Е.В. Балацкий НАЛОГОВЫЕ РЕФОРМЫ И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В статье предлагаются система понятий и аналитическая схема, позволяющие объяснить негативное влияние налоговых реформ на экономический рост в России. Введенная классификация фискальных реформ, включающая понятия фискальных квази- и псевдоловушек, позволяет глубже понять специфику происходящих в стране институциональных трансформаций. Дана количественная оценка депрессивного эффекта фискальных квазиловушек для отечественного производства 1 . Для российской экономики прошедшие полтора десятилетия представляли собой своеобразную эпоху перманентного эксперимента в сфере фискального регулирования. Каждый год фискальная система страны претерпевала как количественные, так и качественные изменения: величин налоговых ставок, системы налогового и бухгалтерского учета, набора фискальных инструментов и требований к налогоплательщику. При этом реформы были направлены на нормализацию экономических отношений и ускорение экономического роста. Однако, как показывает практика, подавляющее большинство фискальных нововведений либо не повлияло на экономические тенденции, либо ухудшило положение отечественного производителя. Создавшееся парадоксальное положение требует развития соответствующего аналитического аппарата, который позволил бы раскрыть механизм отмеченных экономических аномалий. Базовая аналитическая конструкция: модель экономического роста. Для исследования воздействия фискальных реформ на национальную экономику воспользуемся простейшей моделью роста предприятия, которая включает четыре соотношения: (1) Ft +1 = (1 − ν ) Ft + I t , X t = gFt , I t = mπ t , (2) (3) (4) πt = rX t , где F – объем основного капитала предприятия; X – объем выручки (выпускаемой продукции); I – объем инвестиций в основной капитал (капиталовложений); π – объем чистой прибыли фирмы; ν – норма выбытия основного капитала; g – коэффициент капиталоотдачи; m – доля чистой прибыли, реинвестируемой в основной капитал; r – доля чистой прибыли в выручке предприятия; t – индекс времени (года). Коэффициенты ν, g, m и r играют роль модельных параметров и предполагаются постоянными во времени. Соотношения (1)-(4) легко редуцируются к однородному разностному уравнению (5) X t +1 = (1 − ν + mrg) X t , решение которого задается следующей степенной функцией: (6) X t = X 0 (1 − ν + mrg ) t , где X0 – объем выручки предприятия в начальный момент времени. 1 Автор выражает благодарность Ю.В. Кузнецову за полезное обсуждение материала данной статьи. 136 Налоговые реформы и экономический рост Если ввести в рассмотрение характеристику темпа прироста продукции (производства) λ = X t / X t −1 − 1 , то из формулы (6) вытекает основополагающее для дальнейшего анализа соотношение: (7) λ = −ν + mrg . Формула (7) показывает связь темпов экономического роста с основными воспроизводственными характеристиками компании. Теперь рассмотрим очевидный баланс: (8) X t = πt + Z t + U t , где Z – совокупные фискальные издержки, т.е. те издержки, которые сопряжены с осуществлением фискальных платежей; U – прочие издержки предприятия (за исключением совокупных фискальных издержек). Если перейти к относительным величинам z = Z / X , u = U / X и r = π / X , то соотношение (8) можно записать в следующем виде: (9) r = 1− u − z . Формула (9) задает зависимость нормы прибыли от фискальных и прочих издержек. В дальнейшем коэффициенты u, z и r можно рассматривать в качестве параметров. Объединив соотношения (7) и (9), получим основное уравнение: (10) λ = −ν + mg (1 − u − z ) . Таким образом, темпы экономического роста зависят от нормы выбытия (ν) и производительности (g) основного капитала, средней склонности к инвестированию (m), уровня удельных производственных (u) и фискальных (z) издержек 2 . Основной смысл уравнения (10) заключается в формализации следующей закономерности: любое увеличение совокупных фискальных издержек представляет собой вычет из финансовых активов фирмы, предназначенных для поддержания воспроизводственного процесса, и соответственно уменьшает темпы экономического роста. Исходя из этой аналитической конструкции, можно перейти к более конструктивному анализу фискальных реформ. Заметим, что аналогичная модель была предложена в работе [1], однако в данной статье, имея более общий вид, она является универсальной. Так, с ее помощью можно анализировать функционирование отраслей не только материального производства, для которых основной капитал играет ключевую роль, но и непроизводственной сферы. Для этого некоторые переменные и параметры в модели получают несколько иное содержательное наполнение. Например, для предприятий некапиталоемких отраслей вместо основного капитала следует использовать совокупный финансовый капитал, находящийся в обороте («работающие» активы); коэффициент капиталоотдачи преобразуется в соотношение между выручкой фирмы и объемом ее совокупного финансового капитала, а параметр выбытия основного капитала превращается в коэффициент диссипации финансовых активов компании (рассеивание и «испарение» капитала может происходить из-за структурной инфляции и прочих факторов). Совокупные фискальные издержки: экономический смысл, структура и калькуляция. В уравнении (10) фигурирует затратный параметр z. Раскроем его содержание и связь с фискальными реформами, проводимыми органами государственного регулирования. 2 Уравнение (10) можно наполнить дополнительными факторами. Например, записать в виде: λ=-ν+smσ(1-u-z), где s=X/M – эффективность производственных мощностей M; σ=M/F – коэффициент загрузки производственных мощностей. 137 Е.В. Балацкий Как отмечено выше, под параметром z подразумеваются те издержки, которые сопряжены с осуществлением фискальных платежей. Их можно разделить на две большие части: фискальные платежи (сумма денег, выплачиваемых предприятием в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды) и издержки на налоговое администрирование (затраты на ведение налогового учета и правильное осуществление налоговых платежей). Первая составляющая является традиционной, и именно она используется в экономическом анализе; вторая – редко учитывается и, насколько нам известно, впервые получила свое содержательное раскрытие в работе [2]. Рассмотрение величины совокупных фискальных издержек 3 , включающих два разноплановых компонента, имеет принципиальное значение для дальнейшего анализа. В связи с этим остановимся подробнее на агрегате издержек, связанных с налоговым администрированием. Во-первых, данное явление присуще как отдельному налогоплательщику, так и государству. Для государства налоговое администрирование предполагает содержание соответствующих органов власти: исполнительной (аппарата, ответственного за обеспечение сбора налогов), законодательной (аппарата, ответственного за нормотворчество в фискальной сфере) и судебной (аппарата, ответственного за урегулирование налоговых споров между государством и налогоплательщиком). Для налогоплательщика данный вид издержек предполагает затраты на ведение бухгалтерского и налогового учета 4 , налоговое планирование и налоговую оптимизацию, всевозможные консультации и аудиторские проверки. Во-вторых, затраты на налоговое администрирование распространяются как на физические, так и на юридические лица. Однако основную тяжесть данных затрат несут, прежде всего, юридические лица. В-третьих, затраты физических и юридических лиц на налоговое администрирование, вообще говоря, включают в свой состав и некоторые «теневые» агрегаты. Например, затраты времени физическим лицом на заполнение налоговой декларации, сбор соответствующих справок о доходах и ожидание в очереди к налоговому инспектору не имеют непосредственного денежного выражения, однако при необходимости соответствующая редукция может быть легко осуществлена. Аналогично взятки налоговым инспекторам со стороны юридических лиц и оплата соответствующих «крыш» также не включается в официальные затраты на ведение бухгалтерии, однако имеет вполне конкретное денежное наполнение. Учет подобных «теневых» издержек необходим при рассмотрении экономических последствий налоговых реформ. Однако введения понятия издержек по налоговому администрированию самого по себе еще недостаточно для осмысления того, как процесс «встряхивания» фискальной системы влияет на экономический рост. Для углубления анализа следует воспользоваться подходом, получившим свое развитие в теории институциональных и технологических ловушек [3-5], т.е. разделить издержки по налоговому администрированию на текущие (постоянные) и капитальные (единовременные). Текущие издержки соответствуют действующей фискальной системе; капитальные возникают при осуществлении фискальных реформ. Данные понятия имеют непосредственную аналогию с трансакционными и трансформационными издержками в теории институциональных ловушек. 3 В работе [2, с. 18] совокупные фискальные издержки называются валовыми налоговыми издержками. Однако подобные расхождения в терминологии не имеют значения для дальнейшего анализа. Затраты на бухгалтерию правомерно относить в полном объеме к издержкам на фискальное администрирование: сама обязанность предприятий вести бухгалтерский учет детерминируется только одной причиной – желанием государства проконтролировать правомерность и полноту всех фискальных платежей предприятия. 4 138 Налоговые реформы и экономический рост В данном случае под фискальными реформами понимается переход от одной фискальной системы к другой. Иными словами, применяется при учете любых количественных и качественных изменений действующей системы расширенная трактовка фискальных реформ. Даже если эти изменения незначительны, можно говорить о фискальных реформах в том смысле, что исходная система претерпела определенную трансформацию. Такое понимание автоматически ведет к количественной характеристике фискальных реформ, т.е. к учету величины и степени произошедших изменений налоговой системы, которые в свою очередь предопределяют темпы экономического роста. При такой трактовке явлений становится понятным различие между текущими (постоянными плюс переменными) и капитальными (единовременными, трансформационными) издержками по налоговому администрированию. В отличие от текущих к капитальным относятся дополнительные затраты, которые возникают из-за пересмотра действующих правил: на новую бухгалтерскую документацию, новый программный продукт для бухгалтерского учета, адаптацию этих программ (оплата услуг программистов), консультации по новым схемам налогообложения, на обязательные аудиторские проверки, которые раньше не были нужны, на переобучение работников бухгалтерии и на рост их зарплаты и т.п. По завершении перехода на новую систему налогового учета капитальные издержки либо исчезают, либо становятся малозаметными для предприятия ( k ≈ 0 ). Резюмировать вышесказанное можно путем введения следующего разложения для совокупных фискальных издержек Z: (11) Z t = Ct + K t + Tt , где C, K – текущие издержки по налоговому администрированию и единовременные издержки налогового администрирования; T – объем собственно фискальных платежей (сумма средств, выплачиваемых предприятием в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды). Если перейти к относительным величинам c=C/X, k=K/X и q=T/X, то калькуляция (11) приводится к виду: (12) z =c+k +q. Тогда с учетом формулы (12) уравнение (10) немного уточнится: (13) λ = −ν + mg [1 − u − (c + k + q )] . Теперь влияние на темпы экономического роста со стороны фискальных реформ, которые изменяют параметры совокупных фискальных издержек и не затрагивают остальных воспроизводственных характеристик, задается следующим простым выражением: (14) dλ = − mg ( dc + dk + dq ) . Разумеется, формула (14) является определенным упрощением реального механизма последствий фискальных реформ. На практике изменение совокупных фискальных издержек сказывается, по крайней мере, еще на показателе средней склонности к инвестированию m. Иногда рост совокупных фискальных издержек приводит к угасанию инвестиционной активности ( dm / dz < 0 ), а иногда – к усилению сопротивления производителя негативным тенденциям ( dm / dz > 0 ). Поэтому из-за наличия сложной мультиколлинеарности параметров m и z уравнение (14), строго говоря, должно быть уточнено: (15) dλ = − mg (dc + dk + dq ) + [1 − u − (c + k + q )] gdm . Однако предсказать изменение относительной инвестиционной активности в общем случае невозможно, поэтому в дальнейшем данный эффект не учитывается. 139 Е.В. Балацкий Все построения, выполненные для одного предприятия, применимы и к экономике в целом, но с учетом определенной асимметрии получения доходов и осуществления затрат. Так, совокупный доход государства представлен фискальными платежами, а его чистый доход, т.е. очищенный от затрат на фискальные платежи, представляет собой разницу между суммой этих платежей и издержками на налоговое администрирование. Причем последние, как и в случае предприятия, состоят из текущих и единовременных издержек. Формализация данного механизма не представляет сложностей и в целом аналогична модели предприятия, однако в данной работе она не рассматривается. Классификация фискальных реформ; фискальные квази- и псевдоловушки. Введенные понятия и полученные формулы позволяют по-новому взглянуть на проводимые в стране фискальные реформы. Прежде всего их следует рассматривать на трех временных примыкающих друг к другу интервалах, включающих периоды: до начала реформы (t–1); период проведения реформы (t); после реформы (t+1). Такая временная градация предполагает довольно простую и стройную классификацию самих реформ в зависимости от поведения совокупных фискальных издержек на разных отрезках времени. Критерием классификации является эффективность фискальной реформы для экономики, т.е. ее влияние на экономический рост. При этом очевидны три разновидности фискальных реформ. Глобально эффективная реформа. Для нее характерно уменьшение совокупных фискальных издержек как в момент реформы, так и после нее по сравнению с их начальным значением: zt +1 < zt < zt −1 . Следовательно, такая реформа дает положительный эффект как в краткосрочной (период проведения реформы), так и в долгосрочной (период после реформы) перспективе. Можно сказать, что реформа эффективна с точки зрения и стратегических планов, и тактики проведения государственных регулятивных мероприятий. Графически данный процесс представлен на рис. а. Z Z Z t t−1 t t+1 t t−1 t а t+1 б t t−1 t t+1 в Рисунок. Классификация фискальных реформ Локально эффективная реформа характеризуется увеличением совокупных фискальных издержек в момент реформы и их уменьшением по сравнению с 140 Налоговые реформы и экономический рост начальным значением после нее: zt > zt −1 > zt +1 . Такая реформа дает отрицательный эффект в краткосрочной и положительный эффект в долгосрочной перспективе. Соответственно она эффективна в стратегическом плане, но неэффективна с точки зрения способов достижения поставленной цели (рис. б). Неэффективная реформа характеризуется ростом совокупных фискальных издержек как в момент реформы, так и после нее: zt > zt +1 > zt −1 . Следовательно, такая реформа дает отрицательный эффект как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе (рис. в). Данные определения базируются на поведении величины совокупных фискальных затрат. Однако в соответствии с формулами (11) и (12) указанная величина неоднородна, что позволяет дополнить построенную классификацию. Все три вида фискальных реформ могут подразделяться на две разновидности: либеральную и рестриктивную. Для либеральных фискальных преобразований характерно уменьшение налогового бремени (суммы изымаемых фискальных платежей) ( dq < 0 ), а для рестриктивных – его увеличение ( dq > 0 ). Иначе говоря, в момент проведения либеральной фискальной реформы происходит снижение налогового бремени по сравнению с начальным периодом ( qt −1 > qt = qt +1 ), а при рестриктивной политике реформ – его рост ( qt −1 < qt = qt +1 ). Таким образом, фискальные реформы могут различаться как по характеру влияния на производителя (глобально эффективные, локально эффективные и неэффективные), так и по методам реализации (либеральные и рестриктивные). При этом неэффективный рестриктивный режим в свою очередь подразделяется на два субрежима, когда рост налогового бремени сопровождается: ростом ( dc > 0 ), снижением ( dc < 0 ) текущих издержек на налоговое администрирование. Последний вариант реформ можно выделить в особый класс, который назовем фискальной псевдоловушкой. В чем особенность данного экономического режима? Дело в том, что этот тип реформ является наиболее неоднозначным. С одной стороны, он приводит к росту совокупных фискальных издержек производителя и в этом смысле он неэффективен, с другой – позволяет снизить текущие издержки предприятия на налоговое администрирование, и в этом смысле эффективен. Главное заключается в том, что при изменении метода проведения реформы (с рестриктивного на либеральный) сама реформа превратится из неэффективной в эффективную. В этом смысле можно говорить о наличии определенных резервов при реализации данного вида фискальных реформ. Хотя внешне данный режим развития экономики выступает как некая фискальная ловушка, ухудшающая положение производителя, на самом деле он таковым не является из-за имеющихся резервов для улучшения ситуации, в связи с чем он и классифицируется нами как фискальная псевдоловушка. Наряду с указанными режимами реформ можно выделить еще один, который связан с ними, но представляет определенное своеобразие. Речь идет о пролонгированной локально эффективной фискальной реформе. Особенность локально эффективной реформы заключается в росте совокупных фискальных издержек за счет единовременных затрат в переходный период проведения реформ. Если переходный период заканчивается, то положение дел «выправляется»; если же продляется на более долгий срок, то и период, в течение которого совокупные фискальные издержки будут превышать свое исходное значение, тоже удлинится. На поверхности данное явление выглядит как 141 Е.В. Балацкий фискальная ловушка, в которую попала экономическая система, однако на самом деле такая ловушка имеет искусственное происхождение и правильнее ее классифицировать как фискальную квазиловушку. Глубинный смысл данного режима заключается в том, что данное неэффективное состояние прекращается, как только закончится реформа, которая постоянно генерирует единовременные издержки предприятий на налоговое администрирование. Таким образом, превращение даже по сути своей эффективной фискальной реформы в перманентный процесс приводит к формированию своеобразной фискальной квазиловушки. В данном случае проявляется связь между правительственными реформами и таким явлением, как институциональная ловушка: непрекращающиеся реформы могут перерастать в некие квазиловушки, которые внешне трудно отличить от обычных институциональных ловушек. Объяснение фискальных парадоксов в терминах фискальных ловушек. Развитая выше схема анализа и введенные понятия позволяют объяснить некоторые процессы, имевшие место в России в последнее десятилетие. Центральным феноменом, требующим системного объяснения, является неэффективность проводимых в России фискальных реформ. Так, российские власти, понимая необходимость уменьшения фискальной нагрузки на отечественного производителя, все предыдущие годы старались облегчить его существование путем бесконечных снижений налоговых ставок и совершенствования процедуры налогообложения; ни один год из предыдущих полутора десятилетий не прошел без серьезных изменений налогового законодательства. Так, по данным Бюро экономического анализа (БЭА) в период 1991-1999 гг. законодательство по налогу на прибыль менялось 15 раз, существовало 16 редакций закона о подоходном налоге и столько же по налогу на добавленную стоимость [6, с. 144]. Между тем подобные «благие» нововведения, как правило, либо еще больше осложняли положение производителя, либо не оказывали на него стимулирующего воздействия. Как можно объяснить подобный парадокс, и возможна ли вообще его какая-либо разумная интерпретация? Один из возможных вариантов ответа на поставленный вопрос предполагает наличие ошибок при разработке изменений в налоговом законодательстве. До сих пор многие специалисты полагают, что все либеральные фискальные послабления властей компенсировались мерами рестриктивного характера. На наш взгляд, такое понимание проблемы не соответствует реальности. Будет правильней предположить, что само становление в стране рыночной бухгалтерии с разветвленным налоговым законодательством было сопряжено с медленным, но верным ростом затрат на налоговое администрирование (т.е. имело место неравенство dc > 0 ). Итеративный характер пересмотра правил налогового учета способствовал росту текущих (постоянных) затрат на налоговое администрирование. Одновременно с этим – и это самое важное – постоянное изменение норм учета порождало значительные единовременные издержки на адаптацию к новой системе ( dk > 0 ). Затянувшиеся на полтора десятилетия фискальные реформы привели к тому, что в издержках на налоговое администрирование постоянно присутствовал трансформационный элемент ( k > 0 ). Таким образом, фискальные реформы приводили к заметному росту затрат предприятий на налоговое администрирование. Тот факт, что реформы не прекращались, не позволял «убрать» часть административных издержек и тем самым улучшить положение производителя. По некоторым оценкам, дополнительные издержки предприятий, связанные с выполнением формальностей по уплате налогов, в настоящее время достигают 15-30% самой суммы налога [7, с. 46]. Происходящее на 142 Налоговые реформы и экономический рост этом фоне уменьшение налогового бремени ( dq < 0 ), во-первых, не всегда было достаточно последовательным (периоды, когда имело место неравенство dq < 0 , сменялись периодами, когда dq > 0 ), а во-вторых, не могло полностью компенсировать рост издержек на налоговое администрирование ( dq + dc + dk > 0 ). Бесконечное повторение данной ситуации привело к формированию фискальной квазиловушки, которая и была характерна для всего переходного периода. Есть основания предполагать, что этот процесс продолжается и сейчас. Резюмируя вышесказанное, можно констатировать, что затянувшаяся реформа российской системы налогообложения постепенно приняла форму фискальной квазиловушки и тем самым воспрепятствовала активизации отечественного производителя на начальном этапе экономических реформ. Отсюда со всей очевидностью вытекает, что фискальная система страны станет эффективной только тогда, когда прекратится ее реформирование и наступит стабилизация всех ее количественных и качественных параметров – именно тогда будет разрушена сформировавшаяся фискальная квазиловушка. Потенциал фискальных квазиловушек: количественные закономерности. Чтобы понять силу давления фискальных реформ на производителя, необходимо провести хотя бы ориентировочные расчеты. Для этого можно воспользоваться упрощенным вариантом формулы (14): Δλ = − mgΔk . Такая схема учета предполагает, что налоговое бремя и текущие издержки на налоговое администрирование не меняются при проведении фискальной реформы. Для простоты предположим также, что вся полученная предприятием чистая прибыль реинвестируется в расширение производства (m=1), а величина капиталоотдачи составляет 0,3 (это типичная величина, если учет выпуска вести относительно созданной добавленной стоимости). В настоящее время не существует достоверной статистики относительно издержек на налоговое администрирование и соответственно параметров c и k. В связи с этим будем исходить из выше приведенных цифр, в соответствии с которыми затратный параметр (c + k ) / q варьирует в диапазоне 15-30%, а само налоговое бремя q находится на уровне 30% добавленной стоимости. Принимая усредненную оценку параметра (c + k ) / q равную 20% и предполагая, что фискальные реформы повышают ее до 30%, легко рассчитать, что такой «удар» фискальных властей приводит к «урезанию» темпа экономического роста на 1 проц. п. Если же предположить, что исходная величина параметра (c + k ) / q составляла 10%, а фискальные реформы повысили ее до 30%, то «съеденный» темп экономического роста составит 2 проц. п., что соответствует «естественному», или «нормальному» темпу экономического роста. Как же оценить полученные оценки пресса фискальной квазиловушки? На первый взгляд, цифры не так впечатляющи. Действительно, для российской экономики периода трансформационного спада такие воздействия не могли оказать решающего значения. Разумеется, подобные эффекты углубляли кризис, но не вносили в его формирование слишком заметного вклада. Однако ситуация в корне меняется при рассмотрении более нормальной и стационарной экономики. Так, на этапе перехода от рецессии к росту, когда сам рост исчисляется долями процента, его урезание на 1-2 проц. п. может задержать и сам выход экономики из фазы рецессии. Если же рост экономики невелик, то давления со стороны фискальных реформ, как оказывается, может быть вполне достаточно, чтобы «опрокинуть» производство и ввергнуть его либо в стагнацию, либо вообще в 143 Е.В. Балацкий рецессию. Кроме того, не следует упускать из вида, что сложившаяся в России фискальная квазиловушка порождает постоянный (ежегодный) «навес» над темпами экономического роста в 1-2 проц. п., который через пять-шесть лет может составить ощутимую цифру – 10% ВВП, недополученные страной из-за постоянных фискальных реформ. Таким образом, действие фискальной квазиловушки не следует недооценивать. Проведение более масштабных и корректных прикладных расчетов в настоящее время невозможно из-за отсутствия официальной и достоверной статистики о величине издержек на налоговое администрирование. На наш взгляд, данный показатель целесообразно ввести в практику статистического учета, так как это позволит получить важную информацию не только о самих предприятиях, но и об эффективности проводимых в стране фискальных реформах. Литература 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Балацкий Е.В. Воспроизводственный цикл и налоговое бремя // Экономика и математические методы. 2000. № 1. Кузнецов Ю.В. Что мы не знаем о налогах // Отечественные записки. 2002. № 4-5. Полтерович В.М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. 1999. № 2. Балацкий Е.В. Функциональные свойства институциональных ловушек // Экономика и математические методы. 2002. № 3. Балацкий Е.В. Экономический рост и технологические ловушки // Общество и экономика. 2003. № 11. Авдашева С.Б., Афонцев С.А., Воронина В.Г. и др. Обзор экономической политики в России за 2003 год. Бюро экономического анализа. М.: ТЕИС, 2004. Авдашева С.Б., Андреева Е.И., Андрианов В.Д. и др. Обзор экономической политики в России за 2002 год. Бюро экономического анализа. М.: ТЕИС, 2003. 144