Как управлять территорией, если «территория — это земли»?

развитие
А.С. Курбатова, д. г. н.
Как управлять
территорией,
если «территория —
это земли»?
ить
е трат
н
й
е
ч
е
там р
«Чтоб
».
ому,
ребить
по-пуст власть упот
но
Где нуж
вар».
от и по
лов. «К
ы
р
К
.
И.А
Эта статья — попытка разобраться в том,
какова роль региональных властей в развитии вверенных им территорий и выводе
их из кризиса, а также в том, какие инструменты для этого необходимо использовать.
На мой взгляд, этим вопросам уделяется недостаточно внимания, а роль местной власти недооценивают ни общество, ни власти
федерального уровня. Региональные власти подвергаются сильной и обоснованной
критике за безынициативность и коррумпированность, приводящие к низкой результативности их деятельности, однако
выяснения причинно-следственных связей
этих негативных явлений не происходит.
Безусловно, среди руководителей местного уровня есть люди, которые пришли во
власть, чтобы отстаивать интересы регионов. Для экономического развития муниципальных образований необходимо заниматься их территориальным маркетингом
и активно взаимодействовать с бизнесом,
36
но есть ли для этого у местной власти реально эффективные инструменты? И вообще,
что означает «заниматься территориальным маркетингом и руководить бизнесом
в интересах развития территории»? Очевидно, что бездействие и коррумпированность — это следствия неразвитости в современной России инструментов диалога
власти и бизнеса, а также результат недопонимания властью стоящих перед ней задач
в сфере развития регионов и имеющихся
для этого возможностей.
Для начала определим значение термина «регион». С позиций конституционного права РФ «регион — это часть
территории РФ, обладающая общностью природных, социальных, экономических, национально-культурных
и иных условий». Если регион — это
часть территории, то логично поинтересоваться, как конституционное право
трактует термин «территория».
территория и планирование № 4 (22)
развитие
Оказывается, что самостоятельного термина «территория» не существует, зато
есть термин «территория муниципального образования», которой руководят местные власти. Конституционное
право определяет её как «земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования
и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм
собственности». Что же получается?
Если регион — это территория, а территория — это земли, значит, управлять развитием региона невозможно? Ведь в понятие
«земля» не вмещаются «…социальные, экономические… и иные условия», фигурирующие в приведённом определении термина «территория»! Земли можно пахать,
засевать, застраивать, продавать и т. д., но
не развивать. ВОТ ОН — ТУПИК ОСОЗНАНИЯ ОБЪЕКТА УПРАВЛЕНИЯ.
Как же выйти из этого тупика и всё-таки
заняться управлением регионами, то есть
территориями?
Российская действительность такова, что
наши законы всегда отставали и будут отставать от задач, которые ставит жизнь, и всегда были и будут расплывчатыми. Именно
поэтому премьер-министр демонстрирует
возможности «ручного управления» наиболее острыми проблемами регионов. Отметьте, проблемами, возникающими имен-
Власть обязана заниматься территориальным
маркетингом — формировать и регулировать
бизнес-процессы для развития территории
и повышения качества жизни населения.
но в регионах, потому что региональные
власти, с одной стороны, наиболее зависимы от федерального законодательства,
а с другой, имея собственные возможности
заниматься законотворчеством, почти их
не реализуют.
аналитический журнал о комплексном развитии территорий
37
развитие
Местные власти, особенно муниципальные, крайне мало пользуются возможностями широкого законодательства в интересах своих территорий. Ведь у нас,
во-первых, что не запрещено, то разрешено, а во-вторых, что не определено
подзаконными актами, то в каждом случае
можно трактовать в соответствии с конкретными задачами. В этих обстоятельствах
нужно иметь волю их ставить и желание их
решать. А для этого необходимо изучать
свою территорию и конкретизировать направления и способы её развития с помощью местных законодательных и нормативных актов.
В значительной части регионов России
сложилась ситуация, когда речь идёт не об
их развитии, а об их выживании. Для развития нужно привлекать средства, а они
есть только у бизнеса. Сегодня только
бизнес, руководствуясь собственными интересами, выбирает регионы, а регионы
лишь благодарно с ним соглашаются, не
особенно представляя, как выстраивать
партнёрские отношения и какие условия
Территория — это системный товар, о котором нужно
иметь комплексные знания, чтобы его эффективно
позиционировать и продавать.
сотрудничества выставлять на ближайшие
5–10–15 лет. Оценить эту ситуацию как
нормальную невозможно! Почему? Потому что при такой постановке вопроса о направленном развитии регионов и речи
быть не может.
Регионы — это и территория, и люди,
связанные воедино производственными отношениями, причём люди
привязаны к территории как к месту
своего существования. Бизнес — это
деньги и люди, но бизнесмены не
привязаны к территории как к месту
существования. Но если люди — значимая составляющая обеих систем, то
38
непонятно, почему возможность выбора
есть только у людей, входящих во вторую
систему.
Для изменения ситуации нужно определить:
■ что такое территория;
■ что такое развитие территорий
и регионов;
■ какова роль региональных властей
в деле развития регионов;
■ какие инструменты есть у власти для
управления развитием территорий.
Для того чтобы сдвинуться с мёртвой
точки, нужно дать новое определение
термину «территория». Итак, «территория — это пространственно-однородный
комплекс природных и трудовых ресурсов, находящихся в процессе хозяйственной деятельности во взаимодействии,
регулируемом законодательными и нормативными актами различных уровней
и сфер действия».
Если исходить из того, что в идеале цель любого развития в любом
обществе — улучшение качества всех
аспектов жизни, то целью развития территории является обеспечение на ней
социальной стабильности как важнейшего фактора качества, интегрально
отражающего уровень довольства населения жизнью. Тогда развитие территории — это процесс изменения
качества территории в направлении
обеспечения запросов населения по
позиции «качество жизни».
Значит, обязанности власти состоят в поиске и включении механизмов и ресурсов, влияющих на повышение качества
территории. В этой ситуации становится
понятно, для чего и как власти должны
взаимодействовать с бизнесом. Власть
обязана регулировать деятельность
бизнесменов в конкретной сфере —
в сфере развития территории, то есть
повышения её качества. При этом важно отметить, что регулированию подлежат все бизнес-процессы, оказывающие
влияние на состояние природных и трудовых ресурсов.
территория и планирование № 4 (22)
развитие
Сегодняшнее отношение бизнеса к территориям требует «лечения». Приходящие
в регионы бизнес-структуры (особенно
крупные бизнес-структуры) слишком глобализированы в том смысле, что занимаются бизнесом «в отрыве» от территории,
т. е. от потребностей её жителей в росте
качества жизни и восстановлении возобновляемых ресурсов. Их инвестиции направлены не в территорию как в комплекс
социально-экономических явлений, а как
в собственность, которая на какое-то время привязана к тем или иным ресурсам
территории. Обычно «связь» бизнеса с территорией длится недолго и происходит «на
виртуальном» уровне. Его задача сводится
к достижению максимального объёма прибыли за минимальный срок и при минимальных расходах.
Чтобы исправить эту ситуацию, необходимо, чтобы региональная власть:
■ во-первых, владела знаниями о территории как о пространственно-временном,
хозяйственном, инфраструктурном,
нормативно-законодательном комплексе;
■ во-вторых, управляла территорией как
комплексом!
Говоря современным языком, местные власти обязаны стать маркетологами — специалистами по изучению запросов покупателей и продвижению товаров и услуг. Они
должны научиться продавать территорию,
то есть за определённую плату предоставлять её услуги и ресурсы бизнесу и местному населению.
Чтобы успешно продавать свои регионы,
власть может пользоваться теми же инструментами и технологиями, что и маркетологи товаров и услуг, однако при этом
следует помнить, что территория одновременно является и ресурсом, и товаром.
Доход от продажи территории можно получить лишь в том случае, если после завершения сделки купли-продажи улучшится её
качество. Тогда становится понятно, почему
задача власти заключается во встраивании
бизнеса в территорию, вернее, в процесс
развития территории, причём не только
и не столько с позиции роста налогооблагаемой базы.
Какими
возможностями
располагают
региональные и муниципальные власти
(с точки зрения законности использования
средств местных бюджетов) для того, чтобы
заниматься маркетингом территорий? На
мой взгляд, основой работы с территорией
как с товаром является получение знаний
о ней как о товаре. Без такой информации
её невозможно выгодно продать: для начала нужно правильно позиционировать
этот специфический товар на внутреннем
и внешнем рынках.
Бизнес
Власть
Бизнес
Территория
аналитический журнал о комплексном развитии территорий
Власть
Территория
39
развитие
Сегодня для изучения и планирования развития территории как системного товара
есть замечательная необходимость, продиктованная Градостроительным кодексом:
необходимость разработки схем территориального планирования (СТП) и ге-
Схема территориального планирования — инструмент
получения системных маркетинговых знаний
о территории. Он может быть создан только
в результате совместной работы местных властей
(заказчика) и проектировщиков.
неральных планов муниципальных образований. Последний раз возможность
единовременно, системно и за казённый
счёт решать задачи развития территорий
представлялась в конце XVIII в., когда Комиссия о каменном строении по приказу
императрицы Екатерины II разрабатывала
генеральные планы российских городов.
Процесс создания Схемы территориального
планирования как инструмента развития
территории состоит из трёх этапов: сбор работающей
информации, вариантная проработка направлений
и темпов развития, подготовка и согласование
утверждаемых материалов.
Сейчас ситуация повторяется на новом
витке развития общества: очень важно не
упустить возможность единовременного
решения проблем муниципальных территорий всех российских регионов. Поэтому
задача местных властей — отнестись к этой
необходимости не как к удручающему
обстоятельству, а как к возможности,
открывающей деловые перспективы!
К сожалению, в большинстве случаев так не
происходит. Работая над схемами террито-
40
риального планирования и генеральными
планами территорий различных регионов,
мы не раз удивлялись:
■ неполноте и фрагментарности сведений
о территории, которыми располагают
местные администрации;
■ неосведомлённости сотрудников отделов
различных департаментов;
■ необеспеченности отделов администраций (даже отделов архитектуры!) картографическими материалами.
Сегодня у власти есть возможность изменить ситуацию, потому что уже на первом
этапе подготовки схем территориального
планирования выполняется сбор исходных
данных и оценка существующего состояния территории. В результате происходит
формирование унифицированных информационных баз, «заточенных» под поиск
возможных путей развития территорий. Но
искать их должны не столько разработчики
СТП, сколько местные власти с помощью
разработчиков.
На этапе подготовки СТП важно собрать
и систематизировать имеющуюся информацию и провести специальные исследования, направленные на выявление проблем
территории. Любые, даже очень достоверные количественные данные нуждаются
в оценке, сопоставлении и осмыслении.
Необходимо понять, о чём свидетельствуют
показатели в 10, 12, 20 «единиц» — о развитии или деградации территории?
На втором этапе разработки СТП, который
называется «Разработка обосновывающих
материалов проекта схемы территориального планирования», идёт вариантная проработка направлений и темпов развития
территории. Изучив материалы первого
этапа, местные власти должны предложить
варианты её развития, а разработчики обязаны оценить их рентабельность с позиций
ресурсов, которыми располагает территория. Сейчас разработчикам приходится
брать эту функцию на себя. Мы пытаемся
предлагать варианты развития той или иной
территории и на основе компиляции местных программ социально-экономического
развития, и на основе решений, заложенных в постановлениях и распоряжениях
территория и планирование № 4 (22)
развитие
различного уровня, а также на основе собственных представлений. При этом критериальная база принятия решений развита
очень слабо: бывает, что при разработке
прогнозов развития территории буквально не к чему привязаться. Никто не может
сказать, каков для конкретного района
оптимальный баланс развития отраслей
животноводства, лесной промышленности
и туризма; какова оптимальная структура
занятости населения в районе, где преобладают поселения численностью 10–15 человек; какие сопутствующие виды деятельности должны развиваться на территории,
чтобы обеспечить продвижение её территориального продукта…
Кроме того, голос местной власти почти
не звучит в средствах массовой информации. Между тем бизнес-сообщество использует для продвижения своих товаров
и услуг все возможности печатного слова,
радио и TV, потому что в современной
экономике без PR-технологий, брендирования, законо- и нормотворчества не запускаются ни экономические программы,
ни бизнес-процессы.
Иногда руководство муниципалитетов различных уровней интуитивно чувствует, что
для привлечения инвесторов нужно активно рекламировать достоинства территории
или достоинства продуктов, которые на
ней производятся. Но если частные производители тратят на рекламу своих товаров
собственные средства, то для продвижения
достоинств территории требуются деньги
местных бюджетов, в которых, как правило,
не предусмотрены расходы на такие нужды.
Поэтому проблема «раскрутки» территорий
перекладывается на турфирмы, которые
продают её в самом привлекательном сегменте товаров — в сегменте получения удовольствия от разных видов отдыха. Однако,
насколько рентабелен туризм как вид экономической деятельности для конкретного
региона, никто просчитать не может.
достаточно условны. И если каждый район
(область, сельское поселение) пойдут не
по пути кооперации, а по пути разделения
с территориями, обладающими сходными
с ними ресурсами, то такие устремления
приведут к их ослаблению.
На третьем этапе разработки СТП (он называется «Подготовка и согласование утверж-
Власти, которые станут соавторами Схемы
территориального планирования наравне
со своими подрядчиками — проектными
организациями, смогут после её утверждения
эффективно управлять территорией.
даемых материалов») местные власти обычно не представляют, какие вопросы нужно
задавать разработчикам, и ограничиваются
выяснением точности границ муниципальных образований. Между тем им следует
расспрашивать специалистов о том, какие
нормативные и законодательные акты необходимо разрабатывать и принимать, а какие корректировать, чтобы двигаться в намеченном русле развития; как увязывать
карты и процессы, бизнес-деятельность
и интересы населения…
Имея чёткие планы решения этих проблем,
местные власти смогут управлять территорией как комплексом природно-трудовых
ресурсов с явно выраженным эффектом
улучшения качества жизни населения. Когда эта цель будет достигнута, произойдёт
стабилизация социально-экономической
ситуации, у народа появится уважение
к власти, а чиновники смогут гордиться результатами своего труда.
Небольшая ремарка: для формирования
потребительского спроса на территорию
важно понимать, что административные
границы в отличие от границ распространения природных и трудовых ресурсов,
аналитический журнал о комплексном развитии территорий
41