Электроэнергетика казахстана: состояние и

№ 1(44) февраль 2013
форумы, семиинары, конференции
9
ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКА КАЗАХСТАНА: СОСТОЯНИЕ И
ПЕРСПЕКТИВЫ ДАЛЬНЕЙШЕГО РАЗВИТИЯ ОТРАСЛИ
Шаймерден УРАЗАЛИНОВ,
председатель Казахстанской
электроэнергетической ассоциации
Продолжающееся развитие экономики
Казахстана, связанное со строительством
новых промышленных и
сельскохозяйственных предприятий,
развитием малого и среднего бизнеса,
повышением благосостояния населения,
требует дополнительных объёмов
производства электроэнергии.
Радикального и резкого изменения
ситуации в краткосрочном временнóм
промежутке ожидать нельзя. Эта работа
потребует разработки, реализации
комплекса мер законодательного,
программного и практического характера.
Основными задачами комплек- развития отрасли до 2030 года. вую программу развития электроса мер законодательного, про- Разработанную Министерством энергетической отрасли на 2010 –
г р а м м н о го и п р а к т и ч е с к о го индустрии и новых технологий и 2014 годы следует рассматривать
характера являются: изменение утвержденную Правительством как «первоочередные меры по
отношения к энергоресурсам в Республики Казахстан Отрасле- содействию в реализации Прогобществе, перестройка
раммы форсированного
экономики с акцентом на
В новой программе должны и н д у с т р и а л ь н о энергоэффективные
инновационного развития
быть отражены и учтены сле- экономики
отрасли и сектора, фактиКазахстана».
дующие основные вопросы:
ческое обновление
В новой программе
с у ще с т ву ю щ и х п р о и зэкономическое развитие Казах- должны быть отражены и
водств с устаревшими
учтены следующие
стана и его регионов, географи- о с н о в н ы е в о п р о с ы :
технологиями и оборудованием. Для этого потребуческое положение страны (об- экономическое развитие
ется определение долгосКазахстана и его регионов,
ширность территории и нерав- географическое
рочной политики в приориположеномерность её заселения), ние страны (обширность
тетности направлений
развития экономики как в
состояние электроэнергетики, территории и неравномеррегионах, так и в стране.
ность её заселения),
топливная база отрасли, нали- состояние электроэнергеВ тоже время необходимы опережающие темпы
чие энергетических связей тики, топливная база
обеспечения потребности
отрасли, наличие энергемежду регионами страны, с тических
экономики и населения
связей между
сопредельными государствами, р е г и о н а м и с т р а н ы , с
страны в электрической
энергии. Для этого требуполитика энергосбережения и сопредельными госудается чётко определить
рствами, политика энерохрана окружающей среды, миро- госбережения и охрана
п р и о р и т ет ы р а з в и т и я
электроэнергетической
вые тенденции в изменении о к р у ж а ю щ е й с р е д ы ,
отрасли. При этом в силу
мировые тенденции в
стоимости строительства изменении
инерционности развития
стоимости
энергообъектов, тарифная строительства энергообъэлектроэнергетики необходима разработка новой
ектов, тарифная политика,
политика, подготовка кадров.
долгосрочной Программы
подготовка кадров.
10
№ 1(44) февраль 2013
форумы, семиинары, конференции
К положительным условиям для ляется на реализацию проектов руется до 1 млрд. кВт·ч), отсутствие
развития генерации в Казахстане модернизации оборудования, резервов мощностей, особенно
можно отнести: наличие значитель- природоохранные мероприятия.
пиковых. В секторе производства
ных запасов топливноВажно отметить, что основное тепловой энергии также наблюдаэнергетических ресурсов; значи- условие их предоставления – ется высокий износ оборудования,
тельный потенциал возобновляе- инвестиционные соглашения с большие потери при транспортимой энергии; наличие транзитного профильным министерством ровке энергоносителя.
потенциала и возможностей выполняются в полном объёме.
Покрытие растущей потребносэкспорта электроэнергии; резервы Считаем, что если выполняется ти в электроэнергии к 2015-2030 гг.
по энергосбережению и энергоэф- инвестиционная программа, то планируется обеспечить за счёт
фективности.
должна быть регулируемая норма техперевооружения оборудования,
К недостаткам относятся: доходности.
ввода мощностей действующих
значительная выработка паркового
Наличие частных, в том числе электростанций и строительства
ресурса генерирующего оборудо- иностранных партнёров, предпола- новых электростанций, в том числе
вания; рост цен на газ и, как гает неукоснительное соблюдение базо в ы х ( Б а л ха ш с к а я Т Э С ,
следствие, неконкурентоспособ- действующего законодательства Тургайская ТЭС, Актауская АЭС).
ность на рынке электроэнергии РК, принципов корпоративного
Без дальнейшего повышения
Жамбылской ГРЭС; рост негатив- управления и соответствующего инвестиционной привлекательносного воздействия тепловой генера- с п р а в е д л и в о г о н а ч и с л е н и я ти электроэнергетической отрасли
ции на окружающую среду; недос- дивидендов на чистый доход, невозможно создать конкурентную
таток резервных мощностей; подтверждающий инвестиционную среду в электроэнергетике, строить
совместные водно-энергетические привлекательность электроэнерге- новые капиталоёмкие энергетичеспроблемы со странами Централь- тической отрасли Казахстана.
кие объекты, вовлечь в энергобаной Азии.
л а н с в о з о б н о вл я е м ы е
Для решения указанных
На сегодняшний день имеют- источники энергии.
п р о бл е м н е о бх о д и м о
Не менее важным и
ся серьезные проблемы в функ- требующим
развитие сектора генератщательных
ции на базе современных ционировании региональных обоснований должен быть
высокоэффективных и электросетевых компаний раздел развития электросеэкологически чистых
тевых объектов напряженитехнологий с более высо- (РЭК): высокие потери электри- ем 220–500 кВ и выше,
ким КПД, оптимизации ческой энергии, связанные с главным образом системоструктуры генерирующих
образующих, межрегионеудовлетворительным техни- нальных
мощностей с учётом
и межгосудаэкономических и экологи- ческим состоянием сетей и рственных линий электроческих аспектов.
подстанций, отсутствием передачи.
С о в р е м е н и в вод а
К основным вопросам по
п р е д ел ь н ы х т а р и ф о в единой технической политики. НЭС, которые требуют
электрические станции Существующий метод форми- р е ш е н и я , о т н о с я т с я
осуществляют инвестициограниченная пропускная
рования тарифов не позволяет спос
онные программы с
обность сетей по
использованием средств, осуществлять реконструкцию основным направлениям:
полученных от применения и модернизацию электрических Север–Юг и Север–Восток,
предельных тарифов.
отсутствие связи Западного
П р и п р о в ед е н и и в сетей в полном объеме.
Казахстана с ЕЭС РК,
текущем году Дня индуснедостаточная техническая
Согласно законам РК «Об оснащённость. Требуется соорутриализации глава государства
отметил, что введение предельных акционерных обществах» и «О жение 3-й цепи Север–Восток–Юг,
тарифов дал о возможность товариществах с ограниченной и Запад–Юг, комплексная модерниэнергопроизводящим организаци- дополнительной ответственнос- зация НЭС на основе передовых
ям решать проблемы модерниза- тью» вопросы распределения технологий.
ции и компенсировать затраты чистого дохода компаний, в том
На сегодняшний день имеются
числе и размера выплат дивиден- серьёзные проблемы в функционитарифами.
В результате восстанавливает- дов, являются компетенцией ровании региональных электросеся оборудование, сокращаются общего собрания акционеров тевых компаний (РЭК): высокие
разрывы мощностей, увеличивает- (участников).
потери электрической энергии,
В то же время необходимо связанные с неудовлетворителься производство электроэнергии
для обеспечения растущих потреб- отметить, что применяемый ным техническим состоянием
ностей экономики и населения механизм «тарифы в обмен на сетей и подстанций, отсутствием
инвестиции» не в состоянии единой технической политики.
страны.
Прибыль, которую электростан- полностью решить существующие Существующий метод формировации получают от применения проблемы отрасли – отсутствие ния тарифов не позволяет осущепредельных тарифов, в подавляю- конкуренции в секторе генерации и, ствлять реконструкцию и модернищем большинстве случаев инвес- соответственно, дефицит электро- зацию электрических сетей в
тируется в производство, направ- энергии (в текущем году прогнози- полном объеме.
№ 1(44) февраль 2013
форумы, семиинары, конференции
Для решения имеющихся
проблем по РЭК требуются
внедрение единой технической
п ол и т и к и ( с та н д а рт и з а ц и и ) ,
АСКУЭ, новой стимулирующей
методики формирования тарифа,
усиление контроля государства в
части объёма и реализации
инвестиционных программ,
целесообразности объединения
элек тросетевых к омпаний в
пределах области, усиление роли
отраслевого министерства или
с озд а н и е с а м о с то я тел ь н о го
государственного органа в сфере
электроэнергетики.
В Программе необходимо
исходить из того, что Казахстан –
это страна с резко континентальным климатом, и в электроэнергетике, на обозримую перспективу,
одним из основных вопросов
наряду с производством электроэнергии сохранится и усилится
роль централизованного теплоснабжения за счёт ТЭЦ. Централизованное теплоснабжение городов, осуществляемое действующими ТЭЦ, остаётся экономически наиболее выгодным. В то же
время физический и моральный
износ оборудования большей
части электростанций Казахстана,
построенных в 50–70-х годах ХХ
век а, становится реальным
фактором ненадёжного электро- и
теплоснабжения потребителей и,
как следствие, снижения энергобезопасности страны.
В связи с этим одним из главных направлений в Программе
должны быть вопросы реконструкции и развития действующих
тепловых электростанций. При
этом наряду с необходимостью
обеспечения роста тепловых
нагрузок, обновления существующего оборудования предлагается
проработать вопрос расширения
ТЭЦ за счёт установки конденсационных турбин для увеличения
производства электроэнергии.
Требуется модернизация тепловых сетей с доведением потерь до
мировых стандартов. Необходимо
на зак онодательной основе
установить, что строительство
новых ТЭЦ и крупных отопительных котельных (100 Гкал/час и
более, единичной мощности
котлов) должно обосновываться
с о от ветс т ву ю щ и м и с хе м а м и
теплоснабжения данного города
на перспективный период, разработанными специализированны-
ми проектными организациями.
Схемы теплоснабжения на
перспективу должны быть разработаны по всем городам Казахстана на базе утверждённых генеральных планов. Необходимо
завершить подготовку и принятие
Закона РК «О теплоснабжении».
Для сложившегося в стране
рынка электроэнергии характерны
следующие особенности: отсутствие конкуренции на оптовом и
розничном рынках, несовершенство структуры рынка, административное регулирование цен.
Пути решения развития рынка
электроэнергии заключаются в
следующем: совершенствование
модели рынка электроэнергии и
мощности, развитие рынк а
централизованных торгов, создание благоприятной инвестиционной среды, строительство новых
генерирующих мощностей,
электрических сетей и развитие
конкуренции.
Комплексный подход к преобразованиям в электроэнергетике
невозможен без энергоэффективности и энергосбережения как на
стадиях добычи и генерации, так и
на стадиях распределения и
потребления энергоресурсов.
Одним из приоритетов государственной технической политики
являются внедрение и развитие
энергетики, основанной на использовании возобновляемых источников энергии.
Д ол го с р оч н а я п р о г р а м м а
развития элек троэнергетики
наряду со строительством ветроэлектростанций на приоритетных
площадках должна предусмотреть
развитие ветроэнергетики малой
мощности в отдалённых сельских
территориях при максимальной
поддержке и участии государства.
До настоящего времени до
конца не решён вопроса развития
возобновляемых источник ов
энергии. Говоря о положительных
экологических аспектах ВИЭ,
нельзя забывать о требуемых
крупных капитальных вложениях.
Откуда можно привлечь инвестиции, как добиться окупаемости
«зеленых» проектов? Ответа на
данные вопросы у уполномоченного органа нет. Справедливыми
считаем слова главы государства
о том, что ни правительство, ни
акиматы в достаточной мере не
работают над вопросом развития
ВИЭ.
11
Следует учесть, что определяющим фактором в развитии
инноваций, диверсифик ации
экономики, развитии интеллектуальных технологий и повышении
конкурентоспособности страны
является проведение научноисследовательских и опытноконструкторских работ. В развитых государствах расходы на
НИОКР составляют до 3 % и
выше. При этом в Казахстане
данный показатель не превышает
0,26 % от ВВП.
В условиях осенне-зимнего
периода для Республики Казахстан актуальным становится
во п р о с п о к р ы т и я д е ф и ц и та
мощностей. Ранее электростанции РК приобретали электроэнергию у энергоснабжающих организаций (ЭСО), имеющих договорные отношения с энергопроизводящими организациями (ЭПО)
сопредельных государств на
импорт электроэнергии. Принятые в июле текущего года изменения и дополнения в законодательство по вопросам электроэнергетики ввели запрет на
приобретения ЭПО электрической энергии у ЭСО. Данное
обстоятельство при дефиците
мощности может привести к
серьёзным последствиям для
энергетики страны, к риску
неудовлетворения спроса потребителей энергии.
О тс у тс т вует н а д л еж а щ и й
контроль за выполнением принятых обязательств по вложению
инвестиций на модернизацию,
техническое перевооружение
электротехнического оборудования электростанций и сетей
собственниками.
Недостаточен контроль за
соблюдением правил технической эксплуатации и техники
безопасности электроустановок,
высок уровень аварийности и
травматизма на энергетических
предприятиях.
И з - з а отс у тс т в и я ед и н о й
государственной технической
п ол и т и к и е с т ь н е р е ш ё н н ы е
проблемы в техникоэкономическом обосновании,
проектировании и строительстве
объектов энергетики.
Не создана эффективная
система подготовки и повышения
квалификации кадров для
отрасли.
12
В н а с то я ще е в р е м я д л я
эффективного управления
электроэнергетической отраслью
необходимо решить ряд проблемных вопросов в организационном
и законодательном плане.
Казахстанская электроэнергетическ ая асс оциация (КЭА)
обращается по вопросам, связанным с разделением полномочий
между государственными органами, Законом РК «О внесении
изменений и дополнений в
некоторые законодательные акты
Республики Казахстан по вопросам деятельности отраслевых
регуляторов» и последствиями в
электроэнергетической отрасли.
Законом РК от 9 июля 2004 года
№588-11 «Об электроэнергетике»
все функции по разработке и
утверждению нормативноправовых документов в области
электроэнергетики были возложены на уполномоченный орган в
лице Министерства энергетики и
м и н е р а л ь н ы х р е с ур с о в . В о
исполнение этого закона были
разработаны и утверждены все
документы, регламентирующие
организацию и функционирование оптового, розничного, балансирующего рынков, рынка централизованной торговли электрической энергии, рынка системных и
вспомогательных услуг.
27 июня 2007 года был принят
Закон РК «О внесении изменений
и дополнений в некоторые законодательные акты Республики
Казахстан по вопросам деятельности отраслевых регуляторов». В
соответствии с указанным законом функции по разработке и
утверждению Правил организации и функционирования централизованных торгов электрической
энергии в Казахстане, Правил
организации и функционирования
розничного рынка были возложены на Агентство РК по регулированию естественных монополий
(АРЕМ). При этом разработка и
утверждение Правил организации
и функционирования оптового
рынка электрической энергии
возложена на Министерство
индустрии и новых технологий.
Произошло разделение функций
между двумя государственными
органами. Тем самым была
разорвана взаимосвязь, целостность функционирования рынка
электрической энергии и ухудшена эффективность управления.
№ 1(44) февраль 2013
форумы, семиинары, конференции
Это связано с изменениями,
происшедшими за последние
годы в Казахстане и в первую
очередь с преждевременным
в в ед е н и е м н е о б о с н о в а н н о й
модели института отраслевого
р е г ул я то р а д л я н е с к ол ь к и х
отраслей в лице Агентства по
регулированию естественных
монополий.
Следует признать, что имеется
зару бежный опыт введения
института отраслевого регулятора. Уровень экономической и
технической развитости в таких
странах позволяет это делать,
когда отдельные министерства
могут передать часть своих
функций отраслевому регулятору.
Кроме того, для отдельных
отраслей, по мере необходимост и , с озд а ё тс я н ез а в и с и м ы й
отраслевой регулятор, где работают профессионалы соответствующей отрасли. Само понятие
«отраслевой регулятор» тому
свидетельство.
В наших же условиях, когда,
например, в электроэнергетике
износ основных фондов составляет 60–80 % и отрасль надо реанимировать, мы законодательно
передаём функции нескольких
отраслей, в том числе электроэнергетической, так называемому
отраслевом у регулятору –
Агентству Республики Казахстан
по регулированию естественных
м о н о п ол и й . З а д ач е й А Р Е М
является контроль и регулирование ценовой (тарифной) политики
в сфере естественных монополий
и регулируемых рынков. В нашем
случае аентству передан ряд
функций нескольких министерств:
· утверждение и согласование норм и нормативов (нормативная численность персонала,
технические и технологические
нормы расхода сырья, материалов, топлива, энергии, нормативные технические потери);
· с оглас ование годовой
сметы затрат на текущий и капитальный ремонт;
· определение технических
условий недискриминационного
доступа в области железнодорожного транспорта, электро- и
теплоэнергетики, гражданской
авиации, портовой деятельности;
· осуществление лицензирования.
Указанные функции должны
принадлежать компетентным
государственным органам –
отраслевым министерствам.
Уровень нормативных техниче ских потерь, например
электрической энергии,
определяется на основании
законов электротехники по
нагрузкам и режимам работы
сетей и оборудования, включающий такие составляющие,
как нагрузочные потери в
л и н и я х э ле к т р о п е р е д ач и ,
нагрузочные потери в силовых
трансформаторах и автотрансформаторах, потери на
корону в линиях электропередачи, потери холостого хода
трансформаторов и автотрансформаторов и другие.
Как правило, превышение
технических и технологических норм расхода сырья,
материалов, топлива, энергии
связано с высокой изношенностью основных фондов
су бъектов е сте ственных
монополий. Требуется вливание финансовых средств на
капитальный ремонт, реконструкцию, обновление основных средств, чтобы обеспечить снижение технических и
технологических норм расхода, нормативных технических
потерь и т.д.
Разработка, введение
новых, замена и пересмотр
действующих норм труда
производятся работодателем по согласованию с представите лями работников
(коллективный договор,
соглашения) с учётом типовых норм и нормативов по
труду, в том числе нормативов численности (статья 117
п.1 Трудового кодекса). Типовые нормы и нормативы по
труду утверждаются уполномоченными государственными органами соответствующих сфер деятельности по
согласованию с уполномоченным органом по труду в установленном порядке (статья
117 п.2 Трудового кодекса). В
нашем случае утверждение
АРЕМ нормативной численности персонала является нарушением Трудового кодекса
Республики Казахстан и не
является компетенцией
АРЕМ.
№ 1(44) февраль 2013
форумы, семиинары, конференции
Согласование годовой сметы
затрат на текущий и капитальный
ремонт является излишним. Какие
ремонты, связанные с планом и
графиком мероприятий, производственной необходимостью,
аварийностью и т.д., производить,
является правом субъекта естественной монополии и отраслевого
министерства. Задача АРЕМ
заключается в контроле за исполнением утверждённой сметы
расходов на проведение указанных ремонтов субъектом естественной монополии.
Право лицензирования в
различных сферах, в том числе в
секторах экономики, должно
принадлежать государственным
органам – отраслевым министерствам.
Все эти функции в настоящее
время осуществляются без учёта
мнения и участия компетентного
органа (отраслевого министерства).
Поэтому указанные выше
функции необходимо вернуть
отраслевым министерствам. В
последующем, если вводить
институт независимых отраслевых
регуляторов, их надо вводить для
отдельно взятой отрасли по мере
необходимости и готовности.
Учитывая зарубежный опыт,
следует отметить, что отраслевой
регулятор несёт полную ответственность по функциям, переданным ему министерством, за
состояние и развитие предприятий
отрасли.
Нельзя смешивать функции
АРЕМ, призванного осуществлять
контроль и регулирование ценовой (тарифной) политики в сфере
естественной монополии, и
функции отраслевого министерства. Нельзя, наконец, вменять
несвойственные функции нескольких отраслей Агентству без какойлибо ответственности.
Кроме того, в Законе РК «О
естественных монополиях и
регулируемых рынках» по всему
тексту слова «Центральный
государственный орган, осуществляющий контроль и регулирование деятельности в сфере
естественных монополий» заменены на слова «уполномоченный
орган» без слов «осуществляющий контроль и регулирование
деятельности в сфере естественных монополий». И, как следствие,
подпунктом 29 статьи 3 даётся
новая редакция понятию уполномоченного органа: «уполномоченный орган – государственный
орган, осуществляющий руководство в сферах естественных
мо н о полий и р е гулируе мы х
рынках». Хотя ранее действовавшая норма была в следующей
редакции: «уполномоченный орган
– государственный орган, осуществляющий контроль и регулирование деятельности в сферах
естественных монополий».
Слова «контроль и регулирование деятельности» и «руководство» – два различных понятия.
Какова цель подмены указанных
терминов?
С ч и т а е м н е о бхо д и м ы м
передать все функции по
разработке всех нормативноправовых актов в области
электроэнергетики, в том
числе регламентирующих
организацию и функционирование всех сегментов оптового и
розничного рынков электрической энергии, в отраслевое
министерство, так как оно
я в л я е тс я р а з р а б о т ч и к о м
Ко н це п ц и и д а л ь н е й ш е го
развития рыночных отношений и нормативных правовых
актов в электроэнергетической отрасли, долгосрочной
Программы развития электроэнергетики страны до 2030
года. Наконец, министерство
несет полную ответственность за состояние и развитие отрасли.
Согласно Закону РК «О внесении изменений и дополнений в
некоторые законодательные акты
Республики Казахстан по вопросам пересмотра компетенции
уполномоченных государственных
органов и Правительства Республики Казахстан на принятие
нормативных правовых актов,
устанавливающих требования к
проверяемым субъектам» от 5
июля 2011 года № 452 – 1V компетенция разработки нормативных
правовых актов (НПА) оставлена
за отраслевыми министерствами,
а их утверждение передано
П р а в и т ел ь с т в у Ре с п у бл и к и
Казахстан.
Д а н н о е з а к о н од ат ел ь н о е
разграничение компетенции не
коснулось Агентства по регулированию естественных монополий и
13
регулируемых рынков АРЕМ,
которое продолжает осуществлять
разработку и утверждение приказами председателя агентства
нормативных правовых актов
(многочисленных правил). На
каком основании делаются такие
исключения, где логика?
Правительство Республики
Казахстан утвердило разработанные министерствами отраслевые
программы развития отраслей на
2010 – 2014 годы. Была утверждена и отраслевая программа по
тарифной политике на 2010 – 2014
годы Агентства по регулированию
естественных монополий. Возникает вопрос, к какой отрасли
экономики относится программа,
или тарифная политика АРЕМ
является отдельной отраслью
экономики страны?
Необходимость реализации
указанных выше долгосрочных
комплексных мер по реабилитации и развитию электроэнергетики
в Казахстане требует создания
эффективного координирующего
государственного органа управления этой важнейшей отраслью.
Складывается впечатление,
что сегодня многопрофильное
отраслевое министерство управляет энергетикой по остаточному
принципу. Накопившиеся проблемные вопросы отрасли не
находят своевременного решения.
Невозможно обеспечить эффективное управление и решение
перечисленных задач одним
департаментом в составе Министерства индустрии и новых
технологий. В сложившихся
условиях считаем необходимым:
1. Правительству Республики
Казахстан в корне пересмотреть
отношение к стратегической
отрасли.
2. Для эффективного и надлеж а ще го ур о в н я у п р а вл е н и я
отраслью необходимо создание
единого Министерства энергетики
и твердого топлива с приданием
функций отраслевого регулятора.
3. В секторе генерации и
твердого топлива необходим
Национальный оператор Республики Казахстан с первоочередным
правом (приоритетом) на строительство генерирующих активов,
участие в прямых переговорах с
уполномоченным органом на
получение прав на недропользование.