Информация по проблемам применения закона №44-ФЗ

Проблемные вопросы реализации Федерального закона от 05.04.2013
№44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд"
1. Проблемы планирования закупок в переходный период:
составление и размещение на официальном сайте планов-графиков;
проблемы планирование закупок до 100 т.р.
Планирование является начальным элементом осуществления
закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.
Закон №44-ФЗ предусматривает планирование закупок в двух формах:
формирование планов закупок и формирование планов-графиков закупок
товаров, работ, услуг.
На период 2014-2015 г.г. обязательным документом в сфере
планирования
регулирующие
является
вопросы
только
план-график.
формирования
Основные
планов-графиков
документы,
-
Приказ
Минэкономразвития России N 761, Казначейства России N 20н от 27.12.2011
"Об утверждении порядка размещения на официальном сайте плановграфиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения
заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд
заказчиков" и Приказ Минэкономразвития России N 544, Казначейства
России N 18н от 20.09.2013 "Об особенностях размещения на официальном
сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети
"Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг планов-графиков размещения
заказов на 2014 и 2015 годы".
Наиболее часто встречающейся ошибкой при формировании плановграфиков, наряду с неточным, неполным, недостаточным внесением в них
необходимых данных, являются планирование закупочной деятельности не
на весь финансовый год, а только на первое полугодие или два-три квартала.
1
Такое
«неполное
планирование»
не
соответствует
требованиям
законодательства о контрактной системе. В связи с этим при формировании
планов-графиков
после
утверждения
соответствующего
бюджета
необходимо максимально полно предусматривать все нужды учреждений на
весь финансовый год.
Другим
серьезным
вопросом
является
внесение
изменений
в
утвержденные планы-графики. 1. Случаи внесения изменений в планграфик утверждены приказом Минэкономразвития России от 27 декабря 2011
г. № 761 «Об утверждении порядка размещения на официальном сайте
планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения
заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд
заказчиков»
Внесение изменений в планы-графики осуществляется в случаях:
1) изменения более чем на 10% стоимости планируемых к приобретению
товаров, работ, услуг, выявленные в результате подготовки к размещению
конкретного заказа, вследствие чего невозможно размещение заказа на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в соответствии с
начальной (максимальной) ценой контракта, предусмотренной планомграфиком;
2) изменения планируемых сроков приобретения товаров, работ, услуг,
способа размещения заказа, срока исполнения контракта;
3) отмены заказчиком, уполномоченным органом предусмотренного
планом-графиком размещения заказа;
4) образовавшейся экономии от использования в текущем финансовом
году бюджетных ассигнований в соответствии с законодательством
Российской Федерации;
5) при возникновении обстоятельств, предвидеть которые на дату
утверждения плана-графика было невозможно;
2
6) в случае выдачи заказчику, уполномоченному органу предписания
уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов
федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти
субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления об
устранении
нарушения
законодательства
Российской
Федерации
о
размещении заказов в соответствии с законодательством Российской
Федерации, в том числе об аннулировании торгов.
Изменения в планы-графики в связи с проведением повторных процедур
размещения заказов вносятся только в части сроков и способа размещения
заказа и исполнения контракта..
Сроки внесения изменений необходимо учитывать в соответствии с
Приказом Минэкономразвития России от 20 сентября 2013 г. № 544:
- внесение изменений в план-график, размещенный на официальном
сайте, по каждому объекту закупки осуществляется не позднее чем за десять
календарных дней до дня размещения на официальном сайте извещения
об осуществлении закупки, за исключением определенных случаев
(например, осуществления закупок путем проведения запроса котировок в
целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера), а в случае,
если в соответствии с Федеральным законом N 44-ФЗ не предусмотрено
размещение извещения об осуществлении закупки (например, производится
закупка у единственного поставщика без размещения извещений на сайте),
не позднее чем за десять календарных дней до даты заключения
контракта.
За нарушение указанных сроков ст. 7.30 КоАП РФ установлена
административная ответственность в виде штрафа в размере до 100 тыс. руб.
в зависимости от длительности нарушения срока и способа осуществления
закупки.
Кроме того, исходя из многочисленных обращений муниципальных
заказчиков Воронежской области, на практике нередка ситуация, когда в
3
январе 2014 года заказчиками были заключены контракты до 100 тыс. руб. (п.
4 ч. 1 ст. 94 Закона №44-ФЗ, не предусмотренные планом-графиком на 2014
год.
Заключение таких контрактов является нарушением. В соответствии с
Приказом №544 план-график содержит перечень товаров, работ, услуг,
закупка которых осуществляется путем проведения всех процедур, в том
числе
путем
закупки
у
единственного
поставщика
(подрядчика,
исполнителя), который также включает в себя п. 4 ч.1 ст. 93. В отношении
таких контрактов в плане-графике заполняются следующие разделы: КБК,
суммы и способ осуществления закупки, т.е. отсутствует информация о дате
заключения и сроке исполнения контракта.
В случае внесения изменений в закупки у единственного поставщика
необходимо внести соответствующие изменения в план-график не позднее
чем за десять календарных дней до даты заключения контракта.
Суммы закупок у единственного поставщика следует правильно
отражать в плане-графике, так как они необходимы для расчета совокупного
годового объема закупок, а невключение их в план-график исказит реальную
ситуацию по каждому заказчику, т. к. все ограничения в Законе 44-ФЗ (объем
котировок, СМП и СОНО, п.4 ч.1.ст. 93) рассчитываются от совокупного
годового объема закупок по плану-графику.
Таким образом, если заказчиком были заключены контракты с
единственным
поставщиков,
не
предусмотренные
планом-графиком,
необходимо добавить соответствующие изменения по невключенным
позициям в план-график.
2. Централизация закупок в муниципальных районах.
В
целях
упорядочения
закупок
товаров,
работ,
услуг
для
муниципальных нужд возможно применение схемы централизации закупок,
предусмотренной ст. 26 Закона №44-ФЗ.
Вариант
учреждения
1.
Создание
уполномоченного
или
передача
функций
органа
или
уполномоченного
казенного
органа
уже
4
существующему органу МСУ или учреждению (например, отел финансов
местной администрации или КУ «Единая бухгалтерия») на основании части 1
ст. 26 (как УРКС ВО). Уполномоченный орган сможет осуществлять
полномочия по определению поставщиков различными способами, при этом
вопросы планирования закупок, заключения и исполнения контрактов будут
закреплены за конкретными заказчиками (детские сады, школы и т.д.).
Вариант
2.
Создание
уполномоченного
органа
или
казенного
учреждения, которое будет осуществлять весь спектр функций по
осуществлению закупок в конкретной сфере деятельности. Например, отдел
образования
местной
администрации
осуществляет
функции
по
планированию, определению поставщиков, заключению муниципальных
контрактов, их исполнению, в том числе по приемке поставленных товаров,
выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, обеспечение их
оплаты для всех заказчиков, являющихся учреждениями образования
(детские сады, школы, интернаты и т.д.). В этом случае сами заказчики будут
только определять свои потребности и направлять их в уполномоченный
орган (учреждение).
3. Особенности
закупок
продуктов
питания
и
услуг
общественного питания для образовательных учреждений, учреждений
социального обслуживания, медицинских организаций.
Поставки продуктов питания и оказание услуг общественного питания
отнесены Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1089 "Об
условиях проведения процедуры конкурса с ограниченным участием при
закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд" отнесены к товарам и услугам соответственно,
которые могут закупаться путем проведения конкурса с ограниченным
участием по причине их технической и (или) технологической сложности,
инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера
способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики,
исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации.
Из-за
5
законодательной
формулировки,
закрепленной
в
Постановлении
Правительства РФ №1089, а также в «аукционном перечне» товаров, работ,
услуг, возникла неопределенность в правильном установлении способа
осуществления закупки таких продуктов питания и услуг общественного
питания.
Вместе с тем, на сегодняшний день имеется официальная позиция
Минэкономразвития РФ и ФАС России по данному вопросу, изложенная в
письме Минэкономразвития РФ от 21.02.2014 №3422-ЕЕ/Д28и, ФАС России
от 21.02.2014 №АЦ/6139/14. Исходя из смысла данного письма, заказчики
вправе закупать продукты питания для образовательных учреждений,
учреждений социального обслуживания, медицинских организаций всеми
способами, предусмотренными законодательством, с учетом установленных
Законом №44-ФЗ требований и ограничений, а именно: закупка у
единственного поставщика (контракт на сумму до 100 тыс. руб.), проведение
запроса котировок (при НМЦК, не превышающей 500 тыс. руб.), проведение
электронного аукциона или проведение конкурса с ограниченным участием.
Существенным фактором является то, что при закупке продуктов питания
путем
проведения
обязательном
конкурса
порядке
дополнительные
с
должен
требования,
ограниченным
установить
к
участием
заказчик
участникам
в
закупки
предусмотренные
Постановлением
и
управляющий:
Правительства РФ №1089.
4. Контрактная
служба
контрактный
предъявляемые требования, создание, проблемы централизации и
ответственность.
Основные правовые нормы, регулирующие вопросы создания и
деятельности контрактных управляющих и контрактных служб, содержатся в
ст. 38 Закона №44-ФЗ и Приказе Минэкономразвития России от 29.10.2013 №
631 "Об утверждении Типового положения (регламента) о контрактной
службе".
6
Контрактная служба обязательно создается Заказчиками, совокупный
годовой объем закупок которых в соответствии с планом-графиком
превышает сто миллионов рублей, создают контрактные службы.
В случае, если совокупный годовой объем закупок заказчика в
соответствии с планом-графиком не превышает сто миллионов рублей,
заказчик вправе назначить контрактного управляющего (должностное лицо,
ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая
исполнение каждого контракта.
Работники контрактной службы, контрактный управляющий должны
иметь высшее образование или дополнительное профессиональное
образование в сфере закупок (до 1 января 2017 года работником
контрактной службы или контрактным управляющим может быть лицо,
имеющее
профессиональное
образование
или
дополнительное
профессиональное образование в сфере размещения заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд).
Возможные схемы создания контрактных служб:
1. Контрактная
служба
формируется
без
создания
отдельного
структурного подразделения заказчика, а различные функции по организации
и проведению закупок (от планирования до заключения и исполнения
контрактов) возложены на ответственных лиц в различных отделах заказчика
(договорной отдел, бухгалтерия, отдел организационного обеспечения,
юридический отдел и т.д.).
2. Создание
подразделением
контрактной
заказчика
службы
(создание
отдельным
специального
структурным
отдела).
При
формировании организационной структуры Руководитель контрактной
службы
определяет
ответственность
должностные
работников
обязанности
контрактной
и
персональную
службы,
распределяя
функциональные обязанности между указанными работниками.
Назначение контрактного управляющего:
7
Базовые обязанности контрактного управляющего предусмотрены
только ст. 38 Закона №44-ФЗ. Приказ Минэкономразвития России от
29.10.2013 № 631 "Об утверждении Типового положения (регламента) о
контрактной службе" относится только к деятельности контрактной
службы.
Например, базовый набор функций контрактного управляющего может
быть таким:
1) при планировании закупок:
а) разрабатывает план закупок, осуществляет подготовку изменений
для внесения в план закупок, размещает в единой информационной
системе план закупок и внесенные в него изменения;
б) обеспечивает подготовку обоснования закупки при формировании
плана закупок;
в) разрабатывает план-график;
г) организует утверждение плана закупок, плана-графика;
д) определяет и обосновывает начальную (максимальную) цену
контракта;
2) при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей):
а)
выбирает
способ
определения
поставщика
(подрядчика,
исполнителя);
б) уточняет в рамках обоснования цены цену контракта и ее
обоснование в извещениях об осуществлении закупок, приглашениях
принять
участие
в
определении
поставщиков
(подрядчиков,
исполнителей) закрытыми способами, конкурсной документации,
документации об аукционе;
в) уточняет в рамках обоснования цены цену контракта, заключаемого
с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем);
г) осуществляет подготовку извещений об осуществлении закупок,
документации
о
закупках,
проектов
контрактов,
изменений
в
извещения об осуществлении закупок, в документацию о закупках,
8
приглашения
принять
участие
в
определении
поставщиков
(подрядчиков, исполнителей) закрытыми способами;
д) осуществляет подготовку протоколов заседаний комиссий по
осуществлению закупок на основании решений, принятых членами
комиссии по осуществлению закупок;
е) организует подготовку описания объекта закупки в документации о
закупке;
ж)
осуществляет
организационно-техническое
обеспечение
деятельности комиссий по осуществлению закупок,
и) подготавливает и направляет в письменной форме или в форме
электронного документа разъяснения положений документации о
закупке;
к) привлекает экспертов, экспертные организации;
л)
обеспечивает
направление
необходимых
документов
для
согласования определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)
закрытым способом в уполномоченный Правительством Российской
Федерации на осуществление данных функций федеральный орган
исполнительной власти;
м)
обеспечивает
направление
необходимых
документов
для
заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком,
исполнителем) по результатам несостоявшихся процедур определения
поставщика в установленных Законом о контрактной системе случаях в
соответствующие органы, определенные пунктом 25 части 1 статьи 93
Закона о контрактной системе;
н) обосновывает в документально оформленном отчете невозможность
или нецелесообразность использования иных способов определения
поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные
существенные условия контракта в случае осуществления закупки у
единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для заключения
контракта;
9
о) обеспечивает заключение контрактов;
3) при исполнении, изменении, расторжении контракта:
а) обеспечивает приемку поставленного товара, выполненной работы
(ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов поставки
товара, выполнения работы, оказания услуги;
б) организует оплату поставленного товара, выполненной работы (ее
результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения
контракта;
в) взаимодействует с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при
изменении, расторжении контракта, применяет меры ответственности,
г)
организует
проведение
экспертизы
поставленного
товара,
выполненной работы, оказанной услуги, привлекает экспертов,
экспертные организации;
д) в случае необходимости обеспечивает создание приемочной
комиссии не менее чем из пяти человек для приемки поставленного
товара, выполненной работы или оказанной услуги, результатов
отдельного этапа исполнения контракта;
е) подготавливает документ о приемке результатов отдельного этапа
исполнения контракта, а также поставленного товара, выполненной
работы или оказанной услуги;
ж) размещает в единой информационной системе отчет, содержащий
информацию об исполнении контракта.
Предоставление Технического задания на закупку товаров, работ,
услуг, предоставление информации для формирования обоснования цены и
т.д. может быть возложено на других специалистов заказчика путем указания
на это в их должностных регламентах.
5. Особенности процедуры приемки результатов исполнения
контракта; создание приемочной комиссии. Проблемы проведения
экспертизы результатов исполнения контрактов и возможные пути их
решения.
10
Законом №44-ФЗ предъявляются довольно существенные требования к
проведению приемки товаров, работ, услуг, являющихся результатом
исполнения контрактов.
По
решению
заказчика
для
приемки
поставленного
товара,
выполненной работы или оказанной услуги, результатов отдельного этапа
исполнения контракта может создаваться приемочная комиссия, которая
состоит не менее чем из пяти человек.
Для упорядочения проведения процедуры приемки заказчики могут
утвердить положение о приемочной комиссии, ее составе и порядке работы и
действовать согласно этому положению при приемке товаров, работ, услуг
по всем заключенным контрактам.
Приемочная комиссия может быть постоянно действующей или
создаваться под каждый отдельный контракт.
Другим
важным
нововведением
Закона
№44-ФЗ
является
необходимость для заказчиков проводить экспертизу в ряде случаев,
установленных
нормами
закона. Экспертиза может быть проведена
заказчиком как своими силами, так и с привлечением экспертов,
экспертных организаций извне.
По общему правилу привлечение экспертов – это право заказчиков.
Так, согласно Закону №44-ФЗ эксперты, экспертные организации могут быть
привлечены при приемка поставленного товара, результатов выполненной
работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта.
Вместе с тем, в случае осуществления заказчиком закупки у
единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) привлечение к
приемке эксперта, экспертной организации является обязательным в
ряде случаев, например:
- заключение контракта после признания несостоявшимся определения
поставщика (подрядчика, исполнителя);
-
заключение
с
гарантирующим
поставщиком
договора
энергоснабжения (купли-продажи электроэнергии);
11
- приобретение нежилого здания, строения, сооружения, нежилого
помещения для государственных, муниципальных нужд;
- аренда нежилого здания, строения, сооружения, нежилого помещения
для государственных, муниципальных нужд.
Обращаем внимание на то, что экспертиза по контрактам,
заключенным с единственным поставщиком, может быть проведена
силами заказчика.
Исходя из практики размещения заказов для государственных нужд
Воронежской области, доля перечисленных выше закупок в общем объеме
достаточно высока.
Привлечение экспертов осуществляется в соответствии с Законом №44ФЗ, то есть путем заключения контрактов. Согласно действующему
бюджетному законодательству контракты заключаются в пределах лимитов
бюджетных обязательств, однако, законом о бюджете Воронежской области
не предусмотрены денежные средства на привлечение заказчиками экспертов
в целях проведения приемки по контрактам. Кроме того, Закон №44-ФЗ
содержит ряд ограничений в отношении лиц, которые могут выступать в
качестве экспертов.
Перечисленные факторы вызывают затруднения у заказчиков при
реализации положений Федерального закона № 44-ФЗ в части проведения
приемки по контрактам с обязательным привлечением «внешних» экспертов,
особенно с учетом того, что экспертиза должна проводиться и по контрактам,
заключенным в 2013 году для обеспечения государственных нужд 2014 года.
В настоящее время ведется работа по поиску способов выхода из
описанной ситуации. В частности, целесообразно рассмотреть возможность
привлечения Торгово-промышленной палаты Воронежской области в
качестве экспертной организации по различным направлениям (предложение
Торгово-промышленной
палаты
Воронежской
области
о
проведении
экспертизы в приложении). Другим вариантом решения возникшей проблемы
является создание экспертных советов, куда входили бы представители
12
органов местного самоуправления и бюджетных организаций Воронежской
области по различным направлениям в целях проведения «перекрестной»
приемки.
6. Особенности заключения контрактов для нужд сельских
поселений.
Актуальным
единственным
вопросом
поставщиком
является
заключение
(подрядчиком,
контрактов
исполнителем)
для
с
нужд
сельских поселений. Пункт 4 ч. 1 ст. 93 Закона №44-ФЗ предусматривает
возможность осуществление закупки товара, работы или услуги на сумму, не
превышающую ста тысяч рублей. При этом совокупный годовой объем
закупок, который заказчик вправе осуществить на основании настоящего
пункта, не превышает пять процентов размера средств, предусмотренных на
осуществление всех закупок заказчика в соответствии с планом-графиком, и
составляет не более чем пятьдесят миллионов рублей в год. Указанные
ограничения
в
части
установления
предельных
значений
для
определения размера средств не распространяются на закупки товаров,
работ,
услуг,
осуществляемые
заказчиками
для
нужд
сельских
поселений.
Исходя из изложенной нормы, сельские поселения могут не соблюдать
установленные количественные ограничения при осуществлении закупок на
сумму до 100 тыс. руб. по одному контракту.
Пример: при необходимости выполнения работ по благоустройству
парковой зоны сельские поселения вправе будут заключить несколько
контрактов на разные виды работ при условии, если цена каждого контракта
не превысит 100 тыс. руб. При этом работы по каждому такому контракту
должны быть предусмотрены отдельной сметой (например, укрепление
дорожек, укладка тротуарной плитки, озеленение, установка скамеек и т.д.).
В таком случае проводить конкурентные процедуры по выбору подрядчика
нет необходимости.
13