ЭВОЛЮЦИЯ регуляторной ПОЛИТИКИ В СТРАНАХ
advertisement
ЭВОЛЮЦИЯ РЕГУЛЯТОРНОЙ ПОЛИТИКИ В СТРАНАХ-ЧЛЕНАХ ОЭСР Ник Малышев Организация экономического сотрудничества и развития На протяжении последних 20 лет основным вопросом реформы государственного сектора в странах-членах ОЭСР было создание регуляторной (нормативно-правовой) политики. В течение этого периода времени природа регулирования претерпела основательные и быстрые изменения. Она прошла развитие от ранних попыток устранить регулирование и уступила более систематизированной регуляторной реформе, сочетавшей в себе отмену регулирования, введение регулирования заново и повышение эффективности регулирования. Однако данные первичные формулировки регуляторной реформы зачастую подразумевали, что изменения по своей природе носят эпизодический характер. Более того, они направлены на воссоздание регуляторной структуры до некоего идеального состояния с помощью единичных вмешательств. Опыт показал, что такие взгляды были несостоятельны, и они в свою очередь уступили место концепции правового регулирования. Отличие правового регулирования заключалось в том, что процесс реформы рассматривался как динамичный. С течением времени процесс становился все более интегрированным в процесс выработки государственной политики. Сегодня практически во всех странах-членах ОЭСР создано достаточное количество институтов и средств по применению регуляторной политики. Так же как и другие виды правительственной политики, как, например, денежная или финансовая политика, регуляторная политика является всеобъемлющей ролью государства, реализуемой на постоянной основе. В данном отчете описан процесс развития регуляторной политики, в частности, описаны принципы, средства и институты, используемые в странах-членах ОЭСР, определены наиболее перспективные подходы, а также менее успешные инициативы.1 История История регулирования – это не история последовательной государственной стратегии, а скорее история реакции на изменяющиеся цели и требования в различных странах, отраслях и политических ситуациях. После быстрого роста сферы и масштаба регуляторных вмешательств на протяжении большей части двадцатого века, изменения в экономической среде начали более четко выявлять сокрытые ранее расходы, связанные с устаревшими, низкокачественными и постоянно расширяющимися регуляторными структурами. Тем не менее, хотя проблемы, вызванные низкокачественным регулированием, становились все более и более очевидными, реформа постоянно откладывалась или блокировалась. В течение многих лет сложность реформы и неопределенность с ее ожидаемыми результатами являлись препятствиями на пути к прогрессу. Отчасти это было связано с разрозненностью политики 1 Данный документ во многом основан на отчете "Регуляторная политика с странах-членах ОЭСР. От вмешательства к регуляторному управлению", Париж, 2002, и серии Обзоров регуляторных реформ ОЭСР, см. www.oecd.org/countrylist/0,2578,en_2649_37421_1794487_1_1_1_37421,00.html. 1 в структуре правительства. Правительствам не хватало способностей по координации и планированию, необходимых для поступательного движения с горизонтальными пакетами политик и реформ. Правительства также мало уделяли внимания пересмотру, обновлению и устранению ненужных или вредных видов регулирования. Большое количество видов регулирования, используемых в настоящее время, уходит корнями в начало двадцатого века, когда экономикосоциальные условия очень сильно отличались от сегодняшних. Стимулирующие структуры в рамках бюрократии не способствовали эффективному и ответственному использованию политики. Очень часто стимулы были в угоду неким пустым, а не общим интересам, были рассчитаны на краткосрочную, а не на долгосрочную перспективу, а также использовали методы традиционного контроля, а не инновационные подходы. Заинтересованные круги смогли заблокировать необходимую реформу, даже когда выгода для общества была куда более значима (хоть и распыленная), чем более концентрированные (и более видимые) расходы заинтересованной группы. Большинство государственных чиновников не были готовы оценить скрытые расходы на регулирование или обеспечить, что регуляторные полномочия использовались бы эффективно с точки зрения расходов и последовательно. Место регуляторного органа в системе также стало расплывчатым. Все больше и больше регуляторных полномочий осуществлялись на субнациональном или наднациональном уровне. Это привело к увеличению количества дублирующих, противоречащих или чрезмерных регуляторных актов, поскольку сотрудничество между различными источниками регуляторной власти очень часто было рудиментарным или вообще отсутствовало. В общей сложности сложная цепочка факторов способствовало тому, что сейчас называется регуляторной инфляцией. В то же время были предприняты отдельные попытки для выработки понимания природы регулирования как средства политики. Начало отмены регулирования и начало регуляторной реформы в 1970-х годах явилось, в частности, первой попыткой обсудить вопрос о природе регулирования и его границ как средства политики. Однако в то время более четкое понимание регулирования не являлось центральным вопросом повестки дня реформирования. Первые попытки “дерегулирования” явились следствием экономического спада и были основаны на взгляде, что слишком большое количество видов регулирования явилось препятствием для экономики из-за подавления инновационного и предпринимательского духа. Однако эти ранние попытки “дерегулирования” были, в лучшем случае, успешными лишь отчасти. Но поскольку процесс продолжился, “дерегулирование” уступило место в 1980-х и 1990-х сначала регуляторной реформе, затем правовому регулированию, а недавно и развитию регуляторной политики. За “дерегулированием” последовала “регуляторная реформа”, а затем “правовое регулирование” на ранней стадии развития текущей регуляторной политики. Данное изменение повлекло переход от вопросов, какое регулирование должно быть отменено, к вопросам о том, каким образом можно улучшить регуляторные структуры с точки зрения их построения и функционирования. С течением времени ключевые элементы качественного правового регулирования появились на свет благодаря опыту реформаторов. Попытки посодействовать качеству регулирования вначале были сфокусированы на выявлении важных сфер низкокачественного регулирования, поддержке отдельных регуляторных реформ и отмене обременительных регуляторных актов. Все большее признание получало мнение о том, что одних специализированных подходов к реформе было недостаточно. Масштаб проблемы требовал скоординированных действий на многих фронтах, в то время как польза от последовательных подходов и повсеместного изучения политики была слишком существенной, чтобы забыть о ней. 2 Таким образом, сфера реформы начала расширяться, охватывая комплексные подробные политики, дисциплины и средства, и это стало носить уже постоянный, а не эпизодический характер. В широком понимании данный переход означал предоставление развернутой политической поддержки реформе регулирования посредством принятия политики реформ на “общегосударственном” уровне, зачастую с планами-графиками, целями и механизмами оценки. Это также включало в себя одобрение последовательных подходов в отношении нормотворческого процесса и применение таких новых средств политики, как анализ регуляторного воздействия, административное упрощение и регуляторные альтернативы. Возможно, наиболее важным было то, что принятие регуляторной политики означало, что отдельные государственные органы стали отвечать за конкретные элементы программы. Регуляторная политика Регуляторная политика является систематической разработкой и применением общегосударственных средств и институтов в целях формирования методов использования государством своих регуляторных полномочий. Это включает в себя интегрирование политики конкуренции и инициативу открытости рынка в сфере регуляторной политики и изменение культуры регуляторных органов таким образом, чтобы им были систематически присущи гибкость и использование подходов, ориентированных на результат. Все регуляторные политики основаны на смешении экономических, правовых и публичных принципов. Искомые основополагающие политические цели очень широко распространены среди стран-членов ОЭСР, хотя акценты могут быть достаточно разными, отражающими различные конкретные обстоятельства. Некоторые примеры могут проиллюстрировать разнообразие политических подходов к ситуациям, когда приходится сталкиваться с конкретными политическими трудностями. В Японии и Корее, где повсеместную поддержку получило мнение о том, что основной регуляторной проблемой было чрезмерное регулирование и государственное вмешательство в экономику, основной акцент был сделан на снижении экономической роли государства посредством дерегулирования. В США, где существовало относительно небольшое количество барьеров для вхождения в большинство секторов экономики, но имела место дорогостоящая федеральная регуляторная структура в сфере социальной политики, акцент был сделан на повышении качества регулирования с помощью жесткого применения принципов соотношения размеров выгоды и затрат. В Голландии, которая переориентировала корпоративистское государство на более рыночные отношения, регуляторная сфера была сфокусирована на государственном консультировании и снижении административного бремени. В Мексике, где происходил процесс интеграции регуляторных структур в НАФТА [Североамериканское соглашение о свободной торговле], приоритет был отдан устранению непоследовательного и дублирующего регулирования и повышению доверия к закону и возможность обеспечения соблюдения закона. В то время как различная политическая, конституционная и административная среда в странахчленах ОЭСР требует наличия различных моделей, похоже, что основные элементы эффективных средств и институтов остаются неизменными в этих странах. Для стран с четкой регуляторной политикой характерен более быстрый и непрерывный прогресс по сравнению со странами, в которых четкая политика отсутствует, см. ОЭСР (2002a). Чем более полными были принципы, а программа действий – более конкретной и подотчетной, тем более обширна и эффективна была реформа. Политика реформы регулирования служит нескольким важным целям в применении, поддержании и углублении регуляторных реформ. Она отображает обязательство государства по реформированию всей своей регуляторной среды. Это повышает эффективность мер по 3 координации и сотрудничеству среди связанных с ней структурных реформ, таких как политика конкуренции, корпоративное управление и секторальные реформы. Политика реформы регулирования разрешает и мобилизует действия внутри администрации, повышает эффективность, способность реагировать и результативность государственного сектора посредством реформирования государственного управления. Реформа может быть рискованным мероприятием и не приветствоваться большим количеством государственных служащих, в частности, когда заинтересованные группы открыто поддерживают сохранения статус-кво. Для преодоления внутреннего сопротивления и защиты реформ от нарушенных интересов других лиц необходимы политическая поддержка и соответствующие указания. Политика реформы регулирования также помогает показать политикам и общественности, почему политические цели являются важными. Потребность в политической поддержке означает, что актуальность реформы регулирования для большинства социально-экономических целей может быть разъяснена и обсуждена с заинтересованными сторонами и общественностью. В дополнение к этим положения, принятие детальной политики является чрезвычайно важным шагом с точки зрения управления. Это означает, что государство делает прозрачными цели и стратегии своей программы реформирования, и таким образом способствует контролю за результатом / ответственности. В данном случае ответственность включает в себя как показатель ответственности государства перед гражданами, так и ответственность регуляторных органов перед правительством за реализацию заявленной политики. Также, как было указано ранее, принятие детальной политики способствует согласованности между ней и другими направлениями политики. В ОЭСР (2002a) также содержится подробный анализ основных недостатков в реализации политики реформы регулирования. Были выявлены следующие основные недостатки: Нехватка или отсутствие четко сформулированных принципов качества регулирования, в частности, четкого принципа соотношения размеров выгоды и затрат, а также отсутствие четкого понимания относительно результатов, которые необходимо достичь. Важные пробелы в сфере применения политики, как в отношении сферы национального регулирования, включенного в его границы регулирования (первичное, вторичное положение о регулировании, положение о регулировании, не одобренное Советом министров, секторальные положения о регулировании и т.д.), в отношении наиболее универсального включения субнационального регулирования, а также достаточного количества исключений из общей сферы действия политики. Нехватка или отсутствие общественных слушаний в процессе выработки политики, что приводит к общественной поддержке регуляторной политики. Нехватка или отсутствие институциональной и стратегической поддержки политики с распределением ответственности, что является основным вопросом для глубокой оппозиции. Нехватка или отсутствие руководства по применению политики, необходимого для министерств и иных правительственных служб. 4 Нехватка или отсутствие у отвечающих за политику институтов полномочий и механизмов по ее принудительному исполнению. Слабый акцент на процессе мониторинга, оценки и отчетности, как посредством направления отзывов, так и посредством поддержания и расширения заинтересованных в реформе групп. Средства по совершенствованию регуляторной структуры Задача по совершенствованию процесса принятия регуляторных решений имеет несколько аспектов. Определенные средства должны применяться последовательно и на основе взаимной поддержки, если результатом должен являться систематический контроль качества. Основными средствами являются анализ регуляторного воздействия, административное упрощении, общественные слушания и рассмотрение регуляторных альтернатив. Использование анализа регуляторного воздействия все больше и больше улучшает эмпирическую основу для регулирования в большинстве стран-членов ОЭСР. Его роль в этом аспекте получила поддержку в виде расширенного диалога с затронутыми сторонами, с помощью все более обширного использования общественных слушаний и средств. Также расширяется и инструментарий директивных органов, поскольку все большее внимание уделяется альтернативным вариантам традиционных командноадминистративных моделей регулирования. Наконец предпринимаются различные попытки по улучшению “удобства использования” регуляторных требований, часто скрывающиеся за названием “административное упрощение” или “сокращение бюрократии”. Это те программы, которые призваны сократить затраты на соблюдение требований без ущерба регуляторным выгодам посредством совершенствования требований по соблюдению правил и улучшения доступности регулирования. Анализа регуляторного воздействия В странах-членах ОЭСР прослеживается тенденция к регулированию, имеющему под собой в большей степени эмпирическую основу. Все чаще можно видеть, что благодаря высококачественному регулированию желаемые результаты достигаются с наибольшей возможной экономической эффективностью. Широко используемые Анализ регуляторного воздействия (АРВ) является наглядным примером тенденции к регулированию и процессу принятия решений, имеющих под собой в большей степени эмпирическую основу. АРВ изучает и измеряет возможные выгоды, затраты и воздействие новых или измененных регуляторных положений. АРВ является полезным регуляторным средством, который предоставляет директивным органам ценные эмпирические данные и всеобъемлющую структуру, в рамках которой они могут оценить свои возможности и потенциальные последствия принятия тех или иных решений. Недостаточное понимание существующих проблем или косвенного влияния государственных действий может подорвать регуляторные меры и привести к регуляторным ошибкам. АРВ используется для выявления проблем и обеспечения того, что государственные действия будут оправданными и надлежащими. Многие страны-члены ОЭСР обладают значительным опытом в АРВ. Большинство из них начали внедрять АРВ во конце второй половины 1990-х годов. Использование данного средства получило быстрое распространение и сегодня правительства большинства стран-членов ОЭСР полагаются по крайней мере на некую форму АРВ (см. Схему 1). 5 2 0 10 11 8 4 1 2 0 Всегда 12 8 9 6 5 3 6 4 3 1 Только для основных регуляторных актов 6 АРВ требуется для проектов подзаконных актов 14 Регуляторы должны подсчитать выгоду от новых регуляторных актов 10 АРВ оценивает возможные воздействия на конкуренцию и открытость рынка 12 Государственный орган, разрабатывающий проект акта, отвечает за контроль качества Количество стран Схема 1. Аспекты Анализа регуляторного воздействия в странах-членах ОЭСР 22 20 18 16 15 11 12 8 7 5 2 3 В иных отдельных случаях 4 2 Практика ОЭСР Какой-либо единой модели, которая бы использовалась странами-членами ОЭСР при разработке программ АРВ, нет. Каждая из стран учитывала свои институциональные, социальные, культурные и правовые особенности. С другой стороны опыт стран-членов ОЭСР позволил выработать определенную практику, связанную с эффективным АРВ. Для успешного изменения регуляторных решений в сложной политической среде использование АРВ должно получать поддержку на высшем правительственном уровне. Одним из условий большинства эффективных программ было рассмотрение новых положений и законов. Для достижения этой цели важной составляющей являются такие инструменты, как законы или постановления премьер-министра, поддерживающие использование АРВ. Например, в Италии, постановление премьер-министра в марте 2000 узаконило Правовой технический анализ (Analisi tecnico-normativa), полная Оценка регуляторного воздействия должна была сопровождать любой проект нормативно-правового акта Совета министров. В 2000 году Мексика интегрировала использование АРВ с помощью поправок в Федеральный закон об административных процедурах. Обязанности по АРВ обычно распределяются между министерствами и органами по контролю качества. В большинстве стран-членов ОЭСР министерства являются основными разработчиками АРВ и положений. У министерств есть доступ к специальным знаниям и информации, от которых зависит высококачественный АРВ. Ряд стран-членов ОЭСР выявил, что централизованный орган может играть важную роль в процессе контроля качества и надзора за АРВ. Австралия, Канада, Чешская Республика, Венгрия, Италия, Корея, Мексика, Голландия, Польша, Швеция, Швейцария, Великобритания и США – в этих государствах есть независимые центральные органы, обеспечивающие контроль качества. В Канаде, Корее и Великобритании у этих независимых органов есть право получать от министерств проекты актов для дальнейшей проверки. Определение применимого метода является центральным элементом структуры и функционирования АРВ. Некоторые методы АРВ широко применяются в странах-членах ОЭСР. В Австралии, Канаде, Дании, Италии, Японии, Корее, Мексике, Новой Зеландии, Норвегии, Великобритании и США есть похожие системы анализа воздействия, если говорить о сфере их применения, контроле качества, экономической эффективности и влиянии на конкуренцию и открытость рынка. В некоторых других странах-членах ОЭСР существуют несколько иные системы: Голландия одобрила систему Анализа делового воздействия, которая сфокусирована на влиянии со стороны бизнеса; Чешская Республика использует систему, которая оценивает Финансовое и экономическое воздействие; Австрия, Франция и Португалия используют систему Фискального анализа, акцентированного на прямых бюджетных расходах государственной администрации; в Финляндии есть широкий спектр систем частичного анализа воздействия, которые не интегрированы в единое целое и применяются различными министерствами; Бельгия проводит оценку рисков, связанных с регулированием в сфере здравоохранения, безопасности и охраны окружающей природной среды; в Испании заполняется контрольный перечень воздействий, вытекающих из регуляторных положений. ОЭСР (2004) выявила, что правительства склонны постепенно улучшать программы АРВ, поэтому с течением времени они все чаще и больше поддерживают применение принципа экономической эффективности. Данный пошаговый подход должен помочь сделать использование этого принципа экономической эффективности обычной практикой с одновременным признанием практических и концептуальных сложностей, которые данный аналитический метод вызывает в краткосрочной перспективе. 7 В идеале АРВ должен применяться ко всем существенным регуляторным требованиям вне зависимости от их формального правового статуса. Однако аналитическая способность является ограниченным ресурсом и должна распределяться по правилу разумного подхода. Страны часто используют АРВ там, где регуляторный результат будет иметь заметный экономический эффект. В США полный анализ экономической эффективности требуется, если регуляторная мера признается "экономически существенной", т.е. если ожидается, что связанные с ней ежегодные расходы превысят 100 миллионов долларов США; если скорее всего применение данной меры вызовет существенное увеличение расходов в отдельном секторе или регионе; или если ее применение будет иметь негативное воздействие на конкуренцию, занятость, инвестиции, производительность или инновации. Служба управления и бюджета США оценивает около 600 актов в год (15-57% от всех опубликованных актов), из которых менее (1-2% от всех опубликованных актов) считаются “экономически существенными”. Адресность позволяет достичь двух важных положительных результатов. Во-первых, акцентирование ресурсов АРВ на ключевых вопросах позволяет повысить достоверность его результатов и увеличить пользу от последующего использования улучшений в политике. Во-вторых, поскольку процесс АРВ должен поддерживаться на административном и политическом уровнях, очень важно, чтобы заинтересованные стороны не рассматривали АРВ исключительно как дорогостоящий бюрократический процесс, который анализирует незначительные политические предложения и имеет несущественные результаты. Сбор данных является одним из наиболее сложных составляющих АРВ. Польза АРВ зависит от качества данных, используемых при оценке воздействия предлагаемого или существующего акта. Информация, необходимая для АРВ, может быть собрана различными способами. Общественные слушания представляют собой важный способ сбора информации, но его необходимо тщательно структурировать, а полученную с его помощью информацию необходимо внимательно проанализировать и проверить, чтобы удостовериться в ее качестве для количественного анализа. В ряде стран было выяснено, что регуляторные органы могут обеспечить более высокое качество информации посредством участия в общественных слушаниях групп экспертов, в частности, научных и иных исследовательских групп, у которых нет ярко выраженной заинтересованности в этом вопросе. В Италии правительство публикует руководство, в котором описывается ряд возможных способов сбора информации для АРВ, включая опросы общественного мнения, прямые интервью и использование групп для тематического опроса. Дания использует похожий подход, публикуя "Контрольные бизнес-группы". Регуляторные органы должны обладать надлежащими навыками для проведения высококачественного АРВ. В частности, это особо важно для проведения обучения на ранних этапах программы АРВ, когда необходимо культивировать технические навыки и культурное восприятие использования АРВ в качестве средства политики. Зачастую требуется большой объем инвестиций, чтобы способствовать более широким культурным изменениям, которые необходимо достичь во всех организациях. Руководства и иные указания по АРВ являлись важными дополнительными составляющими обучения, но не его заменой. Великобритания придала особый акцент усилению способностей своего АРВ. Правительственная политика и руководство для регуляторных и директивных органов по подготовке АРВ содержатся на Интернет-сайте www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/ria/index.asp. Проблемы и ограничения АРВ представляет собой сложный процесс, который необходимо создавать с течением времени. Он должен быть интегрирован в процесс осуществления политики, если привносимые им дисциплины должны стать обыденной составляющей разработки политики. В некоторых 8 администрациях АРВ рассматривался в качестве препятствия для процесса принятия решений или законодательной работы. В этих ситуациях, когда АРВ осуществляется на ранних этапах процесса принятия решений, АРВ вовсе не замедляет процесс. Если АРВ не интегрирован в процесс принятия решений, оценка воздействия может стать простым оправданием решений уже по факту. Процесс интеграции – это долгосрочный процесс, который зачастую ведет к серьезным культурным переменам внутри регуляторных министерств и среди потребителей анализа, в основном министров и законодателей. Общая оценка АРВ является смешанной. Существует почти универсальное соглашение среди регуляторных офисов управления о том, что АРВ, будучи проведенным на высоком уровне, улучшает экономическую эффективность регуляторных решений и снижает количество низкокачественных и ненужных регуляторных актов. Если проводить АРВ заранее, то АРВ также может способствовать улучшению согласованности действий правительства и межминистерского обмена информацией. Формсма (1997) оценивает, что в Голландии 20 процентов регуляторных предложений подвергаются изменениям или отменяются в результате проведения АРВ. Опыт Канады (2001) свидетельствует о том, что использование АРВ наряду с предоставлением руководства и обучения побуждает к культурным изменениям среди регуляторных органов. Кроме того позитивным взглядам продолжают противостоять доказательства несоблюдения предусмотренных правил и проблемы с качеством. Сфера охвата АРВ остается разнородной, а исключения зачастую являются достаточно широкими. АРВ редко используется на региональном или местном уровнях.2 Неодинаковый охват программ АРВ серьезным образом снижает эффективность. Более того, АРВ в большинстве случаев применяется скорее к одному виду регулирования, а не к регуляторным режимам в целом. Поэтому он может дать лишь очень широкую оценку совокупного воздействия. И, наконец, АРВ был в основном предназначен для командноадминистративного регулирования. Растущее использование ориентированного на производительность регулирования и регуляторных инициатив создают серьезные трудности для эффективности АРВ. Результатом таких ограничений скорее всего станет необходимость для будущего пересмотра структуры и реализации требований АРВ, включая оценку его эффективности при оценке возможной производительности нетрадиционных инструментов. Административное упрощение Одним из наиболее часто встречающихся видов жалоб со стороны бизнеса и граждан странчленов ОЭСР является объем и сложность государственных формальностей и делопроизводства. Предприятия и граждане тратят много времени и существенных ресурсы на такие действия, как заполнение форм, обращение за разрешениями и лицензиями, сообщение бизнес-информации, уведомление об изменениях и т.д. Во многих случаях практика являлась достаточно запутанной или не относящейся к делу или обременительной, что создает ненужное регуляторное бремя – так называемую "волокиту". Расходы, ложащиеся на экономику в целом, весьма существенны. Когда количество и запутанность административных регуляторных актов превышает разумный предел, это создает препятствия для инноваций, ненужные барьеры для торговли, инвестиций и экономической эффективности, и даже создает угрозу легитимности регулирования и правопорядка. В ответ на данные сложности в течение последних двух десятилетий правительства странчленов ОЭСР все больше и больше уделяли внимание пересмотру и упрощению бюрократических процедур. Инициативы по улучшению эффективности сделок между гражданами и бизнесом включали в себя отмену устаревших или противоречивых положений, выработку руководств по 2 Австралия явилась ярким исключением, когда несколько австралийских штатов стали первыми по использованию АРВ. 9 применению административных регламентов, и внедрение новых способов по измерению административных регламентов и снижению их воздействия. Все больше и больше новаторское мышление и опытное использование информационных технологий (ИТ) приводят к новым и более эффективным подходам к административным регламентам. В своих попытках по упрощению бюрократических процедур страны-члены ОЭСР были сфокусированы на четырех широких тенденциях. Первая и наиболее важная – это постепенный переход от подхода, ориентированного на упрощении административного бремени, к подходу, обеспечивающему, чтобы прежде всего ненужное или необоснованное регуляторное бремя не применялось. Вторая тенденция заключалась в том, что в течение последних лет инициативы по упрощению, обычно имевшие "восходящий" характер, стали дополняться "нисходящими" инициативами со стороны правительств и все в большей степени интегрировались в обширные программы реформ. Типичными восходящими инициативами являются услуги по лицензированию предпринимательства. Очень часто изначально они служат конкретной потребности отдельной заинтересованной группы, но с течением времени имеют тенденцию расширять свое влияние посредством охвата дополнительной информации и сделок для той же самой или аналогичной заинтересованной группы. Ярким примером "нисходящих" инициатив является внедрение государственных веб-порталов и создание "единых окон". Третьей тенденцией является тенденция рыночной политики, поощряющей упрощение. Политика административного упрощения все в большей степени находится под влиянием идеи о том, что экономические агенты свободны вести свой бизнес, пока не будет веских доводов о том, что необходимо защитить общественность, подвергнув реформированию старые более ограничительные подходы. Наконец, ИТ оказывают все большее влияние на правительства в целях снижения бюрократизма. ИТ являются не только самым важным "физическим" средством, позволяющим правительству снизить объемы канцелярской работы при общении с гражданами и бизнесом; они также дают сильную динамику и оказывают давление на снижение административного бремени. Воздействие на Интернет бюрократических, неясных или дублирующих форм во многих случаях вызывало сильную прямую реакцию со стороны пользователей и СМИ. Такое давление зачастую выходит за пределы стремлений по дальнейшему "упрощению" регуляторных актов. Они также могут привести к существенным изменениям в регулировании и их применении. В отсутствие основанных на доказательстве оценок политика по упрощению администрирования очень часто проводится в информационном вакууме, когда правительство не осведомлено о фактическом объеме административного бремени и не способно измерить прогресс и неудачи в процессе по снижению данного бремени. Измерение существующего административного бремени может являться важным подходом по стимулированию политической поддержки развитию политики, направленной на снижение административного бремени. Определение размера существующего административного бремени может также сформировать основу для оценки того, какие политические инициативы необходимо улучшить, и поддерживать долгосрочные правительственные меры. Совершенствование ожидаемого нормотворчества Важной тенденцией, существующей в странах, является устранение административных барьеров посредством совершенствования ожидаемого нормотворчества и осуществления процедурного контроля до введения нового законодательства. Данный вид контроля осуществляется 10 в ходе АРВ в странах-членах ОЭСР. АРВ является полезным инструментом для снижения или минимизации уровня административного бремени. Хотя АРВ и не сфокусирован именно на снижении административного бремени, он также помогает противодействовать новому обременительному регулированию. АРВ обеспечивает, чтобы регуляторные предложения или существующие регуляторные договоренности подлежали прозрачному, тщательному и подотчетному общественности анализу, чтобы определить, отвечают ли они регуляторным целям при одновременном снижении расходов. АРВ также является важным, поскольку он все в большей степени становится сфокусированным на подзаконных актов. В тех странах, в которых процедуры АРВ разработаны и применяются повсеместно – Австралия, Канада, США и Новая Зеландия – политика по снижению административного бремени была тесно связана с ожидаемым процессом оценки. Важной целью данного процедурного контроля за содержанием предлагаемого регуляторного акта является обеспечение рационального подхода к целям политики в процессе выработки политики, а также что об этом было сообщено благодаря участию широкого спектра вовлеченных групп. Все больше и больше стран внедряют системы оценки воздействия, которые уделяют особое внимание административному бремени и точно определяют создание потенциального бремени вследствие нового регуляторного акта. Германия ввела критерий административного бремени в своей системе АРВ в 2004 году. Европейская Комиссия ввела специальный анализ такого административного бремени в начале 2006 года. Бельгия оценивает потенциальное воздействие нового регуляторного акта в отношении административного бремени, используя упрощенный АРВ, именуемый "Тест Кафка". В большинстве иных стран-членов ОЭСР существует тенденция по увеличению предполагаемых исков. В последние годы в Швеции приоритет был отдан снижению новых видов административного бремени, при этом акцент делался на оценке новых или измененных регуляторных актов. Стратегии по упрощению в Японии принципиально полагаются на предполагаемые механизмы по контролю за возникновением административного бремени. Одним из ограничений на пути попыток избежать создания административного бремени посредством улучшения контроля за предполагаемым законотворчеством является то, что эти оценки — относительно потенциального бремени новых или измененных существующих регуляторных актов — иногда отличаются от фактического бремени, которое имело место в результате применения регуляторного акта. Чтобы отразить данный вопрос все чаще можно видеть анализ последствий в качестве необходимого элемента для проведения анализа регуляторных актов после их применения, чтобы убедиться в том, что достигнуты желаемые последствия. Это позволяет следить за применением регуляторных актов в сравнении с изначальными предположениями и является мощным дополнением к анализу предполагаемых величин. Например, Великобритания решила усилить систему АРВ посредством внедрения мониторинга регуляторных актов после их вступления в силу. Как предусмотрено в бюджете на 2005 год, департаменты должны объяснять, каким образом те регуляторные акты, которые находятся в их компетенции, должны проходить мониторинг с использованием пост-реализационного анализа, и такие объяснения должны быть представлены до того, как такие регуляторные акты будут одобрены. Возникли новые подходы к контролю за возникновением административного бремени. В некоторых странах, таких как Голландия или Великобритания, были внедрены структуры по руководству регулированием, улучшившие сбалансированность или компенсацию между внедрением новых мер и упрощением существующих регуляторных актов. Обоснование таких мер заключалось в централизованном руководстве и контроле за тенденцией развития административного бремени в рамках каждого министерства, а также в глобальном масштабе во всем спектре государственных учреждений. Правительство Великобритании по рекомендации BRTF [Better Regulation Task Force – Рабочая группа по совершенствованию регулирования] в 2005 году утвердило подход “Один вошел, один вышел”. Департаменты должны отменять ненужные и устаревшие регуляторные акты в рамках 11 процесса АРВ, когда предлагаются новые регуляторные акты. Предусматривается, что основные регуляторные предложения требуют в рамках процесса АРВ рассмотрения компенсационных мер по упрощению. Поэтому новые регуляторные акты могут предлагаться только при условии, что был обсужден вопрос относительно коррекционных упрощений. Однако, данное предложение не было включено в Билль 2006 года о новой регуляторной реформе, который обсуждается в настоящее время. В Голландии правительством была поставлена цель – снижение бремени на 25%, и такая цель была поставлена перед каждым министерством. При превышении лимита вследствие наличия административного бремени в новом законодательстве, министры обязаны компенсировать такое бремя новыми снижениями. Данное ограничение административного бремени заставляет министерства уменьшать количества нового обременительного законодательства и обеспечивает процесс постоянного мониторинга за возникновением административного бремени по инициативе каждого министерства. Механизмы предоставления информации на электронной основе Административное упрощение выиграло за счет беспрецедентного и стремительного развития средств информационных технологий: они предлагают возможности, имеющие более высокую согласованность и эффективность в рамках регуляторного взаимодействия между правительством, деловыми кругами и гражданами. Механизмы ИТ представляют собой важные средства, поскольку они являются важными "физическими" катализаторами для снижения административного бремени. Они включают в себя смесь распространения информации и деловых аспектов. Традиционный информационный подход заключаются в принципе "одного окна" для получения информации. "Одно окно" можно определить как офис, в котором заявители и иные заинтересованные в государственных услугах лица могут получить необходимую информацию, относящуюся к их запросу, в одном месте. Они также известны как “пункт самообслуживания”, “единое окно” или “информационный киоск”. "Одно окно" в основном предназначено для предоставления интегрированных и единых услуг, при этом количество пунктов обращения / точек доступа должно быть достаточным и находиться в максимально возможно свободном и легком доступе для клиентов. Цель – обеспечить значительную экономию при поиске информации и снизить транзакционные издержки для пользователей в отношении широкого спектра вопросов. Есть доказательства того, что большинство разновидностей основной идеи "одного окна" успешно реализовались в снижении административного бремени для бизнеса и общественности, см. Всемирный банк (2004). Польза заключалась в снижении количества времени и затрат, требуемых на поиск информации, особенно в сфере выдачи лицензий и разрешений. Перечень механизмов предоставления информации помимо традиционных методов, как например личных интервью, расширился за счет интервью по телефону и почте, использования ИТ-средств, и, что наиболее важно, веб-порталов. На сегодняшний день страны-члены ОЭСР акцентировали свое внимание развитию “мультиканальных” услуг по доставке информации, чтобы улучшить и содействовать доступ пользователей к государственным услугам – каналы включают традиционные каналы, такие как информационные стойки и телефоны, и электронные каналы: Интернет, электронная почта, SMS [служба коротких сообщений], цифровое телевидение.3 3 В Испании ИТ инициативы обеспечили улучшенный и более быстрый доступ к государственным услугам и продуктам. Правительство работало над рядом инициатив по улучшению регуляторной информации. Большинство из них основаны на растущем использовании информационных технологий. Важной схемой явилось создание консолидированного реестра административных процедур в Интернете. Был запущен амбициозный проект по созданию "одного окна" (Ventanilla Unica), а в дополнение скоро будут созданы центры содействия гражданам (Centros de Atención al 12 Несмотря на быстрый рост точек "одного окна" в Интернете, физическое "одно окно" остается важным средством по снижению административного бремени для граждан и компаний. Ему присущи такие качества, как возможность получения личного совета и рекомендаций, а также уровень ответственности государственных служащих при их непосредственном участии, что невозможно обеспечить при работе точек "одного окна" в Интернете. Физическое "одно окно" также является важным в свете существующего цифрового разделения между теми, у кого есть доступ к Интернету, и теми, у кого его нет. Некоторые компании – например, предприятия малого и среднего бизнеса – или группы граждан обладают ограниченных доступом к электронным государственным услугам, либо не обладают таким доступом вовсе. Использование ИТ внесло определенный вклад в прогресс концепции "одного окна" при доступности различных услуг в режиме онлайн на общих или специализированных порталах (электронное "одно окно"). В большинстве стран-членов ОЭСР точки "одного окна" и специализированные порталы были интегрированы в структуру цифрового правительства, в которой точки "одного окна" были объединены с созданием общегосударственных порталов. Ciudadano). Данные инициативы тесно связаны с политикой административного упрощения. Министерство государственной администрации разрабатывает системы информационных технологий для поддержки Интернет-порталов "одного окна". Проект PISTA обеспечит взаимосвязь реестров и файлов администрации. “Позитивная безопасность” означает, что регуляторный акты должны быть включены в реестр для вступления в силу, чтобы исключить злоупотребления и нарушения со стороны министерств. В Венгрии правительство разработало онлайн-систему, с помощью которой компании могут заполнить обязательные регистрационные формы и отправить их через офисы Палаты в Регистрационный Суд. Служба регистрации юридических лиц и информации по ним при Министерстве юстиции координирует компьютеризованную систему, которая существенным образом усовершенствовала надежность и достоверность реестра юридических лиц Венгрии. В Дании информационные технологии используются как часть мер, направленных на снижение административного бремени. Правительство Дании требует, чтобы все формы, используемые бизнесом при общении с государственными органами, были доступны через Интернет. Законы и регуляторные акты публикуются в официальном источнике, Lovtidende (“правовая газета”), который также доступен на веб-сайте Парламента Дании. Начиная с 1999 года Дания также публикует в Интернете отчет об оценке влияния на бизнес. В США универсальный электронный сайт, www.business.gov, оказывает практическое содействие бизнесу через систему FAQs (часто задаваемые вопросы), продвинутая функция поиска федеральной информации, опция просмотра правительственных документов и вопросов, касающихся бизнеса, через федеральные агентства. Распространение информации таким образом обычно не знает границ, а доступ к такой информации не ограничен и предоставляется бесплатно. В Мексике Федеральная комиссия по совершенствованию регуляторных актов (COFEMER) разработала онлайн-системы для большинства своих программ, включая Федеральный реестр специальных процедур и услуг, а также ссылки на "единые окна". Реестр включал в себя описание более 2400 специальных процедур, существующих в различных федеральных органах, и стал сборником данных о существующих специальных процедурах, подлежащих пересмотру. Также была создана бесплатная телефонная служба для предоставления доступа к информации в этом реестре. Аналогичный подход используется сейчас также в штатах и муниципалитетах. Удобная для пользования поисковая онлайн-система (см. www.cde.gob.mx), основанная на шестизначном коде вида деятельности, присвоенном согласно Международной классификации промышленных стандартов (ISIC), позволяет любому лицу скачать перечень специальных процедур и формальностей, которые необходимо соблюсти для начала бизнеса. Введение АРВ также было осуществлено с помощью онлайн-системы, что привело к тому, что в 2004 году 95% АРВ, подготовленных федеральными агентствами для COFEMER, было подано в режиме онлайн. 13 В значительной степени данные порталы можно рассматривать в качестве инициатив по снижению административного бремени: они основаны на предоставлении существующей информации и требований наиболее оптимальным образом с точки зрения экономической эффективности благодаря использованию технологий. По существу эти порталы позволяют гражданам и компаниям существенно экономить на затратах на поиск информации в отношении широкого спектра взаимоотношений с правительством. В дополнение к этому они также укоренились в концепциях прозрачности и ответственности для правительства, обеспечив упрощенный доступ к последнему. В странах-членах ОЭСР административное упрощение все больше и больше связано с созданием программ цифрового правительства и государственных порталов. Системы цифрового правительства обеспечивают административное упрощение благодаря улучшенному доступу к информации и услугам и созданию более интегрированных и единых государственных услуг. Политика административного упрощения все чаще становится важной составляющей планов цифрового правительства, а деятельность цифрового правительства в значительной степени все больше преследует цель административного упрощения. Это также находит отражение в институциональной структуре стран, особенно во Франции, США или Чешской Республике, где одни и те же департаменты отвечают за административное упрощение и программы цифрового правительства. Привязка стратегий по упрощению к количественным данным Несмотря на многочисленные инициативы по административному упрощению, которые были инициированы правительствами стран-членов ОЭСР на протяжении последних десятилетий, у правительств не всегда есть подробное понимание масштабов административного бремени на граждан и компании. Очень часто политика разрабатывалась без четкого понимания таких фактических масштабов и прогресса, которого можно достичь в результате их снижения. Для более четкого понимания масштабов административного бремени многие страны-члены ОЭСР попытались их измерить либо посредством опросов компаний, либо с помощью подходов, основанных на количественных данных. Опты стран-членов ОЭСР предлагает все чаще использовать количественные подходы в дополнение или в качестве замены для опросов компаний как основной источник информации для оценки масштабов административного бремени. Одним из самых первых методов измерения масштабов административного бремени является Модель стандартных издержек (МСИ), разработанная в Голландии. МСИ рассчитывает административные издержки, которые несет бизнес, вследствие применения регуляторного акта центрального правительства.4 В основном издержки идентифицируются в ходе опросов компаний. В процессе данных интервью генерируются данные, позволяющие детально определить время, которое компании тратят на соблюдение правительственных регуляторных актов. МСИ дает разбивку по регулированию на отдельные составляющие, которые можно измерить: информационные обязательства, требования к данным и административная деятельность. МСИ затем оценивает издержки данной составляющей на основе трех параметров: 1) цена, которая состоит из тарифа, расходов на оплату труда плюс накладные расходы на внутреннюю административную деятельность или почасовые расходы на внешние услуги; 2) время, которое включает в себя время, затраченное на выполнение административной деятельности; и, 3) количество единиц затронутого бизнеса (компаний, предпринимателей) и с какой частотой необходимо осуществлять данную деятельность каждый год. Комбинация данных элементов дает нам основную формулу МСИ: Издержки на административную деятельность = Цена x Время x Количество. 4 Более подробную информация о МСИ можно найти в отчете “Модель стандартных издержек; структура для определения и расчета административного бремени для бизнеса ”, www.administratievelasten.nl. 14 Чтобы измерить масштаб регуляторного бремени или оценить программы по его снижению с помощью МСИ, некоторые страны разработали “базовое измерение” масштабов административного бремени всего существующего законодательства. Данное базовое измерение позволяет получить обзор регулирования и общий показатель административного бремени на бизнес; оно также показывает, где содержатся обременительные требования о предоставлении информации и иные соответствующие действия, а также носят ли они национальный или международный характер. Голландия начала измерять общий масштаб административного бремени на бизнес с помощью МСИ с конца 2002 года.5 По состоянию на 31 декабря 2002 года общий масштаб административного бремени составил 16,4 миллиарда Евро (3,6% от ВНП Голландии). Бремя со стороны министерств финансов, юстиции, здравоохранения и социальных вопросов составило более трех четвертей от общего масштаба административного бремени на бизнес. В начале 2006 года Дания также завершила совокупную оценку масштаба административного бремени. Базовое измерение включает измерение всех регуляторных актов, связанных с бизнесом, в 16 различных министерствах.6 МСИ была принята во многих европейских странах, поскольку она позволяет идентифицировать потенциал для упрощения в международном регулировании и регуляторных актах ЕС, например, посредством оценок контрольных показателей между странами с использованием одинаковой методологии. Совместная оценка контрольных показателей была сфокусирована на анализе применения законодательства ЕС на национальном уровне и оценке результатов в свете административного бремени. При сравнении национальных систем можно выявить наиболее эффективный способ применения европейских правил. Измерение масштабов административного бремени может также натолкнуть на интересные варианты по упрощению европейских правил. В 2005 году Дания, Голландия, Швеция и Норвегия завершили первый этап оценки контрольных показателей по НДС в свете административного бремени. Контрольные показатели включали отдельные акты законодательства ЕС об НДС, а также анализ того, каким образом такое законодательство применялось на национальном уровне и какой масштаб административного бремени оно составляет. ОЭСР также запустило аналогичный проект в 2006 году, с помощью которого планируется провести анализ международной транспортной системы в ряде стран-членов ОЭСР. В Европейском Союзе Комиссия рассматривает общую методологию ЕС по оценке административных издержек, связанных с законодательством, см. EC (2005c). Предлагаемый метод именуется “Модель чистых административных издержек ЕС”. Как и МСИ, данный метод является "микро-оценочной методологией" и позволяет различать между национальными, международными издержками и издержками ЕС. Данный метод был принят, поскольку он охватывает административное бремя, лежащее на предприятиях, государственных органах и гражданах. С его помощью также проводится анализ чистых издержек, также однократных издержек. Измерение масштабов существующего административного бремени может являться важным и основанным на информации подходом в процессе разработки политики о снижении бремени, а также основой для оценки предпринятых политических инициатив. Количественные данные о масштабе бремени усилили бдительность среди политиков и поддержали политическую заинтересованную группу в вопросе сохранения инициатив и политик по снижению административного бремени. К тому же измеримые цели по снижению бремени усиливают ответственность реформаторов. 5 См. www.administratievelasten.nl/ 6 См. www.amvab.dk 15 Регуляторная прозрачность Концепция прозрачности в правительстве быстро стала центральной темой в литературе об управлении и общественных спорах. Прозрачность – это все то, что в основном требуют группы гражданского общества и служит основной демократической ценности открытия. Представление о прозрачности заключается в знакомой концепции публичного обсуждения, но по сути своей более значительно и обширно. Данные концепции прозрачности включают в себя простые сообщения для общественности о том, что регуляторные решения были приняты, контроль за административной дискреционной властью и коррупцией, использование электронных публичных слушаний и анализ регуляторного воздействия, а также активное участие в процессе принятия решений. Прозрачность регуляторной политики имеет важное значение, поскольку с ее помощью можно выявить причины регуляторных неудач, например, регуляторный захват и предвзятость по отношению к сконцентрированным усилиям, недостоверная информация в государственном секторе, отсутствие гибкости, рыночная неопределенность и неспособность понять политические риски, недостаточный уровень или отсутствие ответственности. Прозрачность регуляторной политики сама по себе, а также институты, средства и процессы в равной степени являются важными факторами для ее успеха. Прозрачность стимулирует разработку наиболее оптимальных вариантов политики и помогает снизить степень влияния произвольных решений в процессе осуществления регулирования. Прозрачность можно также правомерно считать самым действенным оружием в войне с коррупцией. Общественные слушания Общественные слушания являются одним из ключевых регуляторных средств, используемых для улучшения прозрачности, результативности и эффективности регулирования. С их помощью можно также повысить качество правил и программ, а также улучшить уровень соблюдения установленных требований и снизить расходы на исполнительное производство, как для правительства, так и для граждан, подпадающих под эти правила. Общественные слушания увеличивают объем доступной для правительства информации, на основании которой принимаются политические решения. Использование иных средств политики, в частности, АРВ, и оценка альтернативных средств политики означают, что есть растущая потребность в проведении общественных слушаний для сбора эмпирической информации в аналитических целях, оценке ожиданий и выявлении неочевидных альтернатив политики при принятии политических решений. Страны-члены ОЭСР разработали пять основных инструментов или различных форм проведения общественных слушаний. Неформальные консультации включают все формы дискретных, эпизодических и не стандартизированных контактов между регуляторными органами и группами заинтересованных лиц. Ключевая цель – сбор информации у заинтересованных групп. Неформальные консультации проводятся виртуально в странах-членах ОЭСР, но степень их приемлемости отличается. В Великобритании регуляторные органы традиционно имели тесные и неформальные контакты с основными группами заинтересованных лиц, в основном из бизнеса, а неформальная консультация рассматривается как норма в рамках регуляторного процесса, которая предшествует формальной консультации в соответствии с кодексом практики письменных консультаций. Аналогичная традиция неформальных контактов существует и во Франции. В Японии неформальные консультации имеют большое значение для выработки консенсуса относительно конечного продукта. В Канаде правительство побуждало регуляторные органы проводить неформальные консультации до начала формальных. И наоборот, в США неформальные консультации вызывают больше подозрений, поскольку они нарушают нормы открытости и равного доступа, а в 16 большинстве случаев нарушают акт об административных процедурах, который требует обеспечения равного доступа для всех заинтересованных лиц. Неформальные консультации могут менее обременительными и более гибкими по сравнению с стандартизированными формами консультаций; таким образом, они могут обладать важными преимуществами по быстроте и более широкому охвату интересов. Недостатками неформальных процедур можно назвать их ограниченную прозрачность и ответственность. Доступ заинтересованных лиц к неформальным консультациям осуществляется исключительно по усмотрению регуляторного органа. Неформальные консультации напоминают "лоббизм", но при неформальных консультациях именно регуляторный орган играет активную роль в установлении контакта. Поэтому эти два вида деятельности потенциально очень сложно разграничить. Распространение регуляторных предложений для общественных комментариев является относительно недорогим способом узнать о мнении общественности и возможно побудит заинтересованные стороны к предоставлению информации. Более того, данный способ является достаточно гибким с точки зрения времени, объема и формы ответов. Данная форма консультаций используется наиболее часто. Такая процедура отличается от неформальной консультации тем, что, как правило, процесс распространения является более систематизированным, структурным и определенным, некоторые основы которого могут быть прописаны в законе, директивах или инструкциях. Данный способ может быть использован на всех стадиях регуляторного процесса, но обычно он используется для направления определенных регуляторных предложений для обсуждения в ходе консультаций. Ответы обычно направляются в письменной форме, но регуляторные органы могут также принимать и устные заявления, а также приглашать заинтересованных лиц на слушания. Отрицательной стороной данной процедуры опять же является дискреционное право регуляторного органа решать, кто будет участвовать в консультациях. Обычно важными группами не пренебрегают, поскольку есть риск создания сложностей для регуляторного предложения, когда оно дойдет до кабинета министров или парламента. Однако, в этом отношении менее организованные группы находятся в более слабом положении. Процесс обнародования и комментариев обычно более открытый и всесторонний по сравнению с процессом распространения предложений для комментариев, а также более структурированный и формализованный. Процесс обнародования и комментариев имеет давнюю историю в некоторых странах-членах ОЭСР, а его использование получило гораздо более широкое распространение в последние годы. Впервые он был принят в США в 1946 году в отношении подзаконных актов. Практика была впоследствии утверждена в Канаде в 1986 году – именуемая “публикация до издания” – и в Португалии в 1991 году. К 1998 году 19 стран-членов ОЭСР использовали процесс обнародования и комментариев применительно к некоторым ситуациям. Япония утвердила соответствующие требования для всех новых регуляторных предложений (а также изменений к существующим актам) в апреле 1999 года. В других странах, таких как Венгрия, процесс продолжался на временной основе, когда отдельные министерства принимали решения в отношении своих собственных политик. Процедуры отличаются очень сильно. В США и Португалии процедуры установлены законом и проверены судом; Канада одобрила процедуру посредством принятия директивы, не имеющей обязательной юридической силы. Модель США является наиболее жесткой с процедурной точки зрения: комментарии регистрируются в формальном реестре законотворчества, регуляторные органы не вправе полагаться на фактическую информацию, которая не содержится в документах публичного характера. Директивные органы США могут принимать или отклонять комментарии по своему усмотрению, но в случае игнорирования существенных комментариев есть риск того, что проект акта будет отклонен судом. В Дании ситуация обратная: процесс обнародования и 17 комментариев широко используется при подготовке "существенно важных" подзаконных актов, при этом нет каких-либо стандартных, формальных и систематизированных требований. Элемент обнародования подразумевает, что у всех заинтересованных сторон есть возможность ознакомиться с регуляторным предложением и соответственно дать свои комментарии. Обычно есть стандартный набор исходной информации, включая проект регуляторного предложения, обсуждение политических целей и описанные проблемы, а также очень часто оценка воздействия предложения и, возможно, альтернативные варианты решений. Данная информация – и в частности элементы АРВ – могут существенным образом повысить возможность широкой общественности принять эффективное участие в процессе, хотя многие страны считают, что такое участие остается на достаточно низком уровне практически для всех предложений, за исключением некоторых наиболее противоречивых из них. Многие страны пришли к выводу о том, что на практике степень участия достаточно низкая. Это имеет место особенно, когда механизм внедряется впервые, вследствие отсутствия достаточной информации о нем. Устоявшиеся группы могут предпочесть сохранить свои особые отношения с государственными чиновниками и не участвовать в более открытых процессах. Участие также зависит от простоты ответной реакции и ожидаемых результатов участия, включая результативность процесса обнародования, количества времени для предоставления комментариев, качества и природы информации, предоставленной заинтересованным лицам, а также отношения и ответной реакции регуляторных органов в процессе взаимодействия с участниками комментируемого процесса. Общественные слушания представляют собой заседание с обсуждением конкретного регуляторного предложения, на котором заинтересованные лица и группы могут дать комментарии лично. Очень редко слушание является независимой процедурой; обычно оно дополняет иные консультационные процедуры. Согласно предварительным результатам недавних обзоров ОЭСР показателей регуляторного качества, по состоянию на 2005 год в 13 странах-членах ОЭСР используются открытые общественные собрания в виде формы консультаций, но существовали значительные различия в использовании закрытых процедур и иных аспектов консультационного процесса. В США слушание при необходимости является частью процесса обнародования и комментариев. Слушания имеют тенденцию быть формальными по своей природе, с ограниченной возможностью для диалога или дебатов среди участников. Недавно начали экспериментировать со слушаниями в режиме онлайн. В Германии регуляторный орган, рассылающий предложение для комментариев, может назначить слушание вместо предоставления письменных комментариев или может попросить сделать и то и другое. В Финляндии, где слушания начали использоваться недавно, слушание обычно назначается вместо или вместе с предоставлением письменных комментариев. В Канаде слушания являются формальной частью процесса разработки всех основных регуляторных законопроектов и проводятся комитетами Парламента. Регуляторные департаменты также зачастую проводят общественные консультационные заседания, особенно при рассмотрении предложений по основным или второстепенным регуляторным актам. Слушания обычно являются дискреционными и узкоспециализированными, будучи связанными с иными консультационными процессами (например, процессом обнародования и комментирования). Открытые общественные собрания дают возможность встретиться лицом к лицу, когда диалог происходит между регуляторными органами и затрагиваемыми лицами, а также внутри самих групп заинтересованных лиц. Ключевым недостатком является то, что слушания скорее всего будут разовыми мероприятиями, которые могут быть недоступными для некоторых заинтересованных групп, а поэтому требуют большей координации и планирования в целях обеспечения достаточного доступа. Также одновременное присутствие различных групп и лиц с достаточно разнообразными взглядами могут добавить в дискуссию достаточно сложные или эмоциональные вопросы, которые сделают дискуссию невозможной, что ограничивает возможности данной стратегии по генерированию эмпирической информации. 18 Использование консультативных органов широко используется в странах-членах ОЭСР в процессе общественного консультирования. Около 21 страны использует консультативные органы в той или иной форме в ходе регуляторного процесса. Их отношения с регуляторными органами могут варьироваться от реакции на предложения регуляторных органов (например, Социальноэкономический совет Голландии или экспертные консультативные комиссии Германии) до участия в качестве законотворческого органа, в котором консультации являются лишь одной из нескольких регуляторных функций (например, Британская Комиссия по здравоохранению и безопасности). Консультативные органы могут сами проводить обширные консультативные мероприятия, включая слушания или иные методы. Например, в Германии мандат Комиссии по дерегулированию предусматривал, что Комиссия “может заслушивать экспертов из исследовательских институтов, делового сообщества и ассоциаций, а также администрации, если сочтет это необходимым”. В Мексике коммерческие компании и иные заинтересованные стороны участвуют в консультативном комитете при Совете по совершенствованию федерального регулирования (COFEMER) через дюжину или более специализированных консультационных групп, созданных для анализа существующих и новых регуляторных актов. В последние годы Корея также существенно расширила использование консультационных комитетов. Это совпало с массивным ростом числа негосударственных организаций (НГО) и, соответственно, количества различных взглядов, которые необходимо было отразить в политических решениях. Комитеты обычно используются для повышения качества регуляторных актов посредством направления экспертных заключений и информации в регуляторные органы, но они также играют важную роль в повышении ожидаемой легитимности законов. Консультативные органы вовлечены на всех стадиях регуляторного процесса, но наиболее часто они используются в процессе в целях формулирования позиции и выработки вариантов. В зависимости от статуса, полномочий и положения процесса принятия решений они могут предоставить участвующим сторонам возможность оказывать большое влияние на финальные решения, или они могут являться одним из многим информационных источников. Разработка регуляторной базы – подготовка и анализ предложений или оценка существующих регуляторных актов – очень редко является единственной или даже основной задачей консультативных органов. Некоторые постоянные органы, например, могут иметь широкие полномочия, относящиеся к планированию политики в таких отраслях, как социальное обеспечение или здравоохранение. Существует большое количество видов консультативных органов под различными названиями – советы, комитеты, комиссии, рабочие группы. Их общей особенностью является то, что у них есть определенный мандат или задача в рамках регуляторного процесса (предоставление экспертного заключения или поиск консенсуса), а также, что они включают в свой состав членов не из государственной администрации. Были также выявлены следующие проблемы и сложности. В Великобритании и Канаде ОЭСР выявила, что обширные консультации вытекают в “консультационное утомление” заинтересованных групп, которые чувствуют себя погребенными под количеством материала, который нужно прокомментировать. Консультационное утомление может являться позитивным сигналом и вести начало от успеха в разработке прозрачных регуляторных режимов. И наоборот – оно может возникать вследствие неразвитости механизмов для реагирования на консультационные заключения и в конечном счёте разрушить доверие к процессу. Регуляторные институты До недавнего времени роль институтов в большой степени игнорировалась в процессе обсуждения государственной политики, но сейчас ей уделяют достаточно много внимания. Хотя в значительной степени регуляторная политика должна быть сфокусирована на разработке и применении высококачественных регуляторных инструментов, без правильного набора 19 институтов, обеспечивающих регуляторное применение, регуляторный инструмент будет бесполезным. Существует большое количество разновидностей институтов, необходимых для продвижения регуляторной политики, но по сути они включают регуляторные надзорные органы и независимых регуляторных лиц.7 Центральные надзорные органы Большинство стран-членов ОЭСР интегрировали надзорные органы, занимающиеся регуляторными вопросами, в администрацию. Надзорные органы являются важным регуляторным институтом, повышающим качество регуляторного процесса и способствующим реформированию. Их миссия – осуществление надзора, координации, оспаривание вопросов и консультирование регуляторных органов, а также способствование реформам, повышение качества регуляторного процесса и достижение соответствующих выгод. У данных институтов должна быть возможность координировать и поддерживать общегосударственную перспективу и широкую концепцию реформы, обладать достаточными полномочиями и желательно извлекать пользу из постоянного мандата. Эффективные и заслуживающие доверия внутригосударственные механизмы, управляющие процессом регулирования, просто необходимы для реформ. Опыт ОЭСР показывает, что хорошо организованный и контролируемый процесс, ведомый "двигателями реформ" с четкой ответственностью за результаты, играет важную роль для успешной качественной регуляторной политики. В то время как в 1996 году только 14 стран-членов ОЭСР создали специализированный орган (или органы), отвечающий за продвижение регуляторной политики, мониторинг и отчетность по реформе регулирования и качество регулирования в национальной администрации в общегосударственном масштабе, в 2005 году в 23 странах были созданы соответствующие органы (ОЭСР 2005). Данные институты привнесли важные улучшения в регуляторные системы и процессы реформ. В странах-членах ОЭСР существует широкий спектр институциональных органов, которые успешно работают. В качестве наиболее выдающегося аспекта использования надзорных органов можно выделить разнообразие их ролей и структур. Большинство из них находится внутри администраций, хотя консультационные комиссии, комитеты правительств по реформе регулирования, парламентские комитеты и межправительственные комитеты также широко распространены. Ключевая роль надзорных органов заключается в координации и надзоре, а также в обеспечении того, что реформа регулирования отвечает стандартам качества, соответствует общей экономической стратегии и АРВ был проведен надлежащим образом. В этом смысле необходимо наладить каналы связи между регуляторными и надзорными органами. Более того, уровень правительства, с которого орган осуществляет координацию, а также используемые средства, играют важную роль. В Корее с принятием закона был создан Комитет по реформе регулирования, 7 Исполнительная и законодательная ветви власти также являются ключевыми институтами в процессе реализации регуляторной политики. Исполнительная власть – это ключевой источник регулирования в двух смыслах этого слова: в смысле внесения новых законопроектов в парламент и в смысле создания вторичных правил для введения в действие основного законодательства. Парламенты несут формальную ответственность за проверку и введение в действие основного законодательства, поэтому важно чтобы они были тесно интегрированы в системы и процессы обеспечения качества регулирования. Парламентский подход к тщательному изучению законодательства должен быть четко синхронизирован с процедурами обеспечения качества регулирования, принятыми в исполнительной власти – они должны взаимно усиливать друг друга. 20 который обладал “общим мандатом по разработке и координации регуляторной политики и по проверке и одобрению регуляторных актов.” Членами этого органа являлись премьер-министр, большая группа экспертов и шесть министров. В Дании был создан Комитет по регулированию для надзора и управления общей законодательной программой и для обеспечения надлежащей оценки регуляторного воздействия. Это другой пример межминистерского сотрудничества, поскольку в данном комитете участвовали представители аппарата премьер-министра, министерства финансов, юстиции, экономических дел и торговли и промышленности. Функция оспаривания наделяет надзорный орган полномочиями, позволяющими подвергать сомнению регуляторный акт и связанные с ним реформы посредством оценки качества регуляторной политики с помощью АРВ и функции привратника. Это подразумевает, что возможность наложить вето на регуляторный акт, не отвечающий требованиям качества, дает надзорному органу значительную власть. Данная особенность не характерна для всех институтов, и еще только будет внедрена во многих странах-членах ОЭСР. Австралийский Орган по регуляторной проверке (ORR) отклоняет и проверяет проекты регуляторных актов, чтобы обеспечить, что они надлежащим образом сформулированы и, помимо прочего, включают в себя оценку административных издержек для правительства, бизнеса и иных затронутых лиц. Пропаганда означает тщательное рассмотрение вопроса следования выбранному пути в рамках долгосрочной стратегии. Надзорные органы могут оказаться очень полезными в продвижении реформы регулирования. В Великобритании Комиссия по совершенствованию регулирования играет непрерывную роль, пропагандирующую реформу через регуляторные институты. В Японии Бюро административной оценки оказывает содействие надлежащему применению регуляторными органами оценки политики, а также координирует и публикует отчеты о процессе применения оценки политики. Основные особенности надзорных органов, имеющие значение для качества регулирования, можно изложить следующим образом: способность координации институциональных структур в общегосударственной перспективе, независимость и достаточный объем полномочий, политическая поддержка на высшем политическом уровне, а также интеграция в широкую концепцию реформы. С административной точки зрения большинство стран полагает, что сильные надзорные органы в центре правительства необходимы для прогресса. Во многих странах-членах ОЭСР надзорные органы находятся в центре правительства – иногда на одном уровне с министерствами и регуляторными органами – и подконтрольны Президенту или Премьер-министру или напрямую бюджетному агентству. Один из первых органов, отвечающих за оценку качества регулирования, был создан в США, Отдел информации и вопросов регулирования (OIRA) при Департаменте управления и Бюджетном исполнительном департаменте Президента. В Великобритании Инспекция по совершенствованию регулирования (BRE) при секретариате кабинета министров отвечает в целом за правительственную политику регулирования. В Мексике COFEMER при Министерстве экономики выполняет функции надзорного органа, обеспечивающего качество регулирования. Другие страны, меньшие по размеру и придерживающиеся консенсуса, решили создать более децентрализованные институты. Дания является более неформальной, согласованной и децентрализованной с точки зрения своих структур. Комитет по регулированию координирует министерские учреждения и обеспечивает, чтобы они надлежащим образом идентифицировали проблемы с политикой, оценивали воздействие и рассматривали альтернативы для командноадминистративного регулирования. В Норвегии и Швейцарии нет центрального органа, отвечающего за управления и координацию в сфере регулирования и его реформу. 21 Однако отсутствие центрального надзорного органа не означает отсутствие координации вопросов, связанных с регуляторной политикой. Наоборот, это может являться результатом относительно децентрализованной модели правительственной администрации. Также возможны смешанные институциональные решения для надзорных органов, которые будут сочетать различные обязанности по надзору, консультированию, оспариванию и координации сети органов, функционирующих на различных правительственных уровнях. Когда обязанности распределены между различными институтами, то нужны координационные механизмы. В рамках институциональной структуры Канады была предпринята попытка усилить надзорную деятельность посредством создания сложной, но хорошо функционирующей структуры. Во-первых, есть группа органов, напрямую зависящих от исполнительных органов – Специальный комитет совета (SCC), Секретариат совета по законодательству и нормативным актам и приказам (RAOICS) и Секретариат совета казначейства. На уровне департаментов (министерства) Министерство юстиции осуществляет надзор за всеми вопросами качества внутреннего регулирования, а агентства внутри Министерства проводят внутренние проверки регуляторных вопросов, разработки проектов регуляторных актов и контроля качества посредством проведения АРВ регуляторных актов. В странах-членах ОЭСР достаточно много надзорных органов, обладающих постоянным мандатом, и в долгосрочной перспективе они берут на себя более высокие обязательства в отношении реформ. Постоянный мандат способствует большей независимости, поскольку ограниченный мандат может сделать эти органы более уязвимыми для политических циклов. В Мексике COFEMER был создан в соответствии с Федеральным законом об административных процедурах, осуществляет деятельность автономно и независимо с технической и операционной точки зрения и имеет бессрочный мандат. Рекомендуется разработать широкую концепцию реформы, а также стратегический план разработки и реформирования регуляторной политики. План действий по процессу регулирования в Канаде описывает структуру и средства реформы регулирования, а структура центральных и ведомственных надзорных органов является одним из ключевых элементов. Их работа основывается на стратегической структуре, созданной согласно Руководящим принципам федеральной регуляторной политики и Кодексу граждан по регуляторной справедливости. В Голландии Премьер-министр разрабатывает экономические и правовые стандартные принципы, которые должны применяться ко всем Министерствам и учреждениям, занятым в процессе законотворчества. Без всеохватывающей стратегии надзорные органы могут действовать в зависимости от ситуации, сталкиваясь с несогласованностью, непоследовательностью и отдельными видами недалекой политики. Поэтому рекомендуется выработать политику, чтобы обеспечить последовательность в работе, интегрирование различных мнений со стороны политических, экономических и социальных групп. Опыт ОЭСР показывает, что институциональное построение надзорных органов должно отражать правовые, экономические, социальные и культурные особенности каждой страны, с учетом того, каким образом регулирование влияет на систему. Нельзя сказать, что есть какая-то единая модель и структура учреждений, отвечающих за качество регулирования. Путь к построению хорошо функционирующего надзорного органа тернист и сложен. Надзорные органы должны использовать инкрементный подход к вопросам и должны постоянно развивать свои возможности и навыки в сфере трудовых ресурсов. 22 Независимые регуляторные органы8 Одним из ключевых институтов регуляторной политики является независимый регуляторный орган. Сейчас многие страны-члены ОЭСР перешли к независимым регуляторным регуляторам, создавая отдельные агентства, независимые от политической системы, которым передаются полномочия по реализации отдельных политик в ряде секторов экономики. Они характерны в основном для сфер коммунального обслуживания, обладающих сетевыми характеристиками, такие как энергетика и связь, а также для других секторов, в которых необходим специализированный пруденциальный надзор, как, например, финансовые услуги. Причины для создания независимых регуляторных органов хорошо известны.9 Ключевая польза от институциональной структуры, основанной на таких агентствах, является защита рыночных интервенций от политических и частных интересов. Переход к созданию независимых регуляторных органов дает большой потенциал для улучшения регуляторной эффективности. Независимые регуляторные органы также являются необходимым элементом институционального развития для разделения роли государства как директивного органа и собственника производственных активов. Эта роль особо важна для тех стран, которые решили сохранить существенную долю собственности в сетевых отраслях. ОЭСР (2002a) отметила, что наиболее эффективными и заслуживающими доверия были те органы, у которых их независимость и роль основывались на четко прописанном законе с ясно определенными функциями и целями. Они также нуждаются в адекватных ресурсах и гибкой кадровой политике, которая позволит надзорным органам нанимать и удерживать компетентный персонал. В то же время независимые регуляторные органы вызывают определенные сложности для исполнительной и законодательной власти. В большинстве стран-членов ОЭСР эти органы представляют собой особую форму учреждений, которые не избираются напрямую гражданами и не управляются выборными чиновниками. Такой орган является учреждением, создаваемым правительством и наделяемым полномочиями действовать независимо от выборных государственных органов. Независимые регуляторные органы существуют на границе выработки политики, которая остается в сфере компетенции выборных государственных органов в соответствии с законом, и принудительного обеспечения исполнения тех регуляторных вопросов, которые были переданы в их компетенцию. Определение соответствующих ролей регуляторных органов и их руководителей вызывает ряд политических и институциональных вопросов, в частности, каким образом будет осуществляться контроль за реализацией регуляторных полномочий. Растущая роль независимых регуляторных органов в некоторых странах вызывает опасения, что это может привести к созданию «государства в миниатюре», размывая тем самым традиционное разделение властей, см. ОЭСР (2002a). В то же время независимые регуляторные органы никогда не будут полностью независимыми от политического процесса. Они всегда будут функционировать в рамках, установленных законом и 8 Следующий раздел во многом основан на отчете "Независимые регуляторные органы, политические сложности и институциональная структура", ОЭСР (2005b) и ОЭСР (2003b). 9 Существует обширное теоретическое и эмпирическое исследование по независимым регуляторным органам в сетевой индустрии. Последние обзоры см. в Лаффон и Тироль (1993, 2000); Леви и Спиллер (1994) и Ньюбери (1999). 23 структурами управления, которые могут быть изменены напрямую законодательными органами и судами, а косвенно – органами исполнительной власти. Поэтому эффективные регуляторные органы должны быть в состоянии реагировать на долгосрочные политические указания, которые в конечном итоге обосновывают их существование. Структура, сложившаяся вокруг независимых регуляторных органов, также имеет ряд недостатков. Возможно, наиболее часто упоминается регуляторный захват, см. Лаффон и Тироль (1988). ОЭСР (2002a) определяет несколько дополнительных рисков, связанных с независимыми регуляторными органами, которые могут снизить долгосрочное регуляторное качество в инфраструктурных секторах. Независимые регуляторные органы могут вызвать замедление структурных изменений, потерю потенциальных доходов для потребителей. Регуляторные органы часто создаются по секторальному признаку и имеют тенденцию затруднять конвергенцию между секторами между секторами и препятствовать созданию новых бизнес-моделей. Независимые регуляторные органы могут содействовать фрагментации государственной политики и мер, в частности, в случае с политикой конкуренции. Ряд сетевых отраслей прошли стремительную реструктуризацию благодаря технологической инновации и поэтому стали конкурентоспособными. В результате чего секторальные вопросы стали менее важными по сравнению с общими вопросами конкуренции. Однако инертность и сопротивление со стороны отдельных регуляторных органов могут серьезно усложнить передачу полномочий антимонопольным органам. Большинство из этих рисков можно минимизировать посредством внимательного отношения к разработке регуляторной структуры. Однако во многих странах-членах ОЭСР роль регуляторных органов не было четко определена, а механизмы подотчетности могли бы быть улучшены. Независимые регуляторные органы в странах-членах ОЭСР10 Использование независимых регуляторных органов ведет свое начало от советов и иных регуляторных комиссий, которые были частью регуляторной структуры в США и Канаде с 1920-х годов. Однако в ходе повсеместных процессов приватизации в 1980-х и 1990-х годах можно было наблюдать гораздо более активное использование таких институтов во многих странах членах ОЭСР. 10 Данные по независимым регуляторным органам были собраны ОЭСР в 2003-04 гг. из публикаций и источников в Интернете, см. ОЭСР (2005b: 76-87) 24 График 1. Тенденции независимых регуляторных органов в странах-членах ОЭСР 40 35 30 25 Финансовые органы Энергетика 20 Связь 15 10 5 0 1926 1929 1932 1935 1938 1941 1944 1947 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 Регуляторные органы, которые отдалены от государства (являются независимыми), включают широкий спектр институциональных элементов, которые можно классифицировать по четырем группам. Первая группа включает ведомственные департаменты – агентства, которые являются частью центрального правительства и не имеют статуса отдельного корпоративного органа. Они являются частью гражданской службы и находятся под руководством министра или напрямую подотчетны ему. Они могут обладать установленной законом независимостью при реализации определенных регуляторных функций, а также иметь существенную административную автономию от других министерств. Вторая группа включает ведомственные агентства, которые являются исполнительными агентствами, не зависят от центрального правительства, могут иметь или не иметь отдельный бюджет и обособленное руководство. Они могут являться субъектов различных правовых структур (где не применяются административно-процессуальные законы или положения о гражданской службе. Они могут обладать набором полномочий, но в конечном итоге находятся в подчинении министерства и под его оперативным руководством. Третья группа включает независимые консультативные органы – агентства, обладающие полномочиями давать правительству, законодателям и фирмам официальные экспертные рекомендации по отдельным регуляторным актам и аспектам индустрии. Они также могут обладать полномочиями по опубликованию своих рекомендаций. Сфера государственных решений, которые могут отклоняться от таких рекомендаций, может варьироваться. Наконец, четвертая группа – это независимые регуляторные органы, представляющие собой агентства, которым поручено осуществлять регулирование отдельных аспектов индустрии. Как правило, они находятся под автономным руководством, а их бюджет находится в ведении министерства. Однако, сфера политического или ведомственного вмешательства в деятельность 25 органа не определена или ограничивается предоставлением консультаций по общеполитическим, а не специфическим вопросам. У данных органов может быть различный объем полномочий. Как показано на Схемах 2 и 3, независимые регуляторные органы отвечают приблизительно за две трети регуляторных агентств, действующих независимо от правительства. График 2. Институциональный статус регуляторных органов (по секторам) Связь, всего 1 7 1 23 Ведомственный департамент Экономические секторы Ведомственное агентство Энергетика, всего 4 Финансовый 0 сектор, всего 0% 4 13 5 15 1 25% Независимый консультативный орган Независимый регуляторный орган 23 50% 75% 100% Процент агентств Ведомственный департамент Независимый регуляторный орган График 3. Институциональный статус независимых регуляторных органов в странах-членах ОЭСР (97 агентств) 0% 26% Ведомственный департамент Ведомственное агентство 8% Независимые консультативный орган Независимый регуляторный орган 66% Создание независимости между регуляторным органом и правительством вызывает ряд практических вопросов. Ключевыми аспектами обеспечения независимости являются правительственная структура агентств, прозрачность процедур и гарантии процедуры одобрения и выпуска стандартов, процесс отбора и назначения, а также финансирование агентства. Опыт странчленов ОЭСР предлагает широкий набор альтернатив в отношении институциональных структур для обеспечения регуляторной независимости. 26 Структура управления независимых регуляторных органов является важным вопросом обеспечения подотчетности. Теоретически совет как орган должен предоставлять больше возможностей для коллегиальных решений, обеспечивая в большей степени независимость и целостность в процессе принятия решений. Более двух третей независимых регуляторных органов, включенных в текущий список, управляются советом, при этом для финансовых регуляторных органов пропорция немного выше. График 4. Структура управления регуляторных органов Процент 100% органов 75% 27 17 20 50% Совет Единоличный орган 25% 10 7 11 0% Финансовый сектор Энергетика Связь Экономические секторы Даже когда независимым регуляторным органам были предоставлены некоторые полномочия и автономия, их независимость зачастую может быть подчинена административным регуляторным актам. Это может найти отражение в даче указаний агентствам или в возможности министерства обжаловать уже принятые решения. Такое вмешательство потенциально может снизить эффективную независимость агентства. Схемы 5a и 5b отражают пропорциональное соотношение агентств, которые могут получать указания, и агентств, решения которых могут быть обжалованы министром. 27 Схема 5.a Указания 100% 2 8 12 75% 11 Отсутствуют 16 50% 27 7 Органы, которые могут получать отдельные указания 25% 7 5 0% 0 Финансовый сектор Органы, которым нельзя давать указания Ведомственный департамент 4 1 Энергетика Связь Схема 5b Обжалование 100% 4 4 11 75% Отсутствуют 11 13 50% Ораны, решения которых нельзя отменить 25 1 Ораны, решения которых могут быть пересмотрены правительством 25% 8 5 Ведомственный департамент 6 0% 0 Финансовый сектор 1 Энергетика Связь Сроки пребывания в должности могут существенно влиять на степень независимости регуляторных агентств. В целом, более длительные сроки, которые перекрывают политические циклы, обеспечивают более высокую степень независимости. 28 Схема 7. Условия назначения Свыше 8 лет Связь 8 0 Сектора экономики Энергетика 12 3 8 6-8 лет 10 1 10 1 7 5 лет 4 года Финансовый сектор 3 0% 9 14 25% 50% 4 75% Процент органов 5 100% Фиксированный срок до 4 лет или по усмотрению назначающего лица Наконец, важным практическим вопросом также является обеспечение независимых регуляторных органов достаточными финансовыми ресурсами для реализации своих мандатов, при этом механизмы финансирования не должны влиять на независимость таких регуляторных органов. Страны-члены ОЭСР использовали различные меры, включая прямое взимание сборов с регулируемых лиц и централизованное финансирование из государственного бюджета. Часто финансирование может быть ограничено вследствие природы агентства и возможности получения достаточных сборов из регулируемого сектора. Необходимость снижения риска захвата также может оказать влияние на предоставление финансирования. 29 Схема 8. Финансовые ресурсы Иное (Национальный банк Финансовый сектор (для отдельных финансовых регуляторных органов) Сборы, взимаемые в регулируемой отрасли, или бюджетные ресурсы Государственный бюджет и сборы Только государственный бюджет Неполно Энергетика Связь Внимание: количество финансируемых агентств каждого вида по типу финансирования Заключение В данном отчете было описано развитие регуляторной политики в странах-членах ОЭСР в течение последней четверти прошлого века, средства и институты регуляторной политики, используемые в странах-членах ОЭСР для развития высококачественного регулирования. В рамках данного анализа была предпринята попытка показать, что широкие цели регуляторной политики в значительной степени унифицированы, при этом сохраняется большое разнообразие регуляторных политик в странах-членах ОЭСР. ОЭСР (2002: 112-9) идентифицировала ряд ключевых вопросов по расширению и углублению сферы регуляторной политики. Основная общая сложность заключается в связывании регуляторной политики с более широкой сферой управления. Усиление связей между регуляторной политикой и некоторыми иными структурными реформами – включая конкурентную политику, открытость рынка, рынки труда и товаров – будет необходимо, если выгода от регуляторной политики будет реализована в полном объеме. Расширение сферы применения регуляторной политики будет также иметь важное значение в этом отношении. Такие важные агенты, как субнациональные правительства, независимые агентства, международные и межправительственные органы и 30 законодатели, должны быть более активно вовлечены в процесс разработки и применения сферы регуляторной политики. Ключевой задачей для стран-членов ОЭСР является расширение способностей оценивать свои регуляторные политики, средства и институты. Отсутствие обоснованного процесса принятия решений является фундаментальным препятствием для создания высококачественного регулирования. Особую важность в этом отношении приобретает анализ последствий политики и оценка, которой правительства стран-членов ОЭСР в большинстве случаев не уделяют должного внимания. Наконец, имеет место ограниченное понимание наиболее эффективного институционального базиса для направления регуляторной политики. В данном отчете обсуждается ответственность институтов, таких как надзорные органы, консультативные комитеты и независимые регуляторные органы. Ни по одному из указанных институтов нет четко сформированной передовой практики. Наконец, относительно новая и растущая проблема связана со сферой риска и регуляторной политикой. Многие правительства стран-членов ОЭСР начали признавать критическую важность и необходимость эффективной политики по управлению рисками. Государственные служащие постоянно имеют дело с рисками в различных государственных сферах – в экономике, финансах, здравоохранении, охране государства, охране окружающей природной среды и национальной безопасности. Все чаще и чаще чиновники сталкиваются с решениями относительно регулирования, когда неопределенность в будущем неизбежна и представляет экономическую опасность. Поэтому правительства стран-членов ОЭСР должны оценить и проконтролировать риск, а также проинформировать общественность о характере рисков и связанных с ними последствий и общими усилиями выработать подходящую регуляторную политику. 31 ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА Ахийон П., Харрис Ц., Хоуитт П. и Викерс Дж. (2001), ‘Конкуренция, имитация и рост вместе с пошаговой инновацией, Обзор экономических исследований, 68(3), 467-92. Алесина A., Ардана С., Ноколетти Г., Шиантрелли Ф. (2003), ‘Регулирование и инвестиции’, Рабочий отчет Экономического департамента ОЭСР, 352. Бейкер Дж. Б. (2003), ‘Дело для антимонопольного регулирования’, Журнал экономических перспектив, 17(4), 27-50. Баумол В.Дж. (1990), ‘Предпринимательство: продуктивное, непродуктивное и деструктивное’, Журнал политической экономики, 98(5), 893-921. Бланшард O. и Джавацци Ф. (2003), Макроэкономическое влияние внедрения и отмены регулирования на рынках товаров и труда, Ежеквартальный журнал экономики, 118(3), 879-907. Боэри Т., Николетти Г. и Скарпетта С. (2000), ‘Регулирование функционирования рынка труда’, Материалы для обсуждения CEPR 2420. Канада (2001), Регуляторная реформа через анализ регуляторного воздействия: канадский опыт, Казначейский совет Канады, www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/dcgpubs/manbetseries/VOL14-1_e.asp#Top. Кристиансен Г. и Хейвенман Р. (1981), ‘Государственное регулирование и спад в производственном росте’, Американский экономический обзор, 71, 320-325. Крандалл Р.В. и Уинстон Ц. ‘Повышает ли антимонопольная политика благосостояние потребителей? Оценка доказательств’, Журнал экономических перспектив, 17 (4), 3–26 Министерство экономических и коммерческих дел Дании (2003), Международное исследование: попытки снижения административного бремени и улучшение делового регулирования. Ди П., Хэнслоу К., Фамдук Т. (2003), ‘Расчет издержек, связанных с барьерами в торговле услугами', Ито и А. Крюгер, Торговля услугами в Азиатско-тихоокеанском регионе, Восточно-азиатский семинар Национального бюро экономических исследований, Чикаго, Типография Университета Чикаго. Дьянков С., МакЛиш Ц. и Рамальо Р. (2006), ‘Регулирование и рост’, Рабочий отчет Всемирного банка, см. ssrn.com/abstract=893321. EC (2002), План действий “Упрощение и совершенствование регуляторной среды”, Брюссель, Сообщение от Комиссии. EC (2005a), Совершенствование регулирования роста и занятости в Европейском Союзе, Брюссель, Сообщение от Комиссии. EC (2005b), Реализация Лиссабонской программы Сообщества: стратегия по улучшению регуляторной среды, Брюссель, Сообщение от Комиссии. EC (2005c), Об общей методологии ЕС по оценке административных издержек, вызванных законодательством, Брюссель, Сообщение от Комиссии. 32 Формсма С. (1997), ‘Оценка законопроектов в Голландии’, Повышение качества законодательства в Европе, Гаага, Клувер Ло Интернешнл. Гюст Ц. и Маркез Дж. (2002), ‘Международный сравнительный анализ роста производительности: роль информационных технологий и регуляторной практики’, Совет губернаторов Федеральной резервной системы, Материалы для обсуждения по вопросам международного финансирования, 727. Холл Р.Е. и Джоунс Ц.И. (1999), ‘Почему некоторые страны производят больше других из расчета на одного рабочего?’, Ежеквартальный журнал экономики, 114(1), 83-116. Горвиц Р.Б. (1989), Ирония реформы регулирования: отмена регулирования в сфере американских телекоммуникаций, Нью-Йорк, Типография Оксфордского университета. Кауфман Д., Крей А. и Маструцци М. (2005), ‘Вопросы управления IV, показатели управления за 1996-2004 г.г.’, Рабочий отчет Всемирного банка, см. www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters4.html Лаффон Дж.-Дж. и Тироль Дж. (1991), ‘Политика принятия решений в правительстве: теория регуляторного захвата," Ежеквартальный журнал экономики, 106(4), 1089-127. Лаффон Дж.-Дж. и Тироль Дж. (1993) Теория стимулов в закупках товаров для государственных нужд и регулировании, Кембридж, Типография Массачусетского технологического института (МИТ). Лаффон Дж.-Дж. и Тироль Дж. (2000) Конкуренция в телекоммуникациях, Кембридж, Типография Массачусетского технологического института (МИТ). Леви Б. и Спиллер П.Т. (1994) ‘Институциональные основы регуляторных обязательств: сравнительный анализ регулирования в сфере телекоммуникаций, Журнал права, экономики и организации, 10(2), 201-46. Мессина Дж. (2003), ‘Роль регулирования рынка продуктов в процессе структурных изменений’, Серия рабочих отчетов ЕЦБ, 217. Николетти Г., Бассанини А., Эрнст Е., Джин С., Сантьяго П. и Свейм П. (2001), ‘Взаимодействие рынков товаров и труда в странах-членах ОЭСР’, Рабочий отчет Экономического департамента ОЭСР, 312. Ньюбери Д. (1999), Приватизация, реструктуризация и регулирование сетевых отраслей промышленности, Кембридж, Типография Массачусетского технологического института (МИТ). Николетти Г. и Скарпетта С. (2003), ‘Регулирование, производительность и рост: доказательство ОЭСР’, Рабочий отчет Экономического департамента ОЭСР, 347. Норт Д.Ц. (1990), Институты, институциональные изменения и экономические показатели, Кембридж, Типография Университета Кембриджа. ОЭСР (1997a), Отчет ОЭСР по реформе регулирования, Париж. 33 ОЭСР (1997b), Анализ регуляторного воздействия: передовая практика стран-членов ОЭСР, Париж, ОЭСР. ОЭСР (1997a), Отчет ОЭСР по реформе регулирования, Париж, ОЭСР. ОЭСР (1999b), Реформа регулирования в Голландии, Париж, ОЭСР. ОЭСР (1999c), Реформа регулирования в Японии, Париж, ОЭСР. ОЭСР (1999d), Реформа регулирования в Мексике, Париж, ОЭСР. ОЭСР (2000a), Реформа регулирования в Венгрии, Париж, ОЭСР. ОЭСР (2000b), Реформа регулирования в Корее, Париж, ОЭСР. ОЭСР (2001a), Реформа регулирования в Италии, Париж, ОЭСР. ОЭСР (2001b), Реформа регулирования в Чешской Республике, Париж, ОЭСР. ОЭСР (2001c), Реформа регулирования в Ирландии, Париж, ОЭСР. ОЭСР (2001d) Реформа регулирования в Греции, Париж, ОЭСР. ОЭСР (2002a), Регуляторная политика в странах-членах ОЭСР. От вмешательства до регуляторного управления, Париж. ОЭСР (2002b), Способность государства обеспечить высококачественное регулирование в Канаде, информационно-аналитическая справка, Париж, ОЭСР. ОЭСР (2002c), Реформа регулирования в Канаде – сохранение лидерства благодаря инновациям, Париж, ОЭСР. ОЭСР (2002d), Способность государства обеспечить высококачественное регулирование в Великобритании, информационно-аналитическая справка, Париж, ОЭСР. ОЭСР (2002e), Реформа регулирования в Великобритании – сложности на грани, Париж, ОЭСР. ОЭСР (2002f), Реформа регулирования в Турции, Париж, ОЭСР. ОЭСР (2003a), От волокиты до расторопной работы, административное упрощение в странахчленах ОЭСР, Париж. ОЭСР (2003b), Независимые регуляторные органы, политические сложности и институциональная структура, внутренний документ, Париж. ОЭСР (2004a), Япония – прогресс в реализации реформы регулирования, Париж, ОЭСР. ОЭСР (2004b), Реформа регулирования во Франции – прокладываем светлый путь вперед, Париж, ОЭСР. ОЭСР (2004c), Мексика - прогресс в реализации реформы регулирования, Париж, ОЭСР. 34 ОЭСР (2004d), Реформа регулирования в Германии – консолидация социально-экономического обновления, Париж, ОЭСР. ОЭСР (2005a), Руководящие принципы ОЭСР по качеству регулирования и реализации, Париж, ОЭСР. ОЭСР (2005b), Структурирование независимых и подотчетных регуляторных органов для высококачественного регулирования, см. www.oecd.org/dataoecd /15/28/35028836.pdf, Париж. Олсон М. (1982), ‘Политическая теория регулирования, некоторые наблюдения за изменениями в сфере железных дорог’, Общественный выбор, 39(1), 107-11. Олсон М. 1965. Логика коллективного иска. Кембридж, MA: Типография Университета Гарварда. Пиплс Дж. (1998), ‘Отмена регулирования и рынок труда’, Журнал экономических перспектив, 12(3). 111-30. Познер Р.А. (1974), ‘Теории экономического регулирования’, Журнал экономики и науки управления, 5(2), 335-58. Вайнгаст Б.Р. (1995), ‘Экономическая роль политических институтов: федерализм и экономическое развитие, направленные на сохранение рынка’, Журнал права, экономики и организации, 11(1), 1-31. Всемирный банк (2004), Ведение бизнеса в 2004 года, понимание о регулировании, Вашингтон. 35