Эффективность расходования бюджетных средств

Выступление аудитора Контрольно-счетной палаты Московской области В.А. Морина
на тему: "Эффективность расходования бюджетных средств – одна из важнейших
задач, стоящих перед органами государственной власти и местного самоуправления"
Повышение эффективности бюджетных расходов является одной из важнейших задач, стоящих перед
органами государственной власти и местного самоуправления. В настоящее время в Российской Федерации
отсутствует единая методика, содержащая критерии для установления фактов нарушения эффективного
использования бюджетных средств. Констатируя при проверках наличие подобных нарушений контрольносчетные органы, по сути, формулируют свою субъективную профессиональную оценку по поводу отдельных
фактов выявленных нарушений, которая может существенно отличаться как от позиции должностных лиц
объекта проверки, так и оценок других экспертов.
Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 07
февраля 2011 г. № 6-ФЗ самостоятельно разрабатывают и утверждают стандарты, позволяющие определить
эффективность использования средств бюджета. В настоящее время Счетной палатой Российской
Федерации в наш адрес направлен Проект Критериев и методики оценки эффективности бюджетных
расходов с учетом особенностей, определенных видом расходов. Проект разработан рабочей группой
представителей Министерства финансов Российской Федерации и Счетной палаты Российской Федерации
для использования в работе контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
Методика подготовлена во исполнение пункта 2 перечня поручений Президента Российской Федерации от 20
октября 2013 г. № Пр-2451ГС и в целях создания условий для реализации принципа эффективности
использования бюджетных средств, устанавливающего, что при составлении и исполнении бюджетов
участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из
необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств
(экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом
объема средств (результативности).
Применение понятия неэффективности бюджетных средств основано на положениях статьи 34 Бюджетного
кодекса Российской Федерации, устанавливающей принцип эффективности использования бюджетных
средств, который заключается в составлении и исполнении бюджетов участниками бюджетного процесса в
рамках установленных им бюджетных полномочий исходя из необходимости достижения заданных
результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с
использованием определенного бюджетом объема средств, другими словами:
- не достижение заданного результата (по объему и (или) качеству) при использовании запланированного
объема средств;
- достижение результата с большими, чем это было возможно, затратами.
Заложенный принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств устанавливает
требование к контрольно-счетным органам в актах проверок отмечать случаи их неэффективного
использования.
Анализ работы позволяет разделить нарушения на следующие группы:
- неприменение правовых механизмов, предусмотренных законодательством в сфере размещения заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и
направленных на повышение эффективности использования бюджетных средств;
- расходование бюджетных средств с превышением необходимого (возможного) объема затрат, но при
получении требуемого результата;
- расходование бюджетных средств без достижения требуемого (заявленного) результата;
- приобретение морально устаревшего оборудования или работ (услуг), выполняемых (оказываемых) с
применением морально устаревших технологий (методов);
- необоснованное накопление на счетах остатков денежных средств;
- перечисление денежных средств (авансов), по которым в учете учреждений числится непогашенная
дебиторская задолженность. И наоборот, непогашение учреждениями в установленные сроки кредиторской
задолженности при наличии соответствующих денежных средств;
- неиспользование поставленного и оплаченного оборудования.
Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, контрольно-счетные органы
должны учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними
задач и в пределах выделенных на конкретные цели бюджетных средств самостоятельно определяют
необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной
операции.
Ссылка в актах проверок на статью 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации не позволяет сделать
каких-либо выводов, поскольку она устанавливает общий принцип эффективности и экономности
использования бюджетных средств и в ней не содержится конкретных правил, которые могли быть нарушены.
Таким образом, конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием
бюджетных средств только в случае, если контрольно-счетный орган докажет, что поставленные перед
участником бюджетного процесса задачи могли быть решены с использованием меньшего объема средств
или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог достигнуть
лучшего результата (постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22
июня 2006 г. № 23).
Контрольно-счетная палата Московской области на протяжении последних лет активно использует при
проведении контрольных мероприятий элементы аудита эффективности, а в план 2015 года включены
проверки аудита эффективности бюджетных средств, а также аудит эффективности отдельных
государственных программ Московской области.
Всего в 2014 году нами выявлено нарушений неэффективного использования бюджетных средств на общую
сумму более 1,8 млрд рублей, что составляет 2,6 процентов от общего объема выявленных нарушений (в
2013 году – 4,6 млрд рублей, что составляет 49,5 процентов).
Основные нарушения неэффективного использования средств бюджета выявлены в отраслях:
- образование;
- здравоохранение;
- социальная политика;
- культура;
- дорожное хозяйство.
Контрольно-счетная палата Московской области при организации проверок аудита эффективности применяет
такие элементы аудита эффективности как: экономность, продуктивность, результативность. При этом нами
учитывается специфика деятельности проверяемого объекта, а в этой связи могут применяться не все из
указанных факторов.
В качестве способов проверки экономности расходов осуществляется проверка и анализ источников и
способов приобретения необходимых ресурсов (например, проведение конкурсов);
сравнение затраченных объектом проверки средств на приобретение ресурсов с аналогичными показателями
предыдущего периода или с показателями других объектов;
проверка наличия возможности более экономного и рационального способа использования ресурсов в
существующих условиях хозяйствования.
Для оценки продуктивности использования денежных средств нами применяются плановые и фактические
результаты деятельности объекта проверки, выраженные в соответствующих количественных показателях;
нормативы бюджетных расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг;
сравнение фактически полученных соотношений между затратами и результатами с аналогичными
соотношениями, достигнутыми объектом в предшествующий период, или же с соотношениями между
затратами и результатами в других объектах, осуществляющих деятельность в проверяемой сфере
использования бюджетных средств.
Результативность определяется путем оценки экономической результативности (путем сравнения
достигнутых и запланированных экономических результатов использования бюджетных средств или
деятельности объектов, которые выступают в виде конкретных продуктов деятельности (объемы
произведенной продукции и оказанных услуг, количество людей, получивших услуги и т.п.)).
Например
- При оценке эффективности расходов на реализацию государственных программ мы учитываем, что в
реализации одного мероприятия могут участвовать несколько исполнительных органов государственной
власти, а также большое количество учреждений, подведомственных разным ГРБС, что приводит к
необходимости устанавливать сводные обобщенные показатели результативности.
- При оценке эффективности расходов на оказание какой-либо государственной услуги, мы сравниваем
между собой стоимость единицы услуги в различных учреждениях, ее оказывающих. При этом мы понимаем,
что если средства потрачены, а показатели результата, установленные государственным заданием, не
выполнены, то расходование средств является неэффективным.
- Если мы оцениваем эффективность расходов, результат которой измеряется бинарно, то есть либо
выполнено, либо нет, например расходы на социальные выплаты, которые фиксированы по размеру и
являются приоритетом вне зависимости от наполнения бюджета доходами, мы сравниваем не столько
полноту выплат, сколько качественную составляющую результата – своевременность (соблюдение сроков)
начисления и перечисления, количество ошибок при начислении и т.д. И если результат достигнут, то есть
выплаты произведены в полном объеме, ошибок нет, эффективность расходов высокая. Если даже результат
достигнут, но организационные проблемы привели к большому количеству ошибок, можно признать
эффективность расходов низкой.
При разработке основных критериев и показателей для оценки эффективности использования бюджетных
средств нами в основу закладываются показатели результативности государственных программ, а также
требования государственных заданий. Критерии и показатели доводятся объекту проверки до начала
контрольного мероприятия.
Например, при проведении контрольных мероприятий по направлению «Образование» были разработаны:
- показатели качества управления бюджетными расходами (применимы для всех направлений расходования
бюджетных средств)
(предполагают: ресурсное обеспечение административной и управленческой деятельности);
- показатели непосредственных результатов
(предполагают: объем и качество государственных услуг);
- показатели конечных результатов
(характеризуют эффект социально-значимых результатов).
Критерием оценки эффективности данных показателей по направлению «Образование» является
соответствие достигнутых значений этих показателей их целевым значениям.
В сфере образования в большей степени нами вскрываются нарушения неэффективного использования
средств бюджета Московской области при осуществлении закупок оборудования для общеобразовательных
учреждений на модернизацию региональных систем общего образования, которое не используется по
назначению или находится на длительном хранении.
В ходе проверки муниципального общеобразовательного учреждения «Лотошинская средняя
общеобразовательная школа № 1» закупленное оборудование на сумму около 4 млн. рублей находилось в
упакованном состоянии и не использовалось.
Выявлены факты отвлечения бюджетных средств на сумму около 2 млн. рублей, которые были направлены
на разработку проектно-сметной документации на строительство Центра досуга «Раннее развитие»
городского поселения Белоомут Луховицкого района, в дальнейшем проектно-сметная документация не
использовалась.
Отвлеченные бюджетные средства выявлены и в сфере культуры. Более 15,5 млн. рублей бюджетных
средств были направлены учреждениям культуры Зарайского муниципального района и не использованы.
Факты неэффективного использования бюджетных средств установлены в сфере здравоохранения.
Закупленное медицинское оборудование стоимостью на общую сумму более 82 млн. рублей, не
использовалось и находилось на хранении в медицинских учреждениях. В городском округе Королев для
городской больницы № 1 был закуплен компьютерный томограф на сумму 17,4 млн. рублей, который не
эксплуатировался более года, а в городском округе Юбилейный два диагностических рентгеновских
комплекса на общую сумму 8 млн. рублей также не использовались более года.
В социальной сфере неэффективные расходы выявлены на общую сумму 87,4 млн. рублей, которые
выразились в отвлечении бюджетных средств на финансирование и содержание персонала государственного
бюджетного учреждения Московской области, реконструкция которого не завершена, а также на
финансирование введенной в эксплуатацию в 2013 году больницы, на момент проверки не
эксплуатировалась и в собственность Московской области не оформлена.
В дорожном хозяйстве объем отвлеченных средств составил 1,9 млрд рублей. Бюджетные средства в виде
авансовых платежей были направлены подрядным организациям, однако работы в установленные сроки
были не выполнены, также были выполнены проектно-изыскательские работы, которые не нашли своего
практического применения.
В заключении хочу подчеркнуть, что внимание органов внешнего государственного (муниципального)
финансового контроля смещается с вопросов целевого использования бюджетных средств на контроль
достижения запланированных результатов, результативности и целесообразности произведенных расходов.
Исходя из того, что в настоящее время ни уголовной, ни административной ответственности за
неэффективное расходование бюджетных средств не предусмотрено, Контрольно-счетная палата
Московской области, отмечая нарушения, выдает предписания, а также вырабатывает предложения для
органов исполнительной власти, которые могли бы лечь в основу управленческих решений.