Ю. А. Маленков1 О НЕОБХОДИМОСТИ РАЗВИТИЯ ТЕОРИИ И
реклама
Ю. А. Маленков1 О НЕОБХОДИМОСТИ РАЗВИТИЯ ТЕОРИИ И МЕТОДОЛОГИИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЛАНИРОВАНИЯ Недостаточное развитие и применение методов теории стратегического государственного планирования в России приводило к катастрофам и крупным потерям. Состояние современной теории стратегического государственного планирования (СГП) характеризуется целым спектром нерешенных проблем: теория и методология СГП уже не одно десятилетие находятся в состоянии застоя: мало научных публикаций, доминируют подходы прошлых периодов, хотя экономические условия радикально изменились; даже среди специалистов нет четкого понимания сущности СГП, а у практиков расхождения еще больше; государственное планирование в РФ и в мире в целом, в основном, ориентируется на краткосрочные результаты, что повышает риски новых глобальных кризисов; большая часть научных методов в практике СГП министерств, ведомств и крупных корпораций не используется; министерства и регионы применяют собственные подходы к разработке стратегических планов, но из-за отсутствия научной методологии каждое ведомство создает свой подход, который содержит теоретические просчеты, плохо скоординирован с планами других министерств, изобилует противоречивыми терминами, а часто вообще не содержит решения проблем стратегического развития; персонал для разработки планов стратегического развития подготовлен недостаточно, а повышение его квалификации на основе научных методов практически не осуществляется. Точки зрения различных специалистов по основной проблеме СГП, степени его развития и применения совпадают. Так, Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования пришел к выводу, что: «Долгосрочное стратегическое планирование в Российской Федерации в настоящее время отсутствует, среднесрочное фактически подменено бюджетным процессом» [2, c. 573]. Профессор Т. Г. Морозова считает, что «В Российской Федерации в настоящее время слабо представлены среднесрочное и долгосрочное планирование и прогнозирование, преобладает краткосрочное, связанное с бюджетным планированием» [3, с. 76]. На смену парадигме перспективного планирования народного хозяйства приходит парадигма индикативного планирования [4], в рамках которой индикативный план понимается как «... система показателей социально-экономического, научнотехнического, инновационно-инвестиционного, экологического, территориального и внешнеэкономического развития на предстоящий год, обеспечивающих реализацию целей и приоритетов».2 Различия между индикативным и стратегическим видами планирования следует понимать как различия между планированием показателей, вариабельных в определенных границах (с ориентаций преимущественно на косвенные методы госрегулирования), и планированием конкретных уровней достижения стратегических целей (сочетание прямого и косвенного воздействий). Акцент в основном делается на стратегическое прогнозирование, но при этом учитывается лишь незначительная часть новых глобальных угроз при достижении ин1 Юрий Алексеевич Маленков, профессор кафедры управления и планирования социально-экономических процессов Санкт-Петербургского государственного университета, д-р экон. наук, е-mail: [email protected] 2 Российская Федерация. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития» http://vasilievaa.narod.ru/gu/Konst_zak/ZRF/FZprSERRF.htm Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com) дикативных (рекомендуемых) показателей. Обобщая мнения различных специалистов и разные подходы, можно утверждать, что сегодня стратегическое государственное планирование является невостребованным. При этом неизбежно возникает целый ряд новых крайне противоречивых проблем развития экономики и общества РФ. Развитие экономики и социальной сферы характеризуется сложными системными связями между их внутренними подсистемами и межсистемным взаимодействием. В то же время роль государства в обеспечении сбалансированного развития экономики является определяющей. Так, наиболее острые проблемы развития предпринимательства в России связаны с тем, что именно государство создает «правила игры», которые должны быть долгосрочными, а не меняться ежегодно. Из-за отсутствия долгосрочных устойчивых «правил» и стратегических параметров планирования, определяющих устойчивый характер развития экономики в долгосрочном периоде, значительная часть проблем России, в том числе проблемы притока прямых инвестиций и стимулирования деловой активности населения, не может быть решена на основе одних только методов краткосрочного индикативного планирования и обобщенных индикаторов. Стратегическое планирование необходимо и потому, что государство формирует ряд стратегических заказов, для реализации которых требуется запуск многочисленных стратегических проектов и программ. Большая часть из них носит долгосрочный перспективный характер, их отличительная особенность – сложный механизм координации и системные связи друг с другом, которые требуют точной синхронизации во времени. Приведем пример. Реализуется проект строительства железной дороги для обеспечения роста промышленного и сельскохозяйственного производства в нескольких регионах. В этих регионах с учетом появления новой железной дороги осуществляется ряд крупных инвестиционных проектов. Однако ввод железной дороги идет с отставанием от графика из-за просчетов планирования. В результате происходит «системный сбой» по всей цепочке экономики регионов. Дополнительную продукцию невозможно ни реализовать, ни вывезти. Другой пример стратегических ошибок планирования – создание Байкало-Амурской магистрали, которая не смогла вернуть вложенные в нее огромные средства и, по существу, стала убыточной. Без разработки стратегических планов с учетом сценариев и возможных отклонений системные сбои могут замедлить развитие всей экономики РФ, что сегодня наблюдается во всех сферах. Стратегические прогнозы и индикативные планы (на год) при всей их значимости, не могут заменить стратегические планы и реализовать важнейшие функции устойчивого развития. СГП объективно необходимо для сбалансированного развития экономики и общества РФ, предотвращения системных сбоев. Отсутствие СГП может привести к крайне негативным последствиям уже в ближайшей среднесрочной перспективе. Таким образом, необходимы новые подходы к развитию теории и практики СГП. Рассмотрим ряд указанных проблем с научной точки зрения. Ключевая проблема СГП – развитие фундаментальных основ теории и формирование на ее основе комплексного подхода к развитию экономики и общества РФ. Одной их таких основ является определение сущности СГП, его основных черт. Это одно из наиболее важных понятий современной теории управления, экономическая категория, но трактуется оно, как правило, слишком обобщенно и нечетко, часто как общий вид планирования, без учета специфической области СГП. Существует и другая крайность, когда вместо общей категории описываются элементы СГП. Рассмотрим типичные подходы к определению сущности СГП. В «Новой экономической энциклопедии» предлагается следующее определение: «Стратегическое планирование – формулировка долгосрочных целей государства, интеграционного формирования или отдельной организации и определение механизма их реализации <…> Применительно к отдельному государству стратегическое планирование в настоящее время отталкивается от позиции данного государства в мировой экономике. Это может быть позиция, ориентированная на экономическую зависимость страны от более развитых стран (в первую очередь США), или позиция, ори- Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com) ентированная на экономическую безопасность страны. Данная позиция конкретизируется показателями (например, порогами безопасности – предельным уровнем импорта, прямых иностранных инвестиций, доли бедного населения и т. п.). И в соответствии с текущим состоянием экономики разрабатываются меры по достижению указанных показателей» [5]. Проект концепции Федерального закона «О долгосрочном прогнозировании, стратегическом планировании и национальном программировании» определяет СГП как «… стратегическое планирование, определяющие пути и методы реализации системы избранных приоритетов в долгосрочном периоде исходя из объективных условий и тенденций развития страны и национальных интересов»1. Прежде всего следует определить сущность и специфику СГП как экономической категории исходя из его направленности на решение конкретных проблем, замедляющих рост экономики РФ. Предлагается следующее определение этой категории: стратегическое государственное планирование представляет собой научно обоснованный процесс разработки стратегических планов развития государства и его регионов на долгосрочный период (15, 25 и более лет), содержащих стратегические направления, приоритеты, цели развития, пути и сроки их достижения, потребности в ресурсах, перечень ответственных организаций и лиц, политику и инструменты прямого и косвенного воздействия и обеспечивающих: жизнеспособность, устойчивое развитие и рост потенциала государства и его регионов, способность противостоять глобальным вызовам и угрозам; бескризисное жизнеобеспечение, непрерывный рост уровня и качества жизни населения; создание благоприятных условий для сбалансированного развития экономики, экологии и социальной сферы; дебюрократизацию и непрерывное улучшение всех процессов государственного управления. Ввод в содержание категории СГП понятия жизнеспособность государства и его регионов необходим в связи с появлением новых глобальных угроз (природных, техногенных, социальных). Неэффективное противодействие даже одной из них может привести страну к катастрофе. Для обеспечения жизнеспособности необходимо заблаговременное стратегическое планирование, резервирование крупных ресурсов. Решение этих задач создает базу для решения всех других. Почему СГП зачастую не приносит ожидаемых результатов? Это связано с многочисленными ошибками в его организации и реализации. Во-первых, процесс СГП должен быть организован в соответствии с научными принципами, с привлечением высококвалифицированных и мотивированных специалистов, обладающих способностями и навыками системного мышления. Таких специалистов сегодня очень мало. Поэтому большинство стратегий развития регионов и министерств содержат серьезные теоретико-методологически ошибки и просчеты. В министерствах и ведомствах часто понятия стратегии и стратегического плана смешивают, подменяя одно другим. В результате вместо четкого стратегического плана, определяющего, что, когда, как и кому нужно сделать, возникают размытые формулировки явно недостижимых и неконтролируемых целевых установок. Стратегия – это прежде всего способ достижения комплекса стратегических целей, в то время как стратегический план – это механизм реализации стратегии, определяющий ее развертывание во времени, содержащий описание конкретных действий, программ, ресурсов, необходимых для достижения поставленных целей [1]. Сегодня необходим государственный аудит СГП в регионах и министерствах по следующим направлениям: оценка квалификации кадров в области СГП и обеспеченности их научнометодическими материалами по разработке стратегий и стратегических планов; 1 Проект Концепции ФЗ «О долгосрочном прогнозировании, стратегическом планировании и национальном программировании»/Российская академия государственной службы при Президенте РФ (РАГС), Институт экономических стратегий (ИНЭС), Международный институт П. Сорокина – Н. Кондратьева (МИСК). – М.: РАГС, 2007. Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com) оценка методов СГП, применяемых для разработки стратегических планов в регионах и министерствах; оценка качества моделей СГП, применяемых в планировании. Организация такого управленческого аудита может вызвать эффект, аналогичный радикальному реинжинирингу всей системы СГП, но с гораздо меньшими затратами и перевести систему на совершенно новый уровень стратегического планирования. При этом расходы на реализацию этих мероприятий несопоставимо малы по сравнению с затратами на исправление ошибок стратегического планирования, которые исчисляются сотнями миллиардов рублей. Так, крупные ошибки в последние годы в сфере космических исследований связаны в первую очередь с отсутствием своевременного управленческого аудита. Анализ стратегий и концепций развития ряда министерств показал, что для них типичны следующие ошибки: размытое и зачастую неправильное понимание сущности стратегических проблем и слабая проработка возможных путей их решения – многие возможные альтернативы вообще не изучаются; отсутствие связей и координации между стратегиями различных ведомств, регионов, крупных корпораций; несоответствие стратегических целей имеющимся ресурсам, что делает планы нереализуемыми; опора главным образом на сторонних консультантов и экспертов, которых привлекают временно, вместо подготовки собственных команд в сфере стратегического планирования. В результате при изменении ситуации они не могут быстро провести корректировку стратегий. Для координации различных сфер экономики РФ, министерств и ведомств в области инноваций целесообразно создание нового государственного центра стратегического инновационного развития. Современная теория СГП обладает мощным потенциалом научных методов стратегического планирования и воздействия, которые можно представить в следующем виде (рис. 1, 2). Значительная часть этих методов еще не нашла применения в разработке Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com) ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ БАЗА государственного и регионального стратегического управления Теории и концепции стратегического государственного регулирования экономики 1)Неокейнсианская модель государственного регулирования 2) Неоклассическая теория гос. рег. 3)Комбинирование (волнообразная концепция государственного регулирования) 4) Новые теории устойчивого экономического развития 5) Теория мирового правительства 6) Теория политического регулирования стратегических процессов развития экономики Теории и концепции стратегического прогнозирования 1)Концепция прогнозирования циклов развития 3)Теория стратегических сценариев 3)Теория экспертных методов 4) Концепция эвристического прогнозирования Теории и концепции стратегического планирования 1)Теория стратегического целеполагания и выбора стратегических приоритетов 2) Теория эффективности государственного управления 3) Теория разработки стратегических планов 4)Теория программно - целевого планирования и управления 5) Теория индикативного планирования 6)Теория балансовых моделей регионального Рис. 1. Теоретическая база стратегического государственного управления Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com) ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ БАЗА государственного и регионального стратегического управления (инструменты воздействия) Теории и концепции инструментов стратегического государственного управления и контроля 1)Теория правового обеспечения стратегий развития государства 2) Теория политического контроля СГП 3) Теория административного контроля СГП 4) Теория общественного контроля СГП Теория и концепции модернизации экономики 1)Теория органической модернизации 2) Теория неорганической модернизации 3)Теория и концепциик модернизации стратегического государственного и регионального управления Реинжиниринг и реструктуризация систем управления и экономики РФ 1)Теория и концепции реинжиниринга систем управления и экономики РФ 2) Теория и концепции реструктуризации систем управления и экономики РФ 3)Теория дебюрократизации систем управления и экономики РФ Рис. 2. Теоретическая база стратегического государственного планирования (инструменты воздействия) Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com) Список литературы: 1. Абалкин Л.И. «О концепции и программе социально-экономического развития России до 2015 года» // Экономическое возрождение России. – 2007. - №4(14). – С. 13-15 2. Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России. К умной и нравственной Экономике, Том I, Центр проблемного анализа и государственно - управленческого проектирования. Авторский совет: Якунин В. И., Макаров В. Л., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э., Вилисов М.В., Лексин В.Н., Симонов В.В., Роик В.Д.. Москва, Научный эксперт, 2008 3. Государственное регулирование экономики. Учебное пособие. Под редакцией профессора Т.Г. Морозовой. М., ЮНИТИ 2002 4. Гринберг Р. С. О концепции и программе социально-экономического развития России до 2015 г.// Экономическое возрождение России. – 2007. - №4(14). – С. 812 5. Российская академия государственной службы при Президенте РФ (РАГС), Институт экономических стратегий (ИНЭС) Международный институт П. Сорокина – Н. Кондратьева (МИСК) Москва, РАГС, 20071 http://www.strategy.newparadigm.ru/zakon.pdf The list of the literature: 1. Abalkin L.I."On the concept and program of social and economic development of Russia till 2015" / /Economic revival of Russia. - 2007. - № 4 (14). - P. 13-15 2. Public economic policy and the Economic doctrine of Russia. To smart and moral Economy. Volume I. Center of the problem analysis and administrative design. Author's council: Yakunin V. I, Makarov V. L, Sulakshin S.S., Bagdasarjan V. E, Vilisov M. V, Leksin V. N, Simonov V. V, Roik V. D.. Moscow. Scientific expert, 2008 (p.. 573) 3. Public economy regulation. The manual. Under edition of professor T.G.Morozova. М, UNITI. 2002 (p. 77) Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com) 4. Greenberg, R.S. On the concept and program of social and economic development of Russia up to 2015 / / Russia's economic recovery. - 2007. - № 4 (14). - S. 12/08 5. The Russian academy of public service at the President of the Russian Federation (RAGS), Institute of economic strategy (INES) P.Sorokin's International institute N.Kondratyev (MISK), Moscow, RAGS, http://www.strategy.newparadigm.ru/zakon.pdf Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com) 2007
