ФЕДЕРАЛЬНЬШ ЗАКОН «ОБ ИСПОЛЬЗОВАНИИ АТОМНОЙ

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
ФЕДЕРАЛЬНЬШ ЗАКОН
«ОБ ИСПОЛЬЗОВАНИИ АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ»
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ
ПОСТАТЕЙНЫЙ КОММЕНТАРИЙ
90- летию Института
посвящается
Коллектив авторов:
А.Г. Лисицын-Светланов, академик РАН - предисловие; Е.Н. Васильева, канд. юрид. наук - ст. 13-16, 19, 53-58, 60; O.JI. Дубовик, докт. юрид.
наук - ст. 59, 61; С.С. Занковский, докт. юрид. наук, профессор - ст. 34-39;
Н.И. Михайлов, докт. юрид. наук, профессор - преамбула (в соавторстве с
О.А.Супатаевой), ст. 7-12 (в соавторстве с Н.Г. Салищевой); Н.Г. Салищева,
канд. юрид. наук - ст. 7-12 (в соавторстве с Н.И. Михайловым); С.В. Стрижова, канд. экон. наук -ст. 20-22, 40-52; О.А. Супатаева, канд. юрид. наук преамбула (в соавторстве с Н.И. Михайловым), ст. 1-6, 23-33, 63-70, заключение, приложения 1-3.
Вниманию читателей предлагается новый постатейный комментарий к
Федеральному закону «Об использовании атомной энергии», подготовленный
авторским коллективом Института государства и права РАН с участием специалистов Института безопасного развития атомной энергетики РАН. Комментарий носит научно-практический характер. В нем нашли отражение все
современные правовые проблемы использования атомной энергии в национальном и мировом масштабе, рассмотрены новейшие международные документы и российское законодательство, учтены тенденции развития правовой
системы России и инновационного обновления атомной отрасли.
В приложениях к Комментарию приведены: перечень нормативных правовых актов и нормативных документов, относящихся к сфере деятельности
Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному
надзору; перечень действующих федеральных норм и правил в области использования атомной энергии; долгосрочная структура серии стандартов
МАГАТЭ по безопасности и их перечень.
Для руководителей и специалистов ведомств, организаций и предприятий,
занятых в сфере использования атомной энергии, работников органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных организаций,
научных работников, преподавателей и студентов профильных учебных заведений, а также для всех заинтересованных в обеспечении безопасного функционирования атомного энергопромышленного комплекса страны.
Нормативный материал приведен по состоянию на 1 мая 2015 г.
Оглавление
Принятые сокращения
5
Предисловие
9
Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ
15
Глава I. Общие положения
21
1 лава II. Полномочия Президента Российской Федерации,
Федерального Собрания Российской Федерации,
Правительства Российской Федерации, федеральных
органов исполнительной власти в области
использования атомной энергии
70
Глава III. Права организаций, в том числе общественных
организаций (объединений), и граждан в области
использования атомной энергии
92
Глава IV. Государственное управление использованием
атомной энергии
110
Глава V. Государственное регулирование безопасности
при использовании атомной энергии
134
Глава VI. Размещение и сооружение ядерных установок,
радиационных источников и пунктов хранения.... 180
Глава VII. Правовое положение организаций,
осуществляющих деятельность в области
использования атомной энергии
224
Глава VIII. Особые условия строительства
и эксплуатации судов и иных плавсредств
с ядерными установками и радиационными
источниками
249
Глава IX. Особые условия эксплуатации космических
и летательных аппаратов с ядерными
установками и радиационными источниками
267
Глава X. Обращение с ядерными материалами,
радиоактивными веществами и радиоактивными
отходами
273
I лава XI. Физическая защита ядерных установок,
радиационных источников, пунктов хранения,
ядерных материалов и радиоактивных веществ.... 295
I лава XII. Ответственность за убытки и вред,
причиненные радиационным воздействием
юридическим и физическим лицам,
здоровью граждан
315
Глава XIII. Ответственность за нарушение
законодательства Российской Федерации
в области использования атомной энергии
360
Глава XIV. Экспорт и импорт ядерных установок,
оборудования, технологий, ядерных материалов,
радиоактивных веществ, специальных неядерных
материалов и услуг в области
использования атомной энергии
380
Глава XV. Международные договоры Российской Федерации
в области использования атомной энергии
396
Глава XVI. Заключительные положения
407
Заключение
409
Приложение 1. Перечень нормативных правовых актов
и нормативных документов, относящихся к сфере
деятельности Федеральной службы по экологическому,
технологическому и атомному надзору. П-01-01-2013
410
Приложение 2. Перечень действующих федеральных норм
и правил в области использования атомной энергии
539
Приложение 3. Долгосрочная структура серии стандартов
МАГАТЭ по безопасности и их перечень
549
ПРЕДИСЛОВИЕ
Основы существующего правового режима использования
атомной энергии начали создаваться на уровне федерального
законодательства в 1990-х гг. 21 ноября 1995 г. был принят Федеральный закон № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»1, заложивший фундамент правового регулирования в области использования атомной энергии. С тех пор изменилась социально-экономическая и политическая ситуация, качественные
перемены произошли в развитии технологической базы атомного энергопромышленного комплекса страны, изменилось представление о месте и роли атомной энергетики в глобализации
мировой экономики, в законодательном обеспечении развивающихся отношений в рассматриваемой сфере. Все это требует
серьезного осмысления роли права и отдельных источников
правового регулирования в модернизации атомной отрасли России и повышении ее конкурентоспособности на международном
рынке. На это, в том числе, и направлен3 Комментарий к Федеральному закону «Об использовании атомной энергии».
Предлагаемый вниманию читателей Комментарий носит
комплексный научно-аналитический и практический характер.
Его авторы стремились оценить состояние и определить потребности и перспективы развития правовых условий функционирования атомной отрасли, совокупность которых принято определять как атомное право. Как правило, это непростая задача в отношении других отраслей промышленности, когда имеет место
ограниченное количество измерений: безопасность, экономическая эффективность (конкурентоспособность), учет международных требований в контексте вопросов защиты рынка, экологических, социальных и некоторых иных факторов. Что касается
атомной отрасли, то задача оптимизации правовых условий
1
СЗ РФ. 1995. № 4 8 . Ст. 4552.
функционирования многократно усложняется в силу наличия
дополнительных факторов и обстоятельств. Причин для этого
несколько, и они носят как глобальный, так и специфически
российский характер.
К глобальным факторам относится принципиально иной
уровень международных требований в части ответственности
государства за обеспечение ядерного нераспространения, ядерной, радиационной и физической безопасности, контроля за обращением ЯМ и другие аспекты деятельности в области использования атомной энергии.
Кроме того, следует отметить особую чувствительность
национальных политик в области использования атомной энергии к рискам, связанным с ядерными и радиационными авариями, происходившими в различных странах. Эта повышенная
чувствительность характерна как для России, так и для других
стран. Вследствие аварий на «Три-Майл Айленд» (США) в
1979 г., на Чернобыльской АЭС в 1986 г., на АЭС «Фукусима-1»
(Япония) в 2011 г. в настоящее время масштабно пересматриваются национальные программы в области использования атомной энергии, анализируются не только причины аварий и способы их устранения, но и в большей степени вероятность повторения похожих событий в среднесрочной и отдаленной перспективе. Значительное внимание при этом уделяется вопросам, касающимся региональных интеграционных процессов, активное
участие в решении которых принимает Российская Федерация.
К национальным особенностям современного этапа развития атомного права относится государственное признание инновационного развития атомной энергетики и промышленности
как одного из основных стратегических направлений модернизации и устойчивого развития российской экономики. Существенное влияние на этот процесс оказывает выход атомного
права на комплексное правовое решение вопросов экономической эффективности и безопасности, а также тесно связанное с
происходящими процессами глубокое взаимопересечение вопросов регулирования использования атомной энергии с различными отраслями законодательства, в том числе гражданского,
бюджетного, налогового, экологического и природоресурсного,
градостроительного, административного, уголовного и проч.
В специальной литературе выделяют три основных этапа
развития российского атомного права. Эти этапы исторически
обусловлены развитием российского права в целом, а также состоянием и перспективами развития атомного энергопромышленного комплекса России. Главным событием первого этапа
(1995-2006 гг.) явилось принятие комментируемого Закона.
В этот же период принимается Федеральный закон от 9 января
1996 г. № З-ФЗ «О РБ населения»1, в котором определены принципы и требования к обеспечению РБ, и еще ряд законодательных актов, затрагивающих использование атомной энергии,
главным образом в контексте безопасности. В результате были
сформированы основные элементы систем управления использованием атомной энергии и систем государственного регулирования безопасности, ориентированные в основном на государственную собственность на ОИАЭ.
На втором этапе (2007-2013 гг.) были созданы принципиально новые условия хозяйствования организаций атомной отрасли (федеральные законы от 5 февраля 2007 г. № 13-Ф3 «Об
особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2 и от
1 декабря 2007 г. № 317-ФЭ «О Государственной корпорации по
атомной энергии «Росатом»3); разработаны пилотные нормы по
ряду направлений, в том числе по завершающим стадиям жизненного цикла, которые уже дают опыт правоприменения (Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с
радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации»4); уточнены
1
СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141. Далее - Закон о радиационной безопасности.
2
СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 834. Далее - Закон от 5 февраля 2007 г.
№ 13-Ф3.
3
СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078. Далее - Закон о ГК «Росатом».
4
СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4281. Далее - Закон об обращении с РАО.
принципы разграничения ответственности при регулировании
безопасности при использовании атомной энергии (Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 347-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
в целях регулирования безопасности в области использования
атомной энергии»1).
На текущем, третьем этапе задачи динамичного развития
атомной отрасли России в совокупности с глобальными и региональными интеграционными процессами обусловливают
необходимость нового, системного подхода к совершенствованию правовых условий деятельности в области использования
атомной энергии. По мнению специалистов, он должен включать в себя:
дальнейшее развитие всех необходимых требований безопасности после оценки их реального влияния на безопасность,
экономической оправданности, а также соответствия международным подходам и достигнутому уровню науки, техники и
производства;
модернизацию атомного права с учетом изменившихся общественных отношений и действующего законодательства РФ, в
том числе таких базовых законов, как ГК РФ, закрепляющий
основы правового регулирования имущественных отношений и
правовое положение участников гражданского оборота, а также
в связи с появлением новых видов деятельности в области использования атомной энергии, объектов и субъектов правового
регулирования;
общую гармонизацию атомного права по нескольким параметрам (соответствие международным многосторонним и двусторонним актам универсального и регионального характера, а
также системообразующим нормам различных отраслей российского законодательства);
ликвидацию пробелов, противоречий и других недостатков,
существующих в атомном законодательстве и принятых в соответствии с ним подзаконных нормативных правовых актах;
1
СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7025. Далее - Закон от 30 ноября 2011 г.
№ Э47-ФЗ.
12
развитие важных вопросов смежного законодательства
(пред здоровью, ущерб окружающей среде и др.);
четкое разделение полномочий, функций и ответственности
между государством и хозяйствующими субъектами, включая
собственников ОИАЭ, в том числе по вопросам полного жизненного цикла указанных объектов.
Комментируемый Закон, определяющий, как указано в его
преамбуле, «правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии»,
по-прежнему остается центральным ядром атомного права. Однако он нуждается не в точечном внесении изменений в той или
иной части, даже в такой важной, как государственное регулирование безопасности или государственное управление использованием атомной энергии, а в системном обновлении, отражающем поиск наиболее эффективных средств правового регулирования, отвечающих тенденциям и перспективам развития
атомной отрасли.
Поскольку Комментарий носит научно-практический характер, его первая компонента - это традиционное научноаналитическое толкование и разъяснение положений рассматриваемого Закона и норм других законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в рассматриваемой области, а также международных документов,
устанавливающих базовые условия и требования к использованию атомной энергии во всех странах, осуществляющих деятельность в данной сфере. Вторая, практическая компонента последовательный анализ и краткое описание практики правоприменения Закона и возникающих при этом проблем и формулировкой предложений по их решению.
В заключение еще раз следует отметить, что основной целью работы являлась выработка предложений, направленных на
то, чтобы содержание законодательных основ в области использования атомной энергии было понятным, исчерпывающим и
непротиворечивым, а правоприменение строгим и в максимальной степени учитывающим уровни потенциальной опасности не
только различных категорий ОИАЭ, но и конкретных объектов.
Только в таких правовых условиях могут быть решены мас-
штабные задачи, поставленные перед атомной отраслью Президентом и Правительством РФ.
Рассмотрение и анализ сформулированных идей и предложений широкой целевой аудиторией позволит идти по пути последовательной модернизации законодательного обеспечения
функционирования всего атомного энергопромышленного комплекса страны и инфраструктурной деятельности ГК «Росатом»
и ее организаций, а также общей гармонизации атомного права
России.