Реформа банковского надзора назрела

Что реформировать в российском банковском надзоре
Эта тема, волнующая банковское сообщество, обсуждалась на Комиссии по
банкам и банковской деятельности Российского союза промышленников и
предпринимателей 23 марта в Москве. В обсуждении принимали участие и
руководители Банка России, а его результаты уже поступили на рассмотрение в
Бюро РСПП. В ближайшее время будет сформирована официальная позиция этой
организации, в ожидании которой мы попросили рассказать о реформе надзора
Александра Мурычева, первого исполнительного вице-президента РСПП,
руководителя Комиссии по банкам и банковской деятельности, председателя совета
Ассоциации региональных банков России.
Мы – мастаки большие в России все ломать
– Радикальное предложение Владислава Резника, председателя комитета
Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам, о выводе
банковского надзора из стен Центрального банка взбудоражило рынок. Причиной явилось
мнение о том, что Центральный банк не вполне объективно проводит политику по
отзыву лицензий у целого ряда кредитных организаций. Насколько, по вашему мнению,
актуальна такая постановка вопроса?
Александр Мурычев: На мой взгляд, потребность в столь радикальных действиях
отсутствует. Однако предложение такого уважаемого человека, как Владислав Матусович
Резник, заставило более внимательно посмотреть как на банковский надзор, так и на
надзор за всем финансовым рынком в целом. И если хотя бы часть тех предложений,
которые сегодня высказываются при обсуждении данной темы, начнет реализовываться,
то конечно, в результате мы получим в России реальное совершенствование надзора не
только за банками, но и за всем финансовым рынком. Поэтому я очень благодарен г-ну
Резнику, что он внес предложение и таким образом инициировал дискуссию. Теперь тема
реформы надзора активно обсуждается. И можно соглашаться или нет с его постановкой
вопроса, но очевидно одно: надо принимать меры к усилению координации надзорных
институтов; к повышению эффективности как надзора в целом, так и банковского надзора
в частности; к устранению противоречий и субъективизма в надзоре – это нужно делать
немедленно.
– Известно, что в Государственную Думу Российской Федерации направлен
законопроект о создании мегарегулятора. Вы его поддерживаете?
Александр Мурычев: Этот законопроект депутата В.М. Зубова мы обсуждали на
Комиссии по финансовой индустрии РСПП, но его отклонили в связи с
несвоевременностью и неадекватностью потребностям самого рынка. Однако не
отреагировать на позицию депутатов профильного комитета Государственной Думы мы
сочли для себя неправильным. Поэтому одним из вопросов деятельности комиссии РСПП
по банковской деятельности, в состав которой входят ведущие представители
банковского, экспертного сообщества и власти, является в самое ближайшее время
выработать предложения по реформе банковского надзора в России.
На мой взгляд, прежде чем выходить на какие-то рекомендации по решению этой
проблемы, надо всесторонне изучить международную практику в целом, понять, что из
себя представляет мегарегулятор и как он работает; как вообще надзор за банками
осуществляется в мире и что за последние десять лет в этой сфере произошло. Эксперты
Ассоциации региональных банков России подготовили уникальный по своей сути
материал, который показывает, что практика банковского надзора в разных странах очень
разная и при этом не существует доказательной основы для утверждения, что
мегарегулятор является лучшей или оптимальной формой надзора за кредитными
учреждениями, нежели отсутствие такового. В равной степени не существует и общих
оценок того, что только Центральный банк осуществляет лучший и эффективный надзор
за деятельностью кредитных учреждений. У всех страновых экономик своя история
вопроса, у всех своя практика, каждая страна шла по этой дороге своим собственным
путем.
При всей сложности развития рынка наличие в экономической системе
мегарегулятора подразумевает, что финансовый рынок достаточно активно
функционирует. Если к этому вопросу подходить с такой логикой, то в США, наверное,
финансовый рынок наиболее развитый. Но мегарегулятор у них отсутствует. За банками
надзирает целая система организаций, в том числе и Федеральная резервная система, и
комиссия по ценным бумагам (по направлениям деятельности), и депозитарное агентство.
Создана очень сильная система надзора за региональными банками.
Во Франции банковскую деятельность контролируют шесть надзорных органов. В
соседней с ней Германии – мегарегулятор. В Чехии и Великобритании также действует
мегарегулятор. Однако до сих пор продолжается дискуссия о том, насколько эффективно
его функционирование.
Изучив опыт Великобритании мы увидели, что несмотря на наличие в стране
мегарегулятора, Банк Англии все равно вынужден заниматься управлением рисками и
даже увеличил штат сотрудников, осуществляющих мониторинг и оценку деятельности
кредитных организаций. При любой форме организации надзора практика его
осуществления диктует потребность и необходимость тесного сотрудничества с
Центральными банками: есть мегарегулятор или его нет, все равно Центральный банк
несет ответственность за надежность банковской системы.
Еще раз подчеркиваю, что мировой опыт доказывает, что ни одна организационноправовая форма надзора не может существовать без совместных действий с центральными
банками – без них никакого надзора не осуществляется, все равно центральные банки
вынуждены подключаться.
Поэтому еще раз хочу подчеркнуть, что нет доказательной основы того, какая из
форм организации банковского надзора лучшая. Поэтому и нам в нашей российской
действительности нужно исходить из того, что мы на сегодняшний день построили.
Создание мегарегулятора – тема завтрашнего дня
– Как вы могли бы охарактеризовать действующую практику надзора за финансовым
рынком в России?
Александр Мурычев: С одной стороны, мы имеем достаточно продвинутый, но со
всех сторон критикуемый банковский надзор, который находится внутри системы
Центрального банка. С другой стороны – очень слабенький надзор за другими
финансовыми рынками. Поэтому, как эксперт, я лично считаю, что создание
мегарегулятора, наверное, – тема для обсуждения, но не сегодняшнего дня. Российский
финансовый рынок активно развивается. Поэтому правительству необходимо активнее
заниматься строительством надзорного органа на базе, к примеру, Федеральной службы
по финансовым рынкам (ФСФР), чтобы он подтягивался. И Правительство в этом смысле
должно оказывать всяческую поддержку, с тем чтобы выровнять два органа надзора в
Российской Федерации. Один надзор сохранить за банками и одновременно создать
эффективный надзор за другими финансовыми рынками. И когда они (лет через пять или
семь) смогут быть сопоставимы по организации, по качеству надзора, по его
методологической основе, по квалификации специалистов, которые работают в надзорных
органах, тогда тема создания единого мегарегулятора может возникнуть и в Российской
Федерации.
– Каково ваше отношение к модели организации банковского надзора, которую выдвинул
Дмитрий Тулин в статье, опубликованной в «Аналитическом банковском журнале»?
Александр Мурычев: Мне понравилась статья, потому что в ней – размышления
человека, который проработал внутри системы Центрального банка и хорошо знает
механизмы и инструменты организации банковского надзора. Одновременно, он – эксперт
международного уровня, который понимает устройство надзора в международной
банковской практике. Мы – Комиссия по банкам и банковской деятельности РСПП –
поддерживаем идею сохранения банковского надзора внутри Банка России с условием
необходимости его реформирования.
Какая реформа нужна
– Что надо поменять в российском банковском надзоре?
Александр Мурычев: Надо убрать противоречивость самой его организации:
сложилась практика, когда одни и те же люди и нормативы разрабатывают, и их текущий
мониторинг осуществляют, и решение о судьбе того или иного кредитного учреждения
принимают. Поэтому надзор надо обособить в этом многотысячном коллективе
Центрального Банка.
Текущий надзор сейчас осуществляется территориальными учреждениями очень
своеобразно: одна и та же норма на разных территориях оценивается по-разному. Это –
совершенно неправильно. Поэтому необходимо централизовать надзор внутри
Центрального Банка и отсечь территории от принятия надзорных решений с тем, чтобы
они занимались только текущим надзором.
Это, на мой взгляд, разумное предложение есть и в статье г-на Тулина: главные инспекции
должны сосредоточиться на оценке текущей ситуации, проверки положения дел.
Департаменты надзора по территориям – обособленные структуры – могли бы быть
подотчетны Комитету банковского надзора (КБН), который должен сосредоточить свои
усилия на разработке норм, правил, а также на определении судьбы кредитного
учреждения. Такой подход, я считаю, очень логичным и заслуживающим внимания.
– Как могут отразиться эти изменения на сотрудниках Банка России?
Александр Мурычев: Они будут продолжать работать, потому что по большому
счету при реализации этой модели в целом революция в ЦБРФ вряд ли возможна.
Реформа произойдет в смысле обособления и централизации. Но специалисты должны
сохраниться. Мне кажется, что это было бы правильно. Банком России сегодня собраны
профессионалы очень высокого уровня, и очень важно сохранить их профессиональные
качества.
– В соответствии с вашей моделью реформы банковского надзора, в каких отношениях
будут находиться Главная инспекция и КБН?
Александр Мурычев: Думается, друг другу они никак не должны соподчиняться.
Эти две структуры должны быть равные и независимые. Главная инспекция должна
выходить напрямую на председателя Банка России. И в этом я согласен с г-ном Тулиным.
– Поддерживает ли Комиссия по банкам и банковской деятельности РСПП предложение
сделать КБН межведомственным органом?
Александр Мурычев: Да, мы считаем, что КБН должен стать межведомственным
органом, куда будут приглашены представители других государственных регулирующих
органов: АСВ, ФСФМ, ФСФР, может быть, ФАС и банковского сообщества. Такой КБН
усилит и улучшит координацию, потому что, когда потребуется согласование решений
Банка России, судьба кредитного учреждения будет зависеть не только от позиции
чиновников Центробанка. При этом мы считаем, что статус председателя КБН должен
быть усилен: его кандидатура должна утверждаться Государственной Думой по
представлению председателя Банка России. На наш взгляд, это необходимо также и для
того, чтобы повысить степень ответственности руководителя КБН, в том числе и перед
Государственной Думой. Непростое решение
– Как будет распределена ответственности между организациями – участниками
межведомственного КБН, ведь если окончательные решения будут приниматься
коллегиально, следовательно, и ответственность за них должна быть каким-то образом
распределена?
Александр Мурычев: Любое предложение такого уровня требует законодательного
закрепления, это – не простое решение. В данном вопросе требуется корректировка
действующих Законов «О Центральном банке», «О банках и банковской деятельности»,
других законодательных актов, что повысит степень ответственности людей, которые
будут входить в межведомственный комитет банковского надзора. Возникают вопросы
служебной тайны, опасности возможной утечки информации, другие проблемы, которые
не могут не беспокоить. Все эти позиции должны быть прописаны в законах. Сегодня мы
обсуждаем идею. Все остальное требует расшифровки и очень тяжелой, черновой работы.
Ее нам не избежать.
– И все-таки, по вашему мнению, какое должно быть распределение квот внутри
межведомственного КБН?
Александр Мурычев: Минимум на две трети – специалисты Банка России – их
задача дать профессиональное итоговое суждение. Межведомственность заключается
прежде всего в предварительных согласованиях, в учете позиций и мнений ведомствучастников.
– Каков может быть регламент его работы, принятия решений?
Александр Мурычев: Сейчас пока очень рано говорить о регламенте и других
технических вопросах. Это – задачи будущего.
– Вы упомянули о необходимости повышения статуса председателя Комитета
банковского надзора, о нововведении необходимости его утверждения Государственной
Думой. Означает ли это, что председателем межведомственного КБН может быть не
только чиновник Банка России, но и представитель тех организаций-участников,
которых вы назвали?
Александр Мурычев: Пока что речь идет только о представителе Банка России, и,
если разобраться, то ничего в этом предложении радикального тоже нет, потому что
председатель Комитета банковского надзора по действующему законодательству должен
быть одновременно и членом Совета директоров Банка России. Поэтому одновременно с
утверждением в должности члена Совета директоров можно через дефис утверждать его и
как председателя Комитета банковского надзора. Такая небольшая, но очень сильная
добавочка получается, которая подчеркивает его независимость. Здесь может возникнуть
вопрос управляемости КБН при таком новом статусе его председателя, однако, на мой
взгляд, для рынка это было бы очень полезно.
– Обсуждаются также предложения пересмотреть функции существующего КБН,
передав некоторые полномочия Национальному банковскому совету. Иначе говоря, не
реформировать КБН в межведомственный орган, а ввести указанные вами ведомства в
уже существующий НБС. Ваш комментарий этой позиции.
Александр Мурычев: Это предложение мы воспринимаем как альтернативу. Тут
надо выбирать, какой орган делать межведомственным – КБН либо НБС.
Здесь следует заметить, что в соответствии с действующим законодательством в
Национальный банковский совет по квоте уже входят депутаты профильных комитетов
Государственной Думы, сенаторы, представители Администрации Президента,
Правительства и Центрального Банка. Остается только добавить еще представителей
АСВ, ФСФР, ФСФМ и ФАС, что было бы вполне логично. Однако такие нововведения
также потребуют поправок к законам. В то же время у меня возникают сомнения в том,
что вопросы текущей практики банковского надзора имеет смысл перекладывать на НБС –
он захлебнется в информационном потоке.
Я лично считаю, что надо учесть еще и интересы самого рынка, поскольку уровень
доверия между регулятором и банковским сообществом пока невысок. Поэтому, на мой
взгляд, необходимо создать Консультативный совет при председателе Банка России из
числа представителей ведущих банковских объединений, Союзов, Ассоциаций,
экспертного сообщества и представителей науки.
В России сейчас достаточно много прогрессивно мыслящих специалистов, которые
могли бы быть привлечены к работе, для того чтобы было достигнуто большее понимание
внутри самого банковского сообщества, между банковским сообществом и регулятором.
Чтобы стала более тщательной процедура экспертизы проектов нормативных актов,
инструктивного материала. Чтобы была большая степень оценки правоприменительной
практики. Консультативный совет должен давать импульсы председателю Банка России о
том, что надо совершенствовать документы, потому что меняется жизнь. Естественно, что
могут быть и иные вопросы, которые будут рассматриваться на консультативном совете.
Но сам факт его наличия будет означать приближение рынка к руководству Центрального
банка, чтобы его председатель в полном объеме имел информацию о том, что происходит
на рынке.
Что зависит от политической воли
– Как быстро могут появиться рекомендации РСПП по реформе банковского надзора в
России?
Александр Мурычев: В течение месяца. Потом их реализация будет зависеть от
политической воли. Однако у меня нет сомнений в том, что наши предложения в
ближайшей перспективе будут рассматриваться и активно обсуждаться.
– Хватит ли, на ваш взгляд, политической воли приступить к их реализации до выборов?
Александр Мурычев: Здесь я пока не готов ответить. Возможно, что на этот вопрос
вам не ответит никто. Все будет зависеть от правительственных инициатив. Пока
обсуждаются различные предложения, и, поскольку одно из них сформулировал
руководитель профильного комитета Государственной Думы, то не реагировать на
проблему нельзя. Наша цель – отбить крайности, сфокусировать больше конструктива в
наших предложениях, которые наиболее рациональны, наиболее разумны, наиболее
востребованы рынком, наиболее своевременны и злободневны на сегодняшний день, а
также и наиболее реализуемы.
– Можно ли в качестве резюме нашей беседы хотя бы примерно сформулировать
перечень предложений, разрабатываемых РСПП?
Александр Мурычев: Прежде всего следует признать, что реформирование
банковского надзора должно осуществляться путем изменения принципов формирования
и деятельности надзорных органов внутри Банка России. Передача функций банковского
надзора новой организации или мегарегулятору финансовых рынков в настоящее время
представляется недостаточно обоснованной.
Мы полагаем, что предстоит реорганизовать «надзорный блок» Банка России, разделив
функции текущего надзора (оценку финансового состояния банков и банковских рисков,
соблюдение банками законов и норм регулирования) и надзорного реагирования.
Представляется целесообразным провести централизацию текущего надзора – создать в
структуре ЦБ новую, более мощную службу, занимающуюся данным вопросам на всей
территории страны. При этом предполагается, что территориальные учреждения Банка
России, осуществляющие в настоящее время текущий надзор, утрачивают надзорные
полномочия.
Логика этих изменений предполагает реформирование и Комитета банковского
надзора (КБН) путем превращения его в орган, принимающий решения по всем наиболее
важным вопросам в сфере надзора за банками, а круг этих вопросов должен быть
существенно расширен.
Для повышения качества принимаемых решений и укрепления общественного
доверия к банковскому надзору изменения должны коснуться и структуры КБН. В его
состав с правом совещательного голоса следует включить представителей других
организаций, имеющих отношение к банковской деятельности – Агентства по
страхованию вкладов, Федеральной службы по финансовым рынкам, Федеральной
службы по финансовому мониторингу, а также, возможно, представителей банковского
сообщества.
В дополнение, представляется целесообразным создать координационный орган по
регулированию финансового рынка, в состав которого могли бы войти представители
регуляторов различных его секторов, а также представители Правительства и
Администрации Президента Российской Федерации. Однако решения этого органа,
наверное, должны иметь рекомендательный характер. С тем чтобы повысить доверие
рынка к принимаемым решениям Банка России, приблизить экспертов к проектному
нормостроительству, обеспечить обратную связь при нормоприментительной практике
надзора, необходимо создание консультативного совета при председателе Банка России, в
состав которого целесообразно было бы пригласить представителей ведущих банковских
ассоциаций и Союзов, экспертов, представителей науки. В этом будет больше пользы для
всех, и, прежде всего, для руководства Банка России.