принципы административно
Реклама
ГОСЗАКАЗ 74 2 У П Р А В ЛЕНИЕ Р А З М Е Щ ЕНИЕ О Б Е С П Е Ч ЕНИЕ 0 1 0 Школа госзаказчика и поставщика Методология и практика Принципы административноправового регулирования государственного заказа с точки зрения науки административного права П роблема теоретической разработки и легального закрепления админи­ стра­тивно-правовых принципов актуаль­на сегодня как для российского административно-правового ре­гулирования в целом, так и для отраслевого администра­тивно-пра­ вового регулирования. Не исключением является и правовое регулирование сферы государственного заказа. Несмотря на то, что указанная сфера содержит преобладающий объем административно-правовых норм, из законодательных источников не явствует, на каких административноправовых принципах построено ее административноправовое регулирование. Поскольку основной функцией принципов права является их использование в целях выявления смысла и духа применяемой нормы, сложившаяся ситуация не способствует формированию единообразной правоприменительной практики в сфере государственного заказа и применению административно-правовых норм на основе единых сущностных начал административноправового регулирования или принципов административного права, выражающих основные его идеи, цели, содержание. Для решения этих задач обратимся к общей теории права и теории административного права, а также к смежным наукам, исследующим государственный заказ и формулирующим его управленческие, финансово-экономические, организационные принципы. Прежде всего, исследуем законодательство о размещении заказа. Комплексный анализ принципов административного права, с одной стороны, а также неправовых принципов государственного заказа по- зитивного административного права, с другой, позволят подойти к определению и формулированию принципов административно-правового регулирования государственного заказа. Прежде всего, обратимся к основным теоретическим взглядам и представлениям, характеризующим понятие и содержание правовых принципов. В научной литературе правовые принципы определяются, как «общеобязательные исходные норма­тив­но-юридические положения, отличающиеся уни­вер­сальностью, общей значимостью, высшей импера­тивностью, определяющие правовое регулирование и выступающие критерием правомерности поведения и деятельности участников, регулируемых правом отношений». При этом назначение принципов права заключается, прежде всего, в том, что они обеспечивают единообразное формулирование норм права, а также влияние этих принципов на общественные отношения в форме правового регулирования и иных форм правового воздействия (информационного, ценностно-ориентационного, психологического, системообразующего и т.д.)1. В литературе предлагаются критерии классификации правовых принципов. В частности, используется критерий функционального назначения и объекта отображения, согласно которому выделяются социально– и специально– правовые принципы. Последние включают в себя четыре группы: общеправовые, межотраслевые, отраслевые, отдельных институтов. Социально-правовые принципы отображают систему ценностей свойственных обществу в целом, при 1 Общая теория права и государства: учебник / под ред. В.В. Лазарева. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрист, 2003. С.134. ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение №20 [апрель/июнь] 2010 Школа госзаказчика и поставщика Методология и практика ГОСЗАКАЗ 75 У П Р А В ЛЕНИЕ Р А З М Е Щ ЕНИЕ О Б Е С П Е Ч ЕНИЕ 2 0 1 КИКАВЕЦ Виталий Викторович, заместитель заведующего отделом размещения заказов для государственных нужд Управления по обеспечению деятельности мировых судей Московской области этом они имеют или должны иметь форму выражения и обеспечения (принцип признания личности, ее прав и свобод высшей ценностью общества, принцип единства общества и специфических интересов и др.). Специально-правовые принципы в свою очередь отражают начала формирования и существования собственно права как специального феномена2. В нашей статье мы уделим внимание рассмотрению так называемых внутриотраслевых принципов административно-правового регулирования, формирующих общие идеи и правила в сфере административно-правового регулирования государственного заказа. В отечественной правовой литературе принципы адми­нистративно-правового регулирования государ­ ственного заказа в целом не получили должной разработки. Правовая доктрина пока мало способствует ис­следованию внутриотраслевых администра­тив­ но-пра­вовых принципов государственного заказа, равно как и правовых принципов регулирования дан­ной сферы в целом. К примеру, в диссерта­ции В.С. Гладкова, посвященной административно-пра­ вовым вопросам регулирования размещения заказа, косвенным образом упомянуты принципы регулирования размещения заказов без их определения и перечисления: автор либо указывает на общеотраслевые административно-правовые принципы, которые, естественно, распространяют свое значение и на сферу административно-правового регулирования государственного заказа, либо на принципы государственного заказа, разработанные в управленческой, финансово-экономической лите- ратуре, либо на исходные положения размещения государственного заказа, закрепленные в силу Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»3 (далее – Федеральный закон). Автор не заостряет внимания на исследовании данных принципов и не предпринимает попытки выявления, анализа и систематизации собственно внутриотраслевых административно-правовых принципов государственного заказа4. Это показывает, что вопросы изучения внутриотраслевых принципов административно-правового регулирования государственного заказа не получили пока разработки в отечественной литературе, следовательно необходимо более глубокое теоретическое исследование данных вопросов, включая практические механизмы их использования в правотворческой, правоприменительной практике. На сегодняшний день можно говорить только о научных представлениях об управленческих или финансово-экономических принципах и исходных положениях государственного заказа. В управленческой, финансово-экономической литературе можно встретить формулирование и обоснование внеправовых принципов и основных начал раз­ мещения заказа, как управленческого или финан­ со­во-экономического института. Законодательство Рос­сийской Федерации о размещении заказов содержит, как правило, указание только на цели или СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105. Гладков В.С. Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой: дисс. … канд. юрид. наук. – Ростов н/Д, 2008. С. 36-46. 3 4 2 Там же. С. 135. ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение №20 [апрель/июнь] 2010 0 ГОСЗАКАЗ 76 2 У П Р А В ЛЕНИЕ Р А З М Е Щ ЕНИЕ О Б Е С П Е Ч ЕНИЕ 0 1 0 Школа госзаказчика и поставщика Методология и практика функции (назначение) заказов, не закрепляя правовых принципов. Однако данный материал совместно с исследованием общих принципов и методов административно-правового регулирования, а также анализ практики и законодательного регулирования государственного заказа поможет выявить внутриотраслевые принципы государственного заказа, как института административно-правового регулирования. Управленческие принципы и подходы к оптимальной организации размещения государст­ вен­ного заказа сформулированы в ряде работ, посвя­щенных не столько правовым, сколько финан­ со­во-экономическим и управленческим аспектам рассматриваемого явления. Так, в ряде работ среди принципов государственных закупок называются, в частности: недискриминация, транспарентность, справедливость, эффективность и подотчетность. Во многом эти принципы являются и специальными принципами правового регулирования размещения государственного заказа. Обстоятельный анализ принципов формирования эффективной системы госзакупок дан в работе А.В. Пикулика5. Он указывает, на следующие принципы эффективной системы государственного заказа (или госзакупок в его интерпретации): 5 Пикулик А.В. Управление государственными закупками: Монография. М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2006. С. 82–111. – усиления государственного регулирования рынка госзакупок на основе оптимального сочетания экономических и административных методов; – всестороннего ресурсного обеспечения госзакупок и концентрации финансовых средств для решения наиболее значимых государственных задач; – создания и развития конкурентной среды в процессе размещения государственного заказа; – оптимального соотношения централизованного и децентрализованного размещения государственного заказа; – допустимо возможного использования опыта стран с развитой рыночной экономикой в сфере госзакупок; – выбора приоритетов развития системы госзакупок и обеспечения их достижения. Указанные принципы дают важную основу для выявления принципов административно-правового регулирования государственного заказа. Не проводя глубокий анализ данных принципов можно заметить, как некоторые из них тождественны с некоторыми общими принципами административно-правового регулирования. Например, административно-правовому принципу централизации и децентрализации государственного управления соответствует управленческий принцип государственного заказа – принцип оптимального соотношения централизованного и децентрализованного размещения государственного заказа. Мы наблюдаем уточнение и наполнение бо- ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение №20 [апрель/июнь] 2010 Школа госзаказчика и поставщика Методология и практика лее конкретным содержанием принципа централизации и децентрализации применительно к сфере государственного заказа. Интересный материал для выявления принципов дает Типовой закон о закупках товаров, работ и услуг, разработанный ЮНСИТРАЛ6. Хотя он не использует понятие принципы правового регулирования государственного заказа, но определяет в преамбуле исходные положения, которые допустимо рассматривать в качестве принципов размещения государственного заказа и некоторые из них, возможно, как принципы правового регулирования данной сферы. Среди них: обеспечение максимальной экономичности и эффективности государственных закупок, расширение и стимулирование участия, в закупках подрядчиков (поставщиков), развитие конкуренции между ними в отношении закупаемых работ (товаров), обеспечение справедливого и равного отношения ко всем подрядчикам (поставщикам), содействие процедур закупок объективности и беспристрастности. Прежде чем перейти к анализу указанных выше принципов, уделим внимание специальному законодательству, регулирующему сферу государственного заказа: дает ли оно нам какие либо указания на данные принципы? К сожалению, сам Федеральный закон не закрепляет не только принципов административно-правового регулирования государственного заказа, но и даже принципов правового регулирования государственного заказа в целом. Правда он определяет перечень целей правового регулирования отношений, связанных с размещением государственных и муниципальных заказов. К ним относятся: обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Не сформулированы принципы государственного заказа и в специальных законах, посвященных вопросам размещения отдельных видов государственного заказа, в частности, в Федеральном законе от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе»7 (далее – Закон об оборонном заказе) и в Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. 6 Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг» // г. Нью-Йорк 31 мая – 17 июня 1994 г. 27 сессии ЮНСИТРАЛ. 7 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 6. ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение №20 [апрель/июнь] 2010 ГОСЗАКАЗ 77 У П Р А В ЛЕНИЕ Р А З М Е Щ ЕНИЕ О Б Е С П Е Ч ЕНИЕ 2 0 1 0 ГОСЗАКАЗ 78 2 У П Р А В ЛЕНИЕ Р А З М Е Щ ЕНИЕ О Б Е С П Е Ч ЕНИЕ 0 1 0 Школа госзаказчика и поставщика Методология и практика № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»8 (далее – Закон о материальном резерве). В Законе о материальном резерве хотя и определяется, что он устанавливает общие принципы формирования, размещения, хранения, использования, пополнения и освежения запасов государственного материального резерва…, однако, сами принципы как таковые там не сформулированы. Определено только его назначение или другими словами перечень функций государственного резерва, к которым относятся: обеспечение мобилизационных нужд Российской Федерации; обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; оказание государственной поддержки различным отраслям народного хозяйства, организациям, субъектам Российской Федерации в целях стабилизации экономики при временных нарушениях снабжения важнейшими видами сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, продовольствия в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке; оказание гуманитарной помощи; оказание регулирующего воздействия на рынок. 8 СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 3. Закон об оборонном заказе так же не содержит сформулированного перечня принципов правового и тем более административно-правового регулирования государственного оборонного заказа, хотя как в Законе о материальном резерве в нем указывается, что он устанавливает общие правовые и экономические принципы, порядок формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа. Таким образом, принципы административноправового регулирования государственного заказа, заложенные в позитивном российском законодательстве, следует искать, прежде всего, в целях законодательства, в известной мере в его функциях, назначении и непосредственно в его нормативном содержании. Анализируя указанные выше внеправовые и правовые принципы, цели, функции и нормы, можно выделить среди них некоторые общие группы: 1. Группа принципов, исходных начал и норм, направленных на обеспечение добросовестной конкуренции: недискриминации; создания и развития конкурентной среды в сфере государственного заказа; расширения и стимулирования участия, подрядчиков ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение №20 [апрель/июнь] 2010 Школа госзаказчика и поставщика Методология и практика (поставщиков); развития добросовестной конкуренции между ними в отношении работ (товаров); обеспечения справедливого и равного отношения ко всем подрядчикам (поставщикам); содействия проводимых процедур объективности и беспристрастности; расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в государственном заказе и стимулирования такого участия; прозрачности размещения заказов; обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов; приоритета конкурентных процедур при размещении заказов (ограниченное и обоснованное использование неконкурентных процедур). Немного о последнем принципе, идея которого вытекает из содержания административно-правового регулирования государственного заказа – ограниченное использование неконкурентных процедур при размещении заказов (из единственного источника), отражается как в доктрине, так и позитивном праве. Как известно, не всегда есть возможность проводить торги ввиду отсутствия целесообразности и по ряду других объективных причин. Вместе с тем, перечень таких случаев должен иметь исчерпывающий характер с целью борьбы со злоупотреблениями и субъективизмом администрации при выборе способов размещения заказа. Поэтому законодательство Российской Федерации о размещении заказов довольно жестко и недвусмысленно устанавливает случаях размещения заказа вне конкурентных процедур. Следовательно, из содержания административно-правового регулирования государственного заказа можно вывести принцип ограниченного и обоснованного использования неконкурентных процедур при размещении заказа. 2. Группа принципов, исходных начал и норм, направленных на обеспечение эффективности государственного заказа: эффективности; обеспечения максимальной экономичности и эффективности государственного заказа; эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования; совершенствования деятельности органов государственной власти в сфере государственного заказа; усиления государственного регулирования рынка государственного заказа на основе оптимального сочетания экономических и административных методов; всестороннего ресурсного обеспечения государственного заказа и концентрации финансовых средств для решения наиболее значимых государственных задач; оптимального соотношения централизованного и децентрализованного размещения государственного заказа; выбора приоритетов развития сферы государственного заказа и обеспечения их достижения; обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов. 3. Группа принципов, исходных начал и норм, на- ГОСЗАКАЗ 79 У П Р А В ЛЕНИЕ Р А З М Е Щ ЕНИЕ О Б Е С П Е Ч ЕНИЕ 2 0 1 правленных на борьбу со злоупотреблениями в сфере государственного заказа: подотчетности; предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Проанализируем перечисленные принципы, идеи, нормы с точки зрения возможности их принятия за основу выявления внутриотраслевых принципов административно-правового регулирования государственного заказа. Прежде всего, необходимо избрать сопоставление указанных групп принципов, идей и норм с общеправовыми и общеотраслевыми принципами административно-правового регулирования, во избежание дублирования в определении принципов административно-правового регулирования государственного заказа. Такое сопоставление приводит нас к тому, что ряд принципов, идей и норм размещения государственного заказа уже находит выражение в общих административно-правовых принципах и, следовательно, не может составлять особую внутриотраслевую группу. Так, третья группа – группа принципов, исходных начал и норм, направленных на борьбу со злоупотреблениями в сфере государственного заказа, включающая идеи или принципы подотчетности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов, покрывается общеправовым принципом законности, административно-правовыми принципами подконтрольности и подотчетности государственных органов, а так же государственных служащих (принцип вертикальной подчиненности в системе управления); ответственности государственных органов за принятые административные акты (решения); ответственности государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей9. Следовательно, принципы, идеи и нормы третьей группы (борьбы со злоупотреблениями в сфере государственного заказа) не могут претендовать в целом на роль специальных внутриотраслевых принципов административно-правового регулирования государственного заказа. Далее обратимся к группе принципов эффективности государственного заказа. Прежде всего, следует сказать, что предлагаемый А.В. Пикуликом принцип эффективности государственного заказа, как принцип допустимо возможного использования опыта стран с развитой рыночной экономикой в сфере государственного заказа вряд ли может рассматриваться, как принцип позитивного правового регулирования. Он уместен как метод формирования норм законодательства и механизмов системы государственного заказа на основе сопоставления зарубежного опыта с отечественными данными. Поэтому в вышеуказанный 9 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права в 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – М.: Издательство НОРМА, 2002. С. 361–383. ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение №20 [апрель/июнь] 2010 0 ГОСЗАКАЗ 80 2 У П Р А В ЛЕНИЕ Р А З М Е Щ ЕНИЕ О Б Е С П Е Ч ЕНИЕ 0 1 0 Школа госзаказчика и поставщика Методология и практика сводный перечень исходных начал, необходимых при выявлении специальных административно-правовых принципов государственного заказа, данный принцип, мы полагаем, включен быть не может. Такой тезис, как обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, мы решили отнести сразу к двум группам. С одной стороны обеспечение единства экономического пространства связанно с возможностью юридических и физических лиц из любой точки страны принять участие в государственном заказе – это ближе к группе принципов добросовестной конкуренции в государственном заказе. С другой стороны, единство экономического пространства влияет на возможность заказчика получить более качественного и дешевого поставщика товаров, работ и услуг. И это уже эффективность государственного заказа. Среди отмеченных выше принципов, идей и норм эффективности государственного заказа, предполагающих материально-правовое или одновременно и материально-правовое, и процессуальное регулирование, можно выделить такие, как: обеспечение максимальной экономичности и эффективности государственного заказа; усиление государственного регулирования рынка государственного заказа на основе оптимального сочетания экономических и административных методов; всестороннее ресурсное обеспечение государственного заказа и концентрации финансовых средств для решения наиболее значимых государственных задач; оптимальное соотношение централизованного и децентрализованного размещения государственного заказа; выбор приоритетов развития сферы государственного заказа и обеспечения их достижения; обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов. Мы не включили в эту группу также такую идею государственного заказа, как эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, поскольку она не может претендовать на основу принципа административноправового регулирования государственного заказа, так как связанна с финансово-правовыми аспектами государственного заказа. За этим исключением, вышеуказанные принципы, идеи и нормы государственного заказа, как нам представляется, могут стать объектом дальнейшего анализа в качестве возможной основы принципов специальных внутриотраслевых принципов административно-правового регулирования государственного заказа. В меньшей степени покрываются общеправовыми и общеотраслевыми принципами принципы, идеи и нормы первой группы, связанные с вопросами обеспечения добросовестной конкуренции в сфере государственного заказа. И, следовательно, почти в полном объеме могут претендовать на основу вну- ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение №20 [апрель/июнь] 2010 Школа госзаказчика и поставщика Методология и практика триотраслевых административно-правовых принципов государственного заказа. Итак, основу внутриотраслевых административноправовых принципов государственного заказа могут составлять: 1. Принципы, идеи и нормы эффективности государственного заказа: обеспечение максимальной экономичности и эффективности государственного заказа; усиление государственного регулирования рынка государственного заказа на основе оптимального сочетания экономических и административных методов; всестороннее ресурсное обеспечение государственного заказа и концентрации финансовых средств для решения наиболее значимых государственных задач; оптимальное соотношение централизованного и децентрализованного размещения государственного заказа; выбор приоритетов развития сферы государственного заказа и обеспечения их достижения; обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов. 2. Принципы, идеи и нормы добросовестности государственного заказа: недискриминация; создания и развития конкурентной среды в сфере государственного заказа; расширения и стимулирования участия в торгах; развития конкуренции между участниками размещения заказа; обеспечения справедливого и равного отношения ко всем участниками размещения заказа; содействия объективности и беспристрастности торгов; расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в государственном ГОСЗАКАЗ 81 У П Р А В ЛЕНИЕ Р А З М Е Щ ЕНИЕ О Б Е С П Е Ч ЕНИЕ 2 0 1 заказе и стимулирования такого участия; обеспечение гласности и прозрачности государственного заказа (транспарентности), обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, приоритет конкурентных процедур при размещении заказов (ограниченное и обоснованное использование неконкурентных процедур). Для определения возможности выявления из данных принципов, идей и норм специальных внутриотраслевых принципов административно-правового регулирования государственного заказа, необходимо не просто проанализировать рассмотренные выше различные принципы и выбрать из них те, которые связаны со сферой государственного заказа, а методологически верно их соотнести с данными теории административно-правового регулирования. Это позволит: во-первых, показать именно правовые, а не экономические, управленческие и прочие принципы, а во-вторых, выявить именно административно-правовые принципы правового регулирования государственного заказа. Согласно правовой теории административное право регулирует отношения в сфере деятельности публичной администрации или публичного управления, исполнительной власти. В правовом государстве в центре предмета исследования науки административного права и позитивного административно-правового регулирования находятся вопросы правовых отношений администрации, субъектов исполнительной власти и граждан (частных лиц). Следовательно, ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение №20 [апрель/июнь] 2010 0 ГОСЗАКАЗ 82 2 У П Р А В ЛЕНИЕ Р А З М Е Щ ЕНИЕ О Б Е С П Е Ч ЕНИЕ 0 1 0 Школа госзаказчика и поставщика Методология и практика принципы административно-правового регулирования, это, прежде всего, принципы правового регулирования властеотношений между управляющими и управляемыми субъектами, а также управляющими субъектами между собой. Анализ вышеуказанных двух групп принципов, идей и норм в сфере государственного заказа – эффективности и добросовестной конкуренции с точки зрения теории административно-правовой науки дает основание полагать, что группа идей и принципов эффективности в большей степени связана с вопросами организации и административно-правового регулирования собственно управленческой деятельности, то есть деятельности внутриаппаратной, не связанной или в меньшей степени связанной с реализацией властеотношений, властного воздействия органов публичного управления (государственных заказчиков и др.) на частных лиц. В то же время, группа идей и норм в области добросовестной конкуренции напротив тяготеет к вопросам административно-правового регулирования властеотношений – например, государственного заказчика и участников размещения заказа. Рассматривая с такого ракурса указанные выше частные случаи группы принципов и идей добросовестной конкуренции, следует отметить, что они почти все могут претендовать по своему содержанию на внутриотраслевые принципы административноправового регулирования государственного заказа, поскольку являются основополагающими идеями правового регулирования деятельности публичной администрации во взаимоотношениях с частными субъектами (участниками размещения заказа). Кроме того, почти все эти основополагающие идеи находят закрепление в нормативном материале законодательства о размещении заказов. Однако, учитывая, что принцип – это высокого уровня абстракции обобщающая категория, некоторая основная идея, представляется, что не следует переходить на уровень казуистики, и под принципами понимать частные случаи идеи обеспечения добросовестной конкуренции в сфере государственного заказа. Вместо этого, целесообразно было бы остановиться на формулировке нескольких немногих принципов административно-правового регулирования государственного заказа, выражающих основные идеи в данной сфере, при необходимости давая уточняющие пояснения к содержанию принципов. Итак, мы полагаем, что идея добросовестной конкуренции, преломляясь в сфере административноправовых отношений государственного заказа, распадается на следующие основные принципы: создания, обеспечения развития добросовестной конкурентной среды в сфере государственного заказа; объективности и беспристрастности администрации при размещении заказов; гласности и прозрачности государственного заказа; содействия административных процедур справедливости размещения заказа; приоритета конкурентных процедур при размещении заказов (принцип ограниченного и обоснованного использования неконкурентных процедур). Идея и принцип эффективности государственного заказа определяет и содержание административноправового регулирования государственного заказа. При этом целесообразно выделить несколько принципов такого регулирования. В данную группу входят принципы: обеспечения максимальной экономичности и эффективности государственного заказа; усиления государственного регулирования рынка государственного заказа на основе оптимального сочетания экономических и административных методов; всестороннего ресурсного обеспечения государственного заказа и концентрации финансовых средств для решения наиболее значимых государственных задач; оптимального соотношения централизованного и децентрализованного размещения государственного заказа; выбора приоритетов развития сферы государственного заказа и обеспечения их достижения; обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов; концентрации и деконцентрации административных органов, деятельности и ресурсов при размещении заказов. Очевидно, что не все из указанных принципов могут стать принципами именно административноправового регулирования государственного заказа. Некоторые из них могут выступать принципами деятельности администрации, занятой в сфере государственного заказа. Следует учесть, что принципы административной деятельности и административноправового регулирования не являются тождественными понятиями10. Принципы правового регулирования, в том числе административно-правового определяют правовые основы, исходные начала правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений, в то время как принципы деятельности администрации представляют собой основы, исходные начала именно организации и деятельности администрации, а не правового регулирования в сфере данной деятельности. Безусловно, принципы административной деятельности имеют определенное соотношение с правовым регулированием, даже в некоторых случаях и правовое значение, например, если законодательство соответствующей страны закрепляет данные принципы и соотносит их с нормами регулирования в данной области. С учетом изложенного можно выявить следующие внутриотраслевые принципы административноправового регулирования государственного заказа, связанные с эффективностью государственного управления в данной области: 10 Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. – М.: Спарк, 2003. ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение №20 [апрель/июнь] 2010 Школа госзаказчика и поставщика Методология и практика – принцип обеспечения максимальной экономичности и эффективности государственного заказа; – принцип усиления административного регулирования государственного заказа на основе оптимального сочетания экономических и административных методов; – принцип единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов. Первый принцип настраивает на необходимость и выражает идеи формирования административноправовых механизмов, направленных на обеспечение максимальной экономичности и эффективности государственного заказа. Данный принцип проявляется, в частности, на этапах планирования, прогнозирования, а также при формировании и размещении государственного заказа. Закрепление данного принципа в законодательстве сделает более системным административно-правовое регулирование государственного заказа в части обеспечения его экономичности и эффективности. Принцип усиления административного регулирования государственного заказа на основе оптимального сочетания экономических и административных методов предполагает системное административноправовое регулирование государственного заказа, закрепляющее значительную роль государства в данном регулировании, осуществляемом через экономические и административные методы воздействия. В свою очередь, принцип единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов предполагает формирование системы административно-правовых регуляторов, обеспечивающих соблюдение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, недопустимость ГОСЗАКАЗ 83 У П Р А В ЛЕНИЕ Р А З М Е Щ ЕНИЕ О Б Е С П Е Ч ЕНИЕ 2 0 1 установления барьеров для участников размещения заказа в зависимости от места регистрации и их деятельности на территории страны, а также места проведения торгов. Соблюдение данного принципа будет способствовать не только защите конкурентных прав участников размещения заказа на недискриминацию, равное участие и возможность победить, но также и эффективности государственного заказа, поскольку, чем более широким является спектр возможных победителей, тем более эффективным может быть результат государственного заказа через возможность победы наилучшего предложения в масштабе всего государства. Таким образом, последний принцип имеет значение, как для обеспечения конкуренции, так и эффективности государственного заказа. В итоге отметим, что поскольку основу административно-правового регулирования государственного заказа составляют общеотраслевые и внутриотраслевые принципы административноправового регулирования государственного заказа, то административно-правовое нормотворчество в данной сфере должно учитывать их содержание, в целях формирования единообразной правоприменительной и судебной практики. Неоднозначность доктринальных подходов разных авторов и отсутствие достаточно полного концептуального единства по вопросам видов и содержания общеотраслевых административно-правовых принципов, отражающих цели, основные идеи и позитивное содержание административно-правового регулирования в целом, а также специальных внутриотраслевых принципов административно-правового регулирования в сфере государственного заказа порождает необходимость активизации научной разработки таких принципов в целях их дальнейшего легального закрепления. ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение №20 [апрель/июнь] 2010 0
