Финансовые аспекты реализации Федерального закона «О

декабрь • 2010
Финансовые аспекты реализации
Федерального закона «О транспортной
безопасности» (Часть I)
Юрий Борисович КРАСНИЦКИЙ, заместитель начальника управления ФСТ России
Михаил Валериевич ПЕТУХОВ, начальник отдела ФСТ России
Геннадий Петрович ПАРШИКОВ, начальник отдела ФСТ России
Модернизация и развитие транспортной системы Российской Федерации,
обеспечение эффективного взаимодействия всех видов транспорта при
осуществлении смешанных перевозок — центральная задача в планах
социально-экономического развития страны на ближайшие десятилетия. На ее
решение предполагается выделить, и уже выделяются, сотни миллиардов рублей.
Р
азвитие транспорта должно придать новый импульс развитию
экономики субъектов РФ, способствовать созданию единого экономического пространства, укрепить
социально-политическое единство
страны. Транспортная система России
должна стать частью мировой транспортной системы, способной обеспечить транзит грузов и пассажиров через территорию страны, стать главным мостом между странами Европы
и Азии.
64
Эти актуальные для нашей страны
задачи могут быть решены только при
обеспечении надежной транспортной
безопасности, так как транспортная
инфраструктура наиболее уязвима для
террористических угроз. Объясняется
это такими специфическими особенностями транспортных отраслей, как
большая протяженность транспортных магистралей, огромное количество
опасных объектов транспортной инфраструктуры, обслуживание большого потока пассажиров и грузов, в том
числе опасных, различные формы собственности объектов инфраструктуры
и т. д. Эти особенности транспортной
системы и создают сложные проблемы при организации защиты объектов
транспортной инфраструктуры.
Наше государство, на котором лежит полная ответственность за обеспечение транспортной безопасности,
должно в этих условиях создать эффективную систему защиты транспортной
инфраструктуры, ориентируясь на современный зарубежный опыт и учитывая экономические возможности
страны. Очевидно, что объекты транспортной инфраструктуры полностью
защитить невозможно. Для этого потребовались бы средства, сопоставимые со стоимостью самого транспортного комплекса страны, что не может
себе позволить даже самое развитое
в экономическом смысле государство.
Реально возможно создание такой системы защиты, которая минимизирует ущерб от потенциальных угроз. По
Спецчасть
мнению ученых и практиков в области
безопасности, наиболее рациональным
путем обеспечения транспортной безопасности является категорирование
(классификация) объектов транспортной инфраструктуры по степени их потенциальной опасности (величине потенциального ущерба в случае наиболее опасного сценария террористической атаки) и определение необходимой
степени защиты для каждой категории
объектов на основе оценки рисков нарушения их безопасности. Данный вариант обеспечения транспортной безопасности уже опробован в ряде стран.
Такой подход позволяет наиболее эффективно распределить выделяемые
для обеспечения транспортной безопасности финансовые, материальные
и людские ресурсы.
Этот подход к построению системы
обеспечения безопасности на основе
категорирования опасных и критически
важных объектов принят у нас в стране и закреплен в Федеральном законе
от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности». Практическая
реализация данного закона связана
с необходимостью решения целого комплекса технических, технологических,
организационно-экономических, методологических и финансовых проблем.
В части I данной статьи мы остановимся на основных понятиях и проблемах,
возникающих при реализации положений Закона «О транспортной безопасности» на уровне субъектов РФ.
ности посредством установления тарифов на услуги по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных
средств.
Что представляет собой такой вид
деятельности, как оценка уязвимости
объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, и какой конечный продукт (работу, услугу)
в итоге получит потребитель? Дискуссии на эту тему ведутся на протяжении
трех лет с момента вступления закона в силу и, думается, затихли лишь
на время. Если коротко подвести итоги этих ожесточенных споров, то под
оценкой уязвимости надо понимать
определенные действия инспекторскоревизорского характера или, если хотите, технического аудита объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств по вопросу соответствия
степени защищенности объектов тем
категориям и требованиям, которые
должны быть предварительно присвоены каждому объекту транспортного
комплекса. По итогам проверки, в случае если объект не соответствует присвоенной категории, будут даны рекомендации по приведению защищенности объекта в соответствие установленным требованиям. На основании этих
рекомендаций субъект транспортного
комплекса (собственник) обязан разработать план мероприятий по реали-
Рисунок 1. Мероприятия, предшествующие оценке уязвимости
Оценка уязвимости
объектов транспортной
инфраструктуры
и транспортных средств
Оценка уязвимости
объекта
Оценка цены потерь
С принятием Закона № 16-ФЗ появляется новый вид экономической деятельности — оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Поскольку это новый вид деятельности, то его
внесли в Общероссийский классификатор видов экономической деятельности
(ОКВЭД), где он зарегистрирован под
кодом 74.6. Важно отметить, что законом предусмотрено государственное
регулирование данного вида деятель-
зации рекомендаций и принять практические шаги по их осуществлению
с обязательной последующей проверкой исполнения.
Таким образом, создается новый
сегмент рынка Российской Федерации.
Кто будет субъектами рыночных отношений? Какие органы исполнительной
власти будут регулировать эти рыночные отношения? Федеральным законом
«О транспортной безопасности» определено, что регулятором выступают
федеральные органы исполнительной
власти: Минтранс России, МВД России, ФСБ России и ФСТ России, которые определяют весь порядок проведения оценки, методологические и методические основы ее проведения, категорируют объекты с определенным
набором требований к ним и определяют стоимостные параметры, в пределах которых будут действовать субъекты рыночных отношений.
В законе определено, что субъектами рыночных отношений по поводу проведения оценки уязвимости будут являться специализированные организации (исполнители) и субъекты
транспортной инфраструктуры или
транспортного комплекса (заказчики).
А сколько прогнозируется исполнителей и заказчиков? Закон требует охватить проверками оценки уязвимости
100 % объектов транспортного комплекса. Каково их число? По дан- 
Категорирование ОТИ и ТС
и определение требований
Модель столкновения
Определение
приоритетов, целей
Модель нарушителя
Модель объекта
Обследование
объекта защиты
Определение способов
действий нарушителя
Определение типа
нарушителей
Модель СФЗ
Определение угроз
Обследование СФЗ
65
декабрь • 2010
ным Росстата, по состоянию на 1 января 2010 года в Российской Федерации
было 226 тыс. транспортных предприятий различных форм собственности.
При этом необходимо отметить, что
их численность за последние десять
лет практически утроилась. По сведениям Федеральной службы по надзору
в сфере транспорта, только на автомобильном транспорте количество хозяйствующих субъектов, осуществляющих
свою деятельность и обязанных пройти проверку на оценку уязвимости, составляет около 552 тыс. предприятий.
Как видим, численность объектов
транспортного комплекса огромна. По
прогнозам ФСТ России, количество
специализированных организаций может достигать нескольких тысяч. Количество специализированных организаций, сроки и темпы проведения проверок могли бы планироваться совместно
Минтрансом России и его агентствами,
а также субъектами РФ. Однако Федеральный закон «О транспортной безопасности» не предусматривает участия
субъектов РФ в работе по оценке уязвимости объектов транспортного комплекса. По нашему мнению, это одно
из слабых мест закона, о чем в дальнейшем пойдет речь.
Проблемы тарификации
услуг по оценке
уязвимости
Следующий вопрос, который должен волновать участников рынка: за
счет каких средств будет осущест-
вляться оценка уязвимости? Статья 4
Федерального закона «О транспортной безопасности» определила, что
субъекты транспортной инфраструктуры (транспортного комплекса) проводят оценку уязвимости своих объектов за счет собственных средств.
Объекты транспортного комплекса
страны находятся в различных формах собственности: федеральной, муниципальной и частной. Есть объекты
смешанной собственности. Если субъектом транспортной инфраструктуры
является федеральное государственное учреждение, то понятно, что Минтранс России обратится в Минфин
России за выделением соответствующего финансирования. А если это муниципальное транспортное предприятие, на какую субсидию ему рассчитывать? В федеральном бюджете, бюджете субъекта РФ и муниципальных
бюджетах такие субсидии в настоящее
время не предусмотрены.
Естественно, что проведение
оценки уязвимости не является самоцелью, а дает начало следующей работе (надо заметить, более затратной)
по планированию мероприятий и их
реализации по доведению степени защищенности объекта до присвоенной
ему категории. Субъекты транспортной инфраструктуры (транспортного комплекса) в соответствии со
ст. 5 Федерального закона «О транспортной безопасности» будут расходовать собственные или бюджетные
средства на проведение оценки уязвимости в рамках публичного до-
Рисунок 2. Участники рынка по оказанию услуг в сфере транспортной безопасности
Организации и подразделения
ФСБ России и МВД России
Специализированные организации
Аккредитация компетентными
органами Минтранса России
Установление тарифов ФСТ России
Услуги по оценке уязвимости объектов транспортной инфраструктуры
и транспортных средств для актов незаконного вмешательства
66
говора на основе тарифов, установленных Федеральной службой по тарифам. Как уже отмечалось выше,
оценка уязвимости — регулируемый
вид деятельности посредством установления государством соответствующего уровня тарифа, то есть государство в лице ФСТ России должно
учесть баланс интересов как исполнителей, оказывающих услугу по оценке
уязвимости объектов транспортного
комплекса, так и заказчиков — владельцев этих объектов. Баланс интересов исполнителей и заказчиков —
целый узел проблем организационного, методологического и экономического характера.
Схематично можно представить
отношения участников данного вида
рынка следующим образом:
• субъект транспортного комплекса или заказчик обязан (вопрос
об ответственности заказчика за
отказ от проведения оценки будет решаться в соответствии с административным или уголовным
кодексом) заказать у аккредитованной специализированной организации за собственные средства услугу по оценке уязвимости
своего объекта и рассчитаться за
выполненную работу по государственным тарифам;
• аккредитованная специализированная организация обязана в соответствии с порядком и методиками проведения оценки уязвимости объекта оказать услугу заказчику и получить за выполненную
работу вознаграждение по государственным тарифам.
Понятно, что участников указанного процесса волнует вопрос: каким
будет уровень этого тарифа? Заказчиков интересует, в какую сумму будут
обходиться услуги специализированных организаций; исполнителей услуги — не получат ли они убыток от
этого вида деятельности; органы исполнительной власти субъектов РФ
и муниципалитеты обеспокоены дополнительными расходами своих бюджетов.
Укрупненно проблемы тарификации услуг по оценке уязвимости объ-
Спецчасть
ектов транспортного комплекса сводятся к следующему:
• необходимо правильно и точно
определить круг (перечень) работ,
выполняемых при оценке уязвимости и порядок их исполнения.
В противном случае можно выйти за рамки Закона № 16-ФЗ, превысив свои полномочия, и приступить к регулированию других видов деятельности;
• оценка уязвимости — новый вид
экономической деятельности,
а значит, в настоящее время ни
один государственный орган не
располагает статистическими данными и данными бухгалтерского
учета о финансово-хозяйственной
деятельности специализированных организаций. В этих условиях
единственным критерием может
быть только труд специалистов —
отраслевые нормы времени, необходимые для выполнения работ по
оценке уязвимости, с установлением единиц их измерения;
• выделить из широкого круга отраслей отрасль, аналогичную оценке
уязвимости как по характеру производства, так и по составу затрат
на данное производство.
Не решив этих вопросов, можно превратить исполнение Федерального закона «О транспортной безопасности», по образному выражению
участников транспортного комплекса,
в «дубину для бизнеса».
В поисках ответов на эти вопросы в течение 2009–2010 годов специалисты агентств Минтранса России
и ФСТ России на различных объектах
и видах транспорта провели экспертные оценки и практическое изучение
трудозатрат при проведении оценки
уязвимости, было охвачено достаточное количество объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Это позволило определить и типизировать виды работ при
оценке уязвимости, разработать типовые отраслевые нормы труда с установлением соответствующих единиц
измерения. В настоящее время Минтранс России подготовил проект приказа о типовых нормах времени на
Рисунок 3. Распределение функций по реализации Закона «О транспортной
безопасности»
Закон «О транспортной безопасности»
Министерство транспорта
• Категорирование объектов
• Порядок и методика проведения оценки
• Типовые отраслевые нормы труда
Агентства
• Аккредитуют специализированные организации
• Разрабатывают нормативно-правовые документы (методики, требования, указания и т. д.)
Специализированные организации от:
РосАвиация
РосМорРечФлот
РосЖелДор
РосЖелДор
(Метро)
РосАвтодор
ФСТ России
• Регламент исполнения гос. функций по установленнию тарифов
• Методика расчета тарифов
• Правила применения тарифов
• Контроль за применением тарифов
Специализированные организации:
• Разрабатывают тариф
• Направляют документы в ФСТ России для установления тарифа
Субъекты транспортного комплекса
проведение работ, связанных с оценкой уязвимости объектов транспортного комплекса. Утверждение типовых отраслевых норм труда с учетом
аналогового вида деятельности позволит перейти к определению базового стоимостного показателя — уровня оплаты труда специалистов, занятых при проведении услуг по оценке
уязвимости объектов транспортной
инфраструктуры и транспортных
средств для актов незаконного вмешательства.
Исторически так сложилось, что
организации, занимающиеся вопросами транспортной безопасности, сконцентрированы в основном Москве
и Санкт-Петербурге. Однако логика
развития данного вида деятельности
подсказывает, что при большом числе объектов транспортного комплек-
са и значительных расстояниях нашей
страны целесообразнее развивать сеть
специализированных организаций,
привязывая их к крупным транспортным узлам. Естественно, что все указанные выше факторы будут влиять
на уровень тарифа. Кроме того, необходимо учесть специфику функционирования объектов транспортного комплекса на территориях субъектов РФ.
В части II настоящей статьи, которая будет опубликована в одном из
ближайших номеров «Бюджета», мы
остановимся подробно на методологических аспектах построения тарифа, правилах его применения, финансовом обеспечении реализации Федерального закона «О транспортной
безопасности», роли субъектов РФ
и муниципальных образований в данной работе.
67