Новые направления современных административных реформ в

Юрий ДУБРОВИН
Новые направления современных административных реформ в
ведущих странах Европейского союза
Административное реформирование стало неотъемлемой чертой
государственного управления в современной Европе. Д-р Удо Барч –
руководитель Берлинского филиала Федеральной академии государственного
управления Министерства внутренних дел ФРГ – отмечает, что в
современной Европе реформирование системы управления означает
модернизацию в рамках возможного. Её мерилом являются непреложные
ценности демократии, правового государства и общего блага1. С ним
согласен экс-премьер-министр Великобритании Тони Блэр: «Наши ценности
служат нам ориентиром, олицетворяющим прогресс человечества на
протяжении веков»2.
В ведущих странах ЕС можно выявить схожие компоненты реформ, что
позволяет говорить о транснационализации административного
реформирования. Во многом это объясняется тем, что приблизительно
одинаковый уровень социально-экономического развития, политической
организации европейских государств породил некоторые общие направления
решения административно-государственных проблем. Можно выделить
несколько основных направлений административных реформ в ведущих
странах ЕС: информатизация и дебюрократизация, новый менеджеризм,
децентрализация (деконцентрация, аутсорсинг), приватизация и введение
экономических элементов регулирования управленческих процессов,
сервисное администрирование, корпоративизм и неокорпоративизм.
Информатизация и дебюрократизация означают переход от концепции
классической («идеальной бюрократии» М.Вебера), опирающейся на
1
Барч У. Возможности внедрения зарубежного опыта в условиях России //
Государственная служба, 2007, № 6, стр. 171.
2
Тони Блэр. Борьба за глобальные ценности // Россия в глобальной политике, 2007, том 5,
№1, стр. 26.
1
иерархичность и закрытость системы управления, к новой информационной
парадигме, основанной на открытых сетевых структурах и управлении по
результатам. В результате этого направления реформ осуществляется
переход от «жёсткого мышления» классической бюрократии к «мягкому»
мышлению современных государственных менеджеров.
Новый менеджеризм предполагает заимствование передовых разработок и
основных принципов управления из бизнес-менеджмента, что предполагает
современное представление об организации как гибкой «балансирующей»
системе, способной адаптироваться к вызовам внешней среды. Наиболее
успешными идеями стали «организационная кибернетика», принцип
управления по результатам, снижение микроконтроля, активное
материальное стимулирование труда и пр.
Приватизация и введение экономических элементов регулирования
управленческих процессов может происходить в форме продажи организаций
госсектора или передачи государством своих служб частному сектору
посредством контрактов. Приватизация предполагает также
корпоративизацию, когда полугосударственные структуры функционируют
согласно рыночным нормам1.
Сервисное администрирование или идея администрации как службы
сервиса – это новое понимание государственных органов как учреждений по
оказанию услуг гражданам. Оно подразумевает открытие
специализированных служб помощи населению, дающих консультации по
вопросам оказания государственных услуг; создание электронной системы
предоставления услуг, заключающейся в размещении на официальном сайте
министерств правил, требований, порядка оказания соответствующих услуг,
необходимых электронных бланков и других сопутствующих документов;
создание при каждом министерстве службы контроля качества услуг,
полномочиями которой стали бы: опрос населения, постоянный мониторинг
1
Литвинцева Е. Реформирование государственной службы в зарубежных странах //
Государственная служба, 2007, № 6, стр. 173.
2
степени удовлетворенности населения предоставляемыми услугами,
разработка и совершенствование систем индикаторов оценки качества услуг,
аудит и разработка рекомендаций для подотчетных ведомств1.
Децентрализация (деконцентрация, аутсорсинг) состоит в том, чтобы
спустить процесс принятия решений на низовые уровни – туда, где
возникают проблемы. При этом территориальная децентрализация
(деконцентрация) означает передачу полномочий от центра на региональный
и местный уровень, от центральных органов – их территориальным
представительствам. Возможно также делегирование полномочий в рамках
одной организации с верхних этажей управления на нижние. Аутсорсинг
предполагает передачу государственных функций частным организациям
посредством контрактной системы. Функциональная децентрализация
направлена на создание специальных полуавтономных государственных
агентств, которые берут на себя большую часть сервисных функций и
действуют на основе соглашений с центральными ведомствами.
Принципы корпоративизма и неокорпоративизма опираются на создание
децентрализованных государственных структур нового типа. Корпоративизм
предполагает переход от классической бюрократии к корпоративным
методам управления. В госсекторе начинают действовать новые
эффективные предприятия с элементами рыночных нововведений, при этом
государственная система становится фрагментированной, хотя в целом она
рассчитана скорее на гражданина, а не на клиента. Данный подход особенно
характерен для континентальных стран Европы.
Неокорпоративизм предполагает сетевой подход к управлению и
характеризуется превращением государственных структур в своего рода
открытую сеть, где отсутствует информационная асимметрия, жёсткая
иерархия и соблюдение правил. Сетевой принцип предполагает
управленческую гибкость и оперативность, при этом агентства уже нацелены
1
Барч У. Возможности внедрения зарубежного опыта в условиях России //
Государственная служба, 2007, № 6, стр. 171.
3
не только на то, чтобы достигнуть своих целей, но и чтобы
взаимодействовать с другими структурами. Основной акцент делается на
проектное управление, которое предполагает создание модульных структур
для решения конкретной задачи, имеющей свои временные ограничители.
Неокорпоративизм присущ в большей мере Великобритании (и
англосаксонским государствам современного мира).
Современные исследователи подчеркивают, что общим инструментом
реализации всех намеченных выше целей во многом является ориентация
деятельности органов государственного управления на концепцию
управления по результатам. Не все перечисленные страны имеют большой
опыт реализации данной концепции, многие только начинают ее внедрение.
Например, система бюджетного планирования, ориентированного на
результат, в Великобритании основана на таких концепциях, как «качество
за деньги» и «концепция оценки результативности». Первая концепция
подразумевает, что «общественные средства должны расходоваться не
только в соответствии с законом, но и разумно», вторая указывает на
необходимость «постоянного улучшения качества общественных услуг»1.
Важной общей задачей в сфере повышения качества бюджетных услуг
является задача активного сотрудничества государственных органов с
населением. Для того чтобы выявить предпочтения потребителей о качестве
получаемых государственных услуг, правительства стран проводят
постоянный мониторинг их мнений. Так, в Германии для формирования у
населения положительного мнения о качестве получаемых государственных
услуг предусматривается использование специальных постановлений,
защищающих потребителей и предполагающих особые процедуры
разрешения конфликтных ситуаций, а также проведение регулярных
1
Кузнецова Ю.А. Повышение качества и эффективности бюджетных услуг: обобщение
опыта зарубежных стран // http://www.anrb.ru/isei/cf2006/d897.htm.
4
опросов потребителей1. Муниципалитеты Великобритании проводят
постоянные опросы населения по проблемам качества предоставляемых
услуг и степени их соответствия налоговой нагрузке. Каждый
муниципалитет разрабатывает определенный «стратегический порядок
достижения целей», состоящий из конкретных планов и программ.
Новым направлением реформ является создание специальных служб по
оказанию государственных услуг населению. Например, во многих
европейских странах для ищущих работу граждан выделяется
индивидуальный кейс-менеджер, который выполняет за клиента все
процедуры, связанные с получением необходимых справок от
соответствующих государственных служб, а также дает требуемые клиенту
рекомендации по всему циклу проведения услуги2.
Следует выделить также такое направление реформ европейских стран, как
повышение прозрачности и оперативности предоставляемых услуг, для чего
государственные департаменты ежегодно разрабатывают и представляют на
официальных сайтах отчёты по индикаторам кодекса лучшей практики. Для
его составления каждое министерство должно разработать план оценки
качества своих услуг. Например, правительство Франции концентрирует
внимание на таком качестве услуг, как оперативность предоставления
информации населению, что предполагает широкое внедрение
информационных технологий. Целью административной и бюджетной
реформы Великобритании является повышение эффективности управления
государственными финансами и процессы его оптимизации. Помимо
постоянного стремления к эффективному использованию бюджетных
средств, министерства должны добиваться улучшения показателей всех
предоставляемых услуг.
1
Погорельская С.В. Германия: социально-политические аспекты «внутреннего
единения» // Актуальные проблемы Европы, 2007, №4, стр. 95–96.
2
Кузнецова Ю.А. Повышение качества и эффективности бюджетных услуг: обобщение
опыта зарубежных стран // http://www.anrb.ru/isei/cf2006/d897.htm.
5
Особое внимание правительства разных стран ЕС отводят проблеме
повышения эффективности и качества деятельности государственных
органов власти, предоставляющих услуги населению. Например, основная
задача проводимых реформ в Германии и Великобритании состоит в
создании «новой модели администрации как службы гарантированного
сервиса». Таким образом, в целом концепция администрации как службы
сервиса нацелена на повышение качества бюджетных услуг,
предоставляемых населению.
Рычагами административных реформ, как правило, являются
следующие основные факторы:
 традиция сильного центрального ведомства;
 традиция однопартийного большинства;
 наличие политических назначенцев и карьерных служащих1.
Например, в условиях однопартийного большинства в парламентской
республике административные реформы будут идти гораздо быстрее,
поскольку их станет поддерживать не только исполнительная власть, но и
парламент.
Институциональная восприимчивость в процессе административных реформ
характеризуется такими основными параметрами, как степень
централизации, политическая нейтральность и стабильность в высших
эшелонах госслужбы. Установка на современные административные
реформы исходит из принципов рационалистического инструментализма,
который подразумевает, что менеджеристские принципы могут быть
привиты на любой почве, независимо от социального и политического
контекста и традиций.
Однако на пути административных реформ неизбежно возникают сложности
и проблемы. В странах ЕС реформаторы столкнулись как с необходимостью
1
Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт
для Российской Федерации. – М., 2003, стр. 84–100.
6
преодоления косности, инерции и бюрократизма в среде чиновников, так и с
недостаточно высокой квалификацией управленческих кадров,
осуществлявших преобразования. Серьезной проблемой стало также
недоверие к реформам со стороны населения, а порой мешал также раскол в
среде самих реформаторов.
Однако трудности не мешают реформаторам смотреть вперёд. В целом,
перспективы развития административных реформ в Европе связаны с
воплощением концепции «активизирующего государства». Так, Удо Барч
полагает, что термин «активизирующее государство» означает новое
распределение задач и ответственности между государством и обществом.
Это означает большую направленность на гражданина и одновременно уход
государства из публичных задач под лозунгом «То, что общество может
сделать так же хорошо или лучше, чем государство, общество должно
делать само»1. В будущем государство будет сосредоточиваться на своих
основных задачах, таких как оборона, внутренняя безопасность, работа
полиции и судебной системы, финансовое администрирование и т.п.
Концепция «активизирующего государства» основана на следующих
основных принципах.
1. Государство стремится управлять другими, а не выполнять работу за
них. Это означает стремление максимально разгрузить правительство от
текущей сервисной работы и «спустить» оказание государственных услуг на
уровень, максимально приближенный к потребителю.
2. Предоставить потребителям возможность самим выбирать услуги, в
которых они нуждаются, и у тех, кто оказывает их наиболее качественно.
3. Ввести принцип конкуренции в госсекторе, дать возможность частному
сектору бороться за потребителя при условии, что данная услуга будет
оплачена государством;
1
Барч У. Реформирование государственной службы в Германии // Государственная
служба, 2005, № 4.
7
4. Вкладывать капиталы в результаты, а не в намерения.
5. Ориентироваться на клиента, то есть во главу угла деятельности
государственных органов следует ставить потребности и пожелания граждан
как потребителей публичных услуг.
6. Внедрять рыночно-ориентированные механизмы и бюджетирование,
ориентированные на результат.
7. Произвести децентрализацию организаций, перенести центр тяжести
принятия решений на низовой уровень, внедрить в управление сетевые
элементы.
Таким образом, концепция «активизирующего государства» подразумевает,
что между обществом и государством развивается сотрудничество и
разделяется ответственность. Причём государственные структуры
инициируют процесс решения общественных проблем и выступают в роли
посредника. В целом, государство только устанавливает рамки
ответственности и способствует развитию гражданской активности.
Подводя итоги, следует подчеркнуть, что основные тенденции современных
административных реформ в ведущих странах ЕС определяются целым
рядом универсальных факторов, среди которых такие как глобализация,
информационная революция, новейшие достижения в сфере менеджмента и
управленческих технологий. Общие методологические принципы стратегии
европейских административных реформ определяются, прежде всего,
стремлением реформаторов использовать новейшие достижения
современной теории административно-государственного управления. Однако
темпы преобразований в каждой отдельной стране во многом зависят от
уровня социально-экономического развития, общей политической ситуации,
достигнутого элитой консенсуса по поводу направления реформ, личной
политической воли реформаторов – их радикализма или, напротив,
конформизма. Несомненно, анализ ведущих направлений европейских
реформ, осознание достижений и ошибок помогут реформаторам в других
8
странах справиться с аналогичными проблемами в процессе
административно-государственных преобразований.
ДУБРОВИН Юрий Иннокентьевич – первый проректор
Сибирского института международных отношений и регионоведения,
эксперт Совета Европы, профессор
9