12.1.Государственный бюджет и его структура
реклама
Лекция 12 НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА ____________________________________________________________ Маркиз... предлагал отменить все налоги на землевладение и сельскохозяйственные продукты, а также ввести обратно пропорциональный подоходный налог, который сильнее всего ударил бы по бедным и тем самым вынудил бы их более энергично развивать свою экономическую активность. Патрик Зюскинд32 Основные вопросы: 12.1. Государственный бюджет и его структура 12.2. Бюджетный дефицит и способы его финансирования 12.3. Дискреционная и недискреционная налогово-бюджетная политика. Автоматические, или встроенные, стабилизаторы 12.4. Государственный долг и его социально-экономические последствия 12.1. Государственный бюджет и его структура Важнейшим инструментом макроэкономического регулирования наряду с кредитно-денежной политикой является налогово-бюджетная политика государства33. Налогово-бюджетная политика - это воздействие государства на уровень деловой активности посредством изменения государственных расходов и налогообложения. Налоговобюджетная политика влияет на объем национального дохода и, следовательно, на объем производства и занятости, а также «а уровень цен и направлена против нежелательных изменений экономической конъюнктуры, связанных как с безработицей, так и с инфляцией. Если мы хотим определить содержание налогово-бюджетной политики, нужно прежде всего рассмотреть, что представляет собой государственный бюджет. Согласно определению ФСГС государственный бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Патрик Зюскинд - современный немецкий драматург и прозаик, автор знаменитого романа «Парфюмер» (р. 1949) 33 Английский термин fiscal policy переводится на русский язык по-разному. В одних случаях - как фискальная политика, в других - как налогово-бюджетная политика. В настоящем издании мы будем использовать термин налоговобюджетная политика как более точный по смыслу. 32 Государственный бюджет можно рассматривать на стадии его окончательного утверждения законодательной властью как сумму ожидаемых налоговых поступлений и предполагаемых государственных расходов. Особый интерес представляет собой анализ исполнения государственного бюджета, в котором может наглядно проявиться расхождение между намерениями правительства и фактическими потоками расходов и доходов. В ряде стран, помимо государственного бюджета, существуют и внебюджетные фонды социальной сферы. Таковые есть и в Российской Федерации. В странах с федеративным государственным устройством, таких как США, Россия, Германия и др., принято различать федеральный бюджет и бюджеты штатов (республик), а также местные бюджеты (например, городские, муниципальные и т.п.). Разделение полномочий в области налогообложения и расходов, между бюджетами разных уровней называется налогово-бюджетным федерализмом. В российской статистике используется и понятие консолидированный бюджет, т.е. бюджет, складывающийся из федерального, регионального и местных бюджетов. Через государственный бюджет перераспределяется значительная часть (от 30 до 55%) национального дохода стран с рыночной экономикой; в России - 31,1% (консолидированный бюджет, в 2003 г.). Примечательно, что данные о государственных расходах, а также о налоговых изъятиях могут многое сказать о степени вмешательства государства в экономику. Но однозначной зависимости Долей государственных доходов или расходов в процентном отношении к ВВП от эффективности экономического развития страны не существует. Так, например, в СССР уровень государственной нагрузки на экономику был очень высоким и составлял приблизительно ту же величину, что и в странах с развитой рыночной экономикой, - более 50% ВВП (доходы государственного бюджета в процентном отношении к ВВП). Однако уровень ВВП на душу населения и само «качество жизни» граждан капиталистических и социалистических стран различались не в пользу последних. Рассмотрим, что представляет собой структура доходной и расходной статей федерального бюджета (без бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов) на примере России (табл. 12.1). Таблица 12.1 Федеральный бюджет Российской Федерации в 2003 г. (в % к ВВП, по кассовому исполнению*) ДОХОДЫ Налог на прибыль Подоходный налог Единый социальный налог (ЕСН) 1,3 0,0** 2,7 Косвенные налоги НДС Акцизы Налог на внешнюю торговлю Налог на внешнеэкономические операции Прочие налоги, сборы и платежи ИТОГО налогов и платежей*** Неналоговые доходы ВСЕГО ДОХОДОВ РАСХОДЫ Государственное управление Национальная оборона Международная деятельность Судебная власть Правоохранительная деятельность и безопасности Фундаментальные исследования Услуги народному хозяйству Социальные услуги Обслуживание госдолга Прочие расходы ВСЕГО РАСХОДОВ ПРОФИЦИТ (+) / ДЕФИЦИТ (-) Внешнее финансирование Внутреннее финансирование Общее финансирование 8,5 6,6 1,9 13,7 3,4 2,0 18,0 1,3 19,4 0,5 2,7 0,2 0,2 обеспечение 1,9 0,3 1,1 2,3 1,7 6,9 17,7 1,7 -2,2 0,5 -1,7 *Кассовое исполнение бюджета равно сумме израсходованных распорядителями бюджетных средств, т.е. без учета средств, оставшихся на их счетах. **Эта цифра объясняется низкой долей налога на доходы физических лиц в федеральном бюджете. В абсолютных цифрах этот вид налога в 2003 г. составил 8974 тыс. руб. По отношению к ВВП, составившему почти 13,3 трлн руб., это составит такую долю процента, которая не отражается даже тысячными его долями. ***ЕСН включен в налоговые доходы. Источник: www.iet.ru (Институт экономики переходного периода); www.budgetrf.ru Дефицит (профицит) государственного бюджета определяется как разница между доходами и расходами. Обычно дефицит (профицит) государственного бюджета измеряется в процентном отношении к ВВП. Положительная величина, которая получается при этом вычитании, называется профицитом, т.е. доходы превышают расходы государственного бюджета; отрицательная величина означает дефицит бюджета. Строка «Общее финансирование» показывает величину, равную по абсолютному значению дефициту или профициту, но взятую с обратным знаком. В свою очередь, общее финансирование можно разложить на внутреннее финансирование и внешнее финансирование. В России с 2000 г. наблюдается профицит государственного бюджета. Подробнее о дефиците или профиците бюджета речь пойдет в следующем вопросе лекции. В странах с федеративным устройством доходы и расходы местных органов власти имеют несколько иную структуру, чем федеральный бюджет. В них отсутствуют расходы на национальную оборону, поддержку исследований космоса и т.п., но относительно большую долю занимают расходы на образование, медицинское обслуживание; местные республиканские налоги также отличаются от федеральных. В заключение данного вопроса важно отметить, что бюджет это всегда компромисс между различными социальными группами, которые представлены в законодательном органе избранными политиками. Ведь утверждение конкретных цифр бюджета - это не абстрактные математические упражнения. За утвержденными параметрами расходов стоят такие «бюджетополучатели», как работники здравоохранения, образования, регионы, рассчитывающие на дотации, военнослужащие и т.д. При неизменных объемах расходов Увеличение бюджетных выплат одним группам населения может осуществляться лишь за счет урезания других статей расходов. Как нам уже известно из теории общественного выбора, утверждение парламентом объема и структуры расходов и доходов подвергается мощному давлению различных лоббистских групп, что нередко становится причиной принятия неэффективных с общественной точки зрения решений (см. лекцию 4). 12.2. Бюджетный дефицит и способы его финансирования Расходы и доходы государственного бюджета не всегда совпадают. Если расходы больше доходов, то правительство сталкивается с бюджетным дефицитом. Противоположная ситуация, т.е. превышение доходов над расходами, называется бюджетным профицитом, или излишком. Принято различать первичный и общий дефицит государственного бюджета. Первичный дефицит - это общий дефицит государственного бюджета, уменьшенный на сумму процентных выплат по государственному долгу. По аналогии определяет и первичный профицит. Следует заметить, что страны с рыночной экономикой чаще всего сталкиваются с дефицитом, а не профицитом государственного бюджета (рис. 12.1). Это характерно и для стран с развивающимися рынками, а также с экономикой переходного периода. Не случайно во всех известных учебниках по макроэкономике в разделах, посвященных государственному бюджету, рассматриваются проблемы, связанные именно с дефицитом государственного бюджета. В новейшей истории США государственный бюджет сводился с профицитом лишь в 1998-2000 гг. Источник: Вопросы экономики. 2003. № 12. С. 29 Рис. 12.1. Размер бюджетного дефицита в ряде стран, (% к ВВП) (2004 г. - прогноз) В России после начала рыночных реформ бюджет сводился с дефицитом вплоть до 2000 г. И лишь с 2000 г. разница между доходами асходами консолидированного бюджета стала положительной, т.е бюджет начал сводиться с профицитом (табл. 12.2). Таблица 12.2 Дефицит и профицит консолидированного, федерального и территориальных бюджетов Российской Федерации (% к ВВП) Год Дефицит (-) Профицит (+) 1998 -3,2 1999 2000 2001 Федеральный бюджет -1,1 2,4 2,9 2002 2003 1,4 1,7 -0,4 -0,4 1,0 1,4 Территориальные бюджеты Дефицит (-) Профицит(+) -0,3 0,0 0,5 0,0 Консолидированный бюджет Дефицит (-) Профицит(+) -3,6 -1,1 2,8 2,9 Источник: Российская экономика в 2003 году. Тенденции и перспективы. Вып. 25. М.: ИЭПП. С. 64. В макроэкономической теории рассматриваются три вида дефицита государственного бюджета Фактический дефицит - это отрицательная разница между фактическими (действительными) доходами и расходами государственного бюджета. Структурный дефицит - это разность между доходами и расходами государственного бюджета, рассчитанная для уровня ВВП, соответствующего полной занятости. Другими словами, это та разница, которая существовала бы, если бы при действующей системе налогообложения и принятых законодательной властью государственных расходах в экономике наблюдалась бы полная занятость. Циклический дефицит - это разница между фактическим и структурным дефицитом государственного бюджета. Циклический Дефицит представляет собой следствие колебаний экономической активности в ходе делового цикла. Графическое изображение бюджетного дефицита и бюджетного профицита дано на рис. 12.2. В точке Е наблюдается сбалансированный бюджет, т.е. налоговые поступления равны государственным расходам (Т = G). Более затененная область, находящаяся слева от точки Е, показывает ситуацию бюджетного дефицита, а менее затененная - справа от точки Е - ситуацию бюджетного профицита. Рис. 12.2. Дефицит и профицит государственного бюджета: G государственные расходы; Т - налоговые поступления; Y - доход (реальный ВВП) Различия между указанными ранее видами бюджетного дефицита легко представить графически (см. рис. 12.2). Допустим, что в стране действует пропорциональная система налогообложения. Предельная ставка подоходного налога (t) составляет 20%, или 0,2. Уровень дохода, соответствующий полной занятости, составляет 1200 млрд руб. Если Y = 0, то Т = 0; при Y, равном 1000 млрд руб., налоговые поступления, т.е. Т, составят: Y х 0,2 = 1000 млрд руб. х 0,2 = 200 млрд руб. Если доход составляет 1500 млрд руб., то налоговые поступления будут 1500 млрд руб. х 0,2 = 300 млрд руб. и т.д. Предположим, что фактический Y равен 600 млрд руб., тогда Т = 600 млрд руб. х 0,2 = 120 млрд руб.; при G = 200 млрд руб., фактический бюджетный дефицит составит (Т - G) = 120 млрд руб. 200 млрд руб. = - 80 млрд руб.). Но если бы при той же налоговой ставке и уровне G доход был бы 1200 млрд руб., т.е. соответствовал бы полной занятости, то не было бы и дефицита госбюджета: Т = 1200 х 0,2 = 240 млрд руб.; G = 200; Т - G = 240 - 200 = 40 млрд руб. (бюджетный профицит). Каков же при этом циклический дефицит? Напомним, что он представляет собой разницу между фактическим и структурным дефицитом. В нашем примере он составит: -80 - (+40) = -120. Действительно, за счет чего фактический дефицит достигает величины -80, если в условиях полной занятости государственный бюджет сводился бы с профицитом? Очевидно, за счет факторов экономической конъюнктуры (циклического дефицита), когда уменьшение дохода, вызванное снижением деловой активности, приводит и к снижению налоговых поступлений. Как же финансируется бюджетный дефицит? Здесь можно провести аналогию с бюджетом отдельной семьи, или домашнего хозяйства. Если за какой-то период времени, например за год, расходы домашнего хозяйства превысили его доходы, то налицо дефицит бюджета. Как его покрыть? Можно продать часть имущества или занять деньги, т.е. прибегнуть к кредиту. Субъект домашнего хозяйства не может печатать деньги без риска угодить за решетку или облагать налогом своих соседей по дому для финансирования персонального дефицита. Но на макроэкономическом уровне правительство, столкнувшееся с проблемой бюджетного дефицита, имеет иные возможности для его покрытия. Экономическая теория рассматривает два основных способа финансирования бюджетного дефицита: 1) выпуск новых денег, или эмиссионный способ финансирования; 2) займы (внутренние и/или внешние), что принято называть неэмиссионным способом финансирования бюджетного дефицита. В определенном смысле можно сказать, что бюджетный дефицит покрывается только за счет займов, потому что и в первом из Указанных способов мы видим заимствования Министерства финансов у Центрального банка страны. Ведь прибегать к печатанию новых денег, или «нажимать на печатный станок», для правительств многих стран оказывается невозможным. Так, в США по закону запрещено финансировать дефицит государственного бюджета печатанием новых банкнот, т.е. использовать так называемый сеньораж34. Поэтому увеличение денежной массы в случае заимствований у ЦБ происходит иным путем. Рассмотрим его подробнее. Итак, Министерство финансов берет в долг некоторую сумму ЦБ, продав ему государственные ценные бумаги. Взамен этого ЦБ увеличивает сумму на текущем счете Министерства финансов. Последнее тратит эти средства, следовательно, они поступают на счет коммерческих банков. Таким образом, увеличиваются их резервы, и банки расширяют выдачу ссуд. Следовательно, растет денежная масса, в частности денежный агрегат M1. Денежная масса увеличивается за счет роста чекового обращения. Финансирование дефицита бюджета за счет роста денежной массы называется эффектом монетизации. В условиях, приближающихся к полной занятости, это может вызвать инфляционный рост цен. Вот почему первый способ финансирования дефицита государственного бюджета часто называют инфляционным. Но как покрыть дефицит, не прибегая к эмиссии? Возможен ли неинфляционный способ финансирования дефицита? Для этого нужно занять на кредитном рынке средства не у ЦБ, а у коммерческих банков и населения. Государство, размещая свои облигации на кредитном рынке, вступает в конкуренцию с частным сектором. Теперь к спросу на кредит со стороны частных инвесторов добавится еще и спрос государства. Следовательно, при условии неизменного предложения денег процентные ставки возрастут. А если ставки увеличились, то частные инвестиции уменьшатся: мы знаем, что инвестиции и процентные ставки связаны обратно пропорциональной зависимостью. Сократятся и те потребительские расходы, которые относятся к покупкам товаров длительного пользования - ведь потребительский кредит станет дороже. В результате государство вытеснит с кредитного рынка частных заемщиков. Расходы государства при таком способе финансирования дефицита вырастут, но на некоторую величину сократятся частные инвестиции. В этом суть эффекта вытеснения: налогово-бюджетная политика, направленная на стимулирование деловой активности посредством увеличения государственных расходов, приводит к росту процентной ставки и вытеснению частных инвестиционных расходов (или других компонентов совокупного спроса). Долгосрочные последствия внутренних заимствований для покрытия дефицита госбюджета могут оказаться более серьезными, чем может показаться на первый взгляд. Главное, что они чреваты такими же инфляционными последствиями, как и монетизация, о которой говорилось выше. Во-первых, сокращение совокупного Сеньораж - доход, получаемый государством вследствие его монопольного права на эмиссию денег. 34 предложения (перелив частных инвестиций из реального сектора в финансовый вследствие высоких ставок процента по государственным ценным бумагам) при неизменном, а тем более растущем совокупном спросе вызывает давление на общий уровень цен в сторону его повышения. Во-вторых, наращивание новых займов может привести к тому, что львиная доля расходов госбюджета будет направлена на выплату процентов по государственным облигациям. На другие же статьи расходов - социальные выплаты, здравоохранение, просвещение - средств будет все меньше и меньше, и тогда государству придется включать печатный станок, чтобы избежать социальных конфликтов. А эмиссия всегда несет в себе инфляционную заразу, сколько бы ни говорилось о «точечной», «контролируемой» эмиссии и прочих видах денежной накачки. Втретьих, неспособность государства справиться с обслуживанием внутреннего и внешнего долга может привести к снижению стоимости национальной валюты. В условиях, когда значительная доля потребительского рынка представлена импортными товарами, снижение стоимости отечественной валюты может сопровождаться повышением общего уровня цен в стране (российский опыт летаосени 1998 г. наглядно подтверждает это). Таким образом, можно сделать вывод о тесной связи между налогово-бюджетной и кредитно-денежной политикой. Бюджетный дефицит и способы его покрытия влекут за собой необходимость продуманной координации налогово-бюджетных и кредитноденежных мероприятий. 12.4. Государственный долг и его социальноэкономические последствия Государственный долг - это сумма накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом накопленных бюджетных профицитов, или излишков. Таким образом, с понятием государственного долга тесно связан рассмотренный выше дефицит государственного бюджета. Различают внутренний и внешний долг государства. Внутренний долг - это то, что государство взяло взаймы для финансирования дефицита государственного бюджета внутри страны. Другими словами, внутренний государственный долг - это долг перед резидентами. Внешний долг - это займы государства у граждан и организаций за рубежом, т.е. внешний государственный долг - это долг перед нерезидентами. Причины образования государственного долга в разных странах имеют свою историю. Например, в США государственная задолженность, накопившаяся к концу 1980-х - началу 1990-х гг. (около 5,5 трлн долл.), вызвана следующими причинами. Во-первых, войнами, требовавшими огромных государственных расходов и приводившими к дефициту государственного бюджета. Финансирование же его осуществлялось за счет выпуска государственных облигаций. Во-вторых, периодическими спадами, при которых налоговые поступления уменьшались и при прочих равных условиях увеличивал дефицит бюджета. Особо неблагоприятными в этом отношении были Великая депрессия 19291933 гг., кризисы 1974-1975 и 1980-1982 гг., увеличение расходов на оборону и борьбу с терроризмом в 2001-2003 гг. В-третьих, результатами действия правительства в русле макроэкономической политики, называемой «рейганомикой». Одной из наиболее характерных ее черт было масштабное сокращение ставок налогов в 1980-е гг. (налоговые реформы 1981 и 1986 гг.), аналогичные по духу налоговым реформам Дж. Буша в 2001-2003 гг. На начало 2004 г. общая сумма внешнего долга США составила более 6 трлн долл., а дефицит федерального бюджета в 2004 финансовом году, как отмечалось ранее, составил 413 млрд долл. Образование государственного долга в России (на начало 2004 г. сумма внутреннего и внешнего долга составляла около 140 млрд долл.) имеет свою специфическую историю. Прежде всего отметим ту часть внешнего долга бывшего СССР, которую Российская Федерация приняла на себя - 102 млрд долл. Остальная задолженность сформировалась вследствие заимствований российского правительства в 1992-1998 гг. на внешнем (около 25 млрд долл.) и на внутреннем рынках (более 70 млрд долл.). Здесь имеются в виду займы у международных финансовых организаций - Международного валютного фонда (МВФ) и Всемирного банка, а также займы у российских инвесторов. Как отмечалось выше, государство может использовать продажу своих облигаций для финансирования дефицита госбюджета. Поскольку российскому правительству так и не удалось ни за один год из семи лет рыночных преобразований принять сбалансированный бюджет, начиная с 1995 г. дефицит покрывался за счет внутренних и внешних займов. Напомним, что до 1995 г. Минфин покрывал дефицит за счет прямых заимствований у Центрального банка, т.е. осуществлял монетизацию государственного долга. Эта практика была прекращена в 1995 г. Выпуская государственные краткосрочные облигации (ГКО) и облигации федерального займа (ОФЗ), правительство стремилось финансировать свои расходы неинфляционным путем. Однако мобилизованные средства использовались неэффективно, т.е. направлялись на поддержку нерентабельных предприятий, убыточных отраслей (например угольную промышленность), субсидии депрессивным регионам, чеченскую войну, содержание непомерно разросшегося бюрократического аппарата и т.п. Структурной же перестройке экономики, поддержке малого и г среднего предпринимательства, продуманной промышленной политике не уделялось должного внимания. Таким образом, расширения налогооблагаемой базы не происходило и соответственно собираемость налогов в госбюджет оставляла желать много лучшего. Тяжелое фискальное бремя, вообще отсутствие налоговой реформы способствовали уклонению от налогообложения многих предприятий, а значит, сокращался объем налоговых поступлений. При этом финансовые структуры (коммерческие банки, страховые компании, пенсионные фонды, инвестиционные фонды) приобретали ГКО в расчете на их чрезвычайно высокую (по меркам стран с развитой рыночной экономикой) доходность, составлявшую в отдельные периоды до 200% годовых. Нерезиденты (на рынке ГКО к середине 1998 г. их доля составляла около 30%) также приобретали ГКО, привлеченные их высокой доходностью. Когда приходило время выплаты процентов и погашения по ГКО, в бюджете на это средств не было, и государственный долг рефинансировался. Рефинансирование долга - это выпуск новых серий государственных ценных бумаг, выручка от которых идет на выплату процентов по предыдущим сериям. Таким образом, правительство России выстраивало «финансовую пирамиду»35, которая рухнула 17 августа 1998 г., когда было объявлено о замораживании выплат по внутренним долгам и 90-дневном моратории на выплату долгов коммерческими банками своим внешним кредиторам. Каковы же социально-экономические последствия задолженности? По мнению некоторых экономистов-теоретиков, проблемы государственного долга во многом мнимые и надуманные: государство не может обанкротиться. Как отмечается во многих стандартных курсах по макроэкономике, опасения, связанные с возможностью банкротства государства, несостоятельны в силу целого ряда причин. Во-первых, государство не может обанкротиться, поскольку оно имеет возможность рефинансировать свой долг (это уже было рассмотрено выше на примере России). Такая схема финансирования бюджетного дефицита в экономической теории называется схемой Понзи. Американский бизнесмен Чарльз Понзи летом 1920 г. собрал 9,5 млн долл. с 10 000 инвесторов, продавая им долговые обязательства с обещанием выплатить 50% прибыли через 45 дней. Эти обязательства подкреплялись им за счет собственного предприятия, выпускающего Выражение «финансовая пирамида» используется здесь лишь как широко известная метафора. Строго говоря, рефинансирование как таковое - явление нормальное для налогово-бюджетной политики государства, особенно если удается достичь оптимального сочетания долгосрочных и краткосрочных государственных облигаций. 35 почтовые купоны в Бостоне. Понзи оплатил долговые обязательства первым инвесторам, после чего весть о сверхвысоких доходах распространилась в обществе, захватив воображение легковерных вкладчиков. Но надежды на быстрое обогащение не оправдались, так как долговые обязательства первых вкладчиков были оплачены за счет доходов от продажи новых обязательств инвесторам, позднее включившимся в эту «финансовую пирамиду». Чем заканчиваются подобные игры, хорошо известно многим российским гражданам: достаточно вспомнить историю с «МММ», банком «Чара» и т.п. Во-вторых, согласно Конституции только государство может облагать население и бизнес налогами, для того чтобы иметь источник выплат по долгу, чего не может позволить себя частная фирма. В-третьих, только государство обладает монопольным правом на эмиссию, поэтому трудно представить себе банкротство того экономического субъекта, который в случае необходимости всегда может включить печатный станок36. Что можно ответить по существу данной аргументации? Действительно, для обслуживания внутреннего и внешнего долга можно прибегнуть к рефинансированию. Но обращаться к этому способу государство может (без боязни стать банкротом) лишь до известных пределов. Если все новые и новые выпуски государственных облигаций направляются не на структурные преобразования экономики, стимулирование научно-технического прогресса, создание новых рабочих мест, т.е. на то, что расширяет базу налогообложения и является источником выплат процентов по госзаймам, то рано или поздно «финансовая пирамида» рушится. Из каких источников выплачивать проценты? Если налоги собираются плохо, если экономика «уходит в тень», то приходится все большую часть расходов госбюджета тратить на выплаты процентов, а не на социальные программы, поддержку реального сектора и т.п. Это касается не только внутреннего, но и внешнего долга. Заметим, что важно знать не просто абсолютную величину долга, а его соотношение с ВВП. По этому показателю к началу 1998 г. Россия находилась не в самом худшем положении (около 50% ВВП). Критерий Маастрихтского договора 1992 г., или Маастрихтский стандарт37, устанавливал показатель совокупного государственного долга (внутреннего и внешнего) на уровне 60% ВВП, а дефицит См. подробнее эти доводы: Макконнелл К., Брю С. Экономикс. М.: ИНФРА-М, 2002. С. 419. Говоря об опасениях банкротства нации, авторы известного учебника прямо пишут: «Все это надуманные проблемы». 37 Перечень макроэкономических показателей, соответствие которым позволяло европейской стране в 1999 г. участвовать в реализации Маастрихтского соглашения (1992 г.) о единой евровалюте. Позднее, по настоянию правительства ФРГ, был заключен «Пакт стабильности и роста» (1997 г.), который должен был обеспечить гарантии исполнения маастрихтских критериев. 36 госбюджета не должен превышать 3% ВВП. Проблемы правительства России в 1998 г. вызваны неблагоприятной структурой нашего долга: он был «короткий» (займы на непродолжительный период времени) и «горячий», т.е. по нему должны выплачиваться очень высокие проценты. Интересно, что обслуживание внешнего долга обходилось нам дешевле: так, например, по договоренности с Мировым банком нам предоставлялся кредит в сумме 1,5 млрд долл. с условием выплаты всего 5,9% годовых, в то время как ставка процента по ГКО в середине 1998 г. доходила до 200%. Когда же бюджетных средств уже не хватает, государство может объявить об отказе выплачивать проценты и погашать свои обязательства перед внутренними или внешними инвесторами, т.е. объявить суверенный дефолт. А это и есть банкротство государства. Повышать же налоги для финансирования выплат по долгу можно скорее теоретически. Речь идет о верхней границе налоговых изъятий в государственный бюджет. В современных промышленно развитых странах она составляет около 50% ВВП. Что касается России, то сокращение налогооблагаемой базы привело к тому, что собранные налоги в июле 1998 г. не достигали даже 15% от ВВП. И наконец, финансирование государственного долга с помощью печатного станка - это прямой путь к гиперинфляции, сам факт которой свидетельствует о банкротстве правительства, допустившего ее. Еще один довод в пользу того, что государственный долг не столь опасное явление, каким его нередко представляют, формулируется следующим образом: наш внутренний долг - это то, что мы должны сами себе. Поэтому нет нужды опасаться, что бремя долга ляжет на плечи будущего поколения. Аналогия между частными и государственными долгами, утверждают сторонники этого подхода, неуместна (например, отец, отойдя в мир иной, оставил в наследство сыну долг, который он по законам страны обязан уплатить). С государственным долгом дело обстоит по-иному. С одной стороны, государственная облигация - это пассив государства, т.е. его обязанность платить. С другой стороны, облигация в руках инвестора, ее приобретшего, - это актив, по которому он будет получать доход в конце концов она будет ему погашена. Иными словами, государственный долг можно рассматривать как элемент богатства частного сектора. Так что будущее поколение не стоит оплакивать ведь именно оно получит выплаты по государственным облигациям, которые приобрели их родители. По поводу этого аргумента можно заметить, что несмотря на смутное ощущение, что государственный долг - это наша задолженность самим себе, проблема бремени для будущих поколений является вполне реальной. Не будем забывать об эффекте вытеснения. Действительно, вытеснение частных инвестиций в результате государственных займов в долгосрочной перспективе приведет к сокращению производственного потенциала нации. В России за период 1992-1998 гг. частные инвестиции из реального сектора перетекали в финансовый, так как гораздо прибыльнее было вкладывать деньги в ГКО с доходностью 100 - 200% годовых, чем в реальный сектор экономики, в котором норма прибыли, как правило, не превышала 15-20%. По сути, происходило «вымывание» капитала из реального сектора экономики. Итак, очевидно, что к концу 1990-х гг. в связи с государственной задолженностью многих стран (как развитых, так и с развивающимися рынками) возникло такое количество проблем, что серьезно говорить о надуманной опасности банкротства государства не приходится. Следует отметить, что, по крайней мере, две важнейшие проблемы государственного долга всегда признавались большинством экономистов как действительно серьезные: эффект вытеснения, о котором речь шла выше, и проблема погашения и обслуживания внешнего долга. В последнем случае уже нельзя утверждать, что «нация должна самой себе». Внешний долг означает, что происходит утечка ресурсов из страны-должника. Необходимо наращивать экспорт и сокращать импорт, чтобы иметь источник выплаты процентов по обслуживанию внешнего долга. Абсолютная величина внешней задолженности сама по себе еще не дает нам оснований говорить об угрозе внутреннему потреблению, «тисках зависимости» от иностранного государства-кредитора, утечке ресурсов, подрывающих производственный потенциал страны и т.п. Важно знать относительные показатели внешнего долга, т.е. принятые в международных сопоставлениях коэффициенты долговой нагрузки: • долг по отношению к ВВП; • долг по отношению к экспорту; • обслуживание долга (выплата процентов) по отношению к экспорту. Критическими, или пороговыми, для внешних займов являются следующие показатели: • отношение долга к ВВП не выше 80% (по Маастрихтским критериям не выше 60%, как отмечалось ранее); • долг по отношению к экспорту - не более 200%; • отношение стоимости обслуживания внешнего долга к экспорту - не более 15-20%. Таким образом, проблемы государственного долга затрагивают широкий спектр социально-экономических последствий внутренних и внешних заимствований как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе. Не случайно во многих странах приняты правила налогово-бюджетной политики, в той или иной форме регламентирующие способы внутренних и внешних заимствований, устанавливающие предельные значения для размеров дефицита государственного бюджета или правило сбалансированного бюджета (равенство доходов и расходов бюджета в течение финансового года или в рамках одного цикла). Вообще заимствования на внутреннем или международном кредитном рынке как государством, так и субъектами частного сектора - вполне нормальное явление для рыночной экономики. Кредит расширяет наши возможности, позволяя реализовать сегодня те планы, для которых в настоящем периоде не хватает финансовых средств. Если государственные заимствования на внутреннем и внешнем рынках сопровождаются ростом экономики, то тогда, действительно, острые экономические и социальные проблемы не возникают. Они появляются тогда, когда тот или иной субъект рынка (в нашем случае - государство) не может вернуть долг или обслуживать его в соответствии с определенными договоренностями. Одной из множества реальных проблем государственной задолженности является и проблема доверия к правительству как со стороны иностранных государств, так и со стороны граждан своей страны. Доверие, репутация выступают не просто как нравственные категории, а являются своеобразным «капиталом», потерю которого очень сложно вернуть.
