Гусев Р.Г. Ретроспективный анализ концептуальных подходов к

Экономика и право № 32012
Р.Г. ГУСЕВ,
кандидат экономических наук,
докторант Академии
управления МВД России
R.G. GUSEV,
the Doctoral Researcher
of the Academy of Management
of the Ministry of the Interior
of Russia,
PhD (Economy)
РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ
КОНЦЕПТУАЛЬНЫХ
ПОДХОДОВ К ОЦЕНКЕ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ
ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В РОССИИ
RETROSPECTIVE ANALYSIS
OF CONCEPTUAL
APPROACHES
TO THE EVALUATION
OF THE INTERIOR BODIES
PERFORMANCE
IN RUSSIA
В
статье проведен исторический ана+
лиз развития системы оценки дея+
тельности органов внутренних дел России.
Перечислены концептуальные положения
существующей системы оценки деятель+
ности органов внутренних дел. Указаны су+
щественные недостатки данной системы.
На основе исторического анализа намече+
ны основные направления ее совершен+
ствования.
Ключевые слова: система оценки дея+
тельности органов внутренних дел, пока+
затель эффективности, индикатор эффек+
тивности, критерии оценки деятельности
органов внутренних дел.
A
historical analysis of the
development of the evaluation
system of the interior bodies’ performance
in Russia is provided. The conceptual
provisions of the existing evaluation system
of the interior bodies’ performance in Russia
are listed. The significant drawbacks of the
system are noted. Basing on historical
analysis the main directions of this system
improvement are outlined.
Key words: the evaluation of the interior
bodies’ performance, the indicator of the
performance, the index of the performance,
the criteria for the evaluation of the interior
bodies’ performance.
– 86 –
Уголовное право и процесс
Актуальность проблем и вопросов, свя+
занных с разработкой научно обоснованной
системы оценки эффективности деятель+
ности органов внутренних дел, сохраняет+
ся в течение ряда десятилетий. Несмотря
на устойчивый интерес исследователей и
практиков, многие из них все еще остают+
ся без должного решения. Возрастание
значения поиска ответов на эти вопросы в
современных условиях обусловлено тем,
что сложившиеся идеология и технология
оценки деятельности полиции не соответ+
ствуют целям ее реформирования и изме+
няющимся требованиям общества.
В связи с этим представляется акту+
альным исторический анализ концепту+
альных подходов к оценке деятельности
органов внутренних дел в России.
Как сказано выше, необходимость раз+
работки оптимальных критериев оценки
эффективности оперативно+служебной
деятельности органов внутренних дел су+
ществует достаточно давно. Первые фун+
даментальные исследования в этой облас+
ти появились в конце 60+х годов прошлого
столетия 1 . С конца 70+х годов планомер+
ные и целенаправленные исследования
проблем управления велись в Научном
центре Академии МВД СССР 2 . К концу
80+х годов увидела свет «Система интег+
рированной оценки эффективности дея+
тельности ОВД» 3 . В 1990 году Академия
МВД СССР вместе с рядом главных управ+
лений МВД СССР издала сборник «Мето+
дические рекомендации по оценке эффек+
тивности деятельности служб ОВД».
Эффективность деятельности органов
внутренних дел определялась по росту или
сокращению уровня преступности, про+
центу раскрываемости. При этом не учи+
тывалось то обстоятельство, что состояние
1
Карпец И.И. Насущные задачи // Советская
милиция. 1962. № 12. С. 36.
2
Берекашвили Л.Ш. Концептуальные осно+
вы научной разработки новой системы оценки
эффективности деятельности органов внутрен+
них дел по линии уголовного розыска. М., 1976.
С. 15.
3
Ипакян А.П. К вопросу о содержании оцен+
ки эффективности деятельности органов внут+
ренних дел. М., 1975. С. 24.
внешней среды, уровень преступности и ее
динамика лишь отчасти зависят от резуль+
татов деятельности органов внутренних
дел; в основном это продукт совокупности
политических, экономических, социокуль+
турных и иных факторов4 .
Разработка новой системы оценки дея+
тельности органов внутренних дел была
начата в 2001 году. По распоряжению ми+
нистра внутренних дел Российской Феде+
рации была сформирована рабочая комис+
сия. В течение 2002 года созданная систе+
ма была апробирована в семи ГУВД (УВД).
Итогом совместной работы стал приказ
министра внутренних дел Российской Фе+
дерации «О введении в действие систем
оценки деятельности органов внутренних
дел, отдельных подразделений крими+
нальной милиции и милиции общественной
безопасности, органов предварительного
расследования»5 .
В качестве основной задачи в вышеназ+
ванной системе оценки деятельности орга+
нов внутренних дел определялось повы+
шение общественного престижа милиции.
В этой связи обращают на себя внимание
следующие концептуальные положения
данной системы:
• оценка правоохранительной дея+
тельности органов внутренних дел долж+
на осуществляться на общегосударствен+
ном (федеральном), региональном, муни+
ципальном, а также на ведомственном
уровнях;
• ведомственная оценка деятельности
органов внутренних дел состоит из трех
уровней – общесистемного, отраслевого и
персонального;
• система оценки деятельности мили+
ции должна быть предельно проста и про+
зрачна;
4
Папулов П.А. Оценка эффективности дея+
тельности органов внутренних дел как комплек+
сная научно+исследовательская проблема. М.,
1975. С. 11.
5
Приказ от 23 ноября 2002 года № 1150 «О
введении в действие систем оценки деятельнос+
ти органов внутренних дел, отдельных подраз+
делений криминальной милиции и милиции об+
щественной безопасности, органов предвари+
тельного расследования».
– 87 –
Экономика и право № 32012
• набор критериев оценки, и без того
сложный и насыщенный информацией, не
должен быть перегружен дополнительны+
ми данными. При этом разработчики отка+
зались от попытки разработать единый
интегрированный критерий, с помощью
которого можно было бы легко оценивать
деятельность любого органа внутренних
дел;
• при оценке деятельности органа внут+
ренних дел не бралось во внимание состо+
яние преступности в целом;
• было признано нецелесообразным так
называемое ранжирование МВД, ГУВД,
УВД, выстраивание их от лучшего к худ+
шему, так как нет подразделений, работа+
ющих в абсолютно одинаковых условиях;
• все критерии, включенные в новую
систему оценки деятельности органа внут+
ренних дел, были признаны равнозначны+
ми, нацеленными на отражение не процес+
са работы органа внутренних дел, а конеч+
ных результатов, оцениваемых граждана+
ми и руководством страны. Поэтому в ней
отсутствуют показатели, отражающие
оперативную работу, розыск скрывшихся
преступников и т.п. Предпочтение было
отдано показателям, в формировании ко+
торых участвует внесистемная составля+
ющая;
• разработанная система стала оцени+
вать деятельность органа внутренних дел
в целом, а не отдельных подразделений или
служб. Выработка таких показателей –
задача иного порядка, которая была реше+
на несколько позже, на втором этапе ра+
боты 6 ;
• впервые на официальном уровне в
новой системе были проведены различия
между понятиями «показатель», под кото+
рым понимаются данные статистической
отчетности, и «индикатор», под которым
понимаются расчетные показатели, с по+
мощью которых раскрывается содержание
и определяется количественная мера со+
ответствующих критериев оценки по каж+
дому из основных направлений деятельно+
сти органов внутренних дел.
Новая система оценки включила в себя
около пятидесяти позиций, не считая ко+
личества обращений граждан в различные
подразделения органов внутренних дел.
Новые критерии оценки должны были, по
замыслу разработчиков, создавать все не+
обходимые организационные предпосылки
для наиболее полной регистрации всех за+
явлений и сообщений о преступлениях;
стимулировать интенсивную и професси+
онально грамотную работу по предупреж+
дению и раскрытию преступлений.
В 2005 году был издан приказ МВД Рос+
сии № 650 7 , в котором в основных чертах
сохранились основные направления фор+
мирования новой многоаспектной системы
оценки результатов деятельности органов
внутренних дел. За время действия этого
приказа органами внутренних дел был на+
коплен определенный опыт, изучение ко+
торого дало возможность осуществить
дальнейшие шаги по оптимизации систе+
мы оценки деятельности милиции. В целях
повышения эффективности системы оцен+
ки деятельности милиции в приказ МВД
России № 650 от 2005 года был внесен ряд
существенных дополнений.
Несмотря на определенные достоинства
и заслуживающие внимания новации,
предлагаемый подход к оценке, тем не ме+
нее, сохраняет черты, сформировавшиеся
десятилетия назад, и потому мало отлича+
ется от них в таких характеристиках, как
предназначенность для внутриведом+
ственного использования и опора на дан+
ных преимущественно ведомственной ста+
тистической отчетности, преобразуемых в
соответствующие статистические показа+
тели. Формальная природа последних при
всем желании их корректного представле+
ния неизбежно влечет столь же формаль+
7
6
Приказ МВД России от 23 ноября 2002 года
№ 1150 «О введении в действие систем оценки
деятельности органов внутренних дел, отдель+
ных подразделений криминальной милициии
милиции общественнойбезопасности, органов
предварительного расследования».
Приказ МВД России от 5 августа 2005 г.
№ 650 «Вопросы оценки деятельности органов
внутренних дел Российской Федерации, отдель+
ных подразделений криминальной милиции,
милиции общественной безопасности, органов
предварительного расследования и органов
внутренних дел на транспорте».
– 88 –
Уголовное право и процесс
ное следование лишь за внешним цифро+
вым значением соответствующих показа+
телей, порождая в прошлом и настоящем
необъективность и искаженное представ+
ление, приводящие к определенным де+
формациям правоохранительной практи+
ки и невозможности принятия по резуль+
татам такой оценки обоснованных управ+
ленческих решений.
Представление населения о деятельно+
сти органов внутренних дел складывается
по другим основаниям и критериям, кото+
рые зависят от того, насколько правоохра+
нительная деятельность соответствует
его ожиданиям и возросшим изменившим+
ся требованиям. Объективная оценка не
может исходить из одних цифровых пока+
зателей, которые сами по себе еще не яв+
ляются свидетельством хорошей или пло+
хой работы.
Цель реформирования органов внут+
ренних дел состоит не в том, чтобы улуч+
шить показатели их деятельности в фор+
мально+цифровом выражении, а в приве+
дении содержания и качества этой дея+
тельности в соответствие с ее подлинным
правоохранительным назначением. В свя+
зи с этим начинает формироваться новая
методология оценки эффективности дея+
тельности правоохранительных органов, в
которой особое внимание уделено разра+
ботке новых критериев оценки оператив+
но+служебной деятельности органов внут+
ренних дел, основанных на комплексе по+
казателей, отражающих эффективность
правоохранительной деятельности. В ос+
нове новой системы оценки деятельности
полиции лежит Инструкция к приказу
МВД России от 26 декабря 2011 года
№ 1310 8 .
Обязательным элементом программы
реформирования органов внутренних дел
были признаны взвешенные, максимально
объективные критерии оценки, стимули+
рующие, а не подавляющие профессио+
нальную активность сотрудников милиции
и органов внутренних дел в целом. В своем
8
Приказ МВД России от 26 декабря 2011 года
№ 1310 «Вопросы оценки деятельности терри+
ториальных органов Министерства внутренних
дел Российской Федерации».
выступлении от 24 сентября 2007 года Пре+
зидент Российской Федерации отмечал,
что в ближайшее время должна быть под+
готовлена и внедрена объективная систе+
ма оценки работы Правительства и конк+
ретных ведомств. Такие критерии эффек+
тивности наряду с установлением персо+
нальной ответственности чиновников дол+
жны подстегнуть работу всего админист+
ративного аппарата Российской Федера+
ции 9 .
Разработка такой системы является
весьма объемной теоретико+прикладной
задачей, решение которой потребует со+
вместных усилий коллективов научно+ис+
следовательских учреждений и практи+
ческих органов внутренних дел. Реализа+
ция поставленной задачи осложнена тем
обстоятельством, что сегодня, в отличие от
государственной гражданской службы, от+
сутствует правовая основа выявления
специфики данного вида государственной
службы. В контексте оценки эффективно+
сти реформирования правоохранительной
службы ее следует рассматривать не как
вид профессиональной деятельности или
трудовой занятости населения, а как орга+
низационно+правовой институт, объеди+
няющий совокупность общественных отно+
шений в правоохранительной сфере. Осо+
бенностями этого вида государственной
службы является охранительный харак+
тер правоприменения, в отличие от регу+
лятивного, осуществляемого по должнос+
тям государственной гражданской служ+
бы. Ключевым при определении понятия
«правоохранительная служба» является
понятие «правоохрана», отличающаяся от
понятий «правоприменение» и «правоза+
щита» 10 .
9
Ипакян А.П. Оценка эффективности дея+
тельности органов внутренних дел в механизме
их реформирования // Труды Академии управ+
ления МВД России. 2007. № 4. С. 21.
10
Отчет о НИР «Методика определения и
подсчета целевых индикаторов и показателей
федеральной программы «Реформирование и
развитие системы государственной службы Рос+
сийской Федерации (2009–2013гг.)», связанных с
особенностями правоохранительной службы».
М.: Академия управления МВД России, 2009.
– 89 –
Экономика и право № 32012
Одним из важных этапов совершенство+
вания системы оценки сегодня является
внедрение принципа, согласно которому в
качестве показателей применяются учет+
ные данные, детализируемые с помощью
индикаторов, характеризующих результа+
ты деятельности органов внутренних дел. В
качестве индикаторов понимаются соотно+
шения между показателями. За основу же
взят так называемый базовый метод обра+
ботки статистических данных. Следует от+
метить, что точно такой подход обозначен и
в Приложении к Федеральной программе
«Реформирование и развитие системы го+
сударственной службы Российской Феде+
рации (2009–2013 годы)» (Целевые инди+
каторы и показатели Программы).
В соответствии с перечнем должностей
государственной службы была разработа+
на система критериев и показателей, ко+
торая может быть применима и к особен+
ностям прохождения правоохранительной
службы.
В целом исторический анализ форми+
рования концепций оценки деятельности
органов внутренних дел в России показы+
вает, что управление по четко определен+
ным критериям и результатам является
важной задачей современной полиции. Ак+
туальной остается и проблема пересмот+
ра существующих критериев и разработ+
ки качественно новой системы оценки ре+
зультативности правоохранительной дея+
тельности, которая охватит все иерархи+
ческие ступени подразделений органов
внутренних дел и даст достоверное пред+
ставление об эффективности означенной
деятельности.
Библиографический список:
1. Карпец И.И. Насущные задачи // Советс+
кая милиция. 1962. № 12.
2. Берекашвили Л.Ш. Концептуальные осно+
вы научной разработки новой системы оценки
эффективности деятельности органов внутрен+
них дел по линии уголовного розыска. М., 1976.
3. Ипакян А.П. К вопросу о содержании оцен+
ки эффективности деятельности органов внут+
ренних дел. М., 1975.
4. Папулов П.А. Оценка эффективности дея+
тельности органов внутренних дел как комплек+
сная научно+исследовательская проблема. М.,
1975.
5. Приказ от 23 ноября 2002 года № 1150
«О введении в действие систем оценки деятель+
ности органов внутренних дел, отдельных под+
разделений криминальной милиции и милиции
общественной безопасности, органов предвари+
тельного расследования».
6. Приказ от 23 ноября 2002 года № 1150
«О введении в действие систем оценки деятель+
ности органов внутренних дел, отдельных под+
разделений криминальной милиции и милиции
общественной безопасности, органов предвари+
тельного расследования».
7. Приказ от 5 августа 2005 г. № 650 «Вопро+
сы оценки деятельности органов внутренних дел
Российской Федерации, отдельных подразделе+
ний криминальной милиции, милиции обще+
ственной безопасности, органов предваритель+
ного расследования и органов внутренних дел на
транспорте».
8. Приказ МВД России от 26 декабря 2011 года
№ 1310 «Вопросы оценки деятельности терри+
ториальных органов Министерства внутренних
дел Российской Федерации«.
9. Ипакян А.П. Оценка эффективности дея+
тельности органов внутренних дел в механизме
их реформирования // Труды Академии управ+
ления МВД России. 2007. № 4.
– 90 –