Фискальная политика

FD-09-2008.qxd
15.10.2008
18:24
Page 40
Развитие экономики Украины в ближайшей перспективе
в значительной степени будет зависеть от выбора оптимальной
модели финансовой стабильности, а также определения
механизмов эффективного управления национальной экономикой.
Фискальная политика
ТРАНСФОРМАЦИОННЫЕ изменения и формирование ры#
ночной инфраструктуры государства часто происходят без реальной оценки
экономических изменений и обеспечения эффективности предоставления
общественных благ. Характерным для последних лет является обострение
дискуссий о роли государства, а именно государственного регулирования, в
социально#экономическом развитии страны.
В XIX веке была обнародована доктрина, известная как «естественная
свобода», согласно которой правительство не должно вмешиваться в дела
частного сектора; оно также не должно пытаться регулировать или контро#
лировать частные предприятия. Рынок является самодостаточной и саморе#
гулирующей структурой и не нуждается во внешнем вмешательстве. Любые
нарушения механизма саморегулирования влекут нестабильность функцио#
нирования и, как результат, экономические кризисы. Свободная рыночная
конкуренция наиболее эффективно будет служить интересам общества.
Ярким доказательством такой позиции могут быть исследования,
проведенные известными зарубежными учеными. Это дает возможность
проанализировать взаимосвязь между активным вмешательством правитель#
ства в экономические процессы и экономическим ростом. Результаты иссле#
дования приведены в [таблице 1].
Однако, несмотря на большинство исследований, свидетельствую#
щих об отрицательном влиянии государственных расходов на экономичес#
кий рост, данные результаты не являются окончательными. Появляется рас#
хождение не только в составе государственных расходов, но и в механизме,
согласно которому государственные расходы влияют на конечный результат.
В процессе развития экономики могут наблюдаться значительные
колебания общего объема производства, занятости и уровня цен. Чтобы из#
бежать потерь от спадов производства, безработицы и инфляции, необходи#
финансовый директор
[ 9] 2008
40
FD-09-2008.qxd
15.10.2008
18:24
Page 41
[ государство]
[ 1 ] Исследование активного вмешательства государства на экономический рост
Автор, год исследования
База исследования
Использование данных
Взаимосвязь государственных
расходов и экономического роста
Barro R., 1989
98 стран
Крос3секции
Отрицательная,
статистически существенная
Levin R, Renelt D., 1992
119 стран
Крос3секции
Отрицательная,
статистически существенная
Barro, Sala3i3Martin, 1995
90 стран
Крос3секции
Отрицательная,
статистически существенная
Lee, 1995
16 стран
Панельные
Отрицательная,
статистически существенная
Agell, Lindh, Ohlsson, 1997
23 страны
Панельные
Не отрицательная,
не положительная
Commander S., Davoodi H., Lee U., 1997
132 страны
Крос3секции
Отрицательная,
статистически существенная
Mendoza E., Milesi3Ferreti M., Asea P., 1997 18 стран
Панельные
Не отрицательная,
не положительная
Folster, Henrekson, 1999, 2000
23 страны
Крос3секции Панельные
Отрицательная,
статистически существенная
Ghali, 1999
10 стран
Динамичные
Положительная,
статистически существенная
Bassanini, Scarpetta, Hemmings, 2001
21 страна
Панельные
Отрицательная,
статистически существенная
Heitger, 2001
21 страна
Панельные
Отрицательная,
статистически существенная
Viren M., 2005
158 стран
Панельные
Отрицательная,
статистически существенная
Kustepeli Y., 2005
14 стран
Панельные
Положительная,
статистически существенная
мо внедрить макроэкономическую политику регулирования совокупных расходов, а че#
рез них — реального объема производства, занятости и уровня цен. Главными инструмен#
тами такой политики должны быть государственные расходы и налоги, а ее, учитывая
свойственные ей содержание и направленность, следует квалифицировать как антицик#
личную или стабилизационную фискальную политику.
Если фискальная политика влияет на совокупный спрос и на функционирование
экономики в целом, то актуальным остается вопрос о том, в каких формах она должна осу#
ществляться. «Общая теория» Кейнса предусматривает, что экспансивная политика ведет к
росту расходов, не рассматривая альтернативу, заключающуюся в сокращении налогов.
Вместе с выбором инструментов осуществления фискальной политики неоклассическая
модель также предлагает выбор между фискальными и монетарными мероприятиями
влияния на совокупный спрос, тем самым связывая управление совокупным спросом с ре#
зультатом взаимодействия потребления и инвестирования. Это же в свою очередь означа#
ет, что фискальная политика является движущей силой экономического роста.
Однако и в этом подходе имеет место существенное противоречие, которое сводится
к тому, насколько ограниченной или наоборот, активной, должна быть роль государства в
экономике. Взгляды на эту проблему изменяются в зависимости от серьезности неудач рын#
ка и эффективности возможной работы правительства с целью их преодоления. В странах с
рыночной экономикой государство выполняет функцию «преодоления провалов рынка».
Следующим противоречием среди сторонников государственного регулирования
экономики следует выделить наличие расхождений во взглядах по поводу методов и рыча#
гов влияния на экономические процессы. Одним из наиболее актуальных предметов дис#
куссий остается вопрос о способах влияния государства на денежные потоки. Какие из спо#
собов регулирования государственных финансов являются наиболее эффективными: че#
рез государственные расходы и социальные выплаты или через систему налогообложения?
Бесспорно, фискальная политика имеет значительное влияние на совокупный
спрос и предложение методом исключения части денежных потоков через налогообло#
41
FD-09-2008.qxd
15.10.2008
18:24
Page 42
жение и перераспределение бюджетных средств с целью достижения общегосударствен#
ных целей институционального, экономического, политического, социального характера.
Первоочередным заданием государства является стабилизация экономики, реализую#
щаяся, как правило, при помощи инструментов фискальной политики, то есть через
манипулирование государственными расходами и налогообложением.
Остановимся более детально на исследовании рычагов и способов макроэкономи#
ческого регулирования социально#экономического развития. Схематически основные
инструменты государственного влияния на экономические процессы и последствия их
использования можно изобразить следующим образом: [рис. 1 ].
Так, наблюдается тесная взаимосвязь между доходами и расходами бюджета, кото#
рая сопровождается государственным контролем экономической деятельности субъектов
национальной экономики. Однако полная либерализация фискальной политики не обес#
печит выполнения государством своих отдельных функций. Поэтому необходимо осуще#
ствлять взвешенную политику государственного регулирования экономики.
Исследуя роль фискальной политики в стимулировании национальной экономи#
ки, для начала следует обратить внимание на то, что ее формируют прямые и непрямые
инструменты. Прямые рычаги государственного регулирования экономики связаны
прежде всего с бюджетно#налоговой политикой. Их использование дает возможность сис#
темно подходить к управлению национальной экономикой, поскольку таким образом на
практике обеспечивается функциональная зависимость между переменными макроэко#
номическими величинами. Одной из них являются расходы государственного бюджета.
Государственные расходы являют собой расходы, связанные с деятельностью госуда#
рства. С помощью государства внедряется потребление так называемых общественных благ.
Кроме этого, некоторые государственные расходы являются прямыми трансфертными пла#
тежами частному сектору (социальная помощь, пенсии, страхования, по безработице), кото#
рые не увеличивают частного потребления, но
1
Фискальные инструменты государственного регулирования экономики
изменяют его структуру. Исходя из этого, госуда#
рственные расходы определяют относительные
размеры частного и государственного секторов
экономики, то есть относительные размеры
частного и общественного потребления ВВП.
Рассмотрим удельный вес государственных рас#
ходов в совокупном ВВП Украины на протяже#
нии 2002–2006 гг. на основе показателей, приве#
денных в [таблице 2].
Анализ данных, приведенных в таблице 1,
дает возможность сделать вывод, что динамика
расходов государственного бюджета по отно#
шению к ВВП носит позитивный характер, по#
скольку их удельный вес постоянно растет.
Поэтому стоит отметить потенциальный рост
валового внутреннего продукта Украины и,
как следствие, увеличение доходов населения
[ 2 ] Удельный вес государственных расходов в совокупному ВВП Украины в 2002–2006 гг.
1
Показатели
2002
2003
2004
2005
Валовой внутренний продукт в фактических ценах, млрд грн
225,8
267,3
345,1
441,4
537,7
Объем расходов сводного бюджета, млрд грн
63,5
75,8
102,5
141,9
175,5
Удельный вес расходов государственного бюджета в ВВП, %
28,1
28,4
29,7
32,1
32,6
1 Рассчитано авторами по данным Госкомстата Украины
42
финансовый директор
[ 9] 2008
2006
FD-09-2008.qxd
15.10.2008
18:24
Page 43
[ государство]
Удельный вес доходов и расходов
сводного бюджета в ВВП в 2002–2006 гг.
2
и государства в целом. Поэтому необходимо рассматривать в
дуалистическом сочетании такие макроэкономические категории,
как государственные закупки и государственные расходы в целом,
инвестиционные расходы (в том числе государственные), объемы
сбережений, чистый национальный продукт и национальный до#
ход, налоговые и неналоговые поступления в бюджет и т. д. Вели#
чину доходов и расходов консолидированного бюджета Украины
по отношению к ВВП можно проследить с помощью следующего
графика [рис. 2 ].
Проанализировав данный график, следует отметить, что,
начиная с 2004 года, расходы и доходы сводного бюджета по от#
ношению к ВВП растут. Следовательно, можно сделать вывод, что
государство, используя фискальные инструменты, непосред#
ственно принимает участие в перераспределении валового внут#
реннего продукта. Более того, наблюдается увеличение удельного
веса государства в производстве и распределении ВВП. Необходимо отметить, что в Укра#
ине, как и в других европейских странах, приоритетными направлениями государствен#
ных расходов являются расходы на социальную защиту и социальное обеспечение, эко#
номическую деятельность, образование, выполнение общегосударственных функций,
здравоохранение.
Анализ расходов сектора общего государственного управления европейских
стран показывает, что расходы на экономическую деятельность занимают четвертое мес#
то среди бюджетных приоритетов развитых стран — членов ЕС (в среднем 4,5 % ВВП).
Прежде всего финансируются расходы на социальную защиту, здравоохранение и обра#
зование. Это свидетельствует, что в развитых странах государственное вмешательство в
экономику является несколько ограниченным. Следует отметить, что в большинстве стран
мира и шести странах ЕС государственные расходы на экономику составляют 3–5 %, толь#
ко в некоторых странах этот показатель больше. Однако, сопоставляя темпы роста ВВП с
удельным весом государственных расходов, необходимо отметить, что участие государ#
ства в экономике не сводится исключительно к бюджетным расходам.
С позиции макроэкономического анализа можно утверждать, что увеличение госу#
дарственных расходов увеличивает объем ВВП и является обязательной составляющей со#
вокупного спроса на товары и услуги. Более того, рост государственных расходов приводит
к более масштабному росту дохода по сравнению с предыдущим уровнем. Уменьшение
бюджетных расходов возможно в случае осуществления взаимозачетов между государ#
ственными предприятиями или непосредственной оплаты долгов этих предприятий и уч#
реждений, что позволяет исключить двойное движение средств через банковскую систему.
Рассмотрим соотношение запланированных и фактических доходов и расходов
государственного бюджета Украины [табл. 3]. Так мы определим порядок формирования
доходов и целесообразность государственных расходов. Значительные противоречия
43
между доходной и расходной частями бюджета являются недопустимыми и отрицательно
влияют в конечном итоге на уровень ВВП.
[ 3 ] Утвержденные и фактические доходы и расходы государственного бюджета Украины (2002–2006 гг.), млрд грн
Показатели
2002
2003
2004
2005
2006
Утв.
Факт.
Утв.
Факт.
Утв.
Факт.
Утв.
Факт.
Утв.
Доходы
45,4
42,5
50,0
52,7
60,7
68,7
86,5
103,9
124,9
133,5
Расходы
49,6
35,5
52,0
44,4
64,2
63,7
95,5
89,9
137,1
137,1
4,2
37,0
2,0
38,3
3,5
35,0
9,0
314,0
12,2
3,6
Дефицит (профицит)
2 Рассчитано авторами по данным Госкомстата Украины
Факт.
2
FD-09-2008.qxd
15.10.2008
18:24
Page 44
Исходя из приведенных результатов исследования, следует отметить позитивную
тенденцию относительно роста абсолютных размеров доходов и расходов государствен#
ного бюджета, хотя частично это происходит за счет инфляционных процессов. Сущест#
венным недостатком, на наш взгляд, является постоянный дисбаланс между доходами и
расходами государственного бюджета. Так, если сравнить доходы и расходы государ#
ственного бюджета за 2002–2006 гг. в разрезе запланированных и фактических, можно
проследить следующую тенденцию. В течение исследуемого периода запланировано пре#
вышение расходов над доходами. Здесь речь идет о так называемом бюджете развития,
призванном стимулировать рост ВВП. Размер возникшего дефицита будет компенсиро#
ваться следующим приростом ВВП и увеличением краткосрочного государственного долга
через размещение государственных ценных бумаг, изменение системы налогообложения,
переход от финансирования к кредитованию и тому подобное. Что касается фактических
показателей, то здесь наблюдается ежегодный профицит и только за 2006 год — дефицит.
Наличие профицитного бюджета характеризуется как отрицательное явление, поскольку,
с одной стороны, происходит нерациональное использование доходного фонда, а с дру#
гой — наличие высокой налоговой нагрузки на субъектов национальной экономики,
которая в свою очередь приводит к сокращению объемов производства.
Следующий подход, через который прослеживается зависимость, «расходы — до#
ходы», берет свое начало в трудах представителей неокейнсианской макроэкономичес#
кой школы. Согласно ему, государственные расходы рассматриваются через призму ин#
вестиций, экспорта и закупок за счет бюджетных средств. В результате оттока сбережений
и импорта происходит падение потребления реального продукта, который создает потен#
циальный разрыв в расходах. Его можно заполнить инъекциями инвестиций, экспорта и
государственных закупок. Как инвестиции и экспорт, так и государственные закупки нейт#
рализуют отток сбережений и импорта, то есть увеличение государственных расходов на
товары и услуги увеличивает совокупный спрос за счет дополнительного спроса со сторо#
ны государства и последующего расширения доходов и расходов в частном секторе.
При учете государственных расходов равновесный объем ВВП достигается при ус#
ловии равенства величины сбережений домохозяйств и импорта, что компенсируются объ#
емом инвестиций, экспорта и суммой, которую правительство тратит на приобретение то#
варов, выполнение работ, предоставление услуг. Необходимо отметить, что дополнительное
увеличение объема государственных расходов финансируется за счет роста государствен#
ного долга. Дополнительным источником финансирования государственных расходов мо#
жет быть увеличение налоговых поступлений. Однако здесь возникает определенное рас#
хождение во взглядах, ведь через увеличение налогов уменьшается равновесный ВВП.
С другой стороны, увеличение государственных расходов финансируется за счет
соответствующего роста налогов, при этом достигается единичный мультипликативный
эффект. Таким образом, прирост на определенную величину государственных расходов
при условии финансирования их за счет роста налогов способствует увеличению нацио#
нального дохода на такую же величину. В краткосрочном периоде это, конечно же, повы#
шает процентные ставки по кредитам, предоставляющимся коммерческими банками, и в
то же время уменьшает инвестиции частного сектора. Однако в целом благодаря мультип#
ликативному расширению расходов на потребление совокупный спрос при росте госуда#
рственных закупок растет. Поэтому высший уровень дохода обусловливает высший уро#
вень потребления, поскольку увеличение государственных расходов увеличивает доход,
это автоматически увеличивает уровень потребления, которое способствует последующе#
му росту дохода. То есть высший доход, который получают экономические субъекты через
рост государственных расходов, влечет увеличение потребления, которое соответственно
преумножает доход [рис. 3 ].
Принципиальным подходом, определяющим роль государственных расходов в
развитии национальной экономики, является разграничение бюджетных расходов на
44
финансовый директор
[ 9] 2008
FD-09-2008.qxd
15.10.2008
18:24
Page 45
[ государство]
потребление и расходов на развитие, что в свою очередь требует наличия двух самостоя#
тельных бюджетов. В первом бюджете должны быть приведенные расходы в поддержку
3
Влияние государственных
расходов на увеличение
доходов
деятельности на существующем уровне — смета текущих расходов. Во втором — отобра#
жен специальный бюджет расходов будущего (перспективного) развития. Концепция
двух бюджетов должна реализоваться с использованием разных инструментов, таких как
стабилизационные и инвестиционные фонды, банки развития, государственные резервы,
система государственных контрактов и т. д.
По нашему мнению, в Украине имеет место проявление такой бюджетной систе#
мы. На макроэкономическом уровне формируются две составляющие государственных
финансов — бюджет и фонды целевого назначения. Ведущую роль в обеспечении эффек#
тивности финансовой системы и реализации фискальной политики государства играет
бюджет. Поскольку именно через него проходит подавляющая часть денежных потоков и
в нем концентрируется значительная часть выработанного ВВП. Поэтому именно здесь
содержатся основные экономические рычаги государственного регулирования социаль#
но#экономического развития.
Другие фундаментальные инструменты стимулирования национальной экономи#
ки сосредоточены в налоговой системе. Использование рычагов налоговой политики яв#
ляется мощным способом влияния на социально#экономическое развитие страны. Нало#
говые ставки, льготы, квоты, штрафные санкции, определения объекта и субъекта налого#
обложения, а также источники уплаты налога дают возможность непосредственного вли#
яния на доходы субъектов национальной экономики, объемы потребления и сбережения
и тому подобное. Налоги влияют на экономику через доход конечного использования
экономических агентов и изменение относительных цен. В зависимости от системы нало#
гообложения влияние налоговой политики на макроэкономические переменные может
проявляться по#разному. В целом снижение налогов стимулирует рост частных расходов
и совокупного предложения. Рост налогов, напротив, ведет к сокращению этих
переменных. Уровень налогообложения в экономике измеряется отношением общей сум#
мы фискальных изъятий к сумме доходов фирм и домохозяйств (ставка суммарного нало#
гообложения доходов или средняя ставка налога). Проанализируем фискальную нагрузку
на доходы физических лиц в Украине в период с 2002 по 2006 год на основании показате#
лей, приведенных в [таблице 4].
Рассмотрев доходы домохозяйств, а также их налоговые и неналоговые платежи,
необходимо отметить, что в 2003 и 2006 годах наблюдается рост удельного веса этих пла#
тежей по сравнению с предыдущими годами. Стоит выделить и то, что значительный
удельный вес этих платежей составляют прямые налоги граждан (налоги на доходы и иму#
щество физических лиц), которые непосредственно влияют на уменьшение объема ко#
нечного потребления.
45
FD-09-2008.qxd
15.10.2008
18:24
Page 46
вес налоговых и других платежей
[ 4 ] Удельный
в совокупных доходах домашних хозяйств в 2002–2006 гг., млн грн
Показатели
2002
2003
2004
2005
2006
Доходы населения
185 073
215 672
274 241
381 404
472 061
11 054
13 789
13 553
17 774
23 396
3 038
3 974
5 477
7 687
10 407
7,61
8,24
6,94
6,68
7,16
Налогообложение доходов и имущества
Социальное страхование и другие текущие трансферты
Удельный вес налоговых и прочих платежей
в сумме доходов домохозяйств, %
Бесспорно, рост налоговых платежей населения отрицательно отражается на их
благосостоянии. Степень фактической налоговой нагрузки на частный сектор определя#
ется чистыми налоговыми поступлениями, которые создаются разницей между величи#
ной общих налоговых поступлений в государственный бюджет и суммой государствен#
ных трансфертов частному сектору. Поэтому оптимальным вариантом стимулирования
национальной экономики является пропорциональное и уравновешенное использование
государственных расходов и государственных доходов.
С одной стороны, расходы бюджета ограничены объемом собранных доходов, ко#
торые, в свою очередь, зависят от уровня развития экономики и доходов населения. С дру#
гой стороны, они влияют на увеличение возможностей в создании национального про#
дукта и способствуют повышению эффективности экономики и ускорению НТП, что в
итоге тоже влияет на объемы доходов бюджета. Считается, что воссоздание макроэконо#
мического равновесия предусматривает достижение соответствия объемов средств, кото#
рые изымаются из кругооборота, к объемам, которые равняются возвращенным в него.
Однако управление государственным сектором экономики не может ограничи#
ваться решением сугубо финансовых заданий. Роль государства в экономике проявляется
также и в том, что оно является действенным участником рынка в лице государственных
предприятий и корпораций. Государственный сектор экономики должен стать важным,
реально и эффективно действующим инструментом реализации социально#экономичес#
кой стратегии. Однако главнее всего, что это дает возможность решения социальных
проблем, в частности: регулирование трудовых отношений, проведения государственной
политики в сфере заработной платы, регулирование цен на социально значимые товары
и услуги, содействие трудоустройству незанятого населения, переподготовка кадров в со#
ответствии с требованиями рынка труда и т. д.
Следовательно, фискальная политика является действенным инструментом госу#
дарственного регулирования экономики и требует всеобъемлющего планирования, ана#
лиза, оценки и контроля. Это предоставит широкие возможности для разработки эффек#
46
тивных стратегий экономической политики государства, повышения результативности
деятельности государственного управления.
[Александр
МИНЯЙЛО]
преподаватель кафедры экономической теории и конкурентной политики
Киевского национального торгово3экономического университета
[Виктория
МИНЯЙЛО]
магистр кафедры финансового анализа и контроля
Киевского национального торгово3экономического университета
финансовый директор
[ 9] 2008