Правовые механизмы минимизации вреда окружающей среде

Правовые механизмы минимизации вреда окружающей среде
при строительстве трубопроводов для транспортировки нефти
Прокладка трубопроводного транспорта зачастую сопровождается крайне негативным
воздействием на многие объекты природы: земельные ресурсы, лес, животный мир, морскую
среду, атмосферный воздух и прочие.
Одним из последних проектов являлся Восточный нефтепровод в Китай, торжественное
открытие которого прошло в районе Сковородино 29 августа 2010 года при непосредственном
участии В.В. Путина. Ниже, мы видим схему прокладки трубопровода, которая
пересматривалась несколько раз. Первоначальный вариант – трубопровод должен был быть
проложен через территории Всемирного природного наследия ЮНЕСКО, далее мы видим
схему изменения маршрута в связи с отрицательными заключениями экспертов в области
технического регулирования, экологов, отрицательным заключением Государственной
экологической экспертизы.
Значительная протяженность трубопроводов является причиной их прохождения через
плодородные земли, лесные массивы, реки, озера, болота (ведь основные запасы нефти
находятся далеко от их основных потребителей). Основная часть трубопроводов располагается
в условиях вечной мерзлоты: в тундре, лесотундре, тайге, где природная среда наиболее
чувствительна к вмешательствам в неё и практически не восстанавливается.
Трубопроводы влияют на окружающую природную среду несколькими обстоятельствами:
загрязнение нефтью. Оно происходит в основном по техническим, природным и
личностным причинам, под которыми следует понимать личные качества обслуживающего
персонала;
нарушение экосистем, поскольку трубопроводы перекрывают пути миграции животных,
водотоки, для их прокладки требуются обширные вырубки, т.е. само существование
трубопровода негативно влияет на природу.
Причем это происходит как в период строительства, так и в течение последующей
эксплуатации трубопроводов1.
Охрана природы от вреда, причиняемого трубопроводами, осуществляется в основном
путем установления природоохранных требований к трубопроводам. 2 Однако данные меры
являются недостаточными для сохранения окружающей среды, животного и растительного
1
См.: Колбасов О.С. Авария на трубопроводе – экологический конфликт (анализ арбитражного дела) //
Государство и право 1993г., № 12, с.49
2
Приоритеты национальной экологической политики России / Под ред. В.М.Захарова, М., 2009г., с.71
мира. В связи с этим возникает необходимость существования норм-запретов и нормограничений, предупреждающих нанесение неоправданного ущерба и урона живым
экосистемам.
Само наличие трубопроводов достаточно негативно отражается на природной среде. То
есть предупредить причинение вреда в этом случае невозможно, однако можно его
минимизировать.
Минимизация негативного воздействия на окружающую среду должна происходить на
этапе проектирования схем прокладки трубопроводов.
Минимизировать вред окружающей среде позволяет применение ряда нормативноправовых актов, регулирующих процесс разработки схем прокладки нефтепроводов и
проведения инженерных изысканий.
На сегодняшний день, правовое регулирование данного вопроса нуждается в
совершенствовании:
1. Необходимо принять технический регламент о безопасности трубопроводов
промысловых и магистральных для транспортировки жидких и газообразных
углеводородов.
Строительство трубопровода в соответствии со ст.46 Закона об ООС связано с
необходимостью проведения государственной экспертизы его проектной документации.
Постановление Правительства РФ от 16 февраля 2008года N 87 "О составе разделов проектной
документации и требованиях к их содержанию" закрепило состав разделов документации, в
которых содержатся требования, непосредственно влияющие на охрану окружающей среды.
Так, раздел 3 "Технологические и конструктивные решения линейного объекта. Искусственные
сооружения" должен содержать сведения об особых природно-климатических условиях
земельного участка, предоставляемого для размещения линейного объекта (сейсмичность,
мерзлые грунты, опасные геологические процессы и др.); описание конструктивных решений
при прокладке трубопровода по обводненным участкам, на участках болот, участках, где
наблюдаются осыпи, оползни, участках, подверженных эрозии, при пересечении крутых
склонов, промоин, а также при переходе малых и средних рек; описание проектных решений по
прохождению трассы трубопровода (переход водных преград, болот, пересечение
транспортных коммуникаций, прокладка трубопровода в горной местности и по территориям,
подверженным воздействию опасных геологических процессов).
Также есть специальный раздел 7 "Мероприятия по охране окружающей среды", в
котором помимо прочего должны быть указаны мероприятия по сохранению среды обитания
животных, путей их миграции, доступа в нерестилища рыб; сведения о местах хранения
отвалов растительного грунта, а также местонахождении карьеров, резервов грунта,
кавальеров; программу производственного экологического контроля (мониторинга) за
характером изменения всех компонентов экосистемы при строительстве и эксплуатации
линейного объекта, а также при авариях на его отдельных участках. По сути, здесь содержатся
практически все необходимые данные, учет которых поможет минимизировать вред
окружающей среде. Однако необходимо выяснить, будут ли учитываться эти данные. Для этого
следует выяснить, как проводится государственная экспертиза проектной документации.
Предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка ее
соответствия требованиям технических регламентов, в том числе санитарноэпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны
объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной,
радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий
(Постановление Правительства РФ от 5 марта 2007года N 145 "О порядке организации и
проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных
изысканий").
Правовые основы современной концепции технического регулирования заложены
Федеральным законом от 27 декабря 2002года N 184-ФЗ «О техническом регулировании»,
заменившим Законы РФ «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг» 3. Закон
ввел обязанность исполнения технических регламентов, которые должны заменить ГОСТы,
ОСТы, СНиПы, СанПиНы, выполняемые теперь в добровольном порядке. Идея кодификации
правил выпуска продукции не плохая, однако, прежде чем отменять обязательность
перечисленных выше актов, необходимо принять все необходимые технические регламенты.
Так, например, специальных технических регламентов в области строительства трубопроводов
не принято. На сегодняшний день существует лишь проект Федерального закона
«Технический регламент о безопасности трубопроводов промысловых и магистральных
для транспортировки жидких и газообразных углеводородов».
Таким образом, не вполне понятно на соответствие чего экспертиза проектной
документации должна проверять документацию. Конечно, существуют регламенты (например:
Федеральный закон от 30 декабря 2009года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности
зданий и сооружений"), которые за неимением специального можно применить, однако это
гораздо менее эффективно.
Необходимо четко сформулировать и закрепить норму об учете природно-климатических
условий, в которых находится большая часть трубопроводов.
Межгосударственный стандарт 17.1.3.10-83 «Общие требования к охране поверхностных
и подземных вод от загрязнения нефтью и нефтепродуктами при транспортировании по
трубопроводу» содержит несколько существенных положений по поводу должного
расположения трубопроводов при их строительстве. Так, п.6 обязывает на насыпях для укладки
трубопровода устраивать водопропускные сооружения, а п.8 указывает, что в горных ущельях,
подверженных действию селевых потоков и снежных лавин, трубопровод должен
располагаться над землей на безопасной высоте. Однако надо признать, что эти нормы, скорее
всего, прописаны для обеспечения герметичности трубопровода, а не попытке минимизировать
вредное воздействие самой трубы.
3
Нестерчук Ю.Н. Правовое регулирование технических и экологических требований к нефтепродуктам //
материалы «круглого стола» Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии ГД ФС РФ
на тему: «Актуальные проблемы обеспечения экологической безопасности при добыче, транспортировке и
хранении нефти и продуктов её переработки». М., 2010г.
Анализ нормативной базы показал, что природно-климатические условия, в которых
находится большая часть трубопроводов, при их строительстве практически не учитываются.
Так, где необходимо было построить двадцать водопропускных сооружений, строили два,
получая в итоге раскуроченную природу.
2. Закрепить обязательное проведение общественной экологической экспертизы до
проведения государственной экологической экспертизы.
На практике зачастую складываются ситуации, когда проектная документация о
прокладке трубопроводов для транспортировки нефтепродуктов остается неопубликованной,
не доводится до сведения общественных организаций, населения соответствующего региона.
Например, такая ситуация возникла при анализе маршрута трассы нефтепровода в
Приморском крае в 2003 году (рассмотренный выше пример) и его воздействия на
заповедники, заказники, памятники природы, рекреационные зоны, курорты, водоохранные
зоны, экологические коридоры юга Приморья. В то время, общественные экологические
организации не раз обращались с просьбами к Транснефти предоставить материалы о маршруте
прокладки нефтепровода, чтобы успеть внести свои предложения до составления проекта.
В настоящее время, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической
экспертизе» предусматривает право граждан и общественных организаций (объединений)
выступать с инициативой проведения общественной экологической экспертизы, однако не
предусматривает обязательное ее проведение.
Объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня указаны в
статьях 11 и 12 ФЗ «Об экологической экспертизе». В частности пункт 7.1. предусматривает
обязательную государственную экологическую экспертизу
проектной документации
объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается
осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального
значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных
объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный
ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных
территорий регионального и местного значения.
Данные объекты подлежат обязательной государственной экологической экспертизе
федерального уровня в силу своей высокой общественной значимости и экосистемной
ценности. Следовательно, будет являться обоснованным введение обязательного требования
проведения общественной экологической экспертизы указанных объектов, что позволит
выявить и учесть мнение населения, экспертов-экологов и природоохранных организаций.
Данная норма позволит обеспечить и гарантировать функционирование одного из наиболее
эффективных механизмов реализации публичных интересов при проектировании и
строительстве трубопроводов для транспортировки нефти.
Кошовская Веда, 5 курс юридического факультета МГУ им. Ломоносова