«Анализ современных моделей бюджетного федерализма
advertisement
Russian-European Centre for Economic Policy (RECEP) Российско-Европейский Центр Экономической Политики (РЕЦЭП) Анализ современных моделей бюджетного федерализма на основе социально-экономической эффективности межбюджетных отношений. Теория, опыт стран ОЭСР, анализ ситуации в России У. Тиссен 2005 Moscow | Москва 2005 RECEP This project is funded by the EU Этот проект финансируется ЕС Tel (7-095) 926-0411 Fax (7-095) 926-0299 E-mail info@recep.ru Web www.recep.ru Russia 107996 Moscow, K-31, GSP-6 Kuznetsky most str., 21/5, entr.1 This project is implemented by the Bureau of economic management and legal studies Этот проект реализует Бюро экономического менеджмента и правовых исследований «Анализ современных моделей бюджетного федерализма на основе социально-экономической эффективности межбюджетных отношений. Теория, опыт стран ОЭСР, анализ ситуации в России» Доклад, подготовленный для Российско-Европейского центра экономической политики (РЕЦЭП), Москва Ульрих Тиссен1, НИЭИ, Берлин Немецкий институт экономических исследований e-mail: uthiessen@diw.de Автор благодарен за помощь, оказанную ему членами РЕЦЭП в Москве, в частности Жан-Полю Бландиньеру (руководителю), Виталию Тамбовцеву, Александру Андрякову, Лилии Валитовой, а также Патриции Альварес-Плата в НИЭИ. Все данные, приведенные в эмпирической части работы, были предоставлены Александром Андряковым и Лилией Валитовой, которые также помогали и в их интерпретации. Ответственность за ошибки, допущенные здесь, целиком лежит на совести автора. 1 2 Краткое изложение Мы рассматриваем российскую систему фискального федерализма. В этих целях мы, во-первых, предлагаем наметить общие рамки, в которых будет проводиться анализ, в соответствии с оценочными критериями, определяемыми нынешним состоянием теории фискального федерализма в отношении трех главных сфер фискального федерализма, а именно: – система трансфертов и выравнивания; – распределение расходной ответственности между различными уровнями власти; – выделение источников поступлений для всех уровней власти, включая предоставление некоторой налоговой автономии для местных властей. Во-вторых, мы рассмотрим особенности развития систем фискального федерализма в странах-членах ОЭСР, остановившись на ряде тенденций: – Некоторые их этих стран убедились в наличии отрицательных стимулов, возникающих при использовании тех или иных схем трансферта и выравнивания как для принимающей, так и для дающей стороны, и они реформировали эти системы, попросту заморозив или снизив выравнивающий компонент трансфертов и субсидий либо применив частичное выравнивание. Таким образом, был достигнут компромисс в контексте социальной справедливости. – Многие из стран, располагая относительно низкой степенью фискальной децентрализации, стремились увеличить эту степень через процесс передачи полномочий и расходной ответственности органам власти местного уровня (особенно в области образования, здравоохранения, социального обеспечения и даже рынка труда). – Относительно доходной стороны субнациональных властей проводились корректировки, во многом сочетавшиеся с такой передачей. Но вопрос о повышении доли доходов из собственных источников в общем объеме поступлений властей субнационального уровня, хотя его обсуждают всё чаще и чаще и признают важным вопросом, пока не решен. Вместе с тем, в отличие от России, право, предоставляемое субнациональным властям облагать в определенных границах дополнительным сбором федеральные налоги (например, подоходный налог, налог на прибыль предприятия и акцизы) – это в целом удовлетворительный метод, используемый во многих странах ОЭСР, а поступления от налогов на собственность являются важной статьей доходов властей на местах. В-третьих, рассмотрение региональных экономических характеристик позволяет увидеть, что не только распределение ВВП в России носит чрезвычайно неровный характер, но и средние величины для двух групп регионов, выделяемых по доходам на душу населения, обнаруживают заметные различия между собой; в частности, в более бедных регионах, которые могут претендовать на перераспределение доходов, существует более высокий уровень безработицы, более низкий уровень налоговых поступлений с учетом коэффициента ВВП и более низкая норма налоговых поступлений от добычи полезных ископаемых с учетом ВВП. Впрочем, есть и исключения из этого правила. В-четвертых, в отношении российской системы фискального федерализма мы применяем оценочные критерии особого рода. Наши выводы таковы: 1. В 1996-2003 гг. система фискального выравнивания была эффективна, обеспечивая положительную степень выравнивания доходов, для тех регионов, которые 3 имели относительно низкий доход на душу населения. Но после того, как некоторые из регионов, относящихся к группе с наибольшими доходами, стали получать значительные чистые трансферты, бремя перераспределения легло на ту группу регионов, которая располагала средними доходами. Кроме того, стало расти число регионов, имевших до фискального выравнивания уровень доходов на душу населения ниже общенационального, их относительные доходы даже сократились после проведения фискального перераспределения. 2. В 1996-2003 гг. фискальное выравнивание, возможно, вызвало значительный контрпродуктивный эффект для местных властей. Стимулы, которые давались регионам для улучшения их базы налогового обложения и увеличения объема налоговых поступлений, возможно, встретили какое-то препятствие, так как все усилия в этом направлении, по-видимому, вылились в то, что большая доля налоговых поступлений была переведена центральным властям, а заметного увеличения чистых трансфертов в соотношении с ВВП отмечено не было. Кроме того, тот факт, что некоторые из относительно богатых регионов, по нашим данным, по-прежнему получали субсидии от системы, возможно, вызвал явно недоброжелательное отношение к себе, особенно со стороны многих регионов со средним доходом и с доходом выше среднего на душу населения, которые в чистом выражении несли относительно тяжелое бремя, составлявшее до 50% их налоговых поступлений. 3. Таким образом, система трансфертов имела в прошлом большие недостатки, несмотря на применение в течение многих лет ее специфических формул для расчета трансфертов фискального выравнивания. Возможно, поэтому какие-то переговоры о перераспределении доходов между регионами и центром продолжались даже после введения этих формул. Проблема переговоров, возможно, еще более усугубилась как результат самых недавних реформ системы фискального выравнивания, поскольку трансферты должны осуществляться властями и в тех регионах, где специфическая формула для расчета этих трансфертов выравнивания еще не выведена. При таких расчетах в обязательном порядке учитывались лишь общие принципы (такие, как численность населения и налогоспособность). С учетом значительных потребностей регионов в техническом обеспечении управления этими трансфертами выравнивания такой подход в прошлом, вероятно, и способствовал ведению переговоров, а также вел к сохранению аномалий фискального выравнивания. 4. Реформы распределения расходов неотъемлемы от наших оценочных норм, и, по-видимому, есть немного таких областей, где еще возможно усовершенствование. В частности, список сфер, за которые ответственно правительство, никогда не может быть исчерпывающим или законченным. Можно предложить учреждение института, который бы обеспечивал лучшую координацию между всеми уровнями властей, в том числе горизонтальную координацию между местными властями, особенно в отношении решений по вопросам о товарах и услугах для общественного потребления с особым акцентом на образование, здравоохранение и другие инфраструктуры. Можно было бы ввести практику регулярного вынесения оценок за выполнение ответственности, используя показатели эффективности, но только не в рамках административных реформ. 5. Возможно, самые серьезные проблемы связаны с финансированием субнациональных властей. Наиболее продуктивные налоги на перспективные поступления (НДС, подоходный налог и налог на прибыль) являются прерогативой центрального правительства, хотя некоторые из таких поступлений центральное правительство отдает субнациональным властям целиком или делится с ними. Воздействие последних на ставки налога и, следовательно, их способность производить корректировку собственных поступлений с разницей весьма ограничены. Отсюда – почти полное отсутствие очень 4 важного элемента фискального федерализма, а именно: полномочия в отношении доходов у субнациональных властей. Особенно у местных властей ограничены доходы из собственных источников. Их автономия в сфере доходов и возможность регулировать свои собственные доходы незначительны. Решение заключается в том, чтобы позволить региональным властям и, может быть, даже муниципальным властям облагать небольшим дополнительным налогом важные продуктивные налоги, такие, как подоходный налог, налог на прибыль и акцизы, а также рассмотреть новые предложения, например, введение «стоимостного налога на предпринимательство», – это фиксированный подоходный налог с относительно низкой ставкой на основе добавленной стоимости доходного типа. Этот путь, может быть, весьма разумен, так как в этом случае субнациональным властям предоставляются полномочия и автономия в отношении доходов и, таким образом, попутно улучшается и их подотчетность. 5 «Анализ современных моделей бюджетного федерализма на основе социально-экономической эффективности межбюджетных отношений. Теория, опыт стран ОЭСР, анализ ситуации в России» Содержание 1. Вступление............................................................................................................ 2 2. Оценочные критерии в отношении фискального федерализма, определяемые нынешним состоянием теории фискального федерализма................................................................................. 4 2.1. 2.2. 2.3. Выравнивание несоответствий по доходам между регионами.............................................................................................................. Распределение расходной ответственности между различными уровнями власти.................................................................................................. Переуступка источников дохода в бюджеты различных уровней власти и установление некоторой автономии в области налогообложения для муниципальных властей ………………………….. 4 5 5 3. Опыт и новые моменты развития в отдельных странах ОЭСР................ 8 3.1. 3.2. 3.3. Схемы трансферта и выравнивания............................................................... Распределение полномочий между различными уровнями власти.......... Переуступка источников дохода...................................................................... 9 9 9 4. Эмпирические данные о российской системе фискального федерализма.......................................................................................................... 11 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. Краткий обзор региональных несоответствий.............................................. Выравнивание неравенства в доходах между регионами........................... Распределение расходных полномочий.......................................................... Выделение источников дохода.......................................................................... 11 12 16 18 5. Заключительные замечания............................................................................. 22 Литература Приложение: Схемы 1. Вступление Российская система фискального федерализма в условиях переходной экономики подвергалась анализу во многих работах (см.: Трейсман, 1996; Журавская, 2000; Мартинес-Васкес, 2001; Алексеев и Курляндская, 2003; Дезай и др., 2003). Прежде всего они пришли к выводу, что данная система относительно нестабильна и позволяет возникать прямо противоположным стимулам, причем в основном ввиду сильного воздействия политических факторов. Сквозь призму экономической теории система трансфертов, распределение расходных полномочий и выделение доходов – всё это имеет большие недостатки. Реформы фискального федерализма, предложенные в 2003 г. Федеральной комиссией по разделению компетенций между уровнями власти в Российской Федерации (сокращенно: «комиссия Козака»), были нацелены на проведение всеобъемлющей реформы всех элементов системы фискального федерализма (см.: Мартинес-Васкес и Тимофеев, 2003; Курляндская, 2004а). Эти предложения хорошо отвечали требованиям экономической теории, и они привели к постоянному процессу коренного пересмотра более чем 100 законов (прежде всего Налогового кодекса, Бюджетного кодекса и Закона об общих принципах местного самоуправления), а также к отмене законов, несовместимых с новой системой, и принятия новых законов, как, например, Закона «О денежной компенсации социальных льгот». Вместе с тем в начале 2005 г. ход реформ был резко прерван ввиду проявившейся неспособности регионов соблюсти Закон «О денежной компенсации социальных льгот». Согласно этому Закону, необходимо было провести весьма разумную замену денежными выплатами натуральных социальных льгот, которыми пользовались далеко не все граждане. Однако в конечном итоге расходы на социальные льготы оказались значительно выше предварительных оценок и гораздо выше, чем стоимость предоставлявшихся до этого натуральных льгот2. Это привело не только к некоторым волнениям в обществе, но и к отказу от попыток провести такую замену во многих регионах, а также к приостановке реформ или даже неразберихе; и вопросы федерализации и перераспределения властных полномочий в очередной раз повисли в воздухе (см.: Курляндская, 2005). Эта нелегкая ситуация, таким образом, предоставила хороший шанс федеральным властям исправить серьезные недостатки реформ. Доказать это входит в задачу настоящей работы. Основной ее стержень составляет дескриптивный анализ результатов функционирования системы трансфертов в прошлом (в 1996-2003 гг.). В нем будет указано на отклонения, которые ранее не давали о себе знать в этой форме и которые поэтому вызывают удивление, несмотря на существование целого ряда серьезных исследований по анализу системы трансфертов, авторам которых не удалось выявить всех ее важных недостатков (см.: Журавская, 2000; Алексеев и Курляндская, 2003; Десаи и др., 2003). Политики должны знать о них, чтобы избежать их в будущем. А это значит, что необходимо вносить дополнительные поправки в реформы, проводимые в последнее время, так как новая система трансфертов всё ещё не свободна от значительных недостатков. Кроме того, хотя в результате недавних реформ произошли заметные сдвиги в лучшую сторону в сфере переуступок расходов и финансирования тех функций, которые делегированы субнациональным властям, однако они имеют недостатки, связанные с недостаточностью доходов у местных властей из собственных источников и слабыми возможностями у субнациональных властей корректировать свои доходы. Остальная часть настоящей работы имеет следующую структуру. В разделе 2 на основе нынешнего этапа теоретической мысли представлены такие принципы системы Главная причина возникновения такого различия заключается, между прочим, в том, что натуральные льготы предоставлялись населению лишь там, где существовало снабжение соответствующими товарами и услугами (центральное отопление, водопровод, телефон, общественный транспорт и т.д.). В отличие от этого денежные выплаты производятся во всех населенных пунктах. 2 2 фискального федерализма, в отношении которых в специальной литературе существует единое мнение. В разделе 3 рассматриваются опыт и новые моменты в развитии стран ОЭСР в свете реформ фискального федерализма. В разделе 4 представлена наша оценка российской системы на основе критериев, изложенных в разделе 2. Мы начнем с дескриптивного эмпирического анализа аномалий, проявившихся в 1996-2003 гг. в системе трансфертов. Затем обсудим, почему настоящие реформы не могут порвать с прошлым. После этого мы проведем оценку нового распределения расходов и переуступки доходов. Раздел 5 завершает исследование. 2. Оценочные критерии в отношении фискального федерализма, определяемые нынешним состоянием теории фискального федерализма Теория и модели фискального федерализма посвящены прежде всего трем обширным сферам исследования: • • • выравнивание несоответствий по доходам между регионами; распределение властных полномочий (функций) и, следовательно, расходов между различными уровнями властей; переуступка источников дохода в бюджеты властей различного уровня и установление некоторой автономии в сфере налогообложения для местных властей с тем, чтобы обеспечить им определенную степень самофинансирования и, следовательно, опору на собственные силы. Другой важный аспект, который должен быть рассмотрен в каждой из указанных областей исследования, связан с определением того, обеспечивает ли система фискального федерализма региональным и муниципальным властям такие стимулы, с помощью которых и с учетом своих возможностей они могли бы создать условия для устойчивых темпов экономического развития, повысить доходы и минимизировать затраты на поставку услуг и управление. В этих целях мы используем специально почерпнутые из теоретической литературы критерии, которые составят разумный минимум стандартов и норм, подлежащие непреложному соблюдению, какую бы систему фискального федерализма мы ни взяли. 2.1. Выравнивание несоответствий по доходам между регионами Аргументы в пользу вертикального и горизонтального фискального выравнивания многообразны.3 Наиболее известен аргумент в пользу перераспределения доходов между более богатыми и более бедными регионами. Перераспределение служит тому, чтобы поддержать определенный уровень обеспеченности товарами, предоставляемыми для общественного потребления, и, следовательно, создает некоторый минимум социальных стандартов по всей стране. Дополнительные аргументы включают создание эффективной сети физической инфраструктуры по всей стране, страхование государственного бюджета против неожиданных потрясений доходной части и интериоризацию вертикальных и горизонтальных избыточных эффектов, вызываемых принятием некоторых бюджетных решений федеральными или субнациональными властями. А значит, фискальное выравнивание может создать серьезный потенциально выгодный эффект, который будет способствовать повышению долгосрочного потенциала развития всей страны. Однако перераспределение точно так же оказывает на поведение регионов и стимулирующий эффект противоположного действия, и его величина может возрастать в зависимости от степени выравнивания, то есть избранного коэффициента выравнивания. Хотя 3 См.: Боудвей и Хобсон, 1993. Материалы дискуссий. 3 исследования, затрагивающие такого рода обратные эффекты, только-только начинаются и проводятся ещё нечасто, получаемые результаты, несомненно, таковы, что к ним следует отнестись со всей серьезностью (см. примеры отрицательных стимулов в отношении Канады в: Смарт и Бирд, 1997; Смарт, 1998; а в отношении Германии – в: Баретти, Фенге и др., 2000; Баретти, Хубер и др., 2000). Если признать, что рост степени выравнивания не только приносит прибыль, но и генерирует отрицательные стимулы, тогда можно искать наиболее оптимальный уровень там, где предельный доход и предельные затраты при выравнивании уравновешивают друг друга. В специальной литературе существует единое мнение о главных характеристиках правильно построенной системы вертикальных и горизонтальных трансфертов (см.: Бирд и Уоллич, 1993; Лэдд, 1994). Следует отдавать себе отчет в том, что скорее правила или формулы определяют трансферты, чем полномочия и политические переговоры. При трансфертах следует исходить из потенциальных возможностях роста доходов, а не из нынешнего уровня доходов, для того чтобы избежать появления отрицательных стимулов в отношении усилий в фискальной сфере. Трансферты, в принципе, должны иметь безусловный характер и не вмешиваться в политику местных властей в области расходных приоритетов, за исключением двух важных случаев. Первый относится к трансфертам по финансированию социальной защиты4. Второе исключение относится к финансированию расходов в случае «перемещения» доходов, то есть когда возникают ощутимые льготы для посторонних (нерезидентов соответствующей юрисдикции): в сфере образования, межгосударственных инфраструктур и, что спорно, в области медико-санитарной помощи. Эти трансферты могут принять обусловленный характер, чтобы защитить интересы нерезидентов. Такие обусловленные трансферты нередко соответствуют (обусловленным) субсидиям, когда федеральные власти оплачивают часть стоимости затрат, которые несут власти на местах5. С учетом этих аргументов был выработан прагматический подход и определены две весьма гибкие нормы. – Должна быть обеспечена степень выравнивания, имеющая позитивный эффект, отсутствие значительного неблагоприятного контрпродуктивного эффекта для региональных властей, чтобы они могли способствовать экономическому развитию, обеспечивать эффективное управление и повышать доходы. Таким образом, для того, чтобы на практике оценить, как происходит следование норме, необходимо измерить как эффективность степени выравнивания, так и потенциал контрпродуктивных эффектов. Федеральные власти должны гарантировать минимальный уровень социальной поддержки семьям и отдельным лицам вне зависимости от фискальной ситуации, в которой находятся те или иные региональные или муниципальные власти. В то же время компетентность местных властей, в частности в делах по предотвращению злоупотреблений социальной помощью, должна быть использована, а административные расходы минимизированы так, чтобы местные власти могли оказывать соответствующие услуги и, по возможности, определять некоторые детали обеспечения товарами и услугами. Обусловленные трансферты могут достичь этих целей лучше, чем тогда, когда принуждают субнацональные власти финансировать всю социальную помощь или когда нагружают федеральные власти не только задачами финансирования, но и задачами эффективного оказания такой помощи. 5 Хотя не существует директив насчет точной соответствующей ставки, подходящей в случае особых расходных программ, можно представить, что ставка состоит из трех компонентов (см.: Бирд и Уоллич, 1993). Существует базисная ставка, отражающая степень заинтересованности со стороны федеральных властей в оказании услуги, движимых происходящим «перемещением» или иными соображениями. Второй компонент – это единообразно определяемая мера финансового потенциала. Третий элемент – это степень гибкости местного спроса (местный энтузиазм). Таким образом, подходящая ставка, с которой будут иметь дело конкретные местные власти, должна быть тем выше, чем больше заинтересованность центра и чем ниже местный финансовый потенциал и гибкость спроса. 4 4 – Система трансфертов должна покоиться на правилах, быть прозрачной и учитывать потенциальные возможности для повышения доходов. Лишь такие трансферты, которые направлены на покрытие расходных программ с внушительным перехлестом (например, образование, здравоохранение, межрегиональные инфраструктуры), а также трансферты, финансирующие социальную защиту, должны производиться на определенных условиях. 2.2. Распределение расходной ответственности между различными уровнями власти Точка зрения Масгрейва (1959) широко распространена и в наше время. По его мнению, из трех основных функций правительства (т.е. ассигнование, перераспределение и стабилизация) лишь функция ассигнования может выполняться и другими уровнями власти. Действия по перераспределению должны осуществляться исключительно центральным руководством, так как в ином случае конкуренция между региональными властями под воздействием мобильности и миграции частных хозяйств может привести к эрозии системы социальной помощи6. Важный момент заключается в том, что указанная политика должна формулироваться на общенациональном уровне и финансироваться полностью или в значительной степени центральными трансфертами так, чтобы на местах появление конкуренции в сфере социальной политики было предотвращено. То же самое справедливо и в отношении макроэкономической стабилизации. Эта функция не может выполняться региональными и муниципальными властями эффективно, поскольку, с одной стороны, у них нет особых стимулов проводить в жизнь координированные меры учетного цикла, – такие, как сокращение налогов, увеличение расходов во время экономического спада (или, наоборот, во время экономического бума), а с другой стороны, они не несут ответственности за денежно-кредитную политику, что также является важным инструментом стабилизации. Но тем не менее от властей регионального и муниципального уровней, естественно, требуется оказывать поддержку усилиям центрального правительства по стабилизации и не подрывать их, для чего необходимо заключить своего рода «пакт стабильности», который бы регулировал обязательства в отношении стабилизации. Следовательно, распределение властных полномочий между различными уровнями власти затрагивает прежде всего функцию ассигнования. Эта функция включает в себя обеспечение товарами и услугами, предоставляемыми для общественного потребления, в том числе исправление неэффективности частного сектора рынка. Но среди этих задач есть и много таких, при решении которых не будет противоречием, если они станут сферой ответственности лишь центральной власти, а не более низких уровней власти; вопервых, потому, что центральные власти могут справиться с ними с меньшими административными затратами, а во-вторых, потому, что конкуренция региональных властей может привести к неэффективности решения и вылиться, например, в недостаточный объем коммунальных услуг. Согласно Бирду и Уолличу (1993), можно спорить о том, включает ли функция ассигнования, выполняемая государством, три типа услуг, оказание которых в смысле определения нормы снабжения и обеспечения соответствующего финансирования должно быть прерогативой центральной власти или, в некоторых случаях, зоной ответственности региональных, (но не муниципальных) властей: Вместе с тем это не значит, что муниципальные власти не должны быть вовлекаться в процесс формирования политики социальной помощи и оказывать населению услуги в социальной сфере на местном уровне. Их знания местных условий могут быть весьма ценны при определении такой политики, а также для эффективного оказания социальных услуг, что означает максимальное сокращение административных расходов при оказании услуг и сведение к минимуму злоупотреблений, а также постоянное отслеживание их эффективности. 6 5 Во-первых, те услуги, в спросе на которые нет (или по политическим мотивам якобы нет) никакой существенной разницы в различных сферах полномочий (например, оборона, национальная безопасность, образование и здравоохранение). Во-вторых, услуги, которые демонстрируют внушительный «перехлест» по доходам между сферами (например, образование, общественное здравоохранение, защита окружающей среды, межгосударственные перевозки). В-третьих, услуги, дополнительные расходы на которые со стороны муниципальных властей были бы слишком высоки, и их не могут перевесить возможные преимущества для них в том случае, если бы они сами их оказывали (например, управление системой начисления и сбора подоходного налога)7. Несмотря на всю ответственность центральных властей за обеспечение услуг, которые соответствуют указанным критериям, в действительности оказание значительной их части вполне может быть делегировано муниципальным властям, что делается для того, чтобы иметь возможность соблюдать принцип, согласно которому решение хозяйственных проблем должно осуществляться на местном уровне, и добиваться повышения эффективности. Трансферты и система контроля за исполнением могут стать гарантом того, что минимальные нормы обеспечения будут выполняться в общенациональном масштабе. С учетом вышеуказанных аргументов наш оценочный норматив выглядит следующим образом. Муниципальные власти должны брать на себя расходные полномочия в области ассигнования в отношении тех товаров и услуг, предоставляемых для общественного потребления, спрос на которые может быть в значительной степени различным в различных населенных пунктах, но которые не характеризуются значительным перемещением спроса. Кроме того, они могут быть исполнителями расходных программ, определяемых центральными властями и финансируемых через трансферты в отношении товаров и услуг, предоставляемых для общественного потребления и характеризуемых значительным перемещением спроса. Таким образом, субнациональным властям может быть переданы расходные полномочия на широкий ассортимент товаров и услуг, примеры которых приводятся на табл. 18. Таблица 1 Примерные расходные ассигнования для субнациональных властей по «сектору ассигнования» властных функций Обязанности местных властей Теоретичес кие различия в услугах Услуги, спрос на которые, как считается, весьма различен на местах и которые не вызывают существенного перемещения спроса на Услуги, спрос на которые, как считается, различен на местах и которые могут вызвать значительное Обязанности региональных властей, разделяемые с центральным правительством Услуги, в спросе на которые нет (или по политическим мотивам якобы нет) на местах никакой существенной разницы. Услуги, сопряженные со значительным перемещением спроса с одного рынка на другой, Задачи в области образования и здравоохранения показывают, что критерии Бирда и Уоллича (1993) взаимно не исключают друг друга. Другие примеры задач центрального правительства в рамках его функции ассигнования, которые также удовлетворяют некоторые из этих критериев, – это политика в области конкуренции и другая нормативная политика в целях предотвращения краха рынка (наблюдение за финансовым, а также энергетическим рынком, средствами связи, железными дорогами и т.д.). 8 Разбивка на категории в табл. 1 носит субъективный характер и показательна лишь потому, что можно доказать следующее: большинство расходных функций могут быть поделены между различными уровнями власти. Цель, которая здесь преследуется, – обеспечить, несмотря ни на что, некоторые ориентиры при распределении расходов между различными уровнями власти. 7 6 Конкретные примеры услуг другие рынки перемещение спроса с одного рынка на другой, которое, однако, может быть компенсировано трансфертами или контрактацией Местный общественный транспорт Пожарная охрана Местные дороги Библиотеки Местные полицейские участки Санитарная служба Система канализации Коммунальные услуги Жилищное строительство Культура и парки Спортивные сооружения Помещения для проведения культурных и общественных мероприятий Начальное обучение (в том числе детсады и ясли) Первичная медикосанитарная помощь которое не может быть удовлетворительным образом компенсировано трансфертами или контрактацией. Услуги, дополнительные затраты на которые со стороны местной администрации достаточно высоки, чтобы перевесить выгоды от возможного управления ими на местах Междугородные перевозки Среднее и высшее образование Больницы 2-го и 3-го класса Специализированные больницы Международные транспортные магистрали Местные музеи 2.3.Переуступка источников дохода в бюджеты различных уровней власти и установление некоторой автономии в области налогообложения для муниципальных властей В специальной литературе, как представляется, сложилось общее мнение в отношении главных принципов переуступки налогов различным уровня власти: – Налоги на относительно движимые факторы производства (например, налоги на трудовую деятельность и прибыль, налог на прирост капитала), налоги, которые обычно имеют прогрессивный характер в целях перераспределения доходов (например, подоходный налог на физических лиц, налог на наследство), а также налоги, база которых с большей достоверностью может быть установлена общенациональным правительством, чем местными властями (например, подоходный налог), должны быть определены прежде всего центральным правительством9. В ином случае могут возникнуть крупные проблемы. Во-первых, конкуренция из-за налогов между более низкими уровнями власти может привести к недостаточному налогообложению относительно мобильных факторов производства (см.: Зодров и Мешковский, 1986; Эдвардс и Кин, 1996; Зинн, 1998; Хайнс, 1999). Во-вторых, задачи по перераспределению вряд ли могут быть выполнены удовлетворительно (см.: Уилдасин, 1991; Фелдстейн и Вайан, 1994). В-третьих, может Вместе с тем в специальной литературе существует широкое взаимопонимание относительно того, что местным властям не только можно, но и должно позволить облагать дополнительным налоговым бременем – в определенных рамках – те из налогов, которые выплачивают местные жители, как, например, личный подоходный налог и налог на наследство. 9 7 возникнуть тенденция к уходу от налогов, если местные власти окажутся менее способными, чем центральное правительство, к контролю за налоговой базой. Кроме того, природные ресурсы, хотя они и недвижимые, должны облагаться налогом центральной властью, поскольку они, как правило, концентрируются по отдельным регионам и, таким образом, способствуют неравномерному региональному развитию, если региональные власти удерживают доходы у себя. – Региональные и муниципальные власти должны иметь свои собственные значительные источники доходов, устанавливаемые в определенных рамках ими самими. Только тогда может существовать доходная налоговая конкуренция между сферами полномочий, может быть расширена их автономия и ответственность и, следовательно, можно ожидать улучшенного распределения ресурсов. Налоги, которыми они вправе облагать, должны затрагивать относительно неподвижные факторы (например, землю, недвижимую собственность), а кроме того, они могут выступать как дополнительный налог на подоходный налог и налог на собственность, которые выплачивают местные жители. Налоги и сборы, собираемые этими властями, должны быть, насколько это возможно, соразмерным доходом, чтобы не отпугнуть мобильные факторы, т.е. «...нейтрализовать воздействие фискальных операций на местный выбор» (Масгрейв и Масгрейв, 1984, с. 517). – При условии что собственные ресурсы более низких уровней власти, в том числе субнациональные дополнительные налоги, обычно покрывают лишь долю расходных обязанностей, остаток должен быть профинансирован посредством распределения налоговых поступлений, распределения доходов и трансфертов. С экономической точки зрения распределение налоговых поступлений – наименее предпочтительный метод финансирования. Распределение налоговых поступлений означает, что центральное правительство определяет базу налогового обложения, определяет ставки налога и делится поступлениями с субнациональными сферами, откуда и пришли эти поступления. А следовательно, нет никакой налоговой конкуренции, а фискальная автономия и ответственность существуют лишь при ведении расходов (МакЛьюр, 1995). Распределение доходов обеспечивает финансирование субнациональным властям, при этом учитываются такие факторы, как население, уровень среднего дохода, распространенность бедности, налогоспособность и бюджетная деятельность. Это тоже обеспечивает лишь незначительную субнациональную финансовую автономию, но, однако полагают, что это одно из самых эффективных средств фискального выравнивания (МакЛьюр, 1995). С учетом вышеизложенного наша норма в отношении переуступки источников дохода и налогов характеризуются четырьмя главными элементами: – Более низкие уровни власти должны иметь свои собственные значительные источники доходы, которые в определенных рамках устанавливают они сами. – Налоги, которые они удерживают, не должны касаться относительно мобильных факторов производства за одним исключением, а именно: им следует позволить собирать в определенных рамках дополнительные налоги с налогов, устанавливаемых центральным правительством: с подоходного налога на физических лиц и налога на наследство. – Источники дохода, предоставляемые субнациональным властям, должны, естественно, быть достаточными, чтобы покрывать их расходные обязанности и, если 8 эти обязанности имеют тенденцию к росту10, источники доходов тоже должны становиться более мощными, не отставая по темпам. – Источники доходов у субнациональных властей должны быть относительно стабильными и предсказуемыми. В табл. 2 приводится итоговая структура нашей оценки. Накоплен значительный практический материал, который свидетельствует в пользу «закона Вагнера», согласно которому отмечается тенденция, когда масштабы деятельности правительства расширяются в соответствии с развитием национальной экономики, особенно в развивающихся странах (см.: Бек, 1979). 10 9 Таблица 2 Итоговая структура оценки фискальных отношений между уровнями власти Выравнивание доходных несоответствий между регионами – Необходимо обеспечивать положительную степень эффективности выравнивания. – Выравнивание не должно оказывать значительный неблагоприятный для субнациональных властей контрпродуктивный эффект, например, на улучшение их собственной базы налогового обложения, эффективность их налогового ведомства или другого органа власти, а также на эффективность их расходных решений. – Система трансфертов должна базироваться на четких и ясных правилах, строящихся скорее на потенциальных, чем на реальных возможностях увеличения доходов. Только те трансферты, которые направлены на покрытие расходных программ с внушительным перемещением спроса, должны предоставляться на каких-то условиях (например, образование, здравоохранение, межрегиональные инфраструктуры) Распределение расходных полномочий – Передача расходных полномочий должна происходить в четко очерченных рамках при соблюдении принципа, согласно которому решение хозяйственных проблем должно осуществляться на местном уровне. – Таким образом, местные власти должны иметь расходные полномочия по всем товарам и услугам, предоставляемым для общественного потребления, в секторе распределения, которые, если можно предположить, имеют весьма различный спрос в разных населенных пунктах и которые не характеризуются значительным его перемещением, если только такое перемещение не учитывается в (хорошо продуманной) системе транспортировки. Следовательно, субнациональные власти могут получить расходные ассигнования на большой спектр товаров и услуг из тех, что предлагаются в табл. 1. – Эффективность выполнения полномочий с регулярной периодичностью должна подвергаться оценке на основе, например, сравнений, проводимых с учетом национального или международного опыта. Передача источников дохода – Более низкие уровни властей должны иметь значительные собственные доходы, в определенных пределах установленные ими самими, так чтобы обеспечить возможность производить корректировку собственных доходов с разницей. – Налоги, которыми они облагают, не должны касаться относительно мобильных факторов производства за одним исключением, а именно: им следует разрешить, но в определенных пределах, облагать дополнительным налогом подоходный налог на физических лиц. – Природные ресурсы (хотя они и не мобильны) должно облагать налогом центральное правительство. – Источники дохода, предоставляемые в распоряжение субнациональных властей, должны быть достаточно богатыми, чтобы удовлетворять их расходные полномочия. – Источники дохода должны расти одновременно с расходными обязанностями, не отставая чрезмерно по темпам. – Источники дохода должны быть относительно стабильными и предсказуемыми 3. Опыт и новые моменты развития в отдельных странах ОЭСР Во многих странах ОЭСР фискальные отношения между центральными и другими уровнями власти подвергаются самому пристальному изучению, причем ставится цель добиться повышения эффективности общественного сектора и таким образом способствовать росту экономики. В некоторых европейских странах дополнительной 10 причиной для оживления дискуссий по поводу фискального федерализма стала фискальная консолидация, возникшая как реакция, с одной стороны, на неблагоприятные демографические тенденции, а с другой – на официальное ограничение роста дефицита общественного сектора и государственного долга в соответствии с позицией Европейского валютного союза. Косвенно это заставило страны обратить внимание на разрыв в росте государственного долга между различными уровнями властей и, возможно, побудило их начать регулировать этот разрыв. «Глобализация», вероятно, тоже способствовала тому, что во многих странах задумались о реформах фискального федерализма. Вместе с тем, несмотря на то, что во многих странах ведутся серьезные дискуссии, конкретная работа за ними пока не последовала, крупномасштабные реформы систем фискального федерализма всё ещё заставляют себя ждать. Довольно много стран с относительно низким уровнем децентрализации (измеряемым, например, долей расходов субнациональных властей в общем объеме государственных расходов) в последнее время подняли этот уровень и поэтапно передали на места часть полномочий по обеспечению населения товарами, предоставляемыми для общественного потребления (например, Аргентина, Франция – в малой степени, Италия, Корея, Нидерланды, Португалия, Испания). Другие страны с относительно высоким уровнем децентрализация в последнее время несколько снизили этот уровень (например, Канада, Дания, Финляндия, Германия, Норвегия, Швеция, Швейцария). Таким образом, по крайней мере в странах ОЭСР с высоким уровнем доходов дала о себе знать тенденция к движению в сторону фискальной децентрализации среднего уровня (см.: Тиссен, 2003). Однако передача расходных функций не происходит гладко, и в принципе принимаемая всеми новая «модель» того, как следует организовать фискальные отношения между различными уровнями властей, которая представлена на этих страницах, пока не разработана. Ввиду институционных различий между странами, возможно, очень нелегко разработать универсальную модель. Вместе с тем существует, как представляется, широко распространенное единодушное мнение относительно общих «норм», очерченных в предыдущем разделе, а значит, и относительно создания соответствующей структуры стимулов. 3.1. Схемы трансферта и выравнивания Опыт, полученный некоторыми странами ОЭСР в связи со схемами трансферта и выравнивания, показывает, что их неблагоприятное контрпродуктивное воздействие как на получателя, так и на донора становится повсеместно известным. Вследствие этого реформирование таких систем происходило в виде простого замораживания или сокращения выравнивающего компонента трансфертов и субсидий (как, например, в Италии и Испании), или же применялось частичное выравнивание (например, в северных странах). Таким образом, страны обдуманно шли на компромисс, не отступая от своей цели по достижению социальной справедливости (см.: Жумар и Конигсгруд, 2003). Проблемы стимулирования также увязывали с растущей проблемой низкой эффективности затрат при оказании услуг. Чтобы противостоять этим проблемам, многие из стран ОЭСР совершенствовали свои трансфертные системы, замещая зарезервированные субсидии субсидиями общего назначения, вводя критерии производительности и снижая ставки с учетом соответствующих субсидий. 3.2. Распределение полномочий между различными уровнями власти Затраты на образование, здравоохранение и социальное обеспечение составляют наибольшую долю субнациональных расходов в большинстве стран, особенно на региональном уровне управления в федеральных странах (см.: Жумар и Конигсгруд, 2003; ОЭСР, 2003). В вышеуказанных странах, в которых уровень фискальной децентрализации 11 стал подниматься, отмечалась общая тенденция передавать некоторые функции субнациональным властям. В частности, это относится к здравоохранению и образованию в Италии, Мексике, Испании, а также к программам повышения уровня благосостояния в Корее. Недавно в некоторых центрально-европейских странах также была проведена переуступка расходов. Например, в Чехии управление больницами было передано региональным властям, полномочия в отношении образования, дорог и здравоохранения были переданы субнациональным властям в Польше, а в Венгрии – в отношении образования. В Канаде субнациональным властям были переданы полномочия по проведению некоторых аспектов политики на рынке труда. Фридрих и др. (2003), изучив этот вопрос в отношении четырех европейских стран (Германии, Польши, Швейцарии и Великобритании), утверждают, что в этих странах возросли расходы местных властей на решение социальных проблем, вмешательство центрального правительства с фискальными последствиями для субнациональных властей усилилось, а автономия муниципалитетов в получении доходов сократилась. Увеличение полномочий и (или) автономии со стороны низших уровней управления в обеспечении населения товарами и услугами, предоставляемыми для общественного потребления, – такими, как образование, здравоохранение, социальные льготы и политика на рынке труда, – может привести к ухудшению финансового баланса субнациональных властей или к недообеспеченности этими важными товарами и услугами, возникающей из-за недостаточного внимания к их весьма важному положительному внешнему эффекту, а также эффекту масштаба. Для того, чтобы смягчить влияние этой проблемы, во многих странах, в том числе в России, отмечается тенденция к укрупнению регионов и муниципалитетов. Ясно, что политические границы не всегда экономически эффективны и что данный метод как средство решения указанных проблем имеет ограниченные возможности. Так, если субнациональные власти отвечают за обеспечение растущего спектра товаров и услуг, предлагаемых для общественного потребления, полное использование положительного внешнего эффекта требует хорошо сбалансированных источников дохода, но не оказывающих контрпродуктивного эффекта на развитие базы налогового обложения и т.д. Опыт, однако, показывает, что удовлетворительного решения этой задачи не найдено до сих пор. Дискуссии о том, как обеспечить доходы субнациональным властям, становятся все более интенсивными. 3.3. Переуступка источников дохода Хотя по крайней мере в странах ОЭСР с высокими доходами наблюдается явная тенденция к упрочению среднего уровня фискальной децентрализации, но единого для всех стран образца развития субнациональной доли общегосударственных доходов, за исключением трансфертов между различными уровнями властей, пока не существует (см.: Жумар и Конигсград, 2003; ОЭСР, 2003). Однако в тех странах, в которых происходит усиление фискальной децентрализации, субнациональная доля доходов в иных случаях имеет заметную тенденцию к увеличению (например, в Италии и Испании), а в тех странах, которые снизили свой относительно высокий уровень децентрализации, эта тенденция в целом несколько ослабла (например, в скандинавских странах), что отразило попытки приспособить переуступку доходов к расходным полномочиям. Вместе с тем общепризнанно, что вопрос об источниках собственных доходов и автономии субнациональных властей в сфере получения доходов, особенно в отношении муниципальных властей, является ключевым, требующим к себе дополнительного внимания. Это один из самых сложных вопросов фискального федерализма, так как существует очень немного налогов и сборов, которые отвечают теоретическим требованиям, обобщенным в предыдущем разделе и представленным как хорошие источники доходов для местных властей (например, базы налогового обложения в 12 отношении недвижимости, равномерно распределенные географически и производящие стабильный доход в течение всего цикла деловой активности). В качестве общей черты этой дискуссии во многих странах можно отметить, что всё чаще высказывается мнение о необходимости передать субнациональным властям больше полномочий при определении ими своих налоговых поступлений и сборов. «Оседлание» налогов, которые взимает центральное правительство (если оно позволяет субнациональным властям облагать дополнительным налогом федеральные налоги, такие, как, например, подоходный налог на физических лиц и налог на прибыли предприятий) используется нередко, и обычно считается, что это вполне приемлемый метод. Но опыт его длительного применения показывает, что должны существовать нижние и верхние границы такого дополнительного налога11. Богатый опыт убеждает многих, что нельзя предоставлять субнациональным властям налоговые скидки, отсрочку уплаты налогов и освобождение от налогов, поскольку это может привести к подрыву базы налогового обложения, которая сама по себе важна. Вопрос, чья значимость растет, особенно в странах с высокими доходами, связан с тем, что субнациональные власти соревнуются друг с другом, предлагая потенциальным инвесторам натуральные льготы, например, совершенствование инфраструктуры и т.д. Это зачастую используется в качестве заменителя налоговой скидки, если на нее наложены ограничения, или как дополнительный стимул для инвестора. Это не затрагивает доходную сторону дела, а расходную. Конечно, фискальный федерализм нацеливается на обеспечение высокой конкуренции между субнациональными властями, но конкуренция такого рода может быть специально поставлена в более строгие рамки, чтобы обеспечить справедливые условия игры: не только регионы с относительно богатыми финансовыми ресурсами должны получать инвестиции. Структуры субнациональных налоговых поступлений в странах ОЭСР весьма различны (табл. 3). Во многих странах поимущественный налог имеет важное значение (например, в англо- и франкоязычных странах, Испании, Италии и некоторых странах Центрально-Восточной Европы), а налог на потребление почти повсеместно, за исключением США, представляет собой куда менее важный источник доходов12. Однако не прослеживается никакой тенденции при соотношении веса подоходного налога и поимущественного. Принимая во внимание все недостатки этих видов налогов, можно не без основания утверждать, что вес у обоих, примерно равный как в федеральных, так и унитарных странах ОЭСР, в целом один и тот же. Таблица, кроме того, демонстрирует относительно низкий уровень налоговых поступлений из собственных источников у местных властей в России. Автономия субнациональных властей в этом отношении вызвала, например, высокие ставки подоходного налога на физических лиц в Дании и Швеции и привела к принятию необоснованных решений о наличии рабочей силы. Что касается налога на прибыли предприятий, проблема, естественно, заключается в его относительно высокой изменчивости в отношении величины дохода. Дополнительный налог на налог с оборота вызвал неэффективность торговли между штатами в США. 12 В США имеется налог с оборота, налоговая ставка которого определяется регионами, но нет НДС. Во всех других странах НДС есть. 11 13 Таблица 3 Автономия местных властей в получении доходов в некоторых странах Федеральные страны Австрия Бельгия Германия Мексика Швейцария США Россия 2001 Оценка периода после начала реформ, т.е. начиная с 2004г. Унитарные страны Чехия Дания Финляндия Франция Венгрия Ирландия Италия Нидерланды Новая Зеландия Норвегия Польша Испания Швеция Великобритания Доходы из собственных источников в % от общих доходов на местах 1 53 50 47 55 22 82 62 ок. 15 Структура доходов из собственных источников Не Подоходный Поимущественный Налог на 1 налог налог и налог потребление налог на прибыль 28 12 10 3 42 8 39 22 33 21 нет данных 0 16 11 0 42 2 ок. 1,5 3 17 5 0 7 30 ок.10,9 2 3 5 0 0 0 9 ок.1,5 ок. 1,5 12 ок. 3 12 ок.0,3 1 0 45 33 нет данных 0 0 0 0 0 0 0 10 70 0 5 2 2 21 1 16 15 5 52 1 14 21 0 11 0 0 0 нет данных 5 0 0 3 1 0 3 6 0 0 нет ок. 5 данных 48 20 25 57 67 71 29 37 39 28 89 18 50 57 82 28 20 10 32 17 23 21 14 20 36 17 33 15 12 16 1 Исключая трансферты. Включает налог на землю (1,8 %) и налог на поддержание жилищного фонда и социальной инфраструктуры (9,1%). Источник: Ветцель (2004), с. 18; Центр фискальной политики (2001), с. 6; МартинесВаскес и Тимофеев (2003) и наши собственные оценки. Данные приводятся на 1995 г., если не указывается иначе. 2 Фридрих и др. (2003) утверждают, что фискальная автономия местных властей может быть защищена благодаря субсидиям, предоставляемых на определенных условиях, что широко применяется в западноевропейских странах. Но субсидии не являются доходами из собственных источников и не могут быть скорректированы с разницей 14 субнациональными властями. Кроме того, центральное правительство (в лучшем случае) лишь контролирует соблюдение условий, на которых предоставляются субсидии. В конечном итоге, еще не ясно, что же можно принять за наилучшую модель финансирования субнациональных властей, особенно на муниципальном уровне, – еще ни одна из моделей не доказала своих достоинств на практике. 4. Эмпирические данные о российской системе фискального федерализма 4.1. Краткий обзор региональных несоответствий Чтобы продемонстрировать региональные несоответствия и характерные черты регионов, на схеме 1 (диаграммы 1 и 2) все 89 регионов, кроме Чечни13, расставлены в соответствии с доходами на душу населения. Регионы, показанные на диаграмме 1, представляют собой регионы с низкими доходами на душу населения (далее по тексту: «нижняя половина» или «бедные регионы»), а регионы, показанные на диаграмме 2, – это регионы с высокими доходами на душу населения (далее по тексту: «верхняя половина» или «богатые регионы»). Как будет видно, распределение доходов на душу населения в России крайне неравномерное. Так, в 2002 г. на 6 регионов с самым высоким уровнем доходов на душу населения приходилось около 40% российского ВВП. Они получали 34% налоговых поступлений и 67% налоговых поступлений от разработки природных ресурсов. Показан также уровень безработицы. Самый высокий уровень безработицы характерен для самых бедных регионов, хотя есть несколько относительно богатых регионов, в которых также безработица превышает средний уровень по стране. В 2002 г. средний процент безработицы в нижней половине регионов составил 11%, а в верхней – 8,3 %. Поскольку богатые природные ресурсы являются важным элементом в российской системе фискального федерализма, также указывается и отношение налоговых поступлений от добычи полезных ископаемых к ВВП. Это можно интерпретировать и как один из критериев фискальной автономии, но и как мерило фискальной зависимости от добычи полезных ископаемых. В среднем это соотношение значительно выше у относительно богатых регионов, хотя есть немало регионов в верхней половине, которые не получают значительных доходов из этого источника. И в заключение, показано среднее соотношение в 1996-2002 гг. совокупных налоговых поступлений и ВВП. Это соотношение было несколько выше в среднем для верхней половины регионов, чем для нижней половины (в период между 1996 и 2002 гг. в среднем это составляло 19% для регионов, показанных на диаграмме 1, и 22% – для регионов, показанных на диаграмме 2). Удивительно, однако, что есть четыре относительно бедных региона с очень высоким соотношением налоговых поступлений и ВВП – больше 30% (Ингушская республика, Агинская Бурятская автономная область, Республика Мордовия и Алтайская республика). Если убрать эти четыре региона из группы регионов в нижней половине, тогда эта группа в среднем имеет существенно более низкое соотношение налоговых поступлений и ВВП, чем регионы в верхней половине. В конечном итоге, распределение ВВП по регионам происходит чрезвычайно неравномерно, и средние величины для данных двух групп регионов обнаруживают заметное различие, например, более высокий процент безработицы, более низкое соотношение налоговых поступлений и ВВП, более низкое соотношение налоговых поступлений от добычи природных ресурсов и ВВП, что характерно для более бедных регионах, все из которых могут требовать перераспределения доходов. Однако из таких наблюдений есть и определенные исключения. 13 Чечня исключена из всех расчетов из-за отсутствия достоверных данных и проблем, вызванных войной. 15 4.2. Выравнивание доходных несоответствий между регионами Хотя следующий ниже дескриптивный анализ основывается лишь на данных, относящихся к 1996–2003 гг., но и он указывает на некоторые аномалии. Недавно были проведены реформы прежней системы выравнивания. Однако и они не лишены недостатков, которые мы обсуждали и которые могут вызвать продолжение аномалий, если их не выправить в дальнейшем. Поэтому данный анализ прошлого имеет значение и для нынешнего периода. а) В какой степени эффективна система фискальных связей между различными уровнями власти в отношении выравнивания доходов между регионами? Для упрощения скажем: российскую систему фискального выравнивания можно рассматривать как двухступенчатую систему перераспределения. На первом этапе регионы выплачивают часть собранных налогов центральному правительству, а на втором, завершающем, этапе они получают трансферты. Все трансферты, получаемые из общественного фонда, и любые дополнительные выплаты, производимые регионами центральному правительству, на втором этапе выступают в некоторой комбинации. Поэтому трансферты второго этапа фискального выравнивания обозначаются как «полученные чистые трансферты». Часть собранных налоговых поступлений, которую регионы должны перевести центральному правительству, можно рассматривать как налог на региональные налоговые поступления, начисляемый центральным правительством. Разделив налоговые поступления, ушедшие к центральному правительству, на совокупную сумму региональных налоговых поступлений, получим «ставку налога» по налоговым поступлениям. Поскольку не существует «сумм, не облагаемых налогом», а также прогрессивной «шкалы ставок налогового обложения», эта средняя ставка налога является также и «предельной ставкой налога», выплачиваемой регионами по дополнительным налоговым поступлениям. В схеме 2 она обозначена как ПСН-1. Другими словами, эта ставка показывает, какая часть одной дополнительной налоговой единицы, взимаемой регионом, должна перейти центральному правительству. Если регионы имеют какие-то полномочия влиять на налоговые поступления, например, повышая базу налогового обложения, то такая ставка налога дает некоторую информацию об их стимулах сбора дополнительных налоговых поступлений. Схема 2 (диаграммы 1 и 2) показывает, что у ПСН- нет тенденции быть зависимой от дохода на душу населения. Так, в период с 1996 по 2002 г. ПСН- равнялся в среднем 39% для нижней половины регионов и 38% – для верхней половины. Таким образом, система фискального выравнивания не применяет эту ставку налога ПСН- в качестве инструмента для перераспределения доходов от более богатых регионов к более бедным. Кроме того, можно считать, что уровень этой ставки налога, а именно, от 20 до 45% для большинства регионов, находится в диапазоне, который не столь критичен, чтобы ожидать от него очень сильных отрицательных стимулов для повышения налоговых поступлений. Однако на схеме выявляется одна специфическая особенность системы, а именно то, что эта ставка налога весьма позитивно коррелируется с отношением налоговых поступлений к ВВП. (Коэффициент корреляции на период 1996-2003 гг. составляет .79.) Другими словами, чем больше отношение налоговых поступлений к ВВП, тем больше стремится стать ставка налога по этим налоговым поступлениям. Это, естественно, само по себе значит, что сбор дополнительных налогов «наказуем» и что повышение налогов – отрицательный стимул. 16 Поскольку первый этап фискального выравнивания (установление ПСН-) не содержит в себе явного элемента перераспределения, второй, заключительный, этап должен иметь отношение к перераспределению, если система ставит цель проводить перераспределение доходов от относительно богатых регионов к более бедным. И, действительно, схема 2 (диаграммы 1 и 2) показывает, что отношение чистых трансфертов к ВВП в среднем значительно выше для регионов с более низкими доходами (диаграмма 1), чем для регионов с доходами более высокими (диаграмма 2). В период с 1996 по 2003 г. первая группа регионов в среднем получала чистых трансфертов на сумму, равную 10% ВВП, в то время как соответствующая цифра для второй группы была равна 6% ВВП. Регионы, имеющие средние доходов на душу населения, получали, за малым исключением, очень низкие чистые трансферты. Следовательно, фискальное выравнивание носило перераспределительный характер. Вместе с тем есть несколько регионов в группе с относительно высокими доходами, которые получали весьма значительные чистые трансферты по сравнению с их ВВП (см. схема 2, диаграмма 2). Это, конечно, снижает перераспределительный эффект системы фискального выравнивания. Вычитая чистые трансферты, получаемые на втором этапе фискального выравнивания, из налоговых поступлений, уходящих к центральному правительству на первом этапе, можно получить чистую сумму платежей в центр. Она может оказаться отрицательной, если сумма всех получаемых трансфертов превышает сделанные платежи. Разделив чистую сумму этих платежей на совокупную сумму налоговых поступлений, собранных в регионе, получим чистую ставку налога по налоговым поступлениям, называемую ПСН-2. Как и ПСН-1, это средняя предельная ставка налога. Схема 3 (диаграммы 1 и 2) показывает, что для беднейших регионов ПСН-2 была в большинстве случаев крайне негативна, а для всех остальных регионов она была чаще всего весьма позитивна, но есть и несколько исключений, причем удивительно, что некоторые регионы с относительно высоким уровнем доходов имели крайне негативные налоговые коэффициенты. В период с 1996 по 2003 г. ПСН-2 для регионов с низким уровнем доходов составила - 28%, а для регионов с более высоким уровнем доходов – 12%. Это подтверждает в целом эффективную перераспределительную функцию системы, но, разумеется, есть и количественно важные отклонения, не вписывающиеся в общую картину. Другой способ оценить перераспределительную эффективность системы заключается в том, чтобы сравнить уровень доходов на душу населения отдельных регионов со средним уровнем по всей стране до и после проведения фискального выравнивания. На схеме 4 это отображено в отношении средних величин в период с 1996 по 2003 г. Становится очевидно, что некоторые относительно богатые регионы, до проведения фискального выравнивания имевшие на душу населения налоговых поступлений значительно больше, чем в среднем по стране, после фискального выравнивания стали иметь в процентном выражении даже больше поступлений на душу населения по сравнению со средней величиной по стране. Эти регионы (Чукотская автономная область, Эвенкийская автономная область, Корякская автономная область, Таймырская автономная область, Магаданская область, Республика Саха-Якутия и Камчатская область) находятся в зоне I, с левой стороны от «нейтральной линии системы фискального выравнивания» (т.е. геометрического места точек регионов, доходы которых не затрагиваются системой выравнивания) и над «линией полного фискального выравнивания» (т.е. геометрического места точек регионов, уровень чьих доходов равен среднему уровню доходов по стране после выравнивания). На схемах 4.1-4.8 приложения указаны места регионов, которые они занимали до и после выравнивания в течение рассматриваемого периода. Относительная позиция по доходам, которую занимали некоторые из относительно очень богатых регионов, значительно улучшилась. Крайний случай представляет 17 Корякская автономная область, чья относительная позиция по доходам в 2003 г. поднялась со 184% национального дохода до фискального выравнивания до 400% после выравнивания (см. Приложение, схема 4.8). Но и в течение всего рассматриваемого периода этот относительно богатый регион получал мощную финансовую поддержку. Схемы, кроме того, показывают, что другие очень богатые регионы были затронуты системой выравнивания относительно немного. Более того, многие регионы с налоговыми поступлениями на душу населения до фискального выравнивания ниже среднего по стране после такого выравнивания стали получать налоговых поступлений еще меньше, чем в среднем по стране. Эти регионы можно найти в зоне IV схемы 4, которая является зоной ниже «линии полного фискального выравнивания» и справа от «нейтральной линии фискального выравнивания» (см. Санкт-Петербург и Липецкая область). Удивительно, но число регионов, которые размещались в этой особой зоне IV, увеличилось с 26 в 2000 г. до 45 в 2003 ., и это было самое большое число за все рассматриваемые годы (см.: Приложение, схема 4.8). Таким образом, российская система фискального выравнивания привела к тому, что многие регионы разместились в двух проблематичных графических зонах I и IV. Нужны убедительные аргументы, чтобы объяснить этот феномен, но анализ истории каждого конкретного случая находится за пределами настоящего исследования. Таким образом, исходя из нашего дескриптивного анализа, можно заключить, что в течение рассматриваемого периода отмечалось эффективное перераспределение доходов в регионы с относительно низким уровнем доходов, но поскольку некоторые регионы из группы с высоким уровнем доходов получали значительные чистые трансферты, бремя перераспределения несли в основном регионы со средним уровнем доходов. Вдобавок, отмечалось растущее число регионов с уровнем доходов ниже среднего по стране до фискального выравнивания, чья относительная позиция по доходам даже ухудшилась в результате проведения фискального выравнивания. б) Вызывает ли фискальное выравнивание значительный контрпродуктивный эффект для субнациональных властей? Например, имелись ли у них отрицательные стимулы к ускорению экономического развития региона, собственной базе налогового обложения, эффективности управления и расходов? Побудительный эффект, обеспечиваемый системой фискального выравнивания, лучше всего может быть проанализирован в рамках регрессивного анализа. Он может пролить свет на количественное воздействие системы фискального выравнивания на экономическое развитие региона, налоговые поступления и административные расходы14. Такой регрессивный анализ лежит за рамками настоящего исследования предположительно будет осуществлен в новой работе. Имеющаяся база данных и возможность расширить ее за счет соответствующих контрольных параметров позволяет нам добиться глубокого проникновения в предмет изучения (например, дать количественные оценки) в связи с экономическим эффектом системы фискального выравнивания. В подобном анализе необходимо определить параметры, которые описывают воздействие системы фискального выравнивания на дальнейший ход вещей, например, годовые темпы экономического роста в регионе. Эмпирические исследования такого типа пока в новинку, они весьма редки. В качестве параметров, используемых в таких немногочисленных работах для отражения влияния системы выравнивания, выступали объем фискального выравнивания и предельная ставка налога ПСН-2, о которых речь шла выше (см.: Баретти, Хубер и Лихтблау, 2003; Тиссен, 2004), а в одной из работ по Канаде округленные данные за год имели целью измерить эффект реформы системы выравнивания по налоговым поступлениям в течение лет, непосредственно последовавших за началом реформы (Сноддон, 2003). 14 18 В отсутствие предлагаемого регрессивного анализа в нашей оценке побудительных эффектов можно исходить из изучения двух критериев предельной ставки налога (ПСН-1 и ПСН-2), о которых речь шла выше. В стандартном экономическом анализе побудительных эффектов предельные ставки налога являются очень важным параметром, определяющим стимулы к надлежащему экономическому поведению. На схеме 2 (диаграммы 1 и 2) видно, что ПСН-1, бремя на налоговые поступления от регионов на «первом этапе фискального выравнивания», для большинства регионов находится внутри диапазона 20-45%, что дает основание предполагать, что бремя на этом этапе фискального выравнивания, вероятно, не было несправедливо или «непростительно» тяжелым15. Однако рассмотренная выше высокая позитивная корреляция между соотношением налоговых поступлений и ВВП, с одной стороны, и ПСН-1, с другой, в период с 1996 по 2003 г. подсказывает, что у регионов были слишком сильные отрицательные стимулы, чтобы увеличивать свою базу налогового обложения (например, через проведение определенных мероприятий в целях привлечения компаний и других налогоплательщиков), так как более высокие налоговые поступления вылились, в среднем, в более высокую долю доходов, которую они должны быть переводить в общегосударственный фонд. В то же время отношение получаемых чистых трансфертов к ВВП не было очень уж позитивно коррелировано с соотношением между налоговыми поступлениями и ВВП. (Коэффициент корреляции средних сумм в период с 1996 по 2003 г. составил всего .11.) Это означает, что повышение соотношения между налоговыми поступлениями и ВВП не было вознаграждено относительно высоким соотношением получаемых трансфертов и ВВП, хотя есть некоторые исключения среди относительно бедных регионов (Ингушская автономная область, Агинская Бурятская автономная область, Алтайская республика) и одно исключение среди самых богатых регионов (Чукотская автономная область). Вместе с тем чистый результат от региональных платежей и получаемых трансфертов в соотношении с налоговыми поступлениями дает ПСН-2, которая является средней предельной ставкой налога по налоговым поступлениям после проведения фискального выравнивания (схема 3, диаграммы 1 и 2). Регионы с негативной ПСН-2 были чистыми получателями в системе выравнивания, а регионы с положительной ПСН-2 – чистыми донорами. Масштабы субсидирования или налогообложения регионов показаны в виде отношений к налоговым поступлениям из регионов. Видно, что относительно бедные регионы, находящиеся среди 20% регионов с самым низким уровнем доходов, в большинстве своем были чистыми получателями ресурсов. Отмечается четкая восходящая тенденция средней ставки налога ПСН-2 в период с 1996 по 2003 г. на схеме 3, в то время как доходы на душу населению растут, однако есть некоторые исключения (т.е. регионы с высоким уровнем доходов, у которых имеет место негативная средняя ПСН-2, например, Кемеровская, Амурская и Камчатская области), и, как это ни удивительно, четыре региона из первых десяти по уровню доходов имели весьма негативную среднюю ПСН-2 (Магаданская область, Республика Саха-Якутия, Корякская автономная область, Чукотская автономная область). Таким образом, эти относительно богатые регионы были почти чистыми получателями в рамках системы. В целом, настоящий дескриптивный анализ показывает, что хотя имело место эффективное перераспределение ресурсов в относительно бедные регионы, стимулы, обеспечиваемые системой фискального выравнивания для регионов с целью улучшения Вместе с тем есть 8 регионов, средняя ПСН-1 у которых в период с 1996 по 2003 г. достигала 50% и более, причем четыре из них оказались в группе регионов с самыми низкими доходами (одна пятая всех регионов). Весьма возможно, что эти регионы трактуют относительно высокую ПНС-1, с которой они имеют дело, как несправедливое отношение к ним, несмотря на то, что у них имеется относительно высокое соотношение налоговых поступлений и ВВП. 15 19 их базы налогового обложения и увеличения налоговых поступлений, возможно, встретили препятствия, так как в результате усилий такого рода возрастала доля налоговых поступлений, отчисляемая центральному правительству, и не происходило никакого значительного увеличения объема получаемых чистых трансфертов в соотношении с ВВП. Кроме того, тот факт, что некоторые из очень богатых регионов постоянно получали субсидии в рамках системы на нетто-основе, возможно, породил явную несправедливость, в частности в отношении многих регионов со средним и высоким доходом на душу населения, на которые было возложено относительно тяжелое налоговое бремя-нетто, достигавшее 50% их налоговых поступлений. в) Система трансфертов должна исходить из четких и ясных правил, которые учитывают скорее потенциальные возможности для повышения доходов, чем реальные. Только такие трансферты, которые направляются на покрытие расходных программ со значительным перемещением спроса, должны быть предоставляемы на определенных условиях (например, образование, здравоохранение, межрегиональные инфраструктуры). В России уже много лет используется (например, Федеральным фондом поддержки регионов – ФФПР) целый набор соответствующих формул при расчете трансфертов фискального выравнивания, переводимых от центрального правительства к региональным властям. Так, при этом учитываются не только потенциальные фискальные возможности, но и различные (у разных регионов) затраты поставляемых товаров и услуг для общественного потребления, при этом применяется «индекс расходных потребностей» (см.: Курляндская, 2005б)16. Вместе с тем, хотя эти формулы представляются даже более прогрессивными, чем схемы, используемые в странах ОЭСР, но аномалии всё же имеют место, несмотря на объективность этих формул, что и было продемонстрировано в предыдущих разделах. Это, по сути, подтверждает сообщения, что, несмотря на объективность применяемой методологии, центр и регионы по-прежнему заключают какие-то сделки вокруг трансфертов и фискальных отношений (см.: Ветцель, 2004; Соланко и Текониеми, 2005). Кроме того, утверждают, что по-прежнему переводятся неофициальным путем довольно крупные трансферты (см.: Соланко и Текониеми, 2005). Однако всё это не может объяснить аномалий последствий фискального выравнивания, показанных выше, так как данные, используемые в настоящей работе, не принимают во внимание неофициальные трансферты. Кроме того, может возникнуть проблема со стабильностью этой системы, ведь формулы могут быть скорректированы. Если корректировка будет значительной, то и характер системы может претерпеть изменения, т.е. она может отойти от своей основы, определяемой строгими правилами, потерять ясность и вернуться к прежней системе, закрытой и склонной к чрезвычайным мерам. Введенные недавно новые правила изменили систему фискального выравнивания, так как региональным властям было поручено распоряжаться фондами выравнивания, которые направлялись для сглаживания различий между местными властями. Было введено новое и существенное отличие между двумя группами местных властей: первая группа – на областном уровне (местные власти с многочисленным населением и большими административными возможностями), а вторая – на районном уровне (местные власти обычно в сельской местности с малочисленным населением и Министерство финансов публикует методологию таких формул. Английский перевод еще не напечатано. См.: http//:www.minfin.ru/fvr/mo_2005/ffpr2005.zip. Однако эти формулы подвергаются критике, так как они, дескать, не дают регионам достаточных стимулов для усиления своих фискальных усилий и развития собственной базы налогового обложения. См.: Валитова, 2005. 16 20 небольшим административными потенциалом). Но специфика расчета трансфертов выравнивания определена не была. Только общие принципы, в частности численность населения и фискальные возможности, были введены как обязательные элементы, которые следовало учитывать при расчетах. Удивительно, что при всем опыте России с использованием высокопрофессиональных формул при определении трансфертов выравнивания здесь отсутствуют ясные, положительные формулировки. При управлении новыми трансфертами выравнивания такой недостаток наряду с большими потребностями технического свойства у регионов может лишь способствовать нежелательной «торговле» между получателем и донором. 4.3. Распределение расходных полномочий Всеобъемлющие реформы фискального федерализма, осуществленные по предложениям комиссии Козака в связи с расходными полномочиями, принесли с собой изменения четырех основных типов: Условия переуступки полномочий были разъяснены особенно четко в связи с отношениями между федеральным уровнем, с одной стороны, и местными властями – с другой. – Отличие «делегированных» от «собственных» полномочий было проведено с указанием на то, что властный уровень, который делегирует полномочия, должен обеспечить достаточное финансирование, отражаемое в бюджетах (центральных и региональных властей). Что касается собственных расходных полномочий у властей какого-либо уровня, то соответственно более высокий уровень управления не имеет права регулировать его расходные уровни или процедуры. – Были отменены не профинансированные расходные мандаты. – Некоторые важные расходные полномочия были переассигнованы новыми ассигнованиями в тесном соответствии с принципами, сформулированными в разделе 2 в связи с табл. 1. – Хотя полная реализация этих реформ должна потребовать дальнейших корректировок многих законов, а ход реформ был серьезно нарушен в 2005 году, когда регионы оказались неспособными реализовать «закон о монетизации социальных льгот», в следующей оценке следует исходить из новых правил. а) Уступка расходных полномочий должна быть сформулирована четко и ясно, при сохранении принципа, согласно которому решение хозяйственных проблем должно происходить на местном уровне Новый порядок ассигнований (подробный обзор предлагается в: Мартинес-Васкес и Тимофеев, 2003; Курляндская, 2004б) включает в себя особый список «собственных» полномочий субнациональных властей, т.е. региональных и муниципальных, который имеет самое тесное отношение к принципу решения хозяйственных проблем на местном уровне. Так, многие полномочия, которыми прежде располагали центральные власти, были переданы региональным (Р) и (или) местным властям (М). Это регулирование заработной платы в государственном секторе (Р и М), противопожарная защита (Р и М), социальные льготы нетрудоспособным (Р), льготы многосемейным (М), что явилось самым большим новым бременем для региональных бюджетов, профессиональное образование (Р), дошкольное образование (М), специализированное (Р) и общее (М) здравоохранение и даже субсидии сельскому хозяйству (Р). В отличие от этого многие расходные полномочия, ранее находившиеся у региональных и (или) местных властей, в соответствии с теорией и принципом решения хозяйственных проблем на местном уровне 21 были переданы центральному правительству. Это высшее образование, исследования и опытные разработки в области медицины и дорогостоящего лечения, фундаментальные научные исследования, набор на службу в вооруженные силы, льготы для служащих федерального уровня, субсидии частным предприятиям за исключением сельскохозяйственных, социальные льготы ветеранам и жертвам Чернобыля. Как представляется, перекрывающих друг друга расходных полномочий здесь нет, в том числе и между региональными и муниципальными властями. Если они будут, тогда потребуется произвести дальнейшее уточнение вопросов, на каком же уровне должны такие полномочия сосредоточиться, кто полностью финансирует и в конечном счете оказывает услугу. Вместе с тем существует очевидная проблема, связанная с составлением полного списка властных полномочий, поскольку на практике невозможно определить их исчерпывающим образом. б) Власти на местах должны иметь расходные полномочия на все товары и услуги по разделу распределения, предоставляемые для общественного потребления, спрос на которые в различных местностях носит заметные различия и которые не ассоциируются со значительным перемещением спроса, если только такое перемещение не учитывается в (хорошо продуманной) системе транспортировки Ряд услуг, которые были переуступлены местным властям, ассоциируются со значительным перемещением спроса (это, например, относится к первичной медикосанитарной помощи, начальному образованию и другим специальным инфраструктурам). Васкес и Тимофеев (2003) утверждают: нужны четкие правила, чтобы гарантировать выполнение и координацию необходимых работ по рационализации указанных услуг. Это касается координации между местными властями, с одной стороны, и координации между местными и региональными властями – с другой. в) Эффективность выполнения полномочий с регулярной периодичностью должна подвергаться оценке на основе, например, сравнений, проводимых с учетом национального или международного опыта Требование регулярной оценки выполнения полномочий с использованием таких критериев, как показатели эффективности, в том числе критерия эффективности затрат при оказании услуг, не было однозначно включено в текст реформ фискального федерализма. А это не помешало бы, тем более что оно включено в административные реформы. Такое требование является важным аспектом обеспечения эффективности государственного сектора. С учетом важной роли, которую играет в обществе образование, критерием его эффективности тем не менее не могут стать цифры, отражающие уровень производительности труда, так как в данном секторе результаты достигаются качеством знаний, передаваемых студентам, и более низкая производительность труда (меньше студентов на одного преподавателя) может, наоборот, означать более качественный конечный результат. В целом, реформы по перераспределению расходов согласуются с нашими оценочными нормативами и, как представляется, осталось совсем немного областей, где необходимы дальнейшие усовершенствования. Так, следовало бы создать институт, который бы обеспечивал лучшую координацию между различными уровнями властей, в частности это касается решений в отношении товаров и услуг, предоставляемых для общественного потребления, в связи с которыми могут иметь место значительные перемещения спроса, а также регулярно давать оценку выполнению полномочий с использованием показателей эффективности. 22 4.4. Переуступка источников дохода Недостаточность «собственных» источников дохода у региональных и муниципальных властей рассматривалась нами как главный недостаток фискального федерализма и как помеха, мешающая системе способствовать устойчивому экономическому развитию всей страны в целом (см.: Журавская, 2000; Мартинес-Васкес и Боэкс, 2001)17. Примечательно, что авторы анализа согласны в том, что предоставление региональным и местным властям права повышать и определять свои собственные доходы должно стать неотъемлемой частью реформы отношений между различными уровнями власти. Точно так же и комиссия Козака в своих рекомендациях подчеркивает большое значение необходимого финансирования недавно созданных полномочий для всех уровней власти. Однако ранее (примерно с 2001 г.) началась реформа налогообложения, не противоречащая экономической теории, что упростило налоговую систему благодаря сокращению числа налогов, ставок налогов и расширению их базы18. Возможно, это поможет понять, почему проводимые реформы выявили серьезные проблемы в связи с финансированием низших уровней власти19. Вместе с тем конфликта между целями простой налоговой системы и системы, способствующей экономическому росту нет, и есть возможность обеспечить соответствующее финансирование всех уровней власти для исполнения своих функций, в том числе и достаточную свободу действий при корректировке собственных доходов. Существует дополнительная причина, почему России нужна региональная фискальная автономия (помимо того, что ей требуется укрепить стимулы для регионов к выработке модели поведения, способствующей ускорению экономического развития. Так, российские регионы относительно сильно подвержены шоку региональных доходов из-за неравномерного распределения как природных ресурсов, так и промышленности, из-за относительно низкой трудовой мобильности и проциклической региональной фискальной политики (см.: Квон и Спилимберго, 2004). Для того чтобы противостоять этим шокам и проводить антициклическую региональную фискальную политику, регионам необходима бóльшая фискальная свобода. Главные противоречия между правилами, сформулированными в соответствующем законодательстве, и реальным распределением налоговых поступлений, существовали на протяжении всех 1990-х годов. Регионы или удерживали у себя часть поступлений от налогов, которые всецело предназначались выплате федеральному правительству (например, НДС), или задерживали у себя налоговые поступления, которые они собирали частично или даже полностью и вели переговоры с федеральным правительством о введении единого платежа (Журавская, 2000; Мартинес-Васкес и Боэх, 2001). Значение политических факторов и право отстаивать свои полномочия при определении чистых поступлений как регионального, так и муниципального уровней были проанализированы и сформулированы в этих и многих других исследованиях (см.: Трейсман, 1996 и 1998; Попов, 2002), в которых, в частности, указывается и на появление экономических проблем после реформ, таких, как отрицательные мотивы в отношении сбора налогов и обеспечения инфраструктуры для развития предпринимательства, а также недостаточные расходные полномочия. 18 Налоговая реформа началась в 2001 г. с реформы подоходного налога с физических лиц. Она предполагала резкое сокращение ставки налогового обложения до 13% ставки фиксированного подоходного налога (см.: Иванова, Кин и Клемм, 2005) и продолжалась в течение 2004 г., когда был отменен налог с оборота, доходы с которого теперь были переуступлены регионам. 19 Доля доходов субнациональных уровней власти, не считая трансфертов, в совокупных государственных доходах снизилась с более чем 50% в 1998 г. до 40% в 2004 г. И только благодаря повышению налоговых поступлений в результате быстрого экономического развития, а возможно, и благодаря налоговым реформам, фискальный баланс региональных властей улучшился и даже стал сбалансированным или увеличился во многих регионах. Порядок, принятый в 2004-2005 гг. для регионов по замене натуральных социальных льгот денежными выплатами, резко остановил процесс улучшения, так как в своих оценках общих расходов на социальные льготы в регионах федеральные власти грубо ошиблись. 17 23 а) Низшие уровни власти должны располагать значительными собственными доходами, уровень которых в определенных рамках устанавливается ими самими в целях обеспечения возможности корректировать свои доходы с разницей Как видно из табл. 4, существует относительно немного налогов, на определение ставок которых, а значит, и на формирование доходов из собственных источников субнациональные власти могут оказывать влияние. Очень важно, что большая часть продуктивных налогов, т.е. НДС, подоходный налог на физических лиц и налог на прибыль предприятий, контролируется федеральными властями. Таким образом, в переуступке доходов отсутствует очень важный элемент, а именно свобода решения при установлении уровня дохода, которая могла бы быть предоставлена субнациональным властям и таким образом могла бы помочь им в корректировки собственных доходов. Что касается региональных властей, хотя они и принимают участие во многих (частично даже и продуктивных) налоговых поступлениях, в распоряжениях относительно их доли участия предусматривается такая свобода лишь в отношении немногих и менее продуктивных налогов, причем в весьма ограниченных пределах. Выделяемые местным властям собственные доходы включают в себя всего пять непродуктивных налогов, и возможности у местных властей вносить корректировки в собственные доходы незначительны. Поразительно, что – за единственным исключением (налог на биржевую игру) – региональные власти, а возможно, и муниципальные власти, не воспользовались разрешением облагать в ограниченных размерах налогом продуктивные налоги (т.е. подоходный налог, налог на прибыль и акцизы). А это весьма разумный путь, чтобы справиться с задачей о предоставлении субнациональным властям автономии и свободы решения при установлении уровня своих доходов, что могло бы послужить и подготовительным шагом для укрепления их подотчетности. Для повышения «собственных» доходов, а также одновременно для повышения эффективности ассигнуемых субнациональных доходов Бирд (2003) предлагает субнациональным властям введение «стоимостного налога на предпринимательство». Это фиксированный налог с относительно низкой ставкой, которым облагается база на добавленную стоимость доходного типа. При условии, что поимущественные налоги вряд ли могут принести значительный доход в ближайшие годы, указанное новаторское предложение заслуживает внимания. Таблица 4 24 Россия: Распределение налогов и сборов между уровнями властей 1 Федеральные налоги и сборы Налог на прибыль предприятий Упрощенная система налогового обложения Налог, накладываемый 2/ База налога, определяемая 2/ Ф Ф Ф Ф Ф (с 2005 г., ставка 24%) Ф Ф Ф Ф Ф Ф Ф Ф Ф Ф Ставка налога, определяемая 2/ Распределение доходов 3/ Принцип, используемый для дробления дохода Ф (27 %) Р + М (73%) Ф (30%) Р (15%) М (45%) Социальное обеспечение 5 % Фонды медицинского страхования 5 % Ф (100%) Ф (100%) с 2005 г.: Д, прежде: ДН Д Ф Ф (50%) Р (50%) Д Ф Ф Ф (40%) Р (60%) Д Ф Ф Ф Ф (100%) Ф Ф Ф Д Ф Ф Ф с 2005 г.: Ф (95%) Р (5%) Ф (40%) Р (60%) Ф Ф Ф (40%) Р (60%) Д Экологический налог (налог на вредные выбросы) Таможенные пошлины и сборы Гербовый сбор (затрагивает суды высшей инстанции и арбитражные суды) Федеральные лицензионные платежи Налог на игру на бирже Ф Ф Ф (Р в пределах, которые устанавливает Ф) Ф Ф (19%) Р (81%) Д Ф Ф Ф Ф (100%) Ф Ф Ф Ф (100%) Ф Ф Ф Ф (100%) Ф Ф Ф, Р Платежи за использование подземных ресурсов согласно соглашениям Ассоциации дилеров по государственным ценным бумагам Ф Ф Ф Ф (некоторая минимальная сумма, которую определяет Ф) + Р (остаток) Распределение определяется Ассоциацией дилеров по государственным ценным бумагам НДС Акцизные сборы (все, кроме нижеуказанных) Акцизные сборы на некоторые алкогольные напитки Акцизные сборы на бензин и дизельное топливо Экспортная пошлина на нефтепродукты Налог на добычу углеводородов Налог на разработку редких природных ресурсов (например., драгметаллов) Налог на воду 25 Д ДН Ставка налога, определяемая 2/ Принцип, используемый для дробления дохода Налог, накладываемы й 2/ База налога, определяемая 2/ Ф Ф Ф распределяется по линии социального страхования Ф Ф Р (Ф устанавливает пределы) Д Ф Ф Ф Р (50%) М (50%) – определяется законом о бюджете на год Р (100%) Р Ф Р (Ф определяет пределы) Д Налог на добычу «обычных полезных ископаемых» (кроме углеводородов, драгметаллов и пр.) Налог на транспорт Ф Ф Ф Ф (30%), Р (60%) Социальное обеспечение – 6,4 % Фонды медицинского страхования – 3,6% Р (100%) Р Ф Налог на лес Ф Ф Р (Ф определяет пределы) Р (Ф устанавливает минимальную ставку) Сборы на потребности учебных учреждений Гербовый сбор (за пределами федеральных программ) Местные налоги и сборы Налог на землю Р Ф Р Р (все доходы от минимальной ставки плюс 50% остатка) Ф (50% остатка) Р (100 %) Р Р Р Р (100%) Ф Ф Р (50 %) М (50%) Ф Ф М (Ф дает ориентировочную ставку) М (Ф определяет пределы) Ф Ф Ф М (100%) М Ф М (100%) Ф Ф М (Ф определяет пределы) Ф Единый социальный налог Региональные налоги и сборы Налог на средства предприятий Подоходный налог на физических лиц Единый сельскохозяйственный налог Поимущественный налог на физических лиц Налог на наследство и дарения Сбор за оказание помощи Налог на исчисленный доход предприятий, организующих наружную рекламу 26 Распределение доходов 3/ Р (100%) М (100%) М (100%) Д Д 1 В специальной литературе, рассматривающей вопросы государственных финансов, доходы из «собственного источника» определяются как доходы, у которых правительство осуществляет контроль базы налогового обложения или ставки налога (или и то, и другое). В данной таблице налоги, которые полностью определяются федеральными властями, но чьи доходы на 100 % получают власти другого уровня, показаны как налоги правительственного уровня, получающего доходы, с тем чтобы лучше выявить аспект дохода. 2 Ф обозначает федеральный уровень, Р – региональный, а М – местный. (Ф) обозначает, что региональные или местные власти определяют ставку налога, однако в пределах, устанавливаемых федеральным правительством. 3 Числа в скобках показывают долю федерального, регионального и местного уровней. 4 Принцип, используемый при дроблении налоговых поступлений для определения доли различных уровней власти: Д –налоги, которые делятся, ДН –налоги, в отношении которых низшие уровни власти могут обложить дополнительным налогом ставку налога, установленную федеральным правительством (принцип «грузовой тележки»). Источник: Федеральный закон «Об основных принципах налоговой системы»; Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от августа 2004 г.; Центр фискальной политики, «Федеральные, региональные и местные налоги», Москва, Россия, http//:english.fpcenter.ru/themes/english/materials-document; Андреева и Голованова, 2003, с. 18. б) Источники доходов, предоставляемые субнациональным властям, должны быть достаточно богатыми, чтобы покрывать их расходные полномочия Новая существенная проблема в области финансов возникла в результате недооценки федеральными властями расходов на социальные нужды у региональных властей, когда закон о монетаризации льгот потребовал от регионов заменить натуральные льготы денежными выплатами. Предположив, что решение этой проблемы может быть найдено, например, в сочетании дальнейшего сокращения льгот с дополнительными зарезервированными трансфертами от федеральных властей, собственные доходы у региональных властей могут оказаться достаточными. Для местных же властей серьезность проблемы заключается в том, что источники их собственных доходов – это всего-навсего пять относительно непродуктивных налогов, и, таким образом, их в целом недостаточно (как это видно из табл. 3), что заставляет местные власти полностью зависеть от трансфертов. в) Налоги, взимаемые субнациональными властями, не должны затрагивать относительно мобильные факторы производства, за исключением дополнительных налогов, например, на подоходный налог на физических лиц, которые им следует разрешить взимать, но в определенных пределах Большая часть налоговых поступлений, переуступаемых субнациональным властям, исходит от относительно немобильных факторов (например, поимущественные налоги, налог на землю, сельскохозяйственный налог). Однако дополнительных налогов (за исключением налога на игру на биржу) пока не отмечалось. г) Природные ресурсы (хотя и немобильные) должны облагаться налогом на федеральном уровне Федеральные власти полностью определяют все налоги на разработку природных ресурсов. Регионы получают лишь 5% налоговых поступлений от нефтегазового 27 производства, что можно оправдать ссылками на необходимость перераспределения и потребностью в сохранении большей части этих доходов в стабилизационном фонде. Последний аргумент хорош и в том смысле, что следует избегать слишком сильного укрепления рубля, которое может помешать развитию отраслям, не связанным с нефтяной промышленностью. д) Необходимо обеспечивать новые источники дохода без отставания по времени по мере роста полномочий Дальнейшие изменения в переуступках полномочий выглядят маловероятными, поскольку вся система хорошо продумана и ясна. Вместе с тем при повышении уровня жизни население, возможно, будут ожидать улучшения качества и увеличения объема предлагаемых ей услуг. Поэтому общая сумма реальных расходов может возрасти. Но так как местные власти, в частности, почти не имеют возможностей оказывать влияние на корректировку своих доходов, то вышеуказанная рекомендация для них выполнена быть не может. е) Источники доходов должны быть относительно стабильны и предсказуемы Рассматривая лишь наиболее продуктивные налоговые поступления, можно заметить, что относительно стабильные и предсказуемые доходы от НДС закреплены за федеральными властями и не дробятся. Наиболее переменчивые и менее предсказуемые доходы от налога на прибыль и подоходного налога закреплены за региональным уровнем (хотя региональные власти не обладают правом контроля за этими налогами). 5. Заключительные замечания Хотя проведенные реформы внесли замечательные перемены в систему переуступок расходов и, кроме того, частично затронули финансирование, в этой сфере всё ещё имеются серьезные изъяны, так как фискальное выравнивание, которое региональные власти должны осуществить для уменьшения горизонтальных несоответствий между местными властями, возможно, имеет недостатки, которые будут подталкивать их к отстаиванию своих интересов перед лицом реформ. В дополнение к этому собственные субнациональные доходы, на которые местные власти могут влиять, оказываются недостаточными, и поэтому местные власти могут оказаться в полной зависимости от получаемых трансфертов. Следовательно, нынешнее видимое согласие в выполнении реформ фискального федерализма, наступившее после того, как во многих регионах разрешились проблемы, связанные с необходимостью реализации закона о монетаризации социальных льгот, может быть использовано, чтобы в дальнейшие реформы были внесены соответствующие поправки. Это должно обеспечить субнациональным властям хорошие стимулы к экономическому развитию и способствовать началу сближения регионов по уровню доходов на душу населения. 28 Приложение: Схемы Схема 1 Россия: показатели по регионам, диаграмма 1 ВВП на душу населения (в руб. на душу населения, разделить на 10000), налоговые поступления/ВВП, налоговые поступления от природных ресурсов/ВВП и уровень безработицы (всё в %) 45 40 35 Соотношение между совокупными налоговыми поступлениями и ВВП, средние значения в 1996-2003 гг. 1 Соотношение между налоговыми поступлениями от природных ресурсов и ВВП в 2002 г. 30 25 . 20 15 Уровень безработицы в 2002 г. 10 5 ВВП на душу населения в 2002 г. 0 Ингушская Республика Дагестан Республика Марий-Эл Республика Адыгея Республика Коми-Пермяцкий автономный округ Тува Республика Агинский Бурятский автономный округ Северная Осетия Республика Карачаево-Черкесская Республика Ивановская область Кабардино-Балкарская Республика Тверская область Мордовия Республика Усть-Ордынский Бурятский автономный округ Алтайский край Брянская область Чувашская Республика Пензенская область Ставропольский край Алтай Республика Курганская область Псковская область Тамбовская область Ростовская область Еврейская Автономная область Владимирская область Ульяновская область Кировская область Воронежская область Костромская область Курская область Калужская область Читинская область Саратовская область Бурятия Республика Тульская область Волгоградская область Калининградская область Белгородская область Омская область Рязанская область Астраханская область Смоленская область Хакасия Республика 1 В отношении Коми-Пермяцкого автономного округа, Агинского Бурятского автономного округа, Усть-Ордынского Бурятского округа имеются данные лишь на 2001 и 2002 гг. Источник: Госкомстат и Министерство финансов РФ. 29 Схема 1 Россия: показатели по регионам, диаграмма 2 ВВП на душу населения (в руб. на душу населения, разделить на 10000), налоговые поступления/ВВП, налоговые поступления от природных ресурсов/ВВП и уровень безработицы (всё в %) 45 55,1 ВВП на душу населения в 2002 г. 40 35 Соотношение между налоговыми поступлениями от природных ресурсов и ВВП в 2002 г. 30 25 Соотношение между совокупными налоговыми поступлениями и ВВП, средние значения в 1996-2003 гг. 1 20 15 . 10 5 Уровень безработицы в 2002 г. 0 Орловская область Краснодарский край Новгородская область Калмыкия Оренбургская область Новосибирская область Эвенкийский автономный округ Приморский край Кемеровская область Челябинская область Амурская область Башкортостан Республика Удмуртская Республика Свердловская область Нижегородская область Московская область Иркутская область Карелия Республика Липецкая область Ленинградская область Архангельская область Ярославская область Вологодская область Пермская область Татарстан Республика Камчатская область Хабаровский край Таймырский (Д.-Н.) Автономный округ Самарская область Мурманская область Томская область Санкт-Петербург Красноярский край Коми Республика Сахалинская область Магаданская область Саха-Якутия Республика Корякский Автономный округ Москва (горсовет) Чукотский Автономный округ Тюменская область Ханты-Мансийский Автономный округ Ненецкий Автономный округ Ямало-Ненецкий Автономный округ Регионы Эвенкийский АО и Таймырский АО не учитываются ввиду отсутствия данных. 1 Источник: Госкомстат и Министерство финансов РФ. 30 Схема 2 Россия: показатели по регионам, диаграмма 1 ВВП на душу населения (в руб. на душу населения, разделить на 10000), налоговые поступления/ВВП, полученные трансферт-нетто / ВВП и «предельная ставка налога» (всё в %) 70 60 50 Предельная ставка налога на собранные налоговые поступления (ПСН-1) средние значения в 1996-2003 гг. 40 30 20 Соотношение между совокупными налоговыми поступлениями и ВВП, средние значения в 1996-2002 гг. 1 Соотношение между полученными трансфертами-нетто и ВВП, средние значения в 1996-2002 гг.1 0 ВВП на душу населения в 2002 г. 10 Ингушская Республика Дагестан Республика Марий-Эл Республика Адыгея Республика Коми-Пермяцкий автономный округ Тува Республика Агинский Бурятский автономный округ Северная Осетия Республика Карачаево-Черкесская Республика Ивановская область Кабардино-Балкарская Республика Тверская область Мордовия Республика Усть-Ордынский Бурятский автономный округ Алтайский край Брянская область Чувашская Республика Пензенская область Ставропольский край Алтай Республика Курганская область Псковская область Тамбовская область Ростовская область Еврейская автономная область Владимирская область Ульяновская область Кировская область Воронежская область Костромская область Курская область Калужская область Читинская область Саратовская область Бурятия Республика Тульская область Волгоградская область Калининградская область Белгородская область Омская область Рязанская область Астраханская область Смоленская область Хакасия Республика 1 В отношении Коми-Пермяцкого Автономного округа, Агинского Бурятского Автономного округа, Усть-Ордынского Бурятского округа имеются данные лишь на 2001 и 2002 гг. Источник: Госкомстат и Министерство финансов РФ. 31 Схема 2 Россия: показатели по регионам, диаграмма 2 ВВП на душу населения (в рублях на душу населения, разделить на 10000), налоговые поступления/ВВП, полученные трансферты-нетто / ВВП и «предельная ставка налога» (всё в %) 80 Соотношение между полученными нетто-трансфертами и ВВП, 70 средние значения в 1996-2002 гг.1 60 ВВП на душу населения (2002) 50 Предельная ставка налога на собранные налоговые поступления (ПСН-1) 40 средние значения в 1996-2003 гг. 3 30 20 Соотношение между совокупными налоговыми поступлениями и ВВП, 10 средние значения в 1996-2002 гг. 2 0 Орловская область Краснодарский край Новгородская область Калмыкия Оренбургская область Новосибирская область Эвенкийский автономный округ Приморский край Кемеровская область Челябинская область Амурская область Башкортостан Республика Удмуртская Республика Свердловская область Нижегородская область Московская область Иркутская область Карелия Республика Липецкая область Ленинградская область Архангельская область Ярославская область Вологодская область Пермская область Татарстан Республика Камчатская область Хабаровский край Таймырский (Д.-Н.) автономный округ Самарская область Мурманская область Томская область Санкт-Петербург Красноярский край Коми Республика Сахалинская область Магаданская область Саха-Якутия Республика Корякский автономный округ Москва (горсовет) Чукотский автономный округ Тюменская область Ханты-Мансийский автономный округ Ненецкий автономный округ Ямало-Ненецкий автономный округ В отношении регионов: Эвенкийский АО, Таймырский АО, Корякский АО, Ханты-Мансийский АО, Ненецкий АО и Ямало-Ненецкий АО – имеются данные лишь за 2000-2002 гг. 2 Регионы Эвенкийский АО и Таймырский АО не учитываются ввиду отсутствия данных. 3 В отношении Эвенкийского АО и Таймырского АО имеются данные лишь за 2001 и 2002 гг. 1 Источник: Госкомстат и Министерство финансов РФ. 32 Схема 3 Россия: показатели по регионам, диаграмма 1 ВВП на душу населения (в руб. на душу населения, разделить на 10 000), предельная ставка налога, в том числе трансферты-нетто (ПСН-2), (в %) 40 20 ВВП на душу населения (2002) 0 -30 -80 -130 -180 Предельный налог на собранные налоговые поступления, в том числе трансферты-нетто (ПНС-2), средние значения в 1996-2003 гг. -230 -280 -330 Ингушская Республика Дагестан Республика Марий-Эл Республика Адыгея Республика Коми-Пермяцкий автономный округ Тува Республика Агинский Бурятский автономный округ Северная Осетия Республика Карачаево-Черкесская Республика Ивановская область Кабардино-Балкарская Республика Тверская область Мордовия Республика Усть-Ордынский Бурятский автономный округ Алтайский край Брянская область Чувашская Республика Пензенская область Ставропольский край Алтай Республика Курганская область Псковская область Тамбовская область Ростовская область Еврейская автономная область Владимирская область Ульяновская область Кировская область Воронежская область Костромская область Курская область Калужская область Читинская область Саратовская область Бурятия Республика Тульская область Волгоградская область Калининградская область Белгородская область Омская область Рязанская область Астраханская область Смоленская область Хакасия Республика Источник: Госкомстат и Министерство финансов РФ. 33 Схема 3 Россия: показатели по регионам, диаграмма 2 ВВП на душу населения (в руб. на душу населения, разделить на 10 000), предельная ставка налога, в том числе трансферты-нетто (ПСН-2), (в %) 60 50 30 0 ВВП на душу населения (2002) -20 -70 -120 Предельная налог на собранные налоговые поступления, в том числе нетто-трансферты (ПНС-2), средние значения в 1996-2003 гг. 1 -170 Орловская область Краснодарский край Новгородская область Калмыкия Оренбургская область Новосибирская область Эвенкийский автономный округ Приморский край Кемеровская область Челябинская область Амурская область Башкортостан Республика Удмуртская Республика Свердловская область Нижегородская область Московская область Иркутская область Карелия Республика Липецкая область Ленинградская область Архангельская область Ярославская область Вологодская область Пермская область Татарстан Республика Камчатская область Хабаровский край Таймырский (Д.-Н.) автономный округ Самарская область Мурманская область Томская область Санкт-Петербург Красноярский край Коми Республика Сахалинская область Магаданская область Саха-Якутия Республика Корякский автономный округ Москва (горсовет) Чукотский автономный округ Тюменская область Ханты-Мансийский автономный округ Ненецкий автономный округ Ямало-Ненецкий автономный округ В отношении Эвенкийского АО и Таймырского АО имеются данные лишь за 2001 и 2002 гг. 1 Источник: Госкомстат и Министерство финансов РФ. 34 Схема 4 Доходы по регионам до и после фискального выравнивания, средние значения в 1996-2003 гг. (в % к средней величине на душу населения по стране) Выровненные доходы по областям (в % к среднему уровню на душу населения по стране) 800 Нейтральная линия системы фискального выравнивания 700 Ямало-Ненецкий АО 600 Чукотский АО Ханты-Мансийский АО 500 Эвенкийский АО 1/ Ненецкий АО 400 Корякский АО Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО 1 300 Саха-Якутия 200 Магаданская область г. Москва Камчатская область 100 Агинский Бурятский АО Республика Коми III Красноярский край Санкт-Петербург 0 Липецкая область 0 100 200 300 400 500 Линия полного фискального выравнивания 600 700 800 900 1000 Налоговые поступления по областям до выравнивания (в % к среднему уровню на душу населению по стране) Ввиду отсутствия данных за 2001 и 2002 гг. регионы Эвенкийский АО и Таймырский АО в этот период не учитываются. 1 Источник: Госкомстат и Министерство финансов РФ. 35 Схема 4.1 Доходы по регионам до и после фискального выравнивания, 1996 г. (в % к средней величине на душу населения по стране) Выровненные доходы по областям (в % к среднему уровню на душу населения по стране) Нейтральная линия системы фискального выравнивания 800 Ямало-Ненецкий АО 700 600 Ханты-Мансийский АО 500 Чукотский АО 400 Корякский АО 300 Эвенкийский АО 200 Магаданская область г. Москва Камчатская область Линия полного фискального выравнивания 100 0 0 100 200 300 400 500 600 700 800 Налоговые поступления по областям до выравнивания (в % к среднему уровню на душу населению по стране) 36 900 1000 Схема 4.2 Доходы по регионам до и после фискального выравнивания, 1997 г. (в % к средней величине по стране) Выровненные доходы по областям (в % к среднему уровню по стране) 900 Нейтральная линия системы фискального выравнивания 800 Ямало-Ненецкий АО 700 Ханты-Мансийский АО 600 500 Чукотский АО 400 Эвенкийский АО Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО 300 Корякский АО Ненецкий АО 200 Магаданская область Москва Камчатская область 100 Линия полного фискального выравнивания 0 0 200 400 600 800 Налоговые поступления по областям до выравнивания (в % к среднему уровню по стране) 37 1000 1200 Схема 4.3 Доходы по регионам до и после фискального выравнивания, 1998 г. (в % к средней величине по стране) Выровненные доходы по областям (в % к среднему уровню по стране) 900 Нейтральная линия системы фискального выравнивания 800 Ямало-Ненецкий АО 700 600 500 Ханты-Мансийский АО 400 Чукотский АО Корякский АО Эвенкийский АО 200 Магаданская область Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО 300 Ненецкий АО Москва Линия полного фискального выравнивания 100 0 0 200 400 600 800 Налоговые поступления по областям до выравнивания (в % к среднему уровню по стране) 38 1000 1200 Схема 4.4 Доходы по регионам до и после фискального выравнивания, 1999 г. (в % к средней величине по стране) Выровненные доходы по областям (в % к среднему уровню по стране) 700 Нейтральная линия системы фискального выравнивания Ханты-Мансийский АО Ямало-Ненецкий АО 600 500 Эвенкийский АО Чукотский АО 400 Ненецкий АО Корякский АО Саха-Якутия 200 Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО Магаданская область Москва Камчатская область 100 300 Линия полного фискального выравнивания 0 0 100 200 300 400 500 600 700 Налоговые поступления по областям до выравнивания (в % к среднему уровню по стране) 39 800 900 Схема 4.5 Доходы по регионам до и после фискального выравнивания, 2000 г. (в % к средней величине по стране) Выровненные доходы по областям (в % к среднему уровню по стране) 900 Нейтральная линия системы фискального выравнивания 800 Ханты-Мансийский АО 700 Ямало-Ненецкий АО 600 Эвенкийский АО Ненецкий АО Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО 500 400 Чукотский АО Саха-Якутия Корякский АО 200 Магаданская область Москва Камчатская область 100 Татарстан Республика 300 Линия полного фискального выравнивания 0 0 100 200 300 400 500 600 700 800 Налоговые поступления по областям до выравнивания (в % к среднему уровню по стране) 40 900 1000 1100 Схема 4.6 Доходы по регионам до и после фискального выравнивания, 2001 г. 1 (в % к средней величине на душу населения по стране) Выровненные доходы по областям (в % к среднему уровню по стране) 800 Нейтральная линия системы фискального выравнивания 700 Ямало-Ненецкий АО Ханты-Мансийский АО Ненецкий АО 600 Чукотский АО 500 Корякский АО 400 300 Саха-Якутия Москва Магаданская область 100 Коми Республика Красноярский край 0 200 0 100 200 300 400 Линия полного фискального выравнивания 500 600 700 800 900 1000 1100 1200 Налоговые поступления по областям до выравнивания (в % к среднему уровню по стране) Ввиду отсутствия данных регионы Эвенкийский АО и Таймырский АО при анализе не учитывались. 1 41 Схема 4.7 Доходы по регионам до и после фискального выравнивания, 2002 г. 1 (в % к средней величине на душу населения по стране) Выровненные доходы по областям (в % к среднему уровню по стране) 1000 Чукотский АО 900 Нейтральная линия фискального выравнивания 800 700 Ямало-Ненецкий АО 600 500 Корякский АО Ханты-Мансийский АО 400 300 200 100 Камчатская область Магаданская область Ненецкий АО Саха-Якутия Алтайская Республика Москва Коми Республика Линия полного фискального выравнивания 0 0 50 100 150 200 250 30 0 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850 900 950 1000 Налоговые поступления по областям до выравнивания (в % к среднему уровню по стране) Ввиду отсутствия данных регионы Эвенкийский АО и Таймырский АО при анализе не учитывались. 1 42 Схема 4.8 Доходы по регионам до и после фискального выравнивания, 2003 г. (в % к средней величине на душу населения по стране) Выровненные доходы по областям (в % к среднему уровню по стране) 900 Нейтральная линия системы фискального выравнивания Чукотский АО 800 700 600 Эвенкийский АО Ямало-Ненецкий АО Ι 500 Таймырский (Долгано-Ненецкий)АО Ханты-Мансийский АО Ненецкий АО ΙΙ 400 Корякский АО 300 Магаданская область Агинский Бурятский АО 200 Саха- Якутия 100 Москва 0 выравнивания ΙΙΙ Коми Республика Красноярский край Липецкая область 0 100 200 300 Линия полного фискального IV 400 500 600 700 Налоговые поступления по областям до выравнивания (в % к среднему уровню по стране) 43 800 900 Литература Alexeev, M., and G. Kurlyandskaya (2003), “Fiscal federalism and incentives in a Russian region“, Journal of Comparative Economics 31, pp. 20-33. Алексеев М., Курляндская Г. «Фискальный федерализм и методы стимулирования в российских регионах», журнал «Сравнительная экономика”, выпуск № 31, сс. 20-33, (2003). Andreeva, E., and N. Golovanova (2003), “Decentralization in the Russian Federation,“ mimiographed, Center for Fiscal Policy, Moscow, http://english.fpcenter.ru/themes/english/ materials-document. Андреева Е., Голованова Н. «Децентрализация в Российской Федерации», отпечатано на мимеографе, Центр фискальной политики, Москва, (2003), http://english.fpcenter.ru/themes/english/ materials-document. Baretti, C., B. Huber, and K. Lichtblau (2002), “A Tax on Tax Revenues. The Incentive Effects of Equalizing Transfers: Evidence from Germany.“ International Tax and Public Finance 9, pp. 631-649. Баретти Ц., Хубер Б., Лихтблау К. «Налог на налоговые доходы. Стимулирующее воздействие выравнивающих трансфертов: фактологический материал из Германии», Международные налоги и государственные финансы, выпуск № 9, сс. 631 – 649,(2002). Bird, R.M., and C. Wallich (1993), “Fiscal Decentralization and Intergovernmental Relations in Transition Economies,” World Bank Policy Research Working Papers 1122, Washington, D.C., March. Бирд Р.М., Уоллич Ц. «Фискальная децентрализация и межбюджетные отношения в условиях экономики переходного периода», «Политические исследования», рабочие документы Международного банка реконструкции и развития, выпуск № 1122, Вашингтон, округ Колумбия, (1993, март). Bird, R.M. (2003), “Fiscal Federalism in Russia: A Canadian Perspective,“ Public Finance and Management 3 (4), pp. 1-32. Бирд Р.М. «Фискальный федерализм в России: канадская перспектива», Государственные финансы и управление, выпуск № 3 (4), сс.1 – 32, (2003). Boadway, R., and T. Hobson (1993), “Intergovernmental Fiscal Relations in Canada,” Canadian Tax Paper 96, Canadian Tax Foundation, Toronto. Боудвэй Р., Хобсон Т. “ Межправительственные финансовые отношения в Канаде», журнал “ Налоги в Канаде”, выпуск № 96, налоговый фонд Канады, Торонто, (1993). Center for Fiscal Policy (2001), “Explanatory Note to proposed assignment of taxing powers across levels of Russian government in the concept for reform of intergovernmental fiscal relations and subnational public finance in 2002-2005,“ mimiographed, Moscow, http://english.fpcenter.ru/themes/english/materials-document. Центр фискальной политики, “Пояснительные замечания к предложениям по перераспределению налоговых полномочий между различными уровнями российской исполнительной власти в рамках проекта реформ межбюджетных отношений и субнациональных государственных финансов в 2002 – 2005 гг.”, отпечатано на мимеографе, Москва, (2001), http://english.fpcenter.ru/themes/english/materials-document. 44 Edwards, J. and M. Keen (1996), “Tax Competition and Leviathan,” European Economic Review 40, pp. 113-134. Эдвардс Дж., Кин М. “Налоговая конкуренция и Левиафан”, Обзор европейской экономики, выпуск № 40, сс.113 – 134, (1996). Feldstein, M. and H. Vaillant (1994), “Can State Taxes Redistribute Income?” NBER Working Paper No. 4785. Фельдстейн М., Вайан Х. “Могут ли государственные налоги привести к перераспределению доходов?”, Рабочие документы Национального бюро экономических исследований, выпуск № 4785, (1994). Desai, R. M., Freinkman, L. M., and I. Goldberg (2003), “Fiscal Federalism and Regional Economic Growth. Evidence from the Russian Federation in the 1990s,“ World Bank Policy Research Working Paper 3138, September. Десай Р.М., Фрейнкмэн Л. М., Гольдберг И. “Фискальный федерализм и развитие региональной экономики», «Политические исследования», Рабочие документы Международного банка реконструкции и развития, выпуск № 1122, Вашингтон, округ Колумбия, выпуск № 3138, (2003, сентябрь). Friedrich, P., J. Gwiazda, and C. Woon Nam (2003), “Development of Local Public Finance in Europe,“ CESIFO Working Paper No. 1107, Munich, December. Фридрих П., Гвязда Дж., Вун Нам Ц. (2003), “Развитие местных государственных финансов в Европе”, Рабочие документы Центра экономических исследований и Института межфакультетной организации экономических исследований, выпуск № 1107, Мюнхен, (2003, декабрь). Hines, J. (1999), “Lessons from Behavioral Responses to International Taxation,” National Tax Journal 52, pp. 305-322. Хайнс Дж. “ Уроки поведенческой реакции на международное налогообложение”, журнал “Национальные налоги”, выпуск № 52, сс. 305- 322, (1999). Ivanova, A., M. Keen, and A. Klemm (2005), “The Russian Flat Tax Reform,“ Working Paper 16, International Monetary Fund, Washington D.C. Иванова А., Кин М., Клемм А. (2005), “Реформа фиксированного подоходного налога в России”, Рабочие документы Международного валютного фонда, выпуск № 16, Вашингтон, округ Колумбия, (2005). Joumard, I., and P.M. Konigsrud (2003), “Fiscal Relations across Levels of Governments,“ OECD Economic Studies, No. 36, Paris. Жумар И., Конигсруд П.М. “Межправительственные фискальные отношения”, Экономические исследования и разработки Организации экономического сотрудничества и развития, выпуск № 36, Париж, (2003). Kurlyandskaya, G. (2004a), “Is Russia Ready for New Federalism?“, Presentation to the Gorbachev Foundation round table meeting on New Russian Federalism, 2 February, Moscow. Курляндская Г. “Готова ли Россия к новому федерализму?”, Информационноознакомительное сообщение о Новом российском федерализме на заседании за круглым столом в Горбачёвском фонде, 2-го февраля 2004 г. (а), Москва. Kurlandskaya, G. (2004b), “Fiscal Federalism Reform in Russia: Clarifying Expenditure Assignments“, World Bank, Washington D.C., May. http://english.fpcenter.ru/themes/ english/materials-document. 45 Курляндская Г. “Реформа фискального федерализма в России: Справедливое перераспределение расходных полномочий”, Международный банк реконструкции и развития, Вашингтон, округ Колумбия, (2004б, май). http://english.fpcenter.ru/themes/ english/materials-document. Kurlyandskaya, G. (2005a), “Cash benefits put regions in fiscal bind“, Moscow Times, February 8. Курляндская Г. “Денежные пособия ведут регионы к финансовой зависимости”, газета “Moscow Times” от 8 февраля 2005 г. (а). Kurlyandskaya, G. (2005b), “Equalization Transfers to Sub-national Governments in the Russian Federation,“ Center for Fiscal Policy, http://english.fpcenter.ru/themes/english/ materialsdocument. Курляндская Г. “Выравнивающие трансферты субнациональным органам власти в Российской Федерации”, Центр фискальной политики, (2005б), http://english.fpcenter.ru/themes/english/ materials-document Kwon, G. and A. Spilimbergo (2004), “Russia’s Regions: Income Volatility, Labor Mobility and Fiscal Policy,“ IMF Country Report No. 04/316, Washington D.C., pp. 74-89. Квон Г., Спилимберго А. “Российские регионы: Нестабильность доходных поступлений, подвижность рабочей силы и фискальная политика», Сборник Международного валютного фонда «Country Report» выпуск № 04/316, Вашингтон, округ Колумбия, сс. 74 – 89, (2004). Ladd, H. (1994), “Accounting to Fiscal Capacity and Fiscal Need in the Design of School Aid Formulas,” in: J. E. Anderson (ed.), “Fiscal Equalization for State and Local Government Finance,” New York. Лэдд Х. “ Формулы расчёта налоговых ресурсов и потребности в бюджетных средствах (наглядное учебное пособие)”, в книге под редакцией Андерсон Дж. Е. “Фискальное выравнивание центральных и местных бюджетов”, Нью-Йорк, (1994). Litwack, J. M. (2001), Central Control of Regional Budget: Theory with Applications to Russia, OECD Working Paper No. 275. Литвак Дж.М. “Контроль региональных бюджетов со стороны центра: Теоретические положения применительно к России”, Рабочие документы Организации экономического сотрудничества и развития, выпуск № 275, (2001). Martinez-Vazquez, J., and J. Boex (2001), Russia´s Transition to a New Federalism, World Bank Institute, Washington D.C. Мартинес-Васкес Дж., Боэкс Дж. “Переход России к новому федерализму”, Институт Международного банка реконструкции и развития, Вашингтон, округ Колумбия, (2001). Martinez-Vazquez, J., and A. Timofeev (2003), “An assessment of the proposed sub-federal fiscal reforms in the Russian Federation (The Kozak Commission),“ Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University, December. Мартинес-Васкес Дж., Тимофеев А. “Оценка предлагаемой субфедеральной фискальной реформы в Российской федерации (комиссия Козака)”, школа политических исследований Эндрю Янга при университете штата Джорджия, (2003, декабрь). Mc Lure, C. (1995), “The Revenue Assignment Problem: Conceptual and Administrative Considerations in Achieving Subnational Fiscal Autonomy,” Institute for Policy Research Working Paper, Washington, D.C. 46 МакЛьюр К. “Проблема перераспределения доходов: Концептуальные проекты и позиция администрации в отношении установления субнациональной фискальной автономии”, Рабочие документы Института политических исследований, Вашингтон, округ Колумбия, (1995). OECD (2003), Economic Outlook 74, Paris, pp. 144-159. Организация экономического сотрудничества и развития, “Экономическая перспектива”, выпуск № 74, Париж, сс. 144–159, (2003). Popov, V. (2002), „Fiscal Federalism in Russia: Rules versus Electoral Politics,“ Institute of European and Russian Studies, Carleton University, Ontario, Working Paper, September. Попов В. “Фискальный федерализм в России: Правила или электоральная политика”, рабочие документы Института изучения Европы и России, Карлетонский Университет, Онтарио, (2002, сентябрь). Musgrave, R.A. (1959), The Theory of Public Finance, New York. Масгрейв Р.А. “Теория государственных финансов”, Нью-Йорк, (1959). Musgrave, R.A., and P.B. Musgrave (1984), Public Finance in Theory and Practice. New York. Масгрейв Р.А. и Масгрейв П.Б. “Государственные финансы. Теория и практика”, НьюЙорк, (1984). Sinn, H.-W. (1998), “European Integration and the Future of the Welfare State,” Swedish Economic Policy Review 5, pp. 113-132. Синн Х.- В. “Европейская интеграция и будущее государства всеобщего благоденствия”, Обзор шведской экономической политики, выпуск 5, сс. 113–132, (1998). Smart, M., and R. Bird, (1997), “Federal Fiscal Arrangements in Canada: An Analysis of Incentives,” in: National Tax Association (1997), Proceedings of the Eighty-Ninth Annual Conference on Taxation 1996, Washington, D.C., pp. 1-10. Смарт М., Бирд Р. “Система федерального бюджетного регулирования в Канаде: Анализ методов стимулирования” в сборнике “Национальная налоговая ассоциация”, Материалы 89-й ежегодной конференции 1996 года по проблемам налогообложения, Вашингтон, округ Колумбия, сс. 1–10, (1997). Smart, M. (1998), “Taxation and Deadweight Loss in a System of Intergovernmental Transfers,” Canadian Journal of Economics 31, pp. 189-206. Смарт М. “Налогообложение и чистые убытки в системе межбюджетных трансфертов”, “Канадский журнал по проблемам экономики”, выпуск № 31, сс.189–206, (1998). Snoddon, T. (2003), “On Equalization and Incentives: An Empirical Assessment,“ School of Business and Economics, Laurier University, Waterloo, Working Paper 06-EC, May. Сноддон Т. “О выравнивании и стимулировании: Эмпирическая оценка”, Рабочий документ 06-ЕС Школы бизнеса и экономики при университете Лорье, Ватерлоу, (2003, май). Solanko, L, and M. Tekoniemi (2005), “To recentralize or decentralize – some recent trends in Russian fiscal federalism,“ Bank of Finland, Institute for Economies in Transition, Working Paper No. 5. Соланко Л., Текониеми М. “Восстановление централизации или децентрализация – ряд новых тенденций в развитии фискального федерализма в России”, Банк Финляндии , Институт экономики переходного периода, рабочий документ № 5, (2005). 47 Thießen, U. (2004), ”Fiscal Federalism in Transition: Evidence from Ukraine“, Economics of Planning 37 (1), pp. 1-23. Тиссен У. “ Фискальный федерализм в условиях переходного периода: Фактологический материал из Украины, сборник “Экономика планирования” выпуск № 37 (1), сс. 1 – 23, (2004). Thießen, U. (2003), ”Fiscal Decentralization and Economic Growth in High Income OECD Countries”, Fiscal Studies 24 (3), pp. 237-274. Тиссен У. “Фискальная децентрализация и экономический рост в высокодоходных странах Организации экономического сотрудничества и развития”, Научные труды по проблемам бюджетирования, выпуск № 24 (3), сс.237 – 274, (2003). Treisman, D. (1996), “The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia,“ British Journal of Political Science 26, pp. 299-335. Трейсман Д. “Политика межбюджетных трансфертов в постсоветской России”, “Британский научный журнал по проблемам политики”, выпуск № 26, сс. 299 – 335, (1996). Treisman, D. (1998), “Dechiphering Russia’s Federal Finance: Fiscal Appeasement in 1995 and 1996.” Europe-Asia Studies 50 (5), pp. 893-906. Трайсман Д. “Расшифровка российского федерального бюджета: налоговое регулирование в 1995 и 1996 гг.”, Научные труды по проблемам Европы и Азии, выпуск № 50 (5), сс. 893 – 906, (1998). Valitova, L. (2005), “The effect of federal supporting grants on the incentives of regional authorities.“ Unpublished manuscript, Russian European Center for Economic Policy (RECEP), Moscow. Валитова Л. “Влияние федеральной финансовой поддержки на стимулирование региональных органов власти”, неопубликованная монография, Российско-европейский центр экономической политики (РЕЦЭП), Москва. Wetzel, D. (2004), “Fiscal Federalism in Russia: Progress and Challenges. World Bank Policy Notes, June, Washington D.C. (http://siteresources.worldbank.org/intrussianfederation/ resources/.../Fiscal_Federalism_Policy_Note_eng.pdf). Вецель Д. “Фискальный федерализм в России: Прогресс и новые задачи”, политические записки Всемирного банка реконструкции и развития , Вашингтон округ Колумбия , (2004,июнь),(http://siteresources.worldbank.org/intrussianfederation/resources/.../Fiscal_Federal ism_Policy_Note_eng.pdf). Wildasin, D. (1991), “Income Redistribution in a Common Labor Market,” American Economic Review 81, pp. 757-774. Уилдасин Д. “Перераспределение доходов на общем рынке труда”, сборник “Обзор американской экономической жизни”, выпуск № 81, сс.757–774, (1991). Zodrow, G., and P. Mieszkowski (1986), “Pigou, Tiebout, Property Taxation, and the Underprovision of Local Public Goods,” Journal of Urban Economics 19, pp. 356-370. Зодров Г., Мешковский П. “Пигу, Тибу: налог на собственность и недообеспеченность местными товарами и услугами, предоставляемыми для общественного потребления”, “Журнал урбанистической экономики”, выпуск № 19, сс. 356–370, (1986). 48 Zhuravskaya, K. (2000), “Incentives to provide local public goods: fiscal federalism, Russian style,“ Journal of Public Economics 76 (3) , pp. 337-368. Журавская К. «Стимулы для обеспечения местными товарами и услугами, предоставляемыми для общественных нужд: фискальный федерализм, российский стиль», «Журнал экономики общественного сектора», выпуск № 76 (3), сс. 337 – 368, (2000). 49
