Государство в системе субъектов управления трудом

Реклама
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2013. № 1 (34). С. 132–138.
УДК 349.2
ГОСУДАРСТВО В СИСТЕМЕ СУБЪЕКТОВ УПРАВЛЕНИЯ ТРУДОМ
THE STATE IN SYSTEM OF SUBJECTS OF MANAGEMENT OF WORK
М. А. ДРАЧУК (M. A. DRACHUK)
Публикация посвящена роли и месту государства как особого субъекта управления трудом и
регулирования трудовых отношений, основным аспектам проявления его юридических возможностей.
Ключевые слова: государство, трудовые отношения, управление трудом.
The present publication is devoted a role and a state place as special subject of management by work and
regulations of labor relations, to the basic aspects of display of its legal possibilities
Key words: the state, labor relations, management of work.
Вопрос о том, является ли само государство субъектом права, правовых отношений, трудовых и управленческих отношений и/или правоотношений – проблема,
требующая своего изучения и выходящая в
значительной мере за пределы настоящего
исследования, однако в общем мы попытаемся его раскрыть для обоснования выводов, необходимых в аспекте заявленной тематики.
Государство признавали и признают
особым субъектом права многие исследователи. Так, Н. Г. Александров полагал, что
«сторонами, участниками правоотношения,
могут быть субъекты (лица), которые наделены правоспособностью и пользуются известным правовым статусом. Такими субъектами (лицами) являются: отдельные люди,
общественные организации, органы государства, а в некоторых правоотношениях
государство в целом» [1]. А. И. Процевский
отмечал, что «незримое присутствие государства при вступлении граждан в трудовое
правоотношение выражается в установлении правил поведения для обеих сторон
трудового договора, в передаче предприятию в оперативное управление части государственной собственности, с которой соединяется способность граждан к труду, в
осуществлении надзора за правильностью
_______________________________________
© Драчук М. А., 2013
132
применения установленных им прав и обязанностей» [2].
«Государство, – по мнению М. С. Строговича, – является субъектом права в международных правоотношениях, а также во многих
правоотношениях внутри страны, например,
как субъект права государственной собственности» [3]. Авторы «Курса российского трудового права» [4] пишут, что государство легализуется в качестве особого субъекта права – лица, наделённого публичными субъективными
обязанностями и правами по отношению как
к российскому обществу в целом, так и к отдельной личности. Наконец, А. Р. Мацюк из-за
некоторой степени абстрактности именует государство особым «ассоциированным субъектом», но не акцентирует внимание на его особенностях, фактически признаёт его именно
самостоятельным субъектом права с учётом
присущей этому образованию специфики [5].
Государство – это особая форма социальной и политической организации. Многими авторами справедливо отмечается, что
оно должно признаваться субъектом любых
урегулированных правом общественных отношений, поскольку устанавливает юридические нормы и обеспечивает их действенность
и общеобязательность. Действительно, в
этом направлении роль государства переоценить невозможно.
Государство в системе субъектов управления трудом
Соответствующий комплекс нормотворческих правомочий, позволяющих говорить о
государстве как особом субъекте права с позиций юридического статуса (совокупности
прав и обязанностей и общих условий правообладания), обычно закрепляется в конституционных нормах.
В своей коллективной работе В. Н. Кудрявцев, В. И. Никитинский, И. С. Самощенко
и В. В. Глазырин [6] обоснованно указывают,
что правовое регулирование является главным
способом управления общественным производством, общесоциальным регулятором общественных отношений и процессов. Они,
в частности, пишут, что «управление общественными отношениями с помощью правового
регулятора проявляется применительно, например, к гражданам, не только в определении правовых обязанностей, но и в юридическом закреплении их прав и свобод, установлении разнообразных гарантий для их реального использования», и далее: «Методологически вполне оправданно рассматривать процесс правового воздействия на поведение людей как специфическую форму управленческого воздействия, которая, хотя и имеет свои
специфические черты, подчиняется общим
закономерностям управления» [7].
На то, что право является необходимым
элементом социального управления, неоднократно указывал также С. С. Алексеев [8].
В направлении той же научной мысли
А. С. Пашков в своё время верно отмечал,
что «сложный механизм управления общественным трудом… направляется государством
с помощью правовых норм, регулирующих
многочисленные связи между участниками
общественно-трудовых отношений и придающих им форму правовых отношений.
Нормативный
способ
государственного
управления… кооперацией труда является
наиболее эффективным и экономичным, поскольку он избавляет государственные органы от индивидуального регулирования типических, повторяющихся отношений, устраняет произвол и субъективизм при принятии
общественно значимых решений» [9].
Также очевидно, что «такой способ
управления поведением людей является и
более экономичным, и более надёжным
средством продвижения к цели, которая ставится перед той или иной системой управле-
ния» [10]. С этим утверждением следует согласиться.
Как пишет Т. А. Затолокина, в одном
случае государство выступает как организация публичной власти (осуществляя нормотворческие и исполнительно-распорядительные функции), в другом – взаимодействует
с другими субъектами на основе равенства
(в отношениях социального партнёрства),
в третьем – принимает на себя функцию арбитра [11]. Авторы «Курса российского трудового права» указывают, что государство
опосредует в сфере труда социальные связи и
общественные отношения двух видов:
а) связь между государством и субъектом;
б) общественные отношения между субъектами – носителями общественно значимых
интересов в сфере труда [12].
Так, через принятие юридических норм
в области трудового законодательства государство устанавливает для каждого субъекта
трудового права его статутные права и обязанности, общие условия правообладания
(правосубъектность), юридические гарантии
правореализации и так называемые «минимальные социальные стандарты» в сфере регулирования трудовых отношений, существование которых всегда было одной из особенностей трудового законодательства, проявлением его защитной функции, «которая
является ведущей, приоритетной по отношению к производственной» [13]. К таким
стандартам-гарантиям относятся, к примеру,
минимальный перечень обязательных условий трудового договора и максимальный –
общих оснований для прекращения его действия, минимальная продолжительность ежегодного основного отпуска, минимальный
размер заработной платы, максимальная
продолжительность основного рабочего времени и сверхурочной работы и т. д.
Так как многие из этих положений всегда были предметом «классовой борьбы»
работников и работодателей, их согласование также логично становится компетенцией государства как некоей третьей стороны,
наделенной достаточным авторитетом и силовыми возможностями. Сказанное означает, что исторически государству в системе
субъектов трудового права отведена роль
одного из социальных партнёров либо арбитра в сфере установления взаимных обя133
М. А. Драчук
зательств между объединениями работников
и работодателей.
Вообще статус социального арбитра для
государства может проявиться в двух типах
трудовых отношений – индивидуальных и
коллективных (социально-трудовых). Для
первых арбитражная функция государства
заключается в создании судебно-исполнительной системы, разрешающей споры частного характера и реализующей такие решения, для вторых она выступает как основа
социального партнёрства – национальной
системы учёта и координации позиций организованных представительных объединений
работников и работодателей.
Возможные модели построения отношений субъектов социального партнёрства достаточно подробно освещены в научной юридической литературе [14]. В зависимости от
оценки роли и задач государства социальное
партнёрство может строиться по принципу
трипартизма, если государство признают одним из социальных партнёров, либо бипартизма, если государство оценивают только
как социального арбитра. Однако важно то,
что авторы практически всех современных
исследований проблематики социального
партнёрства прямо называют одним из участников этих оснований именно государство,
а не его органы. Например, С. Ю. Чуча пишет: «Стороны социального партнёрства –
работники, работодатели, государство и органы местного самоуправления», при этом
«исполнительные органы государственной
власти и органы местного самоуправления
являются законными представителями государства и населения муниципальных образований» [15].
Бесспорно можно утверждать также, что
Российская Федерация является субъектом
в сфере международно-правовых отношений.
Указанный аспект касается внутригосударственного (в том числе трудового) законодательства в той части, в какой принятые взаимные обязательства между государствами
распространяются на собственно российскую
правовую систему, так как имеют по отношению к ней преимущественное действие.
Как субъект права, государство свободно в
заключении тех или иных международных
договоров, устанавливающих единые нормативные требования в сфере регулирования
134
отношений по найму рабочей силы. Именно
как субъект права Российская Федерация
может выступать участником разного рода
международных организаций, например,
Международной организации труда (МОТ).
Ещё Российское государство в правовых
отношениях выступает как собственник (учредитель) создаваемых им унитарных предприятий и учреждений, через систему распределения компетенции своих органов власти наделяя их имуществом и назначая их
руководителей. Хотя собственник – это
субъект гражданского законодательства, но
его действия напрямую обусловливают поведение создаваемой им организации как работодателя через определение уставных целей
и видов её деятельности, компетенции и ответственности органов её управления.
Как отмечают А. Б. Венгеров и Н. С. Барабашева, «государство в лице созданных им
органов управляет не только людьми, оно
распоряжается вещами, материальными, финансовыми и кадровыми ресурсами, осуществляет руководство производственными
процессами, процессами обмена и распределения» [16]. При этом функции государственного управления «осуществляются путём
использования всех регуляторов – как нормативных, так и ненормативных, причём
в зависимости от содержания деятельности
и места субъекта управления в иерархии
управленческих органов меняется и соотношение регуляторов» [17].
Сказанное позволяет отдельным учёным
утверждать, что в отношениях с работниками
организаций государственной формы собственности, а также с государственными служащими фактически «в качестве работодателя выступает специфический субъект – государство в целом как организация публичной
власти.., определяющая условия использования труда во внедоговорном (по общему правилу – нормативном) порядке» [18].
Однако право на принятие самостоятельных управленческих решений у руководителей государственных организаций обычно в значительной мере ограничено самим
государством для целей координации их деятельности и обеспечения реализации общеправовых принципов, например, принципа
запрета дискриминации трудящихся, работающих в сравнимых между собой условиях.
Государство в системе субъектов управления трудом
Последнее обстоятельство фактически
трансформирует большинство элементов
нормативной власти работодателя – государственной организации любого типа и формы
в компетенцию собственно государства,
правда, как собственника имущества, а не
как субъекта социального управления, хотя
это различие внешне ни в чём особо не проявляется.
Как следствие, при монопсонии (государственной монополии на средства производства и управление трудом) различие между реализацией государственной нормотворческой компетенцией и реализацией правомочий собственника провести практически
невозможно. Рынок труда в этих условиях
отражает типизацию и унификацию трудовых функций, систем оплаты труда, форм
обеспечения трудовой дисциплины и т. д.
Единство трудовых отношений становится
принципом построения нормативной системы управления трудом, а управленческая
власть государства привносит в регулирование трудовых отношений аналогии или прямые нормативные связи с административным
правом.
Множественность форм собственности,
напротив, более выпукло демонстрирует статусы государства как субъекта социального
управления (публичного агента) и собственника имущества, за исключением названного
выше момента совпадения статусов государства как собственника, публичного агента и
социального арбитра.
Таким образом, роли государства как
субъекта права довольно разнообразны.
В трудовом законодательстве это обстоятельство нашло своё прямое закрепление на
нормативном уровне, позволяющее судить о
том, что государство – самостоятельный
субъект права и предметно-отраслевых правоотношений.
Так, в соответствии с абз. 15 части первой ст. 2 Трудового кодекса Российской Федерации (далее ТК РФ) одним из принципов
трудового права названо обеспечение права
каждого на защиту государством его трудовых прав и свобод, включая судебную защиту. По части третьей ст. 3 ТК РФ не являются
дискриминацией установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются
свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите.
В соответствии с абз. 4 части первой ст. 6
ТК РФ к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с
ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории
Российской Федерации федеральных законов
и иных нормативных правовых актов, устанавливающих… обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные
гарантии отдельным категориям работников).
Абзац 5 ст. 24 говорит о том, что одним из
основных принципов социального партнёрства является содействие государства в укреплении и развитии социального партнёрства на
демократической основе.
По ст. 220 ТК РФ (части первая и девятая) государство гарантирует работникам
защиту их права на труд в условиях, соответствующих требованиям охраны труда. В целях предупреждения и устранения нарушений государственных нормативных требований охраны труда государство обеспечивает
организацию и осуществление государственного надзора и контроля за их соблюдением
и устанавливает ответственность работодателя и должностных лиц за нарушение указанных требований. На основании части четвёртой и пятой ст. 225 ТК РФ государство
содействует организации обучения по охране
труда в образовательных учреждениях начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и
послевузовского профессионального образования, а также обеспечивает профессиональную подготовку специалистов по охране
труда в образовательных учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования.
Тем не менее в юридической науке есть
и такая точка зрения, согласно которой государство выступает в качестве особого субъекта права далеко не во всех тех отношениях,
в которых выступают его органы, а лишь в
135
М. А. Драчук
федеративных, международных и некоторых
имущественных правоотношениях [19]; в остальных же случаях субъектами правоотношений необходимо признавать именно органы государственной власти.
Эта позиция основана, во-первых, на
том, что в теории права является общепризнанной невозможность коллективного субъекта права выразить вовне свою волю иначе
как посредством учреждения и наделения
компетенцией своих органов управления.
Высшим из таких органов традиционно и логически выступает тот, который по арифметическому тождеству состоит из всех, из кого
состоит собственно коллективный субъект
права – референдум, общее (народное) собрание, съезд, конференция и т. п. Наличие
у коллективного субъекта права «организации», т. е. системы коллективных и индивидуальных органов, действующих в отношениях с третьими лицами и взаимодействующих друг с другом по определённым правилам, является необходимым условием
(а следовательно, признаком) существования
этого лица [20], и государство как особый
вид коллективного субъекта права здесь
не исключение [21].
Во-вторых, в соответствии со ст. 48
Гражданского кодекса РФ (далее ГК РФ) орган власти имеет практически все признаки
организации как субъекта гражданских правоотношений, и, как следствие этого, по
ст. 20 ТК РФ в производных трудовых отношениях он выступает как особый тип работодателя. Хотя при этом для целей организации имущественного оборота субъектом права государство признаёт только само себя
(ст. 124 ГК РФ и др.); органы власти вообще
не включаются в эту систему, так как наделяются функциями в системе управления, а
не вещного оборота.
Как следствие, для государственных и
муниципальных органов власти ГК РФ никакой специальной организационно-правовой
формы как для юридических лиц не устанавливает и, более того, в отдельных нормах
прямо разделяет эти понятия. Например, в
пп. 2 п. 4 ст. 1473 ГК РФ сказано, что в фирменное наименование юридического лица не
могут включаться полные или сокращенные
официальные наименования федеральных
органов государственной власти, органов го136
сударственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления. По части второй п. 1 ст. 2 ГК РФ участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и
юридические лица, но также в них могут
участвовать Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные
образования.
Таким образом, Российская Федерация,
субъекты Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) и муниципальные образования дистанцированы от своих органов (власти и управления) и юридических лиц государственной
или муниципальной формы собственности,
причём закрепление и реализацию статуса
последних именно государство и обеспечивает. Орган власти – это не юридическое лицо, а именно орган Российской Федерации,
субъекта Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономных округов, а также городских, сельских поселений и других муниципальных образований
как юридических лиц (ст. 124 ГК РФ).
Однако система связей, в которых участвуют органы власти, очень сложна, частично она затрагивает и сферу частноправовых
отношений. Поэтому отдельными федеральными законами (см., например, Федеральный
закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [22]
(п. 7 ст. 4 и п. 4 ст. 20), часть первую ст. 11
Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» [23] и т. д.) органам власти в отдельных аспектах их деятельности законодателем придаётся статус
юридического лица со всеми вытекающими
из этого последствиями и проблемами правоприменения. В этой связи А. Л. Тен, в частности, справедливо пишет, что отечественная юридическая наука пока не даёт определённого ответа на вопрос о том, является орган государственной власти юридическим
лицом или нет. Однако очевидно, что законодательство пока ещё закрепляет данный
статус за достаточно значительным кругом
органов государственной власти [24].
Государство в системе субъектов управления трудом
Одновременно в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности, утвержденном Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 6 ноября
2001 г. № 454-ст [25], класс 75 Классификатора называется «Государственное управление и обеспечение военной безопасности;
обязательное социальное обеспечение», т. е.
деятельность органов государства отнесена к
экономической и учитывается так же, как и у
юридических лиц частноправового характера. Аналогичное положение содержится в
Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности, утвержденном
Приказом Ростехрегулирования от 22 ноября
2007 г. № 329-ст, который введен в действие
1 января 2008 г. на период до 1 января 2013 г.
[26].
Определение того, правильно это или
нет, не входит в задачи данного исследования, но, безусловно, в таком серьёзном вопросе хотелось бы большей чёткости.
С практической точки зрения признание органов власти особыми субъектами (пусть даже в статусе «фактического юридического
лица», т. е. без соответствующей регистрации и полной хозяйственной самостоятельности), был бы более удобным, так как в чистом виде органами управления данные единицы организации власти являются только
по отношению к принимаемым ими управленческим решениям; в части же организации занятости служащих и иных лиц, работающих в аппарате власти, органы государственного и муниципального управления
имеют все признаки корпорации-работодателя, что, собственно, позволило законодателю
в ст. 20 ТК РФ отнести к последним не только лиц (физических и юридических), но и
иные организации, наделенные правом найма
в силу закона.
Таким образом, можно установить, что
государственная власть в её «неразделенном» состоянии принадлежит исключительно государству как особому субъекту права,
а право реализации части его правомочий
(полномочий) формирует юридический статус другого субъекта – органа государства
[27]. В любом случае в частных отношениях
самостоятельность органов власти как организационно оформленных звеньев аппарата
государственного управления должна пре-
зюмироваться, иначе конструкция «государство – корпорация» будет очень неповоротливой.
Можно было бы чётко определить, в каких случаях Российская Федерация выступает
стороной договора непосредственно, а в каких
опосредованно, и от этого зависели бы соответствующие юридические модели. В любом
случае то обстоятельство, что компетенция
любого государственного органа либо должностного лица носит производный характер
и не выражается в наличии какого-либо самостоятельного интереса, кроме имущественного по отношению к государственной казне,
будет влечь ответственность государства за
действия государственных органов и должностных лиц. Поэтому за органами власти можно было бы признать самостоятельный юридический статус, но без соответствующего
умаления роли самого государства как субъекта права.
___________________
1. Александров Н. Г. Правовые отношения в социалистическом обществе. – М. : Изд-во
МГУ, 1959. – С. 25.
2. Процевский А. И. Метод правового регулирования трудовых отношений. – М. : Юрид.
лит., 1972. – С. 66.
3. Теория государства и права. – М.: Госюриздат, 1949. – С. 406.
4. Курс российского трудового права : в 3 т. /
под ред. С. П. Маврина, А. С. Пашкова,
Е. Б. Хохлова. – Т. 1: Общая часть / под ред.
Е. Б. Хохлова. – СПб. : Изд-во Санкт-Петербург. ун-та, 1996. – С. 525.
5. Мацюк А. Р. Трудовые правоотношения развитого социалистического общества. – Киев :
Наукова думка, 1984. – С. 70.
6. Кудрявцев В. Н., Никитинский В. И., Самощенко И. С., Глазырин В. В. Эффективность
правовых норм. М. : Юрид. лит., 1980. – С. 9.
7. Там же. – С. 10.
8. См., например: Алексеев С. С. Право и управление в социалистическом обществе // Советское государство и право. – 1973. – № 6. –
С. 15.
9. Проблемы правового регулирования труда в
развитом социалистическом обществе / под
ред. проф. А. С. Пашкова. – Л. : Изд-во Ленингр. ун-та, 1984. – С. 3.
10. Там же. – С. 6.
11. Затолокина Т. А. Роль государства в правовом регулировании трудовых отношений //
Судебно-правовая реформа в Российской Федерации: сб. науч. тр. / отв. ред. М. Ю. Федорова. – Омск : ОмГУ, 2002. – С. 163.
137
М. А. Драчук
12. Курс российского трудового права : в 3 т. /
под ред. С. П. Маврина, А. С. Пашкова,
Е. Б. Хохлова. – Т. 1: Общая часть / под ред.
Е. Б. Хохлова. – С. 525.
13. Семенюта Н. Н. Запреты и ограничения в
правовом регулировании трудовых отношений в Российской Федерации : дис. … канд.
юрид. наук. – Омск, 2000. – С. 192.
14. См., например: Лушникова М. В. Государство,
работодатели и работники: история, теория и
практика правового механизма социального
партнёрства (сравнительно-правовое исследование). – Ярославль : Изд. центр «Подати»,
1997 ; Силин А. А. Социальное партнёрство и
трипартизм на Западе и у нас // Всемирное
профсоюзное движение. – 1991. – № 10 ; Чуча С. Ю. Становление и перспективы развития социального партнёрства в Российской
Федерации. – М. : Вердикт-1М, 2001 ; и др.
15. Чуча С. Ю. Указ. соч. – С. 68–69.
16. Венгеров А. Б., Барабашева Н. С. Нормативная система и эффективность общественного
производства. – М. : Изд-во Моск. ун-та,
1985. – С. 99.
17. Там же. – С. 101.
18. Курс российского трудового права : в 3 т. /
под ред. С. П. Маврина, А. С. Пашкова,
Е. Б. Хохлова. – Т. 1: Общая часть / под ред.
Е. Б. Хохлова. – С. 399–400.
19. См., например: Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. – М. :
Изд-во АН СССР, 1958. – С. 126–129 ; Мицкевич А. В. Субъекты советского права. – М. :
Госюриздат, 1962. – С. 96–97 ; и др.
138
20. Курс российского трудового права : в 3 т. /
под ред. С. П. Маврина, А. С. Пашкова,
Е. Б. Хохлова. – Т. 1: Общая часть / под ред.
Е. Б. Хохлова. – С. 258.
21. О том, что субъектами права являются одновременно и государство, и его органы, см.,
например: Комаров С. А. Общая теория государства и права : учебник. – М. : Юрайт,
1998. – С. 372.
22. СЗ РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.
23. Ведомости СНД РФ и ВС РФ. – 1992. – № 8. –
Ст. 366.
24. См. об этом подробнее: Тен А. Л. Теоретикоправовые проблемы государственной регистрации органов государственной власти в качестве юридических лиц // Административное право и процесс. – 2006. – № 4.
25. Опубликован не был. О его применении см.
Постановление Правительства Российской
Федерации от 17 февраля 2003 г. № 108 «Об
установлении переходного периода для введения Общероссийского классификатора видов экономической деятельности» // СЗ РФ. –
2003. – № 8. – Ст. 762.
26. Классификатор опубликован не был. Приказ
Ростехрегулирования от 22 ноября 2007 г.
№ 329-ст опубликован: ИУС «Национальные
стандарты». – 2008. – № 2.
27. О том, что субъектами права являются одновременно и государство, и его органы, см.,
например: Комаров С. А. Общая теория государства и права : учебник. – М. : Юрайт,
1998. – С. 372.
Скачать