Экономический и инвестиционный потенциал Российского Севера

Селин В.С.
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И ИНВЕСТИЦИОННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ
РОССИЙСКОГО СЕВЕРА
Институт экономических проблем Кольского научного центра РАН
Северные территории представляют зону стратегических интересов Российской
Федерации по целому ряду причин. Во-первых, в настоящее время они выступают важнейшим
фактором стабилизации экономики, обеспечивая относительно дешевые поставки сырья и
энергоносителей и доминирующую часть валютных поступлений. Во-вторых, после "распада"
Советского Союза резко возросло для отечественной экономики значение северных портов и
транспортных магистралей. В-третьих, Север выступает как стратегический территориальный и
экологический резерв, причем не только в национальном, но и в мировом масштабе. Наконец, в
условиях нарастания процессов глобализации значительно возрастает роль северных регионов в
международной деятельности.
В настоящее время на Севере расположено полностью или частично 27 субъектов
Российской Федерации. Север занимает около 2/3 территории Российской Федерации. Здесь
проживает около 8% населения страны, но производится по разным оценкам от 16 до 18%
валового внутреннего продукта. Экспортный потенциал Севера обеспечивает около 60%
валютных поступлений.
В сложившихся реальных условиях экономического и социального развития страны
большинство природных ресурсов Севера безальтернативно с позиций их возможной добычи в
других регионах, либо приобретения на мировом рынке. Анализ экономического пространства
России и СНГ показывает, что экономика России и большинства стран СНГ не может
эффективно развиваться без основных видов сырья и топлива, добываемых на Севере.
Фундаментальным является вывод, что Север находится в сфере стратегических интересов России
и играет ключевую роль в функционировании и развитии ее экономики. Это имеет не только
экономическое, но и политическое значение для формирования российской модели рыночных
отношений.
Итоги хозяйствования на Крайнем Севере в 1998-1999 годах достаточно сложные и
противоречивые. С одной стороны, в промышленности наблюдалось увеличение физических
объемов производства. С другой - в агрокомплексе, строительстве, розничной торговле спад
продолжался.
В целом кризисные процессы проявились в северных регионах меньше, чем в среднем по
стране, где спад произошел более чем вдвое. С 1998 года отмечается рост индексов
промышленного производства (59% в 1998 г. и 61% в 1999 г. по отношению к 58% в 1997 г.).
Однако население Севера за последние 10 лет уменьшилось почти на 1.5 млн человек и процесс
этот продолжается в последние годы в среднем в масштабе 100 тыс.чел.
Как отмечалось в докладе Государственного комитета по делам Севера "О социальноэкономическом положении и эффективности государственной поддержки районов Севера в 1999
году", за годы реформ углубилось отставание традиционно депрессивных районов Севера и
усилилась роль территорий с экспортно-ориентированными отраслями экономики. Так, в 1999
году среднедушевое производство промышленной продукции в наиболее развитых северных
территориях (Красноярский край, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа) в
130-150 раз превышают уровень неразвитых - Эвенкийского, Таймырского автономных округов,
республик Тыва и Алтай. Чрезвычайно неравномерное поведение регионов в кризисе и различные
темпы выхода из него приводят к перераспределению рынков в пользу регионов лидеров,
особенно в случаях близкой по профилю продукции.
Все отрасли топливно-энергетического комплекса Севера в 1999 году смогли преодолеть
прошлогоднюю тенденцию снижения объемов производства - индекс производства составил к
уровню 1998 года 101.6%, прежде всего благодаря росту мировых цен на нефть, а также
оживлению отечественного производства после дефолта августа 1998 года.
Таблица 1
Динамика производства продукции в отраслях топливно-энергетического комплекса
1999 г.
Нефтедобывающая
нефть, млн тонн
нефтяной газ, млрд м3
Газовая
газ природный, млрд м3
газовый конденсат, тыс.тонн
углеводородные сжиженные газы, тыс.тонн
стабильный газовый конденсат, тыс.тонн
215
27.8
563
9713
5973
7679
1998 г.
100.4
100.3
103.2
104.1
99.7
104.7
121.2
127.0
в%к
1997 г.
99.4
99.4
102.0
104.9
103.5
110.6
118.5
124.0
Заметное оживление производства после длительного периода его свертывания
отмечалось в черной металлургии. Добыча железной руды в Мурманской области выросла за
год на 9%, а Иркутской области на 16%, прирост продукции получен также в металлургическом
переделе отрасли (в Хабаровском крае - на 5%). Началось возрождение другой важной отрасли
промышленности региона, имеющей как внутреннее, так и экспортное значение - апатитовой,
обеспечившей прирост продукции на 9%. С ростом цен на местную продукцию в связи с ростом
курса доллара почти повсеместно в регионе возникли предпосылки для возрождения
пищевкусовой промышленности, выпуск продукции в которой увеличился за год от 3-8%
(Эвенкия, Ненецкий и Ямало-Ненецкий автономные округа) до 30-40% (Камчатская, Сахалинская,
Магаданская области). По этой же причине значительно возросла конкурентоспособность
машиностроения региона, что выразилось в увеличении выпуска продукции от 10% (Иркутская и
Камчатская области, Ханты-Мансийский автономный округ) до 50-60% (Республика Карелия,
Мурманская область).
Одновременно в регионе продолжался рост производства и в профильных экспортноориентированных отраслях. В цветной металлургии вследствие совершенствования нормативноправовой базы перевода отрасли на рыночные отношения и регулирования отношений с компанией ДеБирс почти повсеместно выросла добыча золота и алмазов в Республике Саха (Якутия). Возросло
производство никель-кобальтовых металлов в Красноярском крае и началось оживление оловянной
промышленности в Якутии и Приморском крае. Рост производства получен в нефтегазодобывающем
комплексе.
Не было получено должного эффекта в рыбопромышленном комплексе,
несовершенство нормативно-правовой базы в котором еще не позволило переломить ситуацию в
интенсивности лова ценных видов рыб и объемов промысла, и в развитии береговой
рыбообрабатывающей базы комплекса. Усугубляется кризис в мясо-молочной промышленности.
Рост выпуска продукции (от 1 до 10%) происходил в лесопромышленных районах
(Республика Коми, Красноярский край, Амурская область), характеризующихся ранее
интенсивным спадом производства, в районах формирования новых нефтегазодобывающих баз
(Сахалинская область, Ненецкий АО) и многоотраслевой структуры хозяйства (Мурманская
область), Спад производства отмечен в относительно отсталых районах преимущественного
развития традиционных отраслей Севера (Эвенкийский, Таймырский (Долгано-Ненецкий)
автономные округа), моноотраслевых районах добычи рыбы (Камчатская область, Корякский
автономный округ), россыпного золота (Чукотский автономный округ) и незначительно природного газа (Ямало-Ненецкий автономный округ). Повсеместно сократилась безработица. В
тюменских округах впервые за годы реформы отмечено значительное отрицательное сальдо
миграции.
Лесная отрасль в наибольшей степени из всех ресурсных комплексов Севера
использовала потенциал девальвации. Именно здесь отмечены самые высокие темпы роста. В
лесном комплексе Севера происходило активное совершенствование институциональной
структуры - возникли вертикально-интегрированные структуры, объединяющие стадии добычи и
глубокой переработки древесины, шло широкое внедрение рыночных элементов - аукционов и
арендных продаж, в перспективе концессии.
В нефтяной отрасли в результате столкновений крупных компаний за перспективные
месторождения и их объединений друг с другом в стратегические альянсы продолжалось
уточнение их сфер влияния. В 1999 году впервые на Севере положительно проявился
многогранный потенциал соглашений о разделе продукции - его роль в укреплении региональных
бюджетов, формировании новых рабочих мест и решении наболевших проблем коренных
малочисленных народов Севера. В цветной металлургии на многих крупнейших предприятиях
происходила реконструкция и модернизация, пуск ранее законсервированных блоков. Развитие
рыбной отрасли - помимо объективных причин, связанных с ее продолжающейся драматичной
адаптацией к новым весьма дискомфортным условиям хозяйствования на внутреннем рынке сдерживалось также и безнадежной заторможенностью в формировании новой нормативноправовой базы.
Не оправдались также ожидания в инвестиционной политике в ведущих отраслях
производства. Вместо расчетного роста в 1999 году на 4-8% объем инвестиций в основной капитал
в регионе снизился на 9%. Особенно интенсивно сокращались капитальные вложения в нефтяной
промышленности, большинство месторождений которой находятся в стадии затухающей добычи,
и в лесозаготовительном - деревообрабатывающем комплексе. Несмотря на достаточно высокую
эффективность отрасли и рост мировых цен, примерно на 2% снизилась добыча нефти.
Отмеченная территориальная динамика обусловила дальнейшую дифференциацию субъектов
Федерации по уровню экономического развития, а именно углубление отставания традиционно
отсталых финансово-дотационных районов и усиление роли районов с высокой долей в их хозяйстве
отраслей, эксплуатирующих ресурсы общенационального назначения и пользующиеся спросом за
рубежом. На 01.09.99 среднедушевое производство промышленной продукции в промышленно наиболее
развитых субъектах (Красноярский край, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа), в
130-155 раз превышало уровень наиболее отсталых субъектов Федерации (Эвенкийский, Таймырский
(Долгано-Ненецкий) автономные округа, республики Тыва и Алтай и др.).
Выше среднероссийского уровня был этот показатель в 11 субъектах, которые обеспечивают
около 90% всей промышленности продукции региона (республики Карелия, Коми, Саха (Якутия),
Красноярский край, Мурманская, Иркутская, Камчатская и Магаданская области, Ненецкий, ХантыМансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа), В трех субъектах (Приморский и Хабаровский
края, Корякский автономный округ) он уступает ему на 1-5%, в двух (Архангельская и Сахалинская
области) - на 11-20%, в Томской области и Чукотском автономном округе - на 35-40% и в остальных
субъектах - более чем на 50%.
На региональном уровне происходило обсуждение судьбы государственного пакета
акционерных обществ - базовых предприятий, размещенных на Севере. Многие северные
губернаторы добивались права повысить роль органов государственной власти северных регионов
в управлении естественными монополиями, ресурсными предприятиями, находящимися на их
территории, в том числе путем передачи им части государственного пакета акций этих
предприятий.
Администрация северных территорий впервые стали активно применять инструменты
зональной политики. В Архангельской области был принят региональный закон о локальных
зонах свободного предпринимательства; в Мурманской области создаются зоны экономического
благоприятствования на Мурманской судоверфи, в рыбном порту; по особой экономической зоне
"Магадан" был принят Федеральный закон, по которому предприятия, имеющие не менее 75%
основных фондов на территории области, освобождаются от налогов в части, поступающей в
федеральный бюджет до 31 декабря 2005 года.
В попытках уменьшить утечки финансовых ресурсов с северных территорий региональные
власти создавали у себя финансово-промышленные группы (Магаданская область),
горнометаллургические компании (Мурманская область), региональные фонддрагметы и пр.
Многие руководители северных субъектов Российской Федерации заключали соглашения с
федеральными ведомствами о разграничении полномочий, о взаимодействии с ведущими
промышленными предприятиями своих регионов.
Например, в 1999 году были подписаны договоры между администрацией Мурманской
области, администрацией Ковдорского района и ОАО "Ковдорский ГОК"; соглашение о
взаимодействии администрации Мурманской области и администрацией городов Кировска,
Апатиты и ОАО "Апатит"; соглашение о взаимодействии между администрацией Мурманской
области, администрацией города Мурманска и ОАО "Мурманская судоверфь"; соглашение между
администрацией Мурманской области, ЗАО "Холдинговая компания "Интеррос" и РАО
"Норильский никель". Соглашение между властями Мурманской области и компанией "Лукойл"
предусматривает строительство модульного мини-завода по переработке двух миллионов тонн
сырой нефти в год.
Еще одна особенность ушедшего года - значительное внимание инфраструктурным
северным транспортным объектам - многочисленные заседания Правительства и официальные
конференции по проблемам Северного морского пути, целенаправленная работа по привлечению
грузов на Транссиб: графики движения ускоренных контейнерных поездов были согласованы с
квартальными расписаниями движения судов на направлениях Япония-Россия и Южная КореяРоссия; был введен также упрощенный порядок декларирования перевозимых грузов в
контейнерах по Транссибу; предусмотрен ускоренный вариант пограничного оформления судовконтейнеровозов в период их следования с внешнего рейда до постановки к причальной стенке.
Впервые со всей ясностью во многих официальных документах было провозглашено
решительное расставание с "количественной" ментальностью на Севере: больше нефти и
грузопотока по Северному морскому пути не обязательно означает лучше, нужно думать о пороге
энергетической и транспортной безопасности России, т.е. о предельных, а не средних величинах.
Важны качество флота, нефти, структурные реформы, эффективные работоспособные институты.
В экономике России в 2001 году по сравнению с 1999 годом прогнозируется1 прирост объема
промышленной продукции на 8% за счет повышения эффективности производства в основных отраслях
специализации промышленности - нефтегазодобывающей, горнорудной и лесной - на базе
использования местных природных ресурсов. Рост объемов производства нефтедобывающей
промышленности прогнозируется в районах, где будут вовлечены в разработку новые месторождения,
применены новые технологии, техника и эффективные методы воздействия на нефтеносные пласты
месторождений с целью повышения нефтеотдачи. Так, на европейском Севере прирост объемов
производства нефти в 2001 году по сравнению с 1999 годом составит около 11%, на севере Западной
Сибири - на 3-4%. Увеличение добычи газа в стране прогнозируется в основном за счет ввода в
эксплуатацию месторождений Надым-Пур-Тазовского района в арктической зоне Западной Сибири (с
ростом на 8%). Будут продолжены работы по освоению новых месторождений газа на Дальнем Востоке.
Позитивные сдвиги ожидаются в золотодобывающей отрасли, ее развитие в 2001 году будет связано с
разработкой месторождений россыпного золота и интенсивной подготовкой к разработке новых
месторождений рудного золота в Красноярском крае, Магаданской области и Чукотском автономном
округе. Предусматривается переориентация поставок отечественного рыбного сырца с зарубежных на
российские перерабатывающие предприятия, что позволит увеличить объемы производства
рыбохозяйственного комплекса.
Ожидается, что объем инвестиций на Севере России в прогнозируемом году за счет всех
источников финансирования возрастет на 7-9% при сокращении объемов капитальных вложений
из федерального бюджета (при росте в целом на Российской Федерации на 11-12%). Реальные
доходы населения северных территорий увеличатся примерно на 5% (на уровне среднего
показателя по стране), в том числе за счет реализации на федеральном уровне комплекса мер
социальной поддержки малообеспеченных семей и жизнеобеспечения коренного населения в
местах компактного проживания.
В группу регионов Севера со средними объемами (0.5-1.5%) промышленного производства
и высокими темпами роста (более 115%) вошли Республика Коми и Архангельская область в
Северном районе и Томская область в Западной Сибири. В группу регионов со средними темпами
роста (105-115%) к 2001 году и высокой долей общего объема промышленного производства
России в 1999 году входят Красноярский край, Иркутская область, Республика Саха (Якутия), с
средними темпами роста (0.5-1.5%) - Республика Карелия, Хабаровский край, Алтайский край, а с
темпами ниже средних (менее 105%) - Приморский край и Мурманская область.
В группу регионов со средними темпами роста к 2001 году (105-115%) и низкой (менее
0.5%) долей в общероссийском объеме промышленного производства входит значительная часть
северных регионов - Республика Алтай, Читинская область, Магаданская область, Таймырский
автономный округ, Чукотский автономный округ, Республика Бурятия, Ненецкий и УстьОрдынский Бурятский автономные округа, Тюменская области и Коми-Пермяцкий автономный
округ - 10 северных территорий из 27 в России.
Доля северных регионов в общем объеме промышленного производства России в 1999
году и темпы роста объема промышленного производства в 2001 году по сравнению с 1999 годом
приводится в таблице.
1
по материалам прогноза, подготовленного Министерством экономики и торговли РФ
Динамика развития российской экономики в целом и хозяйственного комплекса Севера
страны в долгосрочном периоде будет определяться инвестиционной активностью в ближайшие
годы.
Высокий уровень иностранной инвестиционной активности в Северном районе будет
определяться показателями Архангельской области и Республики Коми (более 120%), а также
Мурманской области (115%). В Республике Коми увеличатся инвестиции в нефтедобывающую,
нефтеперерабатывающую,
лесозаготовительную
и
деревообрабатывающую
отрасли
промышленности, в Архангельской области - в лесной комплекс, а также в цветную металлургию
для освоения месторождения алмазов им. М.В.Ломоносова.
В Сибири прирост объемов инвестиций будет выше среднероссийского и составит 12-13%
к уровню 1999 года.
В Восточно-Сибирском районе наибольший рост инвестиций ожидается в Красноярском
крае, республиках Бурятия и Тыва - северных регионах края.
Таблица 2
Доля северных регионов в общем объеме
промышленного производства России в 1999 году
Темпы роста
объема промыш-ленного
производства в 2001 г.
к 1999 г.
Выше средних
(более 115%)
Высокая
(более 1.5%)
-
Средние
(105-115%)
Красноярский край
Иркутская обл.
Республика Саха
(Якутия)
Ниже средних
(менее 105%)
Ханты-Мансийский АО
Ямало-Ненецкий АО
Средняя
(0.5-1.5%)
Республика Коми
Томская область
Архангельская обл.
Сахалинская обл.
Республика Карелия
Хабаровский край
Приморский край
Мурманская обл.
Низкая
(менее 0.5%)
Республика Тывы
Эвенкийский АО
Республика Алтай
Читинская обл.
Магаданская обл.
Таймырский АО
Чукотский АО
Республика Бурятия
Ненецкий АО
Усть-Ордынский Бурятский
АО
Коми-Пермяцкий АО
Тюменская обл.
Корякский АО
Камчатская обл.
Амурская обл.
В Красноярском крае инвестиции будут внесены в цветную металлургию, машиностроение
и
металлообработку,
электроэнергетику.
В
Иркутской
области
в
лесную,
деревообрабатывающую и целлюлозно-бумажную промышленность, цветную металлургию,
угольную промышленность; в Республике Бурятия - в электроэнергетику и цветную металлургию.
В Дальневосточном районе объем инвестиций в 2001 году вырастет незначительно.
Наибольший рост инвестиций прогнозируется по Приморскому Краю, Магаданской, Камчатской и
Амурской областям. Основными направлениями инвестиций будут объекты транспорта,
энергетики, топливной и пищевой промышленности, социальной инфраструктуры,
предусмотренных Президентской программой "Экономическое и социальное развитие Дальнего
Востока и Забайкалья", реализация проектов освоения нефтегазовых месторождений на шельфе
о.Сахалин.
В Амурской области 50% всех инвестиций будет направлено на строительство Бурейской
ГЭС и автодороги "Чита-Хабаровск". В производственных инвестициях в Магаданской области
39% будет вложено в энергетику. Планируется увеличение объема иностранных инвестиций в
экономику области - в золото и серебродобывающую, и рыбную отрасли промышленности.
В Камчатской области основными направлениями инвестиций будут объекты топливноэнергетического комплекса, в том числе газопровод от месторождения Западного побережья
Камчатки до г.Петропавловска-Камчатского, Мутновской ГеоГЭС и Толмачевского каскада малых
ГЭС.
Финансовое положение. Наибольшие поступления в федеральный бюджет среди
регионов Севера будут поступать из Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных
округов, наибольшие поступления из федерального бюджета среди северных регионов - в
Алтайский край.
Внешнеэкономическая деятельность. При сохранении существующей внешнеэкономической
конъюнктуры, благоприятной для основных экспортных товаров России, следует ожидать роста объемов
экспорта, прежде всего в регионах с сырьевой специализацией - Северного, Западно и ВосточноСибирских и Дальневосточного.
Сложившаяся в предшествующие годы региональная производственная специализация
внешнеэкономической деятельности к 2001 году не изменится. По-прежнему экспортная специализация
Северного и Северо-Западного районов будет представлена отраслями черной и цветной металлургии,
машиностроения, деревообработки.
Внешнеэкономические связи Западно-Сибирского района будут определяться его экспортной
сырьевой базой, прежде всего топливно-энергетическими ресурсами.
Экспорт из районов Севера в 2001 году к уровню 1999 года увеличится на 5-7%, а импорт в
эти районы снизится на 3-6%.
Стабилизация экономики Северного экономического района будет связана с развитием
внешнеэкономических связей базовых комплексов - лесопромышленного, горнопромышленного,
металлургического и рыбопромышленного, а также с их ориентацией на внутренний российский
рынок, необходимостью реализации ряда целевых государственных программ (развитие топливноэнергетического комплекса, освоение шельфа Баренцева моря, функционирование северных
портов, транспортные проекты в рамках программы "Баренцрегион"). Объем валового
регионального продукта (ВРП) в 2001 году составит 106% от его объема в 1999 году. Величина
реальных располагаемых доходов населения возрастет на 6-10%. Доля 4 регионов Севера республик Коми и Карелии, Архангельской и Мурманской областей в общем объеме
промышленного производства России в 1999 году находилась в пределах среднего значения (0.51.5%), а Ненецкого автономного округа - была низкой (менее 0.5%). К 2001 году в Республике
Коми и Архангельской области ожидается рост темпов объема промышленного производства по
сравнению с 1999 годом выше среднего по России (более 115%), в Республике Карелия и
Ненецком автономном округе - в пределах средних темпов роста (105-115%), в Мурманской
области - ниже средних (менее 105%).
Темпы роста промышленного производства в целом по Северному району к 2001 году по
сравнению с 1999 годом составят порядка 115% при возможных темпах роста общероссийского
промышленного производства 112.5-113%.
Несмотря на то, что северные территории с 8% населения страны формируются более 20%
валового национального продукта, положение большинства из них остается сложным.
Значительная часть финансовых ресурсов изымается, в первую очередь за счет заниженных
трансфертных цен, в том числе в отечественные и зарубежные оффшорные зоны.
Как уже отмечалось в разделе 2, спад в промышленности за годы реформ здесь был
меньше, чем в среднем по России, однако снижение реальных доходов северян и уровень
безработицы значительно выше, чем у россиян в целом. Во многих северных республиках,
областях и автономных округах доходы населения уже не обеспечивают жизненный уровень,
сопоставляемый с центральными районами. В большинстве северных территорий показатели
смертности, рождаемости и заболеваемости в 1.5-2 раза хуже среднероссийских.2
Таблица 3
Валовой региональный продукт в регионах Северного экономического района
Республика Карелия
2
1999 г. - отчет
млн
в%к
руб.
предыдущему
году
21985
110
2000 г. - оценка
млн
в%к
руб.
предыдущему
году
30005
102
2001 г. - прогноз
млн
в % к предыруб.
дущему
году
35864
102
Госкомсевер. Доклад "Государственная поддержка районов Севера: принципы, направления, механизмы"
(Москва, 1999).
Республика Коми
Архангельская обл.
Ненецкий АО
Вологодская обл.
Мурманская обл.
52684
31995
3581
40661
44780
97.6
109
103.5
104.7
102
69554
43051
5714
54448
62575
101.7
106
111
104.5
102
81185
50079
6961
62950
74765
102
102.8
115.6
104
103
Рост транспортных и энергетических тарифов, удельный вес которых в себестоимости
северной продукции значительно выше среднероссийских показателей, привел многие
промышленные предприятия к банкротству. Поэтому, несмотря на то, что доля региона в объеме
промышленного производства страны неуклонно возрастает, в 23 из 27 северных субъектов
Российской Федерации удельный вес убыточных предприятий выше, чем в целом по России.
Спад производства в северной экономике сопровождался структурными сдвигами, которые
прежде всего характеризуются:
• увеличеним удельного веса базовых (профильных) отраслей промышленности - при снижении
доли обслуживающих и вспомогательных (легкая, пищевая, производство трудоемких товаров
народного потребления);
• снижением в структуре сырьевых удельного веса производств по добыче наименее
эффективных и труднотранспортабельных видов ресурсов (лесозаготовительная, лесопильная,
угольная) и цветных металлов, не находящих сбыта из-за конверсии отечественного ВПК и их
низкой конкурентоспособности на внешнем рынке;
• началом формирования в труднодоступных районах локальных топливно-энергетических баз
на основе освоения местных угольных месторождений и нетрадиционных источников топлива
и энергии.
Резко обострились проблемы обеспечения производства материально-техническими
ресурсами и, в первую очередь, топливом. С большими трудностями и затратами федеральных
средств осуществляется в последние годы завоз продукции в районы Крайнего Севера и
приравненные к нему местности.
Сложная обстановка складывается в топливно-энергетическом комплексе.
Большинство скважин Ханты-Мансийского округа вступает в полосу затухающей нефтедобычи, а
замещающие мощности практически отсутствуют в связи с резким сокращением объемов
геологоразведочных работ. На низком уровне находится показатель извлекаемости запасов.
Все это может обусловить перенос центра тяжести добычи нефти уже в течение ближайших 10
лет в Тимано-Печорскую провинцию, запасы которой исчисляются в 12-14 млрд тонн и северные
районы Западной Сибири.
Серьезные проблемы существуют и с газодобычей, поскольку движение к
месторождениям Ямала и шельфа северных морей требует больших инвестиций, а кредитные
возможности Газпрома в значительной мере исчерпаны. Объемы разведочных работ также
сократились в несколько раз, большинство перспективных месторождений открыты еще в конце
80-х - начале 90-х годов. В 1999 году прекратила существование одна из последних крупных
организаций - Карская экспедиция, проводившая геологоразведочные работы на полуострове
Ямал. Остановлено строительство железной дороги от Салехарда в этот район.
Закрыто большинство метеорологических станций на трассе Северного морского пути,
практически прекращены систематические гидрографические работы. В восточном секторе
Арктики практически все порты (Амдерма, Тикси, Певек) находятся в критическом состоянии.
Сложившаяся обстановка в районах Севера, долговременные интересы жизнеобеспечения
народного хозяйства и населения страны, масштабный общенациональный характер северных
проблем требуют активного воздействия государства на процессы, протекающие в регионе.
И после преодоления современного социально-экономического кризиса будут
существовать объективные причины для более значительной государственной поддержки Севера,
чем остальных районов страны. Прежде всего в силу высокой стоимости жизни и
производственных затрат, резких сезонных и циклических колебаний в хозяйственной и торговой
деятельности, малых размеров рынков и необходимости обеспечивать оборонные интересы,
содержать федеральные ресурсные службы и инфраструктуру, выполнять международные
обязательства.
С экономической точки зрения северные территории нуждаются не только, и даже не
столько в государственной поддержке, сколько в регулировании специфических процессов, в
частности, в проведении адаптированной тарифной политики на транспорте и в энергетике. Эти задачи
были сформулированы еще в постановлении Правительства РФ от 31 декабря 1997 года № 1664, однако
большинство из них так и не нашло своего решения.
В долговременной стратегии национальное значение имеет подход к освоению
углеводородных ресурсов Тимано-Печорской провинции, Ямала и с шельфа Баренцева моря. Их
трубопроводная транспортировка должна постепенно смещаться в глубоководные северные
порты, способные принимать танкеры практически любого водоизмещения. Не секрет, что сегодня
страна теряет только на перекачке нефти через порты Прибалтики не менее 1 млрд. долл. в год,
что обеспечило бы относительно быструю окупаемость соответствующих проектов.
Через российские порты должна быть обеспечена транспортировка нефти и газа с морских
месторождений шельфа. В Норвегии такой закон был принят еще в начале 80-х годов.
С точки зрения бюджетной обеспеченности и достаточности северные регионы
полностью покрывают свои расходы. Если и происходит перераспределение бюджетных средств,
то в целом только в рамках объемов финансовых ресурсов, сформированных в рамках самих этих
территорий. Оценки показывают, что Север направляет в федеральный бюджет в 2-3 раза больше
средств, чем получает обратно в рамках всех федеральных программ с учетом "северного завоза".
При этом необходимо учитывать сам характер финансовых потоков, когда отсюда изымается, в
первую очередь за счет трансфертных цен, не менее 30% стоимости.
Тем не менее бюджетное состояние северных субъектов продолжает ухудшаться. Как было
показано в разделе 5, при распределении Фонда финансовой поддержки регионов практически не
учитываются многие особенности, определяющие повышенную стоимость энергетических ресурсов.
Более чем в 3 раза сократились в проекте бюджета на 2001 год субсидии на жилищное
строительство гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера.
Однако объектом особых "интересов" продолжает оставаться Федеральный закон "О
гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера
и приравненных к ним местностях". Поскольку его отмена для людей, находящихся на Севере,
практически невозможна в соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации, то
такие попытки систематически принимаются в отношении вновь прибывающих (предложение
депутата Государственной Думы Линника В.В. от 16 сентября 1999 г. № 211 и последовавшее за
ним письмо Правительства РФ от 13 октября 1999 года № 453/П-ПII).
Используется сомнительная аргументация о перенаселенности Севера, на который
ежегодно приезжают 700 тыс.человек. При этом почему-то забывается, что за прошедшие 10 лет
население северных регионов уменьшилось почти на 1.5 млн человек, а в последние годы оно
продолжает уменьшаться в среднем на 100 тыс.человек. Абсолютно не принимается во внимание
структурный характер "перенаселенности" (если она вообще существует), который складывается
за счет пенсионеров и так называемых "неперспективных" поселков. Однако и в том, и в другом
случае речь должна идти о перемещении с Севера сотен тысяч человек, ресурсов для чего не
существует. Собственно, не делается попытка их создать и за счет предлагаемых мероприятий.
Более того, при отсутствии компенсаций по оплате проезда и, особенно, провоза багажа,
подавляющая часть нетрудоспособного населения вообще не сможет переехать даже при
предоставлении им жилья в других районах. Поскольку население Севера продолжает
уменьшаться на 100-150 тыс. человек ежегодно, значит выезжает с Севера 800-850 тыс. человек,
причем основная часть в трудоспособном возрасте. При таком оттоке и при отсутствии встречного
движения здесь через 4-5 лет вообще некому будет работать. Сама цифра в 700 тысяч определена
некорректно. Не исключено, что в нее включили всех "вахтовиков", военнослужащих и их семьи и
т.п. Странно, что в этом случае автором предложений не применяется так полюбившийся
дифференцированный, точечный подход, то есть не пытается показать в какие регионы, кто и
зачем прибывает.
Не очень понятно, каким работника бюджетной сферы собираются прекратить предоставление
государственных гарантий с 1 января 2001 года. Если военнослужащим, то не очень понятно, кто будет
служить на Северном флоте или в Арктической группе погранвойск. К тому же эти категории не
приезжают, а прибывают на Север по соответствующему приказу.
Второй аргумент - что выплачиваемые гарантии повышают издержки производства и
делают продукцию северных предприятий неконкурентоспособной. Однако именно предлагаемый
проект направлен на рост издержек, поскольку все гарантийные выплаты для вновь приглашаемых
работников работодателям как во внебюджетной, так и в бюджетной сферах придется с его
принятием оплачивать из прибыли.
Наконец, совершенно несостоятельны утверждения о росте роли трудовых договоров при
установлении северных гарантий, а также о повышении ответственности работодателей за
соответствующие выплаты. Проект не предусматривает механизма понуждения к заключению
договора, то есть в итоге он дает возможность работодателю лишить северных гарантий любого
работника всего лишь незаключением с ним трудового договора. Если сейчас можно требовать
предоставления гарантий в судебном порядке и при отсутствии договора, то с принятием
предлагаемого законопроекта такая возможность исчезнет.
Все это позволяет констатировать, что такие изменения в Законе противоречат
социально-экономическим интересам северных территорий, а через негативное влияние на
хозяйственный и оборонные комплексы - и национальным интересам России.
Возможны два концептуальных подхода к государственной социально-экономической
политике на Севере. Первый - основывается на преимущественно или даже исключительно на
"рыночных" принципах с минимальным влиянием государства. Однако он чреват крупными
осложнениями не только и даже не столько для регионов Севера, сколько для всей национальной
экономики. Произойдут нарушения в транспортных "коридорах", будет потеряна значительная
часть цветных и драгоценных металлов, энергоносителей, причем не только в текущем периоде,
но и на перспективу, разрушится социальная сфера: здравоохранение, пенсионная система,
жилищно-коммунальное хозяйство.
Более предпочтительным считается второй вариант, базирующийся на активном и
целенаправленном влиянии государства на стратегические процессы в развитие северных территорий.
Такая стратегия будет преследовать достижение двуединой цели: предотвратить социальноэкономические системы Севера от глобального "распада", с одной стороны, и создать предпосылки
для хозяйствования в условиях становления рыночного порядка, с другой.
Концептуальный подход базируется на национальной экономической политике,
ориентированной на восстановление и поддержание емкости внутреннего рынка, воссоздание единого
экономического пространства, формирование рыночного экономического порядка.
В государственной политике необходимо четко стратифицировать государственную
поддержку и регулирование, поскольку различно их организационно-экономическое содержание:
• регулирование происходит во всех территориальных образованиях и сферах, а поддержка - в
особых ситуациях;
• регулирование осуществляется в условиях стандартной дифференциации, когда происходит
сглаживание неоднородности социально-экономического пространства до некоторых типовых
условий;
• поддержка необходима в тех случаях, когда эти условия существенно отличаются от типовых или
для самого достижения типовых показателей необходимы значительно большие объемы ресурсов
или чрезвычайные решения.
Можно сказать, что поддержка является составной частью и продолжением государственного
регулирования в особых условиях деятельности.
Переходные процессы в территориальных системах Севера протекают столь болезненно, как,
впрочем, и в большинстве других регионов России именно вследствие того, что смена общественной
парадигмы развития (смена целевого критерия на критерий эффективности) не сопровождалась
последовательным и управляемым изменением организационно-правовых условий хозяйствования,
формирование экономического порядка при развитии рынка.
Реформирование системы государственной политики на Севере должно базироваться на
четких долговременных целевых ориентирах и адаптированной правовой основе, включающих:
• стратегическую направленность на обеспечение внутреннего рынка России, в первую очередь
отечественными потребительскими товарами, что создает основу для стабилизации производства
сырьевых отраслей Севера;
• применение адаптированного налогового законодательства, учитывающего повышенную
налогооблагаемую базу северных территорий, в частности, по налогу на добавленную стоимость и
акцизам;
• создание организационно-правовой основы для формирования территориальных траст-фондов
за счет специальных отчислений от эксплуатации невозобновляемых природных ресурсов;
• разработку и целевое финансирование долговременных федеральных программ на принципах
перспективной самоокупаемости, в первую очередь связанных с освоением шельфа северных морей и
функционированием северных портов, в том числе по обслуживанию Северного морского пути, а
также функционирование нефтегазовой отрасли, включая трубопроводный транспорт;
• трансформацию системы государственных гарантий для лиц, работающих и проживающих на
Севере, расширение прав регионов в этой сфере, в том числе с целью снижения необоснованной
дифференциации заработной платы;
• определение трудового стажа для выхода на пенсию и размеров пенсий с учетом повышающих
коэффициентов, действующих в соответствующих районах Севера в пределах реальных отчислений в
Пенсионный фонд РФ;
• антикризисное регулирование в населенных пунктах и районах, теряющих базовые
производства, с целью недопущения социальных катастроф;
• создание буферных агропромышленных узлов в средней полосе России, обеспечивающих
организованную миграцию населения и повышающих снабжение Северов продуктами питания.
Укрепление местных и региональных бюджетов на Севере в рамках общего
совершенствования межбюджетных отношений будет базироваться на следующих мерах:
• внесения в Налоговый и Бюджетный кодексы положений, выравнивающих условия хозяйствования
в северных регионах в соответствии с концепцией экономического федерализма, на основе принципа
платежеспособности и законодательного запрета произвола любого уровня власти в установлении
налоговых и не налоговых платежей;
• пересмотра порядка закрепления налогов по уровням бюджетной системы, исходя из принципа
бездефицитности бюджетов большинства субъектов Федерации;
• гарантии финансовой обеспеченности права северных субъектов Федерации самостоятельно
формировать свои бюджеты с учетом повышенных затрат бюджетных организаций Севера на
топливо, питание, охрану здоровья, расчеты с бюджетом на основе закрепления за
северными субъектами Федерации постоянных и достаточных, прежде всего налоговых,
источников доходов;
• предоставления региональным и местным бюджетам Севера такого размера (доли)
собственных доходов, которые обеспечивали бы финансирование минимально необходимых
расходов, определенных с учетом адаптированных (повышенных) социальных стандартов;
• определения и индексирования плановых норм бюджетной обеспеченности регионов с целью их
дифференциации по условиям жизнедеятельности;
• предоставления средств из федерального Фонда финансовой поддержки регионов с учетом
финансового и налогового потенциалов каждого субъекта Федерации;
• введения "прозрачности", то есть обязательной отчетности по распределению и использованию
средств федерального Фонда финансовой поддержки регионов для мониторинга "сглаживания"
неоднородной обеспеченности регионов и муниципальных образований коллективными благами.
При формировании государственного бюджета на 2001 и последующие годы
рекомендуется:
• предусматривать расходы на государственную финансовую поддержку северного завоза и
компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской
области отдельной строкой в расходной части бюджета, исключив их из состава ФФПР;
• при сохранении их в составе Фонда финансовой поддержки регионов расчет и распределение
производить отдельно от других трансфертов;
• передать в собственность субъектам Российской Федерации средства, выделенные в 1994-1996 годах
на государственную финансовую поддержку досрочного завоза продукции (товаров) в районы
Крайнего Севера и приравненные к ним местности;
• предусмотреть увеличение бюджетных субсидий на жилищное строительство
гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера (в проекте на 2001 год
предусмотрено в 3.5 раза меньше, чем в бюджете 1999 года).