1 Рабочий перевод Поддержка деятельности УВКБ ООН в

Рабочий перевод
Поддержка деятельности УВКБ ООН в Восточной Европе (Беларусь, Молдова и
Украина) в рамках Региональной программы защиты беженцев – Фаза II
(MIGR/2011/272-415)
Концептуальная записка по реализации компонента самообеспечения для
искателей убежища
Правовая структура
Концепция поддержки компонента трудоустройства и самообеспечения в рамках
Региональной программы защиты беженцев направлена на улучшение социальноэкономической защиты и целостности икателей убежища путем удовлетворения их основных
потребностей во время рассмотрения дела о предоставлении убежища в рамках
государственной процедуры. Это можно реализовать посредством индивидуальной трудовой
деятельности (искатель убежища остается независимым работником или работодателем) или
работая по найму (трудоустройство искателю убежища предоставляется работодателем или
предприятием). Оба вида трудоустройства должны реализоваться в соответствии с трудовым
законодательством стран-бенефициаров (стран-получателей) (Беларусь, Молдова и
Украина), принимая во внимание юридическую защиту интересов и регулирование трудовых
отношений.
Конвенция о статусе беженцев 1951 года, Глава III, Статьи 17-19, обязывает государства
предоставлять беженцам право на работу по найму, индивидуальную трудовую деятельность и
на свободные профессии.
Важно отметить, что, в соответствии с положениями Конвенции о статусе беженцев от 1951
года, Всеобщей декларации прав человека (Статьи 22, 23), Международного пакта об
экономических, социальных и культурных правах (Статьи 6, 7), национальные законы о
статусе беженцев Беларуси, Молдовы и Украины также придерживаются прав искателей
убежища на трудоуствойство.
В частности, Закон Республики Беларусь от 23 июня 2008 г. № 354-З "О предоставлении
иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и
временной защиты в Республике Беларусь", Статья 29, гарантирует: "Права иностранца,
ходатайствующего о защите. Иностранец, ходатайствующий о защите, имеет право на:...
трудоустройство наравне с иностранцами, постоянно проживающими в Республике Беларусь".
Закон об убежище в Республике Молдова, Статья 28, предусматривает, что (выдержка):
"Лицо, ходатайствующее о предоставлении убежища, пользуется правом на труд
(предоставляемый временно) по его просьбе, если по объективным причинам у него
отсутствуют необходимые средства существования".
Закон о беженцах и лицах, нуждающихся в дополнительной или временной защите в Украине,
от 8 июля 2011 г. № 3671-VI, Статья 13, предусматривает, что (выдержка): "Лицо,
относительно которого принято решение об оформлении документов для разрешения вопроса
о присуждении статуса беженца или лица, требующего дополнительную защиту, имеет право
1
на временное трудоустройство, обучение и медицинскую помощь в порядке, установленном
законодательством Украины".
На практике и в реальности существуют важные аспекты (оформление документов, срок
действия, валидность документов, удостоверяющих личность, предоставленных органами
государственной власти, профессия, опыт работы, заработная плата и т.д.), связанные с
разнообразием и сложностью работ, которые необходимо тщательно оценить для каждого
отдельного случая. Например, разрешение на работу требуется для иностранных граждан,
включая искателей убежища, желающих заниматься трудовой деятельностью. Однако это не
относится к Украине, где у соискателей убежища нет необходимости получать разрешение на
работу для официального трудоустройства при условии, что миграционная служба выдала
соответствующие документы относительно статуса искателя убежища. При этом, в Украине
могут возникнуть практические трудности, связанные с выдачей документов искателя
убежища и со сроком действия выдаваемых документов, в том числе и у лиц, чья апелляция
находится в процессе рассмотрения в суде, что усложняется текущей/неоконченной
реструктуризацией Государственной миграционной службы. В таких случаях УВКБ ООН
должно обратиться с делами/положениями предварительно отобранных искателей убежища в
рамках проекта по самообеспечению к компетентным государственным органами в целях
облегчения выдачи необходимых документов соискателя убежища и/или для трудоустройства.
В Беларуси и Молдове соискатели убежища могут обсудить возможность / получить
разрешения на работу при поддержке миграционных органов/органов по вопросам убежища и
УВКБ ООН или его подрядных организаций для ускорения этого процесса.
Основные требования/критерии
Поддержка трудоустройства и самообеспечения для соискателей убежища будет включать в
себя следующие основные требования. Они не являются взаимоисключающими, но одинаково
обязательные для каждого рассматриваемого дела. Эти принципы формируют основу для
процессуальной и юридически необходимой проверки предварительно отобранных искателей
убежища - бенефициаров (получателей помощи) проекта:
(1) дело соискателя убежища должно быть в процессе государственной процедуры
предоставления убежища (без права приоритетного удовлетворения какой-либо стадии
процедуры, включая соискателей убежища, чье дело находится в стадии судебного
обжалования);
(2) находясь в процессе государственной процедуры предоставления убежища, искатель
убежища, расцененный УВКБ ООН или его партнерские неправительственные организации
(НПО-исполнительные партнеры) как лицо, соответствующее критериям УВКБ ООН на
получение защиты и помощи, после юридической /правовой оценки его/ее заявления о
1
признании беженцем в соответствии с процедурами, установленными УВКБ ООН , (случаи
для лиц, находящихся в процедуре переселения на стадии перед отъездом или на этапе
обжалования в суде последней инстанции, необходимо обсудить / согласовать дополнительно
для каждого конкретного случая в индивидуальном порядке);
1
Стандартные операционные процедуры УВКБ ООН по проведению правовой оценки (последнее
обновление в апреле 2010 г.) и Стандартные операционные процедуры УВКБ ООН по предоставлению
ежемесячных выплат, обеспечивающих прожиточный минимум.
2
(3) глубокая приверженность искателя убежища пониманию своих прав на трудоустройство,
установленных законом (посредством плановых тренингов), а также обязательство, что он/она
пройдет все этапы государственной процедуры получения убежища вплоть до вынесения
окончательного решения по делу. Последнее будет оценено УВКБ ООН и его
исполнительными партнерами путем проведения мониторинга заявления о предоставлении
убежища от рассматриваемого искателя убежища вместе с исполнительной властью и/или
судебными органами;
(4) в случае, если искатели убежища работают, у них имеются продолжительные трудовые
договоры с работодателями или нанимающим их предприятием, и обеспечено
соответствующее равенство (с учетом почасового/еженедельного вознаграждения, возможного
пакета страхования, отсутствие дискриминации по отношению к их статусу и т.д.). искатели
убежища могут также работать неполный рабочий день на условиях подневной оплаты труда.
В обоих случаях УВКБ ООН предоставляет поддержку работодателю, либо нанимающему
предприятию путем обеспечения профессионального или специального обучения, языковых
курсов, финансовой поддержки для нанимающего предприятия при полной и частичной
занятости искателей убежища. А так же другие инициативы, например: строительство теплиц
или предприятий, производящих доход в натуральной форме в пунктах временного
размещения беженцев, приобретение дополнительного оборудования для нанимающего
предприятию для расширения его деятельности и наем на работу искателей убежища при
условии, что приобретенное оборудование предоставляется согласно Соглашению о правах на
пользования, и на протяжении двух лет остается неотъемлемой собственностью УВКБ ООН и
т.д.
При предоставлении финансовой поддержки работодателю или нанимаемому предприятию
должны всегда учитываться и обеспечиваться посредством официальных соглашений
стабильность и постоянство трудоустройства искателей убежища;
(5) предоставляемая помощь или гранты на самообеспечение не будут превышать 2,000 евро
на одного получателя. Региональное представительство УВКБ ООН в Киеве и
представительства в Беларуси и Молдове имеют право в порядке исключения принимать
решение, может ли сумма для грантов на самообеспечение превышать установленный лимит в
2,000 евро, в соответствии с установленным порядком в соответствующих странах.
Такие гранты включают (но этим не ограничиваются) получение профессиональных навыков
для ведения экономической деятельности, поддержку для окончания обучения или овладение
дополнительными навыками, которые пользуются спросом на рынке труда, особенно для
женщин, а также другие инициативы. Искателям убежища НЕ будут выдаваться прямые
выплаты наличными, гранты будут предоставляться посредством приобретения необходимого
оборудования и материалов при рассмотрении предложений об открытии или продолжении
деятельности частного бизнеса, т.е. гранты учреждению на проведение тренингов, прямые
поставки оборудования и т.д.
Следует подчеркнуть, как отмечалось в Описании деятельности РПЗБ, Фаза II, что прямая
помощь должна оказываться избранным представителям из числа искателей убежища с
сильным потенциалом для самообеспечения, у которых не хватает средств для его реализации.
Гранты по самообеспечению будут покрывать четко обозначенные потребности, которые
являются жизненно необходимыми для покрытия основных потребностей искателей убежища
и для их будущей интеграции.
3
Во избежание дублирования других видов гуманитарной помощи, предоставляемой УВКБ
ООН, компонент самообеспечения будет предоставляться искателям убежища с учетом
индивидуальной гуманитарной или финансовой помощи, предоставляемой для наиболее
уязвимых искателей убежища в соответствии с установленными УВКБ ООН разработанными
2
стандартными операционными процедурами (СОП) .
Масштабы и механизм самообеспечения
Компонент самообеспечения включает следующие компоненты и финансовые средства,
изначально предназначенные для стран-получателей:
(i) языковые курсы для искателей убежища (6,000 EUR для Молдовы и 19,000 EUR для
Украины);
(ii) помощь искателям убежища при трудоустройстве (15,000 EUR для Беларуси, 30,000 EUR
для Молдовы и 50,000 EUR для Украины);
(iii) гранты искателям убежища на самообеспечение (125,600 EUR на регион (распределение
по странам будет определено на основе установленных потребностей)).
В Украине поддержка по самообеспечению будет оказана искателям убежища в Киевской,
Закарпатской, Одесской, Харьковской и, возможно, Львовской областях, где будут
установлены и отобраны потенциальные бенефициары проекта. Для этой цели будет назначен
волонтер ООН помощник по социально-экономическим вопросам в рамках РПЗБ Фаза II
сроком на два года.
Вволонтёр ООН, помощник по социально-экономическим вопросам будет прикреплен к
Региональному представительству УВКБ ООН в Киеве и тесно работать с ассистентом УВКБ
ООН по вопросам развития общин относительно проведения оценки уязвимости выбранных
бенефициаров, с двумя волонтерами ООН по Самообеспечению и Образованию, работающих в
рамках Проекта местной интеграции, а также с исполнительными и операционными
партнерами УВКБ ООН и государственными учреждениями. Исполнительные партнеры УВКБ
ООН по предоставлению социальной помощи будут в значительной степени участвовать в
выборе и оценкe потенциальных бенефициаров в вышеупомянутых областях реализации
проекта.
В круг обязанностей помощника по социально-экономическим вопросам будут входить отбор
и оценка бенефициаров в сотрудничестве с партнерскими НПО, рассмотрение и анализ
предложений на получение грантов по поддержке занятости и самообеспечения искателей
убежища, предоставление точки зрения относительно соответствия поступивших предложений
вышеупомянутым критериям, подготовка подачи предложений Отборочному комитету УВКБ
2
В 2010 г. УВКБ ООН пересмотрел свои Стандартные Операционные Процедуры СОП УВКБ ООН о
Предоставлении материальной и социальной помощи наиболее уязвимым соискателям статуса беженца и
беженцам (unhcr.org.ua). Согласно СОП, наиболее уязвимые соискатели статуса беженца и такие беженцы,
как многодетные семьи, семьи, во главе которых стоят женщины, беременные женщины, пожилые люди,
жертвы насилия, получают индивидуальную поддержку. Она также включает оказание неотложной
медицинской помощи и предоставление жилья тем соискателям убежища, которые нуждаются в
усиленной защите.
4
ООН и осуществление мониторинга реализации одобренных предложений (Приложение 1.
Круг обязанностей помощника по социально-экономическим вопросам). Помощник по
социально-экономическим вопросам будет подотчетен Советнику по правовым вопросам
(Региональная программа защиты беженцев). Он/она будет координировать соответствующую
деятельность с исполнительными партнерами УВКБ ООН, соответствующими сотрудниками
УВКБ ООН и проекта местной интеграции.
Отборочный комитет УВКБ ООН был создан в рамках проекта местной интеграции и
предложений по поддержке занятости и грантов на самообеспечение в рамках Региональной
программы защиты беженцев Фаза II, которые будут подавать на утверждение данного
комитета. Советник по правовым вопросам УВКБ ООН (Региональная программа защиты
беженцев) будет членом этого комитета. Помощник по социально-экономическим вопросам
должен быть независимым и выполнять консультативную роль в этом Комитете.
Организация языковых курсов (курсов украинского языка), которые являются частью
компонента по самообеспечению, будет возложено на исполнительных партнеров УВКБ ООН,
таких как NEEKA в Закарпатье, SAS (Социальная служба помощи) в Харькове, РОКАДА в
Киеве и ВНЛ (“Вера, Надежда, Любовь”) в Одессе. Кроме того, Региональное
представительство УВКБ ООН в Киеве рассмотрит проведение совместно со Львовской
иезуитской службой беженцев языковых курсов для искателей убежища в Львовской области.
Языковые курсы будут предоставляться детям-искателям убежища, как часть их интеграции в
школьную программу, и взрослым в целях повышения их способности к самообеспечению и
защите.
От каждой организации ожидается разработка программы языковых курсов с учетом
минимальных требований проведения 2 занятий общей продолжительностью 4 часа в неделю
для взрослых и 2 занятия общей продолжительностью 4 часа в неделю для детей. Такие курсы
должны длиться до 3 месяцев (вопрос для обсуждения) для обеспечения непрерывного доступа
к ним новоприбывших искателей убежища. Оплата репетитору/преподавателю планируется на
уровне 5-10 долларов в час. Ожидается, что ежегодно в каждой организации около 100 детей и
100 взрослых искателей убежища смогут пройти языковые курсы. Таким образом, каждому из
вышеупомянутых исполнительных партнеров УВКБ ООН будет предоставлено 5,000 долларов
в рамках их проектных соглашений с УВКБ ООН для реализации программы языковых
курсов.
Деятельность, связанная с (ii) поддержкой занятости и (iii) грантов на самообеспечение для
искателей убежища в 2012 г. будет реализовываться непосредственно УВКБ ООН, а
утверждаться и финансироваться – Отборочным комитетом ООН по описанному выше
алгоритму. Тем не менее, за их планированием и реализацией будут внимательно следить
вышеупомянутые исполнительные партнеры УВКБ ООН в советующих регионах в тесном
сотрудничестве с помощником по социально-экономическим вопросам.
В Беларуси и Молдове компонент самообеспечения Региональной программы защиты
беженцев Фаза II
будет осуществляться через соответственные страны. Основными
партнерами для реализации проекта будет Белорусское движение медицинских работников
(БДМР), Белорусское общество Красного Креста (БОКК) а также Центр деловых консультаций
(ЦДК) и Правовой центр адвокатов (ПЦА) в Беларуси и Молдове соответственно.
В Республике Беларусь компонент самообеспечения будет осуществляться непосредственно
через Представительство УВКБ ООН в Беларуси, а также при помощи Белорусского общества
Красного Креста (БОКК), партнером УВКБ ООН. Оперативная структура, которая была
5
создана в результате Меморандума о взаимопонимании в рамках Фазы I Проекта местной
интеграции (MIGR/2008/153-174), будет служить основным механизмом для реализации
проектов по самообеспечению, и который также включает в себя тесное сотрудничество с
Региональным комитетом по труду, занятости и социальной защите (РКТЗСЗ) в Минске,
Гомеле и Витебске.
Согласно этим договоренностям, искатели убежища должны быть зарегистрированы
государственными службами занятости вышеупомянутого РКТЗСЗ как лица, ищущие
поддержки по трудоустройству/самозанятости. Предварительно отобранным искателям
убежища будет оказана помощь в подготовке бизнес-планов через УВКБ ООН/ РКТЗСЗ.
Предложения выбранных искателей убежища будут рассмотрены/изучены в каждой области
Экспертным комитетом ООН, который состоит из представителей РКТЗСЗ, БОКК, УВКБ ООН
и других задействованных организаций. Для предложений, выбранных вышеупомянутым
комитетом, будет подписан контракт между соответствующим искателем убежища, РКТЗСЗ и
УВКБ ООН/БОКК на предоставление гранта на самообеспечение. УВКБ ООН, БОКК и
РКТЗСЗ будет проводить мониторинг реализации отобранных мини-проектов,
продолжительность которых не должна превышать двух лет.
Деятельность с целью поддержки занятости искателей убежища будет включать в себя
профессиональную подготовку, предоставление жилья, поддержка собственного начинающего
предприятия и т. д. в соответствии с установленными УВКБ ООН в Беларуси процедурами и
критериями по уязвимости. Решение о предоставлении такой помощи выбранным искателям
убежища будет принято на ежеквартальном Комитете содействия, который состоит из
сотрудников программного отдела и отдела защиты УВКБ ООН, Белорусского общества
Красного Креста, Белорусского движения медицинских работников, Департамента по
гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь, представителей
беженцев.
В Республике Молдова компонент языковых курсов будет реализоваться университетом им.
Иона Креанги, который является высшим государственным учебным заведением с опытом
преподавания румынского языка как иностранного. Реализация будет проводиться в тесном
сотрудничестве с Министерством образования Республики Молдова. Она будет основываться
на результатах, достигнутых в рамках программы AENEAS и Проекта местной интеграции
(Фаза I), а также даст возможность предоставлять искателям убежища языковые курсы
профессионального, начинающего и среднего уровней. Мероприятия, предлагаемые для
реализации компонента, будут включать применение эмоционально-концептуальной методики
преподавания румынского языка как второго языка, отбор и подготовку учителей для
проведения курса для примерно 30-50 получателей помощи.
Деятельность по трудоустройству искателей убежища в Республике Молдова будет
проводиться в тесном сотрудничестве с главным государственным органом по вопросам
беженцев – Бюро по миграции и убежищу, МВД Республики Молдова и Государственной
службой занятости. По результатам конкурсного отбора, УВКБ ООН Молдовы заключит
контракты со специализированными НПО и/или независимыми консультантами, которые
предпримут ряд комплексных действий в поддержку трудоустройства, таких как, например,
оценку навыков искателей убежища, определение соответствующих вакансий,
профессиональная подготовка, трудоустройство и другая деятельность, направленная на
облегчение доступа бенефициаров к рынку труда. Кроме того, в рамках НПО «Правовой центр
адвокатов» (ПЦА) будет заключен контракт с юридическим советником для оказания
юридических консультаций по вопросам социально-экономических прав искателей убежища,
прав, связанных с доступом к рынку труда и предпринимательства и т.д.
6
Качество здравоохранения остается очень низким, поэтому искатели убежища и беженцы не
могут позволить себе оплатить все медицинские услуги, лекарственные препараты и
специализированное лечение. Оказание специализированной психотерапевтической и
психологической помощи, в том числе и для жертв пыток и/или насилия, остается
недоступным и/или слишком дорогим. В рамках компонента по самообеспечению РПЗБ Фаза
II, специализированная медицинская помощь в виде психотерапевтической и психологической
поддержки будет предоставлена нуждающимся в ней искателей убежища НПО
“Реабилитационный центр для жертв пыток – Memoria”. Психологическая помощь будет
включать в себя медицинские и психологические тесты, сеансы психологических
консультаций и помощи по технике котерапии и т.д. Уже установленные системы
передачи/переадресации искателей убежища между Бюро по миграции и убежищем, НПО,
работающих в сфере предоставления убежища, а также НПО Memoria, которая предоставляет
психотерапевтическую и психологическую помощь, будут дальше развиваться и
использоваться.
Участие правительства и стратегия постепенной передачи полномочий
государственным органам Украины:
Содействие искателям убежища при трудоустройстве: Прежде всего, необходимо
усовершенствовать законодательство и его применение на практике в целях обеспечения
социально-экономической, социальной и правовой защиты искателям убежища, пребывающих
в суб-регионе (Беларусь, Молдова и Украина), путем создания механизмов их переадресации
компетентным учреждениям и предоставление им доступа к языковым курсам,
профессиональной подготовке и трудоустройству. На сегодняшний день не существует
соответствующих учреждений и нанимающих предприятий (с некоторым исключением в
Беларуси), и не создано механизмов переадресации для обеспечения языковых курсов и
содействия искателям убежища при трудоустройстве. Таким образом, в рамках РПЗБ Фаза II, в
этом отношении будут предприняты усилия для того, чтобы сделать законным предоставление
помощи в рамках компонента самообеспечения с долгосрочной перспективой, а не
предоставление прямых грантов помощи бенефициарам/искателям убежища. Механизмы
переадресации искателей убежища должны быть связаны с национальной процедурой
предоставления убежища и программ помощи, реализуемых НПО для искателей убежища и
беженцев. Это, безусловно, требует усиления партнерского сотрудничества между НПО и
государственными органами по вопросам миграции/предоставления убежища (в рамках
официальных соглашений, меморандумов о взаимопонимании, межведомственных и
координационных совещаний, других соглашений/договоров).
Языковые курсы: При рассмотрении предоставления средств неправительственным
организациям и учреждениям для организации языковых курсов для искателей убежища в
рамках РПЗБ Фаза II учитывался тот факт, что одной из целей РПЗБ остается развитие
потенциала гражданского общества, а также хорошие практики реализации программы
странами-членами ЕС, например, Великобритании, Финляндии и др. Важно отметить, что
вышеупомянутые НПО и учреждения, принимающие участие в защите беженцев, должны
работать с государственными и негосударственными учреждениями по фандрайзингу в целях
обеспечения стабильности и непрерывности языковых курсов для новоприбывших искателей
убежища. В частности, будущей стратегией является финансирование правительством НПО
организации языковых курсов для искателей убежища и беженцев, обращая особое внимание
на лиц, проживающих в центрах временного размещения.
7