сравнительный - Центр развития государственно
advertisement
Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ Москва, 2010 Аннотация: В работе рассмотрены отдельные теоретические и практические вопросы формирования и деятельности центров развития государственно-частного партнерства, проанализирована мировая практика, а также разработаны рекомендации по созданию центров развития ГЧП. Об авторе: Александр Алексеевич Семенин, аналитик НП «Центр развития государственно-частного партнерства» 2 Содержание Введение Основные этапы развития ГЧП Провалы государства и их ликвидация Великобритания Южно-Африканская Республика (ЮАР) Южная Корея Франция Португалия Австралия Канада Сравнительный анализ ЦРГЧП Заключение Список источников и литературы 3 4 5 7 9 13 15 16 17 17 18 21 26 27 Введение Актуальность темы данной работы обусловлена тенденцией зарождения институтов государственно-частного партнерства в России. Одним из ключевых решений является учреждение центров развития государственночастного партнерства. Они позволяют справляться с существующими провалами государства в сфере развития ГЧП. Более того, они способны решить проблему эффективности управления развитием ГЧП как на федеральном, так и на региональном уровне власти. Цель данной работы – детально изучить несколько ведущих центров развития ГЧП зарубежных стран, провести сравнительный анализ и разработать рекомендации по созданию центров развития ГЧП в России. Для достижения поставленной цели в работе будут решены следующие задачи: • Определены функции и провалы государства в сфере развития ГЧП • Выявлены необходимые меры по ликвидации провалов государства 4 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ • Проанализирована мировая практика формирования и функционирования нескольких центров развития ГЧП • Проведен сравнительный анализ ведущих центров развития ГЧП (Великобритания, Канада, Австралия, Корея, Южная Африка, Франция, Португалия) • Разработаны рекомендации по созданию новых центров развития ГЧП Работа состоит из трех глав, введения и заключения, в конце приведен список используемых источников и литературы. В первой главе рассмотрены функции государства по развитию ГЧП. Вторая глава начинается с обзора провалов государства в сфере развития ГЧП и возможных путей их ликвидации. Затем следует описание внутреннего устройства 8 центров развития ГЧП, а также их функций в развитии ГЧП. В третьей главе проводится сравнительный анализ на основе выделенных критериев. В заключительной части работы сделаны выводы по основной части и разработаны рекомендации по созданию новых центров развития ГЧП. Основные этапы развития ГЧП Центры развития ГЧП учреждаются для решения проблемы эффективности управления развитием ГЧП. Как правило, страны страдают от разного рода институциональных провалов в сфере развития ГЧП. Следовательно, необходимые меры должны быть направлены на ликвидацию существующих недостатков в зависимости от специфики государства. Прежде всего необходимо остановиться на этапах развития ГЧП. Как видно из рисунка 1, на первом этапе формулируется политика по развитию ГЧП, то есть обозначаются приоритетные сектора экономики и определяются возможные формы сотрудничества государства и бизнеса. 5 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ Рисунок 1 –этапы развития ГЧП [1, стр.25]. Функции государства Провалы государства Необходимые меры 1.Формирование политики по развитию ГЧП Отсутствие или наличие чрезмерных стимулов участия государственных организаций Контроль качества 2. Поиск потенциальных проектов Недостаток координации Формулированиеи координирование политики 3. Анализ отдельных проектов Недостаток квалификации Техническая поддержка 4. Трансакционный менеджмент Высокие трансакционные издержки Стандартизация и распространение лучших практик 5. Управление проектами, мониторинг и принуждение Недостаток информации Продвижение/Маркетинг Второй этап заключается в поиске подходящих проектов. Предложения по проектам могут исходить как от государственных организаций, так и от инвесторов, всё зависит от специфики отдельного государства. Например, в Южной Корее и ЮАР инициативы одновременно могут исходить от государственных организаций и частных компаний. Как, правило, такой анализ делится на несколько стадий. Во-первых, пишется технико-экономическое обоснование (ТЭО), которое подразумевает анализ технической осуществимости и финансовой привлекательности. Во многих случаях, как государственные организации, так и инвесторы пишут ТЭО для собственноручно предложенных проектов. Третий этап касается анализа проектов. Четвертый этап связан с процессом государственных закупок. Процесс государственных закупок в разных странах может принимать различные формы. Например, государственные закупки в Бангладеше и Ямайке осуществляются через прямые переговоры либо через конкурсы с непрозрачными критериями отбора [5, стр.28]. Как правило, конкурсный отбор включает следующие действия: • Представление заявок на подряд к фиксированному сроку. • Подача заявки на участие в проекте ГЧП. • Финальное оценивание заявок государственными организациямизаказчиками. • Публикация предварительных критериев оценки на соответствие техническим условиям с подробным описанием. • Уведомление победившего заявителя и проведение переговоров, а затем и подписание контракта. • Публикация информации о принятии предложений (request for proposals). Такого рода документы, как правило, включают проект договора и пояснительную записку с полными техническими и финансовыми деталями. Пятый этап представляет собой мониторинг и принуждение к выполнению необходимых требований. Данный этап начинается с подписания договора и заканчивается завершением контракта. Обычно профильные государственные организации-заказчики отвечают за мониторинг и принуждение к исполнению необходимых требований при выполнении обязательств по контракту ГЧП. • Итерационный процесс между заявителями и организаторами. Данная процедура в некоторых Под мониторингом подразумевается проверка исполнения контрактных обязательств инвестором, то есть • Оценивание заявок, на этом этапе остается около 3-6 фирм, предложения которых удовлетворяют предварительным критериям оценки. 6 случаях заставляет организаторов корректировать официальные документы в связи с высказанными рекомендациями или необходимостью уточнения условий конкурса. Обычно на этом этапе заявители имеют возможность проверить благонадежность финансового положения заказчика. Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ выполнения работ и оказания услуг по установленным договором ценам. Под принуждением к исполнению необходимых требований подразумевается оплата штрафов или возмещение ущерба, когда инвестор действует вопреки контрактным обязательствам. В случае невозможности выполнения обязательств государственной организациейзаказчиком или инвестором, условия контракта могут быть пересмотрены. Провалы государства и их ликвидация Центры развития ГЧП учреждаются Создание центра развития ГЧП и наделение его функциями в каждом случае носит индивидуальный характер и связано с существующими провалами государства. Решение о функциях, которыми будет наделен центр развития ГЧП, зависит от нескольких вещей. Во-первых, от существующего распределения функций между государственными организациями. Во-вторых, от способности властей координировать исполнение различных функций государственных организаций внутри государственной машины. Существует несколько основных провалов государства в сфере развития ГЧП. 7 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ В первую очередь, наличие чрезмерных стимулов у государственных организаций участвовать в проектах ГЧП. С одной стороны, когда министерства стремятся участвовать во множестве проектов ГЧП, финансовые последствия такого участия неоднозначны. До тех пор, пока министерство будет верить, что оно может перенести бремя затрат на профильные государственные организации, оно может наращивать количество сделок ГЧП сверх того, что возможно по средствам и сверх того, что удовлетворяет критерию “цена-качество” (value for money). С другой стороны, у министерств может быть недостаточно стимулов для участия в проектах ГЧП. Во многих случаях, прямое участие в процессе государственных закупок обеспечивает министерства возможностями влияния и патронажа. ГЧП предполагает фиксированные условия контракта и коммерческие стимулы для инвесторов, соответственно, у министерств уменьшаются возможности для патронажа. Следовательно, они могут препятствовать осуществлению проектов, даже если ГЧП выгоднее традиционной схемы государственных закупок. Во многих государствах обе ситуации возможны одновременно, когда одно и то же министерство мешает осуществлению передовых проектов, продвигая при этом менее значимые проекты. Второй провал государства связан с нарушением координации между государственными структурами. Реализация политики по развитию ГЧП касается деятельности многих государственных организаций из разных секторов экономики. Причем все они должны обеспечить соответствие проекта необходимым требованиям. Как правило, министерство финансов оценивает риски и издержки. Другие регулирующие органы участвуют в планировании, согласованиях, распределении земли и тарифном регулировании. Плохая координация между представленными организациями является серьезным препятствием для развития ГЧП во многих странах. Третий провал связан с проблемой недостаточной квалификации служащих. Процесс закупок в проектах ГЧП требует специальных навыков, которые, как правило, отсутствуют у государственных служащих в развивающихся странах. Конечно, часто можно нанять внешнего консультанта. Когда проект проваливается, причина обычно не столько в низко квалифицированном менеджменте, сколько в необходимости разработки точных и устойчивых схем субсидирования, улучшающих планирование необходимых объемов государственных средств, и в обеспечение гарантий эффективного управления со стороны государства. Например, провалы многих проектов ГЧП связаны с конфликтами между назначенными государством членами совета директоров и членами совета директоров компанииподрядчика. Четвертый провал касается высоких трансакционных издержек для заинтересованных сторон. Такие издержки можно уменьшить с помощью: • Подготовки типовых документов и специальных инструкций. Стандартизированная документация сокращает время подготовки документов государственными организациями и их консультантами. Постоянное использование типовых документов позволит властям сэкономить время и деньги на подготовке закупочной документации и переговорах с инвесторами, так как они уже будут знакомы с базовыми условиями заключения 8 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ контрактов ГЧП за счет предыдущих соглашений. Например, Казначейство Великобритании распространяет руководство по типовым PFI контрактам, его цель информировать инвесторов об основных рисках, об условиях ценообразования в определенных отраслях, сокращать время и деньги на переговоры, позволяя сторонам использовать утвержденные схемы без дополнительных согласований. • Стандартизации требований и процедур от начала до завершения проекта. Такой метод помогает свести избыточные действия к минимуму и сократить время на этапе согласований. Кроме того, он способствует снижению трансакционных издержек для частного партнера. Со временем, в связи со снижением трансакционных издержек частных партнеров, государство получает более конкурентоспособные предложения. Пятый провал заключается в недостатке информации. В конце концов, инвесторы могут не иметь адекватной информации о возможностях и рисках в других странах. Центр развития ГЧП может создать необходимый поток информации о возможностях ГЧП в данной стране или регионе. В отличие от государственной организации, название центра развития может в будущем распознаваться как бренд (например, Partnerships UK), таким образом, потоки информации станут релевантны для инвесторов. Опыт PUK показал, что центр может стать отправной точкой развития рынка ГЧП. Великобритания Partnerships UK Partnerships UK (PUK) имеет довольно длинную историю, так как является первым центром развития ГЧП. В связи с этим центр имеет сложную организационную структуру. PUK создан в 1999, а запущен в 2000 году. Основная цель - способствовать разработке и реализации проектов ГЧП. С 1992 по 1997 год в Великобритании существовала организация под названием Private Finance Panel, которая синтезировала государственные и частные идеи в развитие политики ГЧП. В 1997 ее вытеснила группа из высококвалифицированных государственных служащих и представителей Сити (Treasury Task Force) в целях развития политики ГЧП и разработки проектов ГЧП. Первоначальное предположение о том, что после двух лет, навыки и знания, сформированные в рабочей группе, передадутся линейным министерствам, не оправдалось. В конце 1990-ых Казначейство осознало необходимость создания постоянной экспертной площадки для развития ГЧП. 9 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ В результате, учреждение PUK позволило осознать все выгоды сотрудничества с частным сектором, в особенности, реализация принципа “цена-качество”. Одним из факторов успеха PUK является стремление всех заинтересованных лиц (stakeholders) заботиться в первую очередь об интересах государства. PUK является полноценным примером государственно-частной компании, так как 51% акций принадлежит частным компаниям, а 49% государственному сектору (44.6% Казначейству Великобритании и 4,4% шотландскому Правительству) [9, стр. 7]. Однако PUK нельзя назвать консультирующим центром Правительства, такого рода работа ложится на плечи внешних консультантов. То есть PUK помогает государственному сектору отобрать, осуществить процесс закупок и управлять проектом посредством найма внешних консультантов, тогда как сотрудники PUK становятся членами совета директоров того или иного проекта ГЧП. Более того, центр помогает государственным организациям-заказчикам, располагающимся на разных уровнях власти. PUK распоряжается собственным капиталом и самостоятельно принимает решения, то есть не нуждается в одобрении государственных органов при расходовании средств. В результате дискуссий, касающихся потенциальных разногласий акционеров частного и государственного сектора, перед учреждением PUK были приняты некоторые меры. Под председательством Казначейства учредили Консультативный совет (Advisory Council), куда входят исключительно государственные служащие. Он не имеет исполнительной власти над PUK, но осуществляет мониторинг и оценку эффективности компании со стороны государства. Более того, возможности влияния акционеров из частного сектора существенно ограничили. В отличие от акционеров частной компании, акционеры PUK не могут изменить миссию в целях максимизации своих прибылей и распределения дивидендов. Акционеры из частного сектора не назначают членов правления из своих собственных организаций. Основной мотив участия частных инвесторов заключается не в финансовой выгоде, а в улучшении качества подготовленных проектов и росте рынка за счет расширения возможностей по развитию инфраструктуры Великобритании. Сегодняшний успех PUK зависит от сохранения доверия и надежности клиентов из государственного сектора, которые обязаны исполнять свои регулирующие функции, но не обязаны обращаться в PUK. Сотрудничество с Казначейством, под патронажем которого действует PUK, также является весомым фактором успеха. Государственные организации-заказчики платят за оказанные PUK услуги на основе дневной рыночной ставки. Небольшая часть финансирования исходит от зарубежных государств, которые платят за помощь в их собственных проектах ГЧП. Кроме того, PUK помогал более чем 14 государствам в обеспечении стратегической и практической поддержки в разработке программ ГЧП, а также в учреждении новых Центров развития ГЧП. В последнее время PUK часто помогает другим странам в отборе и обеспечении качества проектов, так как подходы к оценке проектов прошли проверку на прочность в Великобритании за счет минимального кол-ва остановок и провалов проектов, особенно на стадии государственных закупок. PUK помогало правительству ЮАР, Бразилии и провинции Британская Колумбия в Канаде, а также нескольким Европейским странам в учреждении собственных 10 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ центров развития ГЧП. Кроме того, PUK обеспечивало поддержку Мексики и Индии в разработке стратегии развития ГЧП и Австралии с обеспечением увеличения качества проектов ГЧП. С момента создания штат PUK увеличился с 20 работников до 75. Все проекты ГЧП на местах, которым требуется поддержка Правительства, должны быть рассмотрены Группой обзора проектов (Project Review Group), внутри правительственной рабочей группы, которая одобряет или не одобряет проекты ГЧП перед процедурой государственных закупок [8, стр. 9]. Группа принимает решения на основе оценки удовлетворения критерию “цена-качество”, экономичности, организационной проработки проекта, поддержки заинтересованных лиц, возможности достижения коммерческого успеха, распределения рисков, то есть оценивает проект для потенциального запуска на рынке. Таким путем достигается конкуренция, а также плавный процесс государственных закупок и хорошее соотношение “цена-качество”. Разумеется, PUK не приветствует отклонения от стандартных принципов разработки проектов ГЧП. Хотя PUK не имеет права принимать решения, его рекомендации учитываются в первую очередь. PUK в том числе концентрируется на инновационных, сложных и крупных проектах, которые занимают небольшую часть от общего количества проектов ГЧП в Великобритании. Необходимость участия PUK в содействии на стадии государственных закупок снижается с введением стандартизированных правил, документов и типовых контрактов. Однако содействие на стадии управления проектом увеличивается вместе с потоком новых проектов. Первое стандартизированное руководство по контрактам появилось в 1999году, в рамках программы Private Finance Initiative (PFI). PUK постоянно совершенствует свои руководства в связи с развитием рынка проектов. В общем и целом, Partnerships UK работает с государственным сектором по пяти основным направлениям: • Обеспечение поддержки комплексных государственных закупок. • Совершенствование системы государственных закупок и инвестиционной политики. • Поддержка отдельных инфраструктурных проектов. • Усовершенствование государственных услуг. • Инвестирование в отдельные проекты и предприятия (венчурное финансирование). • обеспечения специалистами в сфере юриспруденции, финансов, управления проектами. Во-первых, различная поддержка государственного сектора в процессе комплексных государственных закупок, а именно помощь отдельным проектным командам органов государственной власти в процессе сопровождения комплексных государственных закупок и исполнения действующих контрактных обязательств. Рекомендации Partnerships UK, как правило, касаются: В целях быстрого и эффективного взаимодействия Partnerships UK заключает рамочные соглашения о сотрудничестве с большинством ведомств, в том числе с Правительствами Шотландии, Северной Ирландии и Уэльса. Также заключаются рамочные соглашения с государственными органами (Agencies), фондами (Trading Funds) и вневедомственными государственными органами (NonDepartmental Public Bodies).Как правило, рамочные соглашения предполагают фиксированную оплату услуг и заключаются сроком на 4 года. • организации и участия в переговорах; • разработки и внедрения систем оценки качества; • расхождения в интересах участвующих сторон; • обеспечения сбалансированности решений для достижения необходимого соотношения “цена-качество”; • разработки типовых договоров, нацеленных на эффективное финансирование и разделение рисков; • найма и управления внешними консультантами; • обеспечения финансовой поддержки; • обеспечения эффективности проведения конкурсов и переговоров с частным сектором; 11 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ При необходимости создаются отдельные рабочие группы вне рамочных соглашений, они оплачиваются на основе рыночной дневной ставки или фиксированного вознаграждения. Partnerships UK сотрудничает с местными властями и структурами, не заключавшими рамочные соглашения, исключительно на основе тендера или через договоры о развитии партнерства (Development Partnership Agreements). Центр обладает специфическим правом на основе European Procurement Regulations заключать договоры о развитии партнерства (Development Partnership Agreements) с любой организацией государственного сектора, то есть имеет право участвовать в оказании услуг без проведения конкурса. Договоры о развитии партнерства (Development Partnership Agreements) представляют собой форму соглашения с государственными структурами, где Partnerships UK выступает в качестве партнера, то есть вкладывает средства и разделяет риски, а также осуществляет часть совместного контроля, между тем полностью разделяя интересы органов власти. В случае успешного завершения или закрытия проекта по политическим причинам определенная договором часть прибыли предназначается для Partnerships UK. Со временем спрос на такие услуги со стороны государственных организаций уменьшается. Во-вторых, поддержка небольших инфраструктурных проектов с помощью справочной службы поддержки, предназначенной для органов власти всех уровней и компаний, вовлеченных в комплексные государственные закупки. Специалисты сервисной службы поддержки бесплатно отвечают на общие вопросы и вопросы по отдельным проектам ГЧП. В-третьих, помощь на этапе формирования политики в целях совершенствования квалификации. Специалисты из PUK разрабатывали стандартные условия для PFI и ICT контрактов, а также по сей день сотрудничают с центральными органами власти для закрепления и использования данных практик государственным сектором. PUK следит за множеством инвестиционных целевых программ и участвует в их согласовании и одобрении с помощью Группы обзора проектов (Projects Review Group) и Группы обзора крупных проектов (Major Projects Review Group). В-четвертых, центр занимается усовершенствованием государственных услуг посредством работы с профильными организациями и разработки целевых программ в различных областях, а также с помощью написания рекомендаций для организаций, формирующих политику в той или иной отрасли. То есть PUK участвует в создании совместных предприятий с государственными организациями и становится спонсором различных целевых инвестиционных программ. Например, владеет 50% акций СП Partnerships for Schools (вместе с Department of Education), организацией12 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ исполнителем целевой инвестиционной программы Building Schools for the Future. Данная программа заключается в обновлении средних школ в Англии (3500 школ) за 15 лет и с помощью 6 млн. долларов, используя различные формы ГЧП, где возможно. PUK также участвует в похожей программе развития здравоохранения. В-пятых, непосредственное инвестирование в различные проекты и компании. PUK Ventures – структурное подразделение PUK инвестирует вместе с государственным сектором. Основные сферы венчурного финансирования касаются здравоохранения, технологий обработки отходов, информационной и коммуникационной сферы, а также машиностроения. В целом PUK Ventures инвестировало около 20 миллионов евро в 20 бизнесов и фондов. На сегодняшний день инвестирование приостановлено в связи с мировым финансовым кризисом. Мировой финансовый кризис оставил многие ГЧП (PFI) проекты без соответствующего финансирования частным сектором, таким образом, срок их завершения сильно увеличился. Более того, многие проекты оставались ключевыми в инвестиционной программе Правительства. Казначейство Великобритании занималось поиском совместно с PUK и Европейским инвестиционным банком свежих решений для успешного завершения повисших в воздухе проектов. Тем не менее, было очевидно, что традиционные меры наподобие увеличения капитальных инвестиций и финансирования Европейским инвестиционным банком не приведут к необходимому уровню доверия со стороны инвесторов. В марте 2009 правительство Великобритании объявило о создании The infrastructure finance unit (TIFU) или сокращенно Infrastructure UK (IUK), в качестве структурного подразделения HM Treasury, которое ссужает средства под проекты ГЧП (PFI) при условии соответствия проекта установленным критериям. Дело в том, что Infrastructure UK (IUK) консультирует Правительство по вопросам долгосрочных инфраструктурных проектов и обеспечивает коммерческую экспертизу крупных проектов и программ. По сути, задачи IUK заключаются в привлечении новых внебюджетных источников финансирования, в поддержке HM Treasury в сфере установки приоритетов инвестиционной политики, в совершенствовании долгосрочного планирования и помощи в запуске новых инфраструктурных проектов. В целом, существует четыре основных направления деятельности Infrastructure UK (IUK): Южно-Африканская Республика (ЮАР) • Создание Плана развития инфраструктуры (National Infrastructure Plan), который будет утвержден Правительством осенью 2010 года; в него будут включены цели и приоритеты инвестиционной политики. • Привлечение инвестиций; развитие данного направления c помощью Green Investment Bank. • Исследования, направленные на поиск возможных вариантов снижения издержек при реализации крупных инфраструктурных проектов. • Совершенствование политики в сфере ГЧП (PFI) контрактов, в том числе развитие страхования, а также поиск новых моделей взаимодействия бизнеса и власти. Около 25% финансовых средств предполагается напрямую вкладывать в проекты и различные инвестиционные программы. Государственная организациязаказчик (правительственный департамент или государственный орган) инициирует бизнес-идею, выполняет технико-экономическое обоснование, руководит закупками и согласует действия с Казначейством на каждом этапе. После подписания контракта она отвечает за мониторинг и регулирование, а также отчитывается перед аудитором (Auditor-General). Государственные организации-заказчики из-за сложности выполнения проекта, как правило, сотрудничают с частными организациями для подготовки проекта и ведения процесса согласований от их лица. Команда консультантов обычно включает экспертов юридической, финансовой и технической сфер. Многие консультанты напрямую (в случае международных консалтинговых компаний) или косвенно (посредством личных связей с консультантами из других стран) контактируют с международными консалтинговыми организациями, таким образом, они В 2009 году TIFU оправдало свое существование, количество подписанных контрактов возросло, а также увеличилось доверие инвесторов в целом на рынке проектов ГЧП [7, стр. 17]. 13 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ National Treasury PPP Unit получают информацию о лучших мировых практиках. Намного реже государственные организации-заказчики привлекают консультантов на этапе после заключения контракта. Как правило, причиной найма после подписания контракта является недостаток навыков и знаний у персонала соответствующей государственной организации-заказчика. Центр развития ГЧП ЮАР (National PPP Unit) включен в структуру Казначейства и выполняет регулирующие и консультационные функции, связанные с разработкой и реализацией проектов ГЧП [8, стр. 11]. Разумеется, существуют как преимущества, так и недостатки расположения центра внутри государственной структуры. С одной стороны, есть доступ к финансовым ресурсам, с другой стороны, хуже условия оплаты труда и меньше возможностей для привлечения высококвалифицированных работников. Центр развития ГЧП ЮАР полностью принадлежит Правительству, которое распределяет средства в течение трехлетнего бюджетного цикла. Центр развития ГЧП, в свою очередь, отвечает за разработку проекта ГЧП на этапе четырех стадий согласований [6, стр. 23]. Кроме того, занимается оценкой качества проектов и защищает властей от неосторожных действий государственных организацийзаказчиков, то есть служит оборонительным щитом государства от разорительных проектов на федеральном и провинциальном уровнях. В функции центра развития ГЧП ЮАР входят следующие процедуры: • анализ экономичности (affordability); • проверка адекватности разделения рисков между государством и частным сектором; • оценивание показателя “ценакачество”. Центр не занимается поиском новых проектов в отличие от PUK, так как инициативы поступают от государственных организаций. С помощью распространения периодических публикаций рекомендуемых международных практик Центр развития ГЧП ЮАР содействует государственным организациям-заказчикам. Окончательное утверждение проекта лежит на плечах руководителя Казначейства, причем, как правило, оно основывается на заключении Центра развития ГЧП ЮАР. В свое время специальные полномочия были делегированы главе центра для ускорения 14 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ процесса принятия решений. На практике у него появилась возможность согласовывать проекты с коллегами из министерства финансов. Изначально центр не был сфокусирован на каком-либо секторе экономики, но сегодня проекты ГЧП касаются, в основном, строительства офисных площадей, больничных систем очищения воздуха и экологического туризма. Также центр концентрируется на транспорте и проектах управления транспортными парками. В центре развития ГЧП трудоустроено 18 человек, пять из которых являются обслуживающим персоналом. Шесть из девяти провинций сегодня развивают свои центры развития ГЧП, хотя новые центры не имеют регулирующих полномочий и занимаются технической поддержкой вместе с Центром развития ГЧП ЮАР. Внешний аудит действий государственных организацийзаказчиков закреплен за AuditorGeneral of South Africa. Auditor-General является независимой государственной организацией, нацеленной на защиту общественных интересов в процессе государственных расходов. AuditorGeneral следит за годовыми отчетами и инициирует в случае необходимости специальные проверки. Вышеописанное не касается секторов экономики, которые были полностью приватизированы, а именно коммуникаций и энергетики. Участие частного сектора здесь регулируется специальными органами, такими как National Energy Regulator (NERSA) и Independent Communication Authority (ICASA). Кроме того, South Africa National Road Agency (SANRAL) и TRANSNET управляют всеми сделками, касающимися автострад, железных дорог, инфраструктуры портов и нефтепроводов, без надзора со стороны центра развития ГЧП ЮАР. Иногда учреждения развития (наподобие Всемирного Банка) помогают государственным организациямзаказчикам в ЮАР создавать и развивать инфраструктурные проекты. Два основных игрока на этом поле Development Bank of South Africa (DBSA) и Industrial Development Corporation (IDC). Роль этих учреждений сегодня уменьшается в связи с созданием Центра развития ГЧП ЮАР. Международные учреждения развития (наподобие USAID) были эффективны на первоначальной волне в конце 90-ых. Сегодня их значение существенно уменьшилось. Южная Корея Public and Private Infrastructure Investment Management Center (PIMAC) В связи с реализацией программы Строительство-Передача-Лизинг (BuildTransfer-Lease) начался новый этап развития ГЧП [11, стр. 6-7]. В Южной Корее за развитие ГЧП отвечают государственные организации (в замкнутой и централизованной системе с минимальным участием других организаций). Ministry of Strategy and Finance (MOSF) отвечает за программу развития ГЧП, то есть за написание рекомендаций Правительству и составление годовой стратегии развития ГЧП. MOSF контролирует качество проектов, за которые отвечают государственные организации-заказчики, посредством анализа квартальных отчетов о реализации проектов ГЧП. Ответственность по реализации проектов ГЧП закреплена за профильными государственными организациями. Ответственная организация также занимается 15 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ написанием технико-экономического обоснования, оценкой показателя “ценакачество”, управлением процессом государственных закупок, конкурсным отбором, согласованием технического плана и запуском проекта. Как правило, крупные сделки осуществляет специальное подразделение MOSF под названием Комитет по обзору проектов (Project Review Committee). В него входят высокопоставленные чиновники, а также частные консультанты в качестве технических экспертов. Государственные организации-заказчики, обычно вместо пользования услугами частных консультантов обращаются в Центр развития ГЧП Южной Кореи под названием Public and Private Infrastructure Investment Management Center (PIMAC) за технической поддержкой. Функции PIMAC включают анализ бизнес-планов, помощь в переговорах и посредничество в согласованиях. Кроме того, PIMAC занимается образовательными семинарами и проводит исследования в области инфраструктуры [12, стр. 24].Также PIMAC защищает интересы государства, оказывая поддержку низко квалифицированным специалистам из государственных органов в сделках с концессионерами [10, стр. 30]. В Южной Корее действует государственный аудитор, который называется Board of Audit & Inspection (BAI). Данная организация следит за действиями государственных органов. В частности, BAI осуществляет независимый контроль и надзор за выполнением проектов ГЧП, особенно на этапе государственных закупок. Помимо прочего в Южной Корее существует специальный фонд под названием Korean Infrastructure Credit Guarantee Fund (KICGF), который обеспечивает финансовые гарантии подрядчикам из частного сектора. Как правило, гарантии имеют форму срочного кредита, используемого для оплаты старшей задолженности, или имеют форму гарантий доходности займа. Вышеописанные гарантии призваны минимизировать риски концессионера, таким образом, содействуя развитию местных рынков ГЧП. KICGF частично похож на учреждение развития, хотя его полномочия ограничены вышеописанными функциями. Франция Mission d’Appui aux PPP (MAPPP) Во Франции проекты ГЧП осуществляются по новой процедуре, введенной в 2004 году. Министерство финансов инициировало создание центра развития ГЧП в связи со сложностью использования новой процедуры. Центр развития ГЧП Франции (MAPPP) официально учрежден в мае 2005 года. Основной целью MAPPP является помощь государственным организациямзаказчикам в использовании данной процедуры. MAPPP отвечает за все проекты ГЧП во Франции. Центр ГЧП является структурным подразделением Министерства финансов. Все решения, связанные со структурой, обязанностями, ответственностью и руководством, согласовываются с министерством. Основная задача центра – консультировать государственные организации-заказчики, а не самостоятельно заниматься реализацией проектов. 16 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ Министерство решило финансировать MAPPP исключительно через государственный бюджет, то есть без получения вознаграждений от государственных организацийзаказчиков проектов ГЧП. MAPPP непосредственно занимается оценкой проектов ГЧП перед их утверждением в Ministry of Budget. MAPPP готовит методологию для оценивания ГЧП проектов и проверяет достоверность технико-экономического обоснования, предоставленного государственными организациями-заказчиками, перед итоговым утверждением министерством. Первым делом MAPPP изучает комплектацию документов и соответствие проекта ГЧП юридическим, финансовым и качественным требованиям (соотношению “ценакачество”). MAPPP самостоятельно не проводит анализ “цена-качество”, а делает аналитический обзор проделанной работы соответствующих государственных организацийзаказчиков [13, стр.18] . Каждый проект ГЧП должен иметь заключение от MAPPP, в котором обосновывается необходимость реализации проекта по схеме ГЧП (удовлетворяет экономическим и юридическим критериям), нежели по традиционной схеме государственных закупок. Далее проект должен быть утвержден Ministry of Budget. Проекты на региональном и местном уровне не нуждаются в такого рода согласованиях, в то же время по желанию могут запросить техническую помощь MAPPP. MAPPP обеспечивает поддержку в подготовке документов и переговорах, связанных с государственными закупками, а также помощь государственным организациямзаказчикам в выборе консультантов из частного сектора. Кроме того, центр готовит руководства и методические материалы для помощи профильным министерствам в процессе разработки политики по развитию ГЧП. Тем не менее, MAPPP не вовлечен в ежедневную работу, связанную с процессом государственных закупок. Кроме того, MAPPP отвечает за продвижение рынка ГЧП во Франции посредством публикации информационных бюллетеней и участия в различных конференциях. В центре развития ГЧП Франции работает всего лишь 6 человек. Португалия Parpublica Хотя Португалия занимается проектами ГЧП с конца 1980-ых годов, формальное решение о создании Центра развития ГЧП (Parpublica) принято в 2003 году, в связи с желанием Правительства Португалии создать институциональную среду для развития ГЧП. Более того, существовала необходимость в более эффективных и формализованных процедурах осуществления проектов ГЧП. Parpublica учрежден Министерством финансов в августе 2003 года после подписания закона о ГЧП в апреле. Центр играет роль органа по контролю и надзору за проектами ГЧП, предложенными Правительством. Как и Центр развития ГЧП Франции (MAPPP) он является структурным подразделением Министерства финансов. Parpublica материально зависит от Министерства финансов. Государственной организации-заказчику для запуска проекта ГЧП необходимо одобрение Министерства финансов, которое, в свою очередь, запрашивает у Parpublica заключение о проекте. Хотя 17 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ центр не имеет полномочий по принятию решений, он дает рекомендации, касающиеся технико-экономического обоснования и сравнительного анализа показателей (в частности, сравнения с public sector comparator). Кроме того, центр рекомендует возможные пути оптимизации проектов ГЧП, в том числе условий контракта и участия в государственных закупках. Parpublica осуществляет контроль и надзор за проектом перед предварительным отбором претендентов и перед финальным выбором. Он также вовлечен в переговоры и процесс заключения сделки. Когда государственным организациямзаказчикам нужна помощь в разработке конкретного проекта, центр приходит на помощь. В Parpublica работает 7 человек, большинство из них проходят долгосрочные стажировки в центре от главных государственных аудиторов, например Inspecção-Geral de Finanças. Сотрудники напрямую подчиняются исполнительному директору центра, и назначаются на каждый проект Министром финансов. Австралия Штат Южная Австралия Partnerships South Australia (PSA) PSA развивает рынок проектов ГЧП в штате Южная Австралия на протяжении 20 лет. Между 1980-ыми и 1990-ыми штат был вовлечен в развитие инфраструктуры с помощью частных партнеров, хотя тогда существовал скачкообразный поток сделок. Структурные подразделения Министерства финансов, ответственные за проекты ГЧП, нуждались в постоянных специалистах. Так как в конце 1990-ых рынок проектов ГЧП рос в Великобритании, а заодно и в штатах Виктория и Новом Южном Уэльсе, Казначейство штата Южная Австралия сформировало рабочую группу, которая управляла государственными закупками и начала заниматься проектами ГЧП. В 2000-ые годы, власти всех штатов распорядились способствовать осуществлению проектов ГЧП. После этого решения, Казначейство потребовало, чтобы Правительство учредило Центр развития ГЧП (Partnerships South Australia) в 2001 году и он расположился внутри Казначейства. Partnerships South Australia (PSA) был призван осуществлять контроль и надзор за инвестиционными проектами, в том числе за контрактами ГЧП. PSA располагается внутри Казначейства и подчиняется исполнительному директору Казначейства. PSA финансируется Правительством, включая покрытие издержек на разработку и управление проектами ГЧП. PSA сотрудничает с другими центрами развития ГЧП (формально и неформально), в частности с центрами штатов Виктория и Новый Южный Уэльс. Прямая обязанность PSA - анализировать большинство предложений ГЧП и давать рекомендации главе Казначейства и Правительству относительно технической и финансовой жизнеспособности проекта (на основе анализа показателя “цена-качество”). Казначейство не имеет формального права принятия решений, а Кабинет министров часто склонен поддержать проект, получивший положительную оценку PSA. PSA фокусируется на коммерческой структуре сделки (результаты, риски, механизмы управления, механизмы финансирования и так далее). Казначейство обязано анализировать все документы, 18 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ связанные с заключением сделки и государственными закупками, предварительным отбором предложений и важными решениями, сделанными менеджментом проекта. PSA также обеспечивает контроль и надзор за проектами ГЧП. В PSA трудоустроено14 человек. Министерством финансов не случайно, вынося центр развития ГЧП за рамки министерства, политические риски существенно уменьшились. PBC по организационной структуре похож на Partnerships UK, исключая тот факт, что PUK имеет как государственных, так и частных акционеров, в то время как PBC владеет провинция, а стратегия развития схожа с Partnerships Victoria. Канада В Канаде все государственные инвестиционные идеи в виде будущих проектов с предполагаемой стоимостью более 50 млн. долларов проходят специальную экспертизу, где при наличии непреодолимой причины они реализуются на основе государственных закупок, остальные же идут по схеме ГЧП. Провинция Британская Колумбия Partnerships British Columbia (Partnerships BC) Partnerships BC (PBC) основан в 2002 году Министерством финансов Британской Колумбии. Основная цель создания заключается в продвижении и содействии развитию рынка проектов ГЧП посредством служения государственным интересам, обеспечивая сокращение издержек и сохранение средств налогоплательщиков. PBC сегодня служит не только центром “компетенций”, но также занимается оценкой проектов ГЧП. Организационная модель выбрана PBC занимается осуществлением следующих функций: • совершенствованием политики по развитию ГЧП; • анализом осуществимости проектов ГЧП, технико-экономическим обоснованием, подготовкой “бизнескейсов” и процедурами конкурсного отбора; • консультационной поддержкой, мониторингом проектов и распространением лучших практик. Как правило, инициаторами проектов ГЧП выступают различные государственные организации-заказчики. PBC отвечает за оценку “бизнес-кейсов” и дает рекомендации Министреству финансов, основанные на оценивании показателя “цена-качество” (value for money) и доступности по стоимости (affordability assessment). Итоговое одобрение того или иного проекта ГЧП лежит на плечах Министерства финансов Британской Колумбии. Государственные организации-заказчики могут нанимать частных консультантов для подготовки “бизнес-кейсов”, но обычно они предпочитают пользоваться услугами провинциальных центров развития ГЧП. Вовлекая PBC на ранних стадиях, государственные организациизаказчики увеличивают шанс конечного одобрения проекта Министерством финансов. В большинстве проектов для обеспечения объективности PBC заключает контракты с независимыми частными консультантами, как правило, юридического, финансового и технического профиля. Однако всё зависит от компетенции и опыта государственного заказчика, роль PBC может варьироваться от консультаций до полноценного управления реализацией проектов ГЧП. Тем не менее, 19 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ государственные организации-заказчики нанимают частных консультантов напрямую довольно редко, ведь, как правило, PBC рекомендуют для управления или консультирования. Также PBC распространяет информацию о лучших практиках, выпуская специальные методики и руководства для государственных организаций. PBC самостоятельно зарабатывает деньги, получая весомую часть бюджета за счет вознаграждений от оказанных услуг. Хотя Британская Колумбия является владельцем центра, PBC планирует свой бюджет, отвечает за свои операции и составляет собственный бизнес-план. Штат PBC составляет около 40 человек. Две организации дополняют провинциальные центры развития ГЧП на федеральном уровне. Первая является центром развития федеральных проектов ГЧП (PPP Canada). Она непосредственно управляет инвестициями фонда ГЧП Канады (PPP Canada Fund), который, в свою очередь, участвует в инновационных проектах ГЧП на федеральном уровне. Кроме того, PPP Canada консультирует Правительство по вопросам реализации инвестиционных проектов и настаивает на принятие во внимание возможностей ГЧП для других федеральных инвестиционных программ в области инфраструктуры. Вторая организация называется Canadian Council for Public-Private Partnerships (CCPPP) и функционирует на федеральном уровне. CCPPP нацелена на продвижение и увеличение внимания к ГЧП с помощью обширной исследовательской деятельности и проведения ежегодных конференций и специальных семинаров. Провинция Онтарио Infrastructure Ontario Infrastructure Ontario создана в 2005 году как государственная корпорация с целью объединения опыта государственного и частного сектора для обновления и увеличения активов государства. Корпорация учреждена для оценки и перераспределения рисков, возникающих в связи с глобальным развитием инфраструктуры. Предшествующие пути финансирования и управления инфраструктурными проектами оказались невыгодными, так как финансовые ресурсы заканчивались не вовремя, а деньги налогоплательщиков расходовались неэффективно. Infrastructure Ontario запрашивает частное финансирование для некоторых крупных провинциальных проектов, а также обеспечивает доступные займы для государственных организаций. Она подконтрольна министру энергетики и инфраструктуры. Корпорация полностью принадлежит и финансируется властями Онтарио. Infrastructure Ontario состоит из двух подразделений: Ontario Strategic Infrastructure Financing Authority (OSIFA) и Ontario Infrastructure Projects Corporation (IO). OSIFA отвечает за управление займами, предоставляемыми государственным организациям для финансирования инфраструктурных проектов. Грубо говоря, OSIFA существует в качестве кредитного подразделения IO. Ответственность по поиску проектов для реализации по схеме ГЧП возлагается на Министерство энергетики и инфраструктуры Онтарио. Далее IO отвечает за критерии отбора, взаимодействие частных и государственных организаций, управление процессом государственных 20 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ закупок и обеспечения соблюдения государственных интересов. На этапе разработки проекта, IO использует показатель “цена-качество” на трех стадиях: • Перед объявлением запроса предложений на заключение контракта. • Перед авторизацией, дающей право войти в проект (показатель “ценакачество” конкретного проекта сравнивается с другим показателем (public sector comparator)). • После подписания контракта, когда опубликован отчет, который содержит итоговый результат анализа “ценакачество”. Также IO управляет процессом государственных закупок проектов ГЧП и распространяет лучшие практики. Кроме того, IO занимается оценкой необходимых инвестиций в инфраструктуру и оцениванием финансовых возможностей государственных организаций. IO отличается от остальных центров развития ГЧП работой в паре с OSIFA, которая обеспечивает доступные займы для муниципалитетов и других государственных организаций, содействуя обновлению локальной инфраструктуры. Издержки управления проектами ГЧП компенсируются профильными министерствами. Например, издержки, связанные со строительством здания суда в рамках ГЧП, покрываются за счет капитального бюджета прокуратуры (Ministry of the Attorney General). Такого рода издержки оплачиваются как процент от одобренного кабинетом проекта бюджета. Административные издержки покрываются за счет средств Министерства энергетики и инфраструктуры (Ministry of Energy and Infrastructure). Расходы на программу займов OSIFA покрываются за счет разницы между процентной ставкой, которую оплачивает IO и ставкой процента, оплачиваемой клиентами. Власти изучали структуру и функции Partnerships UK и Partnerships BC перед созданием IO. Однако между ними существуют кардинальные различия, например, к IO приписывают те или иные проекты в директивном порядке, тогда как Partnerships UK и Partnerships BC самостоятельно занимаются поиском бизнес-идей. В Infrastructure Ontario занято около 150 человек. Исполнительный директор назначается вице-губернатором. Сравнительный анализ ЦРГЧП Эволюция центров развития ГЧП Центры развития ГЧП появились в начале 2000-ых, сначала Partnerships UK, затем Центр развития ГЧП ЮАР и штата Виктория в Австралии, хотя предшественники в виде структурных подразделений государственных организаций существовали, например, в Великобритании с 1992 года. Центры ГЧП заметно отличаются от традиционных государственных организаций, которые были распространены на протяжении 20 века и в большинстве стран по сей день. Первые центры развития содействуют созданию последующих структур. PUK до сих пор помогает разрабатывать новые центры ГЧП в зарубежных странах. Когда государственные организации учреждают центры, они часто изучают мировой опыт, дабы не изобретать велосипед. Например, Parpublica разрабатывался при участии Великобритании, Италии и Голландии. Partnerships BC содействовали Partnershisps UK и Partnershisps Victoria , а Infrastructure 21 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ Ontario помогали Partnerships UK и Partnershisps BC. Помощь, как правило, включает интервью с исполнительными директорами ведущих центров, визиты делегаций с целью изучить существующую структуру, или наоборот посещение делегациями из других центров ГЧП стран, в которых планируется создание такого рода структур. Некоторые страны в процессе создания центров развития ГЧП не только консультируются с ведущими центрами, но еще и копируют и комбинируют части сложившихся структур по развитию ГЧП других стран. Например, Partnerships BC является гибридом PUK и Partnerships Victoria. Многие эксперты сходятся в том, что заимствование частей существующих структур может оказаться сложным и неэффективным решением в связи с разной структурой государственного управления, в том числе отличающейся правовой и политической средой. Структура центра должна соответствовать особенностям развития ГЧП в данном государстве или регионе, ведь то, что подходит для одних, может не подходить для других. Многие центры являются структурными подразделениями Министерства финансов или Казначейства. Преимущества такого расположения таятся в лучшей координации, уменьшении количества конфликтов интересов и более обширном доступе лицам, принимающим решения. Недостатки касаются низкого доверия со стороны частных партнеров, ограниченная шкала окладов, которая мешает привлекать лучших экспертов, бюрократизм и большие ограничения, обязывающие использовать традиционный метод государственных закупок. Набирая персонал, центры развития ГЧП в первую очередь обращаются к членам рабочих групп по вопросам ГЧП. Многие центры, такие как Partnerships BC и Infrastructure Ontario после набирают работников с необходимым опытом из частного сектора или государственных организаций. Другие организации, такие как Parpublica, просто приглашают профессионалов из государственных органов, нежели специалистов извне. Когда в PUK решался вопрос о привлечении наиболее квалифицированных работников, наняли лучших сотрудников государственных органов. Классификация центров развития ГЧП центры выполняют вышеописанные функции в полном объеме. Центры развития ГЧП склонны нанимать высокопрофессиональных инвестиционных банкиров, юристов и экспертов в области инфраструктуры с условием непосредственного общения с коллегами из международных инвестиционных банков, юридических фирм и операторов инфраструктуры. Таким образом, за счет передовых практик они способны обеспечить лучшие результаты для государства. Эксперты выделяют три типа центров развития ГЧП [3, стр. 27]: Далее перед центрами развития ГЧП стоит цель достижения устойчивого потока сделок, что позволяет частному сектору ознакомиться с процессом конкурсного отбора. Такой подход позволяет минимизировать трансакционные издержки, а также способствует привлечению международных игроков к участию в торгах, в результате увеличивается конкуренция, количество инноваций и привлекательность государства для инвесторов. Кроме того, центры накапливают опыт и распространяют лучшие практики, соответственно, со временем способность государства привлечь частный сектор только возрастает. Конечно, не все 22 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ • “Малофункциональные” центры: Такие структуры отвечают за оценку бизнеспланов и написание рекомендаций для органов, принимающих решения (MAPPP, PSA, NTPPPU S.A, Parpublica, PIMAC). • “Многофункциональные“ центры: Помимо полномочий “малофункциональных“ центров занимаются консультационной поддержкой государственных организаций, активно развивают рынок проектов ГЧП и предлагают дополнительные услуги (PUK, Infrastructure Ontario, PBC). • Центры “компетенций“: Данные центры не занимаются как регулярной оценкой бизнес-планов, так и консультационной поддержкой государственных организаций, их задачи связаны исключительно с распространением лучших практик. Многие эксперты считают третью категорию переходной, то есть существующей на этапе перед становлением “малофункционального“ или “многофункционального“ центра развития ГЧП Как видно из таблицы (см. ниже), центры развития не имеют формального права утверждения проектов ГЧП. Полномочия по утверждению, как правило, ложатся на плечи Казначейства, Кабинета министров или государственных органов, в зависимости от структуры государственного управления того или иного государства или региона. Тем не менее, большинство изученных нами центров отвечают за оценку техникоэкономического обоснования и бизнеспланов, а после занимаются написание рекомендаций для государственных организаций. Причем большинство рекомендаций исследованных центров служат основой для государственных органов, принимающих решения, то есть косвенно центры обладают большими возможностями влияния на конечное утверждение проекта. Некоторые центры, например, Parpublica и Partnerships BC также помогают министерствам в разработке бизнеспланов и проведение анализа “ценакачество”. Другие, например, MAPPP, Paptnerships SA и South Africa PPP Unit занимаются лишь анализом документов и технико-экономических докладов, написанных государственными организациями. Локальное министерство, которое занимается утверждением инфраструктурных проектов ГЧП в провинции Онтарио, представляет проекты для Infrastructure Ontario в директивном порядке. функцией, делегируемой государством, которая предполагает анализ и вынесение заключений по проектам ГЧП. Большая часть остальных функций менее структурирована и особенности работы варьируются от сложности проекта и опыта сотрудников государственных организаций-заказчиков. Как правило, для большинства центров анализ проектов является основной В целом, необходимость в консультантах для государственных организацийзаказчиков с учреждением центров развития ГЧП не уменьшается. По сути, большинство центров положительно относятся к использованию внешних консультантов государственными организациями. Partnerships UK S. Africa PPP Unit PIMAC MAPPP Parpublica Partnerships SA Partnerships BC Infr. Ontario Анализ ТЭО + + + + + + + + Разработка/анализ бизнес-планов + + + + + + + + Утверждение проектов ГЧП Написание рекомендаций для принимающих решения органов Помощь в подборе консультантов + + + + + + + + + + + + + + + Запрос предложений на заключение контракта + + + + + + + + Консультации на данном этапе Анализ поступивших предложений с целью выявления наилучшего Помощь по заключению контракта + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + Бизнес-планирование Процесс государственных закупок Реализация проекта ГЧП Управление проектом + Финансирование + Техническая поддержка + Развитие рынка проектов ГЧП 23 Распространение лучших практик + + + Установление связей с общественностью + + + Разработка политики по развитию ГЧП + + + Привлечение новых инвесторов + + + Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ + + + + + Управление процессом государственных закупок Как видно из таблицы, практически все центры частично вовлечены в процесс государственных закупок, хотя уровни участия различны. Уровень вовлечения обычно колеблется от проекта к проекту. Например, PUK разрабатывал типовые документы для государственных закупок и контрактов, которые позволяли подготовить большинство проектов ГЧП без вмешательства государственных организаций. Тем не менее, Partnerships UK также помогает государственным структурам в случае необходимости. Основная функция центра развития ГЧП ЮАР касается регулирования, в то же время он предоставляет своих и внешних консультантов для использования лучших практик в сфере государственных закупок. Partnerships South Australia разработал стандартные процедуры государственных закупок, но не вовлечен в сам процесс. Вместо этого, PSA занимается контролем и надзором на разных этапах. 24 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ Реализация проектов ГЧП Большинство центров не вовлечены в процесс реализации проектов ГЧП. После выбора победителя и подписания контракта центр обычно прекращает принимать участие в управлении или технической поддержке проекта. Исключениями являются Infrastructure Ontario, Partnerships BC и Partnerships UK, которые вовлечены в процесс управления и технической поддержки проекта. Partnerships UK и Infrastructure Ontario напрямую финансируют некоторые проекты. PUK является одним из двух центров ГЧП, владеющим и управляющим собственным капиталом, а программа займов от Infrastructure Ontario финансируется непосредственно властями провинции, где Infrastructure Ontario занимается реализацией проектов. Причем капитал обоих центров доступен не только для реализации проектов по схеме ГЧП. Развитие рынка ГЧП Под развитием рынка подразумевается решение некоторых задач, в результате улучшается климат для запуска проектов ГЧП. Получается, практически все исследованные центры занимаются развитием рынка проектов ГЧП, тогда как наиболее отдаленные от государственного сектора центры (такие как IO, PBC и PUK) добиваются набольших результатов в данном направлении. Исключением является центр развития ГЧП ЮАР, который является структурным подразделением и в то же время играет важную роль в этой сфере. Основными методами развития рынка проектов ГЧП являются: • Содействие развитию деловой и политической среды для успешного развития ГЧП. • Обучение потенциальных заявителей. • Содействие развитию ГЧП в разных отраслях. • Поиск и распространение лучших практик, в том числе успешного опыта. Несмотря на отсутствие в большинстве центров развития ГЧП фокуса на конкретной отрасли, поток контрактов, как правило, определяет приоритетные сектора. Например, проекты Infrastructure Ontario сегодня касаются здравоохранения, проекты Partnerships BC связаны с транспортом и здравоохранением, проекты Partnerships South Australia реализуются в сфере образования, перевоспитательных услуг (тюрьмы и так далее) и здравоохранения. Как ни странно, большинство центров развития ГЧП финансируются государством и рекомендуют проекты ГЧП Казначейству или Министерству финансов на основе анализа показателя “цена-качество” (value for money). Нацеленность на соответствие проектов данному критерию и эффективности позволяет оценить успешность проекта ГЧП, а также достижения или провалы центра развития ГЧП. Лишь некоторые центры получают вознаграждение за свои услуги, в то время как большинство центров финансируется из бюджета. В принципе, для центров, выполняющих регулирующие функции, такой подход позволяет оставаться независимыми. 25 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ Часть доходов большинства многофункциональных центров развития ГЧП приходит от оказания платных консультационных услуг государственным организациям по государственным закупкам и реализации проектов ГЧП. Тем не менее, административные издержки и затраты на проверку качества проектов могут покрываться средствами из бюджетов разных уровней власти. Вознаграждение могут выплачивать как государственные органы, так и частные компании, и, как показывает практика PUK, правительства других стран (размер вознаграждения зависит от поставленных задач). Например, Partnerships BC изначально финансировался исключительно властями Британской Колумбии, в процессе развития, центр начал оказывать дополнительные услуги за вознаграждение, как государственным организациям, так и частному сектору. Сегодня большая часть доходов Partnerships BC генерируется с помощью оказания платных услуг. Тем не менее, возможная проблема центров, максимизирующих доходы от оказания услуг, заключается в ухудшении стандартов заключения сделок, а также в переизбытке инфраструктуры. Дополнительное преимущество вышеописанной модели заключается в частичной финансовой автономности и в наличии иммунитета к политическим изменениям. Слабое восприятие политических рисков способствует притоку международных игроков, благоприятствующих большей конкуренции, и обеспечивает лучший результат для общества. Заключение Сегодня государство в развитых странах лишь вырабатывает правила и контролирует качество предлагаемых проектов ГЧП (на основе показателя “цена-качество”), тогда как раньше государственные организации непосредственно отвечали за разработку, финансирование и управление инфраструктурными проектами. Конечно, формирование программных целей по развитию инфраструктуры в зависимости от потребностей общества осталось за государством, но в то же время роль частного сектора в развитии инфраструктуры сильно возросла. Сложность и количество сделок побудили властей создать специальные центры или структурные подразделения по разработке, реализации и мониторингу проектов ГЧП. Относительно менее эффективные государства склонны реже наделять центры развития ГЧП функциями, адекватными действительности. Центры развития ГЧП слабо эффективны в следующих случаях [5, стр. 8]. Во-первых, когда высшие государственные чиновники не поддерживают ГЧП. Слаборазвитым центрам необходима мощная политическая поддержка для обретения влияния. Во-вторых, когда конкурсный отбор в процессе государственных закупок 26 Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ не прозрачен. Вряд ли центр развития ГЧП сможет изменить ситуацию тотальной коррумпированности около государственных закупок. Факторы, порождающие коррупцию, могут подвергнуть опасности работоспособность центра развития ГЧП или могут создать ситуацию, когда решения принимаются без участия центра развития ГЧП. В-третьих, когда отсутствует координация внутри государственного сектора. Как правило, расплывчатая ответственность за развитие ГЧП приводит к неэффективным решениям. В таком случае, даже при наличии административного ресурса центр развития ГЧП будет не в силах предотвратить низкое качество проектов ГЧП, так как он не сможет получить достаточно информации для принятия правильных решений и не сможет противостоять прочим государственным организациям. Аналогично, центр не сможет эффективно создавать возможности для развития ГЧП, когда государственные организации не нацелены на совместное с центром регулирование проектов ГЧП, инициаторами которых они являются. В таких случаях учреждение центра развития ГЧП скорее увеличит проблему координации, создав еще одно препятствие для развития рынка проектов ГЧП. Список источников и литературы 1. Apurva Sanghi, Alex Sundakov and Denzel Hankinson. Designing and using public-private partnership units in infrastructure. Gridlines note no. 27, September 2007. – 4 p. 2. ATKINS and EBRD. Update on best international practicies in public private partnership with regards to regional policy issues. November 2005. – 193 p. 3. Farrugia Christine, Tim Reynolds and Ryan Orr. Public-private partnership agencies: a global perspective. CRGP Working paper #39, August 2008. – 43 p. 4. Mark Dutz, Clive Harris, Inderbir Dhingra and Chris Shugart. Public-private partnership units. What are they, and what do they do? The World Bank Group. – 4 p. 5. PPIAF and The World Bank Group. Public-private partnership units. Lessons for their design and use in infrastructure, October 2007. – 96 p. 6. Stephan F. Jooste and W. Richard Scott. Organizations enabling public private partnerships: an organization field approach. CRGP Working paper #49, October 2009. – 47 p. 7. European PPP report 2009. DLA Piper. – 404 p. 8. Vickram Cuttaree. International experience in establishing and operating PPP units. December 2007. – 29 p. 9. Edward Farquharson. Partnerships UK. December 2008 – 12 p. 10. Public-private partnerships in infrastructure in Korea. Ministry of strategy and finance. – 30 p. 11. Korean BTL. Ministry of strategy and finance. – 31 p. 12. Jay-Hyung Kim. Managing PPP in Korea: an institutional set-up using a think thank institution. – 25 p. 13. Mario Debattista. The PPP Procurement Process. Concepts and procurement stages. October 2005. – 18 p. 14. Сайт Partnerships UK.– http://www.partnerships.org.uk. 15. Сайт National Treasury PPP Unit.– http://www.ppp.gov.za/. 16. Сайт PIMAC.– http://pimac.org/. 17. Сайт MAPPP.– http://www.ppp.bercy.gouv.fr/. 18. Сайт Parpublica.– http://www.parpublicasgps.com/. 19. Сайт PSA.– http://www.treasury.sa.gov.au/dtf/infrastructure_support/projects_branch.jsp?. 20. Сайт PBC.– http://www.partnershipsbc.ca/. 21. Сайт Infrastructure Ontario.– http://www.infrastructureontario.ca/. 22. Cайт EBRD. – http://www.ebrd.com/pages/sector/legal/concessions.shtml
