
его типа: неиспользуемое, неэффективно используемое, незарегистрированное.
В среднесрочной перспективе предлагается реализовать следующие меры
по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов в сфере
управления государственным имуществом и приватизации:
повысить размер дивидендных выплат компаниями с государственным
участием до 35 процентов от чистой прибыли, определенной по показателям
консолидированной финансовой отчетности;
упростить процедуры продажи объектов ряда категорий без включения в
приватизационную программу;
увеличить срок актуальности отчетов об оценке имущества;
разработать регламент продажи неликвидных объектов казны с
установлением минимальной цены 1 рубль, а также продажи на
специализированном аукционе для неликвидных объектов;
определить совместно с ведомствами целевого назначения имущества для
его передачи ведомствам согласно его целевому назначению и приватизации
оставшейся части;
предоставить права утверждения списков объектов казны, выставляемых
на приватизацию в пределах определенного стоимостного лимита, на уровне
решений Минэкономразвития России и Росимущества;
разработать порядок проведения инвестиционных конкурсов по продаже
объектов казны с обязательствами по сохранению профиля приватизируемого
объекта;
разработать нормативные акты, предусматривающие установление
критериев эффективности деятельности руководителей федеральных органов
исполнительной власти, предприятий и учреждений по управлению
непрофильными активами, а также систему стимулирования за сокращение
количества непрофильных и неиспользуемых активов;
разработать Методические рекомендации по отчуждению непрофильных
активов;
преобразовать ФГУП, основанные на праве хозяйственного ведения, в
зависимости от целей, характера и масштабов основной деятельности, в
84
открытые акционерные общества (типовая схема), казенные предприятия,
некоммерческие организации или ФГУ;
применять упрощенные процедуры освобождения руководителей
(генеральных директоров) ФГУП от занимаемой должности по решению
собственника;
упростить процедуры изъятия (отчуждения) имущества ФГУП после
факта установления собственником нецелевого использования имущества;
конкретизировать условия договора с руководителем (генеральным
директором) ФГУП, предусматривающих в качестве критерия успешной
деятельности показатели эффективности (прибыль, динамика отчисления
прибыли в бюджет, программа действий генерального директора по
конкретным позициям в зависимости от специфики предприятия, регистрация
объектов недвижимости и др.);
принять правовой акт, регламентирующий процедуру одобрения и оценки
сделанного заключения об оценке имущества с привлечением независимой
экспертной организации, которая сможет обеспечить объективность;
провести инвентаризацию имущества ФГУ;
провести инвентаризацию земельных участков для общих целей:
налогообложения, выявления профильного соответствия земельного участка
целям деятельности ФГУ, государственный учет, кадастрирование и
регистрацию земельных участков.
Кроме того, дополнительной проработки требуют следующие
предложения:
оптимизация порядка ведения реестра казны движимого и недвижимого
имущества, в том числе с передачей профильным федеральным органам
исполнительной власти бюджетных ассигнований Росимущества;
совершенствование механизма управления объектами недвижимости
казны путем введения процедур продажи объектов казны, требующих
инвестиций, по результатам доверительного управления имуществом в течение
1 года, обеспечивающего предпродажную подготовку объекта, проработки
механизмов концессии и ГЧП, упрощенный порядок принятия решений об
использовании для этого имущества казны на уровне Минэкономразвития
России и Росимущества;
85
создание Федерального фонда развития недвижимости, целью которого
являлось бы обеспечение приватизации объектов недвижимости и земельных
ресурсов, вовлечение в оборот объектов казны;
направление бюджетных инвестиций непосредственно головной
компании с обязательным применением специальных инструментов,
обеспечивающих доведение бюджетных средств до конкретного проекта на
микроуровне;
предоставление государственных (бюджетных) инвестиций на возвратной
основе дочерним компаниям или непосредственно холдингам с использованием
корпоративных облигаций, размещаемых в пользу государства по закрытой
подписке;
усиление контроля за государственными (бюджетными) инвестициями
путем выпуска привилегированных акций в пользу государства;
выработка единых принципов долговой политики ФГУП, в том числе
внедрение контроля необоснованной задолженности ФГУП и привлечение
специализированных организаций в целях урегулирования задолженности
ФГУП.
Оптимизация и повышение эффективности налоговых льгот
В соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и
сборах налогоплательщикам и плательщикам сборов предоставляются льготы
по налогам и сборам, которые согласно статье 56 Налогового кодекса
Российской Федерации (далее – НК РФ) представляют собой преимущества,
включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в
меньшем размере.
В результате этого предоставление льгот по налогам и сборам приводит к
уменьшению поступлений соответствующих налогов в бюджетную систему
Российской Федерации.
Кроме того, в НК РФ существует ряд норм, предоставляющих
преференции и освобождения при расчете и уплате налогов, что также ведет к
снижению поступлений в бюджетную систему Российской Федерации по
соответствующим налогам.
В связи с этим вопрос оптимизации и повышения эффективности
налоговых льгот, преференций и освобождений (далее – налоговые льготы)
приобретает особую актуальность.
86
Необходимо отметить, что часть налоговых льгот предоставляется
налогоплательщикам исходя из государственной значимости выполняемых ими
задач,
необходимости дополнительного
стимулирования
активности
налогоплательщиков в области инвестиционной и инновационной
деятельности, целесообразности поддержки развития отраслей и отдельных
видов деятельности, а также необходимости поддержки социально
незащищенных категорий граждан.
С другой стороны, в контексте имеющегося в НК РФ определения
налоговых льгот значительное количество преференций и освобождений
составляют льготы, обусловленные структурой налогов и использованием
общих принципов налогообложения отдельных операций.
Такие механизмы являются по своей сути не льготами, а базовыми
элементами действующей системы налогов и сборов, соответствующей
принципам налогообложения аналогичных операций в юрисдикциях стран
ОЭСР.
К ним следует отнести, например, освобождение операций по
осуществлению банками банковских операций и услуг по страхованию от
обложения налогом на добавленную стоимость.
С точки зрения бюджетного процесса налоговые льготы (без учета
базовых элементов действующей системы налогов и сборов) необходимо
рассматривать в качестве «налоговых расходов» бюджетной системы
государства. Такой подход полностью соответствует международной практике.
В связи с этим «налоговые расходы» как и любые другие расходы
бюджетной системы Российской Федерации должны подвергаться регулярному
мониторингу и регулярной оценке целесообразности их предоставления.
Указанная работа проводится Министерством финансов Российской
Федерации совместно с Федеральной налоговой службой с 2010 года, которая
показала следующее.
В 2010 году количество налоговых льгот составляло 202 единицы на
общую сумму – 1,2 трлн. рублей или 1,9 процентов ВВП,
в 2011 году – 277 льгот на сумму 1,5 трлн. рублей или 2,1 процентов ВВП.
На 1 января 2013 года согласно налоговой отчетности количество
налоговых льгот составляет 290 единиц на сумму 1,6 трлн. рублей или
2,0 процентов ВВП.
Необходимо отметить, что в 2010 - 2012 годах была проведена
инвентаризация налоговых льгот по региональным и местным налогам, в
87
результате которой были подготовлены предложения по отмене наиболее
крупных федеральных льгот по налогу на имущество организаций в отношении
железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов,
линий энергопередачи, сооружений, являющихся их неотъемлемой
технологической частью.
Указанные льготы отменены с 2013 года (Федеральный закон
от 29 ноября 2012 г. № 202-ФЗ), в результате чего дополнительные доходы
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2013 году
составят – 36 млрд. рублей, в 2014 году – 70 млрд. рублей и в 2015 году –
112 млрд. рублей. В итоге отмены данных льгот в бюджетную систему
Российской Федерации за период 2013 – 2019 годов дополнительно поступит
1,3 трлн. рублей.
Вместе с тем для продолжения работы по оптимизации и повышению
эффективности налоговых льгот необходимо решение ряда вопросов.
Прежде всего, необходимо закрепить порядок проведения мониторинга
налоговых льгот и его периодичность. Указанный мониторинг целесообразно
проводить в разрезе следующих групп налоговых льгот: налоговые льготы,
направленные на стимулирование инноваций и инвестиций, а также налоговые
льготы, имеющие социальный характер.
Кроме того, должен быть разработан механизм определения
эффективности и востребованности как действующих, так и предлагаемых к
введению налоговых льгот, учитывающий публичность и широкое экспертное
обсуждение.
По результатам такой работы должны разрабатываться соответствующие
предложения по внесению изменений в НК РФ.
Одновременно с этим представляется необходимым определить понятие
«налоговые расходы» в законодательном порядке как потери бюджетной
системы Российской Федерации доходов вследствие действия и/или введения
налоговых льгот.
При этом количественную оценку «налоговых расходов» целесообразно
осуществлять по каждой статье в отдельности, так как этот подход позволит
рассматривать вопросы модификации и (или) отмены каждой отдельной
льготы, предусмотренной законодательством Российской Федерации о налогах
и сборах. Этому будет способствовать также формирование и публикация
данных о «налоговых расходах» в рамках бюджетного процесса.
88
Регулирование формирования и представления данных о «налоговых
расходах» на уровне бюджетного законодательства Российского Федерации
призвано создать условия для системности и открытости информации о потерях
доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от
предоставления налоговых льгот.
Оценки потерь доходов бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации по перечню «налоговых расходов» следует представлять
законодательному органу одновременно с проектом федерального закона о
федеральном бюджете. Это положение также должно быть закреплено в
Бюджетном кодексе.
Таким образом, для реализации рассмотренного комплекса мер
потребуется внесение изменений в законодательство Российской Федерации, в
частности, предусматривающих:
определение понятия «налоговые расходы» бюджета;
закрепление полномочий по подготовке перечня налоговых расходов
бюджета, а также по количественной оценке соответствующих потерь
бюджетных доходов;
установление порядка формирования указанного перечня.
Реализация указанных мер позволит повысить прозрачность и
эффективность «налоговых» расходов бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации.
89