функции современных международных межправительственных

ФУНКЦИИ СОВРЕМЕННЫХ МЕЖДУНАРОДНЫХ
МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
(на п р и м е р е о р г а н и з а ц и и стран - э к с п о р т е р о в н е ф т и )
С. А. Синкевич
Международные межправительственные организации (далее - между¬
народные организации) - один из наиболее динамично развивающихся ин¬
ститутов человеческого общества, характеризующийся гибкостью и при¬
способляемостью к реалиям процесса межгосударственного сотрудничест¬
ва, в рамках которого они несут собственную функциональную нагрузку.
Сущность происходящего в международной организации процесса, в
общем, та же, что и в любом представительном политическом органе. Она
состоит в выявлении интересов ее членов, в их согласовании, в выработке
на этой основе общей позиции; в определении соответствующих задач, а
также методов их решения. Специфика определяется тем, что членами ме¬
ждународных организаций являются суверенные государства. Это, в свою
очередь, обусловливает специфику функций международной организации
и механизма их реализации.
Организационно-институционная сторона международной организа¬
ции имеет второстепенное значение и должна быть подчинена функциям.
«Иначе говоря, структурные и институционные положения каждой орга¬
низации должны вытекать из характера ее функций таким образом, чтобы
как можно лучше осуществлять эти функции с целью удовлетворения об¬
щих потребностей» .
В настоящей работе на примере Организации стран - экспортеров неф­
ти (далее - ОПЕК) и с учетом современных тенденций изучения междуна¬
родного права анализируется содержание юридической категории «функ¬
ции международных организаций», рассматривается классификация
функций современных международных организаций, а также раскрывает¬
ся содержание функций применительно к ОПЕК.
ОПЕК, созданная на Конференции в Багдаде ( 1 0 - 1 4 сентября 1960 г.),
представляет собой ключевую международную организацию развиваю¬
щихся государств, деятельность которой с 70-х гг. XX в. существенно
влияет на всю систему международных экономических отношений. Обла¬
дая на конец 2007 г. долей в 78 % от мировых доказанных запасов нефти
1
1
МоравецкийВ.
Функции международной организации. - М.: Прогресс, 1976. - С. 21.
132
и 49,7 % от мировых доказанных запасов газа, а также долей более чем в
44 % мировой добычи нефти и используя набор специфических инстру¬
ментов ценовой политики, ОПЕК может регулировать экспорт нефти и
поддерживать устойчивый уровень цен на мировом рынке. По мнению как
иностранных, так и российских специалистов, ОПЕК усилила свою р оль в
середине 1990-х гг. и будет иметь значительное влияние в будущем .
В настоящее время количество полных членов ОПЕК равняется трина¬
дцати. Это пять основателей - Иран, Ирак, Кувейт, Венесуэла и Саудов¬
ская Аравия (все стали членами в 1960 г.), а также Катар (1961), Индонезия
(1962), Ливия (1967), ОАЭ (1967), Алжир (1969), Нигерия (1971), Эквадор
(1974/2007) и Ангола (2007).
Каждая международная организация создается для выполнения кон¬
кретной, только ей присущей цели, которая определяет функции организа¬
ции, характер полномочий, организационную структуру, важнейшие сто¬
роны деятельности. Выделив цели ОПЕК, станет возможным выявление ее
основополагающих функций.
ОПЕК создавалась в условиях развития мирового рынка нефти и про¬
тиводействия транснациональных корпораций более справедливому пере¬
делу доходов от нефтеэкспорта, поэтому, естественно, цели ОПЕК лежат
прежде всего в экономической сфере. Стратегической целью ОПЕК явля¬
ется защита стабильного уровня доходов нефтедобывающих государств
(ст. 2 Устава ОПЕК (далее - Устав ОПЕК) ). Другие цели ОПЕК должны
всячески способствовать достижению наиболее благоприятного для госу¬
дарств - членов ОПЕК положения на мировых рынках нефтепродуктов и
защите их иных интересов.
Несмотря на то что уставные документы многих международных орга¬
низаций (в качестве примера ст. 10-17, 24-26 Устава Организации Объе¬
диненных Наций от 26 июня 1945 г. , ст. 1 Конституции Продовольствен¬
ной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций от 16 ок¬
тября 1945 г. , ч. II Конвенции о Международной морской организации от
1
2
2
4
5
1
2
3
4
5
Annual Statistical Bulletin 2007 / The Organization of the Petroleum Exporting Countries. Vienna: The OPEC Secretariat, 2008. - P. 18, 20, 22.
Разумнова Л. Л. Нефтяной фактор в экономическом развитии арабских государств:
уроки эпохи низких цен. - М.: МАКС Пресс, 2006. - С. 82.
OPEC Statute / The Organization of the Petroleum Exporting Countries. - Vienna: The
OPEC Secretariat, 2008. - P. 7.
Действующее международное п р а в о : в 3 т . / с о с т . Ю. М. Колосов, Э. С. Кравчикова. М.: Изд-во Моск. независимого ин-та междунар. права, 1996. - Т. 1. - С. 11-15.
Конституция
Продовольственной
и
сельскохозяйственной
организации
Объединенных Наций // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2005. - № 120. 2/1136.
133
1
6 марта 1948 г. ) содержат юридическую категорию «функций» (function;
Funktion), окончательный вывод о содержании данной категории сделать
весьма затруднительно. Вместе с тем, обобщив закрепленные в уставных
документах организаций системы ООН нормы, касающиеся функций, а
также проанализировав теоретические выкладки ряда ученых-правоведов , представляется возможным предложить рассматривать функции со¬
временных международных организаций как выраженные в наиболее
обобщенном виде совокупности действий (процессов), осуществляемых
всеми органами в ходе их каждодневной деятельности и направленные на
осуществление задач организации. «Задача является образцом, а функция
носит характер постепенного достижения образца; если задача определяет
то, чего организация должна достичь, то функция относится к тому, как ор¬
ганизация действует, чтобы добиться желаемого преобразования сферы» .
Среди юристов-международников нет единого подхода к классифика¬
ции функций международной организации. Однако следует отметить, что
основные фазы деятельности любой международной организации (в т. ч.
ОПЕК) состоят в обсуждении и принятии решения, его исполнении и кон¬
троле за исполнением. Поэтому по аналогии с институтом разделения вла¬
стей в конституционном праве могут быть выделены следующие функции:
регулирующие, оперативные и контрольные. Кроме того, признавая
возрастающую потребность в получении и распространении достоверной
информации о положении дел во всех сферах деятельности человека, пред¬
ставляется возможным выделить и информационную функцию ОПЕК.
Несмотря на то что Устав ОПЕК не содержит прямых указаний на
функции ОПЕК, анализ всей совокупности его норм позволяет сделать вы¬
вод о реализации органами ОПЕК всех четырех функций.
Регулирующая функция ОПЕК является сегодня наиболее важной.
Она состоит в принятии решений, направленных на реализацию целей и
принципов ОПЕК, определяющих правила поведения ОПЕК и госу¬
дарств-членов. Поэтому она может быть также названа правотворческой
(нормотворческой) функцией ОПЕК.
Регулирующая (правотворческая) функция ОПЕК заключается в уста¬
новлении для своих членов стандартов поведения, имеющих морально-по¬
литическое или юридическое значение. Правотворческая функция ОПЕК
проявляется двояким образом: во-первых, ОПЕК непосредственно сама
2
1
Международное публичное право: сб. документов:в2т. / сост. К. Л. Бекяшев, А. Г. Хо­
доков. - М.: БЕК, 1996. - Т. 1. - С. 262-279.
Моравецкий В. Указ. соч. - С. 86-88; Муравьев В. И. Международные организации специфические субъекты международного права: учеб. пособие. - Киев: КГУ, 1990. С. 53-55.
Моравецкий В. Указ. соч. - С. 88.
134
формулирует юридически обязательные правила поведения участников
международных отношений. ОПЕК может самостоятельно принять любое
решение, которое необходимо для осуществления ее функций, предусмот­
ренных в учредительном акте, и это будет актом именно ОПЕК как само­
стоятельного участника международных отношений, а не соглашением го­
сударств-членов. «Утверждение обратного непременно ведет к отрицанию
международной правосубъектности международной организации» .
Во-вторых, самостоятельно создавая правовые нормы, ОПЕК косвен­
но воздействует и на нормотворческий процесс государств (прежде всего
государств-членов) в пределах делегированных полномочий. Решениям
ОПЕК принадлежит также важная роль актуализации международных
норм путем их конкретизации применительно к реальностям международ¬
ной жизни. Применяя нормы к конкретным ситуациям, ОПЕК раскрывает
их содержание.
В результате реализации регулирующей функции ОПЕК появляются
международно-правовые нормы трех типов:
• международные нормы публичного характера (созданные путем со­
гласования воли государств и международных организаций). Данные нор¬
мы закрепляются в международных договорах (в т. ч. в учредительных до¬
кументах ОПЕК) и обычаях;
• международные нормы частного характера (регулирующие между¬
народные отношения невластного характера юридических и физических
лиц). Особо среди этой категории отношений следует выделить граждан¬
ско-правовые сделки государств и ОПЕК;
• административные правила ОПЕК (регулирующие внутриорганизационные отношения структурных подразделений и служащих). Следует,
однако, учитывать, что статус персонала ОПЕК регулируется как внутрен¬
ними правилами ОПЕК, так и соглашениями, относящимися к первому
типу международно-правовых норм.
При выработке любого из нормативных документов ОПЕК должна
действовать в соответствии со своей нормотворческой компетенцией, т. е.
в рамках тех полномочий, которыми она обладает согласно международ¬
ному праву. Правотворческая компетенция международных организаций
носит индивидуальный характер, и каждая из них имеет право на нормо¬
творчество при особых условиях в специальных, только ей присущих ви¬
дах и формах, и лишь в соответствии с целями и задачами, определенными
ее уставом .
1
2
1
Маргиев В. И. Внутреннее право международных организаций: автореф. дис. ... д-ра
юрид. наук: 12.00.10 / Казанский гос. ун-т. - Казань, 1999. - С. 9.
Нешатаева Т. Н. Международные организации и право. Новые тенденции в
международно-правовом регулировании. - М.: Дело, 1998. - С. 53.
135
Так, Венская конвенция о праве договоров между государствами и ме­
ждународными организациями или между международными организация­
ми от 21 марта 1986 г. предусматривает, что «правоспособность междуна­
родной организации заключать международные договоры регулируется
правилами этой организации» (ст. 6). В ч. j п. 1 ст. 2 Конвенции раскрыва­
ется понятие «правила организации», в которые включаются учредитель­
ные акты организации, соответствующие решения и резолюции, а также
установившаяся практика их применения.
Таким образом, не затрагивая здесь теорий «имманентной компетен¬
ции» и «подразумеваемой компетенции», представляется, что юридиче¬
ским основанием создания права ОПЕК являются ее Устав и решения ее
органов (как главных, так и вспомогательных).
ОПЕК все более активно участвует в выработке международных дого¬
воренностей. Так, государства - члены ОПЕК оказали серьезное влияние
на выработку программы «нового мирового экономического порядка»
(НМЭП). Эта программа была представлена на VI специальной сессии Ге­
неральной Ассамблеи ООН в апреле 1974 г., созванной по предложению
государств - членов ОПЕК . Результатом этих усилий стала Хартия эконо¬
мических прав и обязанностей государств, принятая резолюцией
A/RES/3281(XXIX) от 12 декабря 1974 г. Генеральной Ассамблеи ООН .
ОПЕК вправе самостоятельно заключать различного рода междуна¬
родные договоры с государствами и другими международными организа¬
циями по вопросам, круг которых очерчен в ее Уставе. Так, 1 сентября
1965 г. между ОПЕК и Австрийской Республикой было заключено Согла¬
шение о размещении ОПЕК , содержащее значительный массив норм об
иммунитетах и привилегиях как самой ОПЕК, так и ее персонала.
В соответствии с Уставом ОПЕК (ст. 15) лишь Конференции принад­
лежит право реализации нормотворческой функции в рамках исследуемой
организации. Конференция является единственным органом, где ex officio
1
3
4
1
4
О присоединении Республики Беларусь к Венской конвенции о праве договоров
между
государствами
и международными
организациями
или
между
международными организациями: Закон Респ. Беларусь, 9 нояб. 1999 г., № 301-3 //
Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2000. - № 44. - 2/76.
Шовиат
Н. Прогрессивное развитие принципов международного права,
касающихся НМЭП: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10; Ин-т государства и
права АН Российской Федерации. - М., 1992. - С. 7.
Действующее международное право. Указ. соч. - С. 135-145.
Abkommen zwischen der Republik Usterreich und der Organisation der
erd^exportierenden l e n d e r ^ber den Amtssitz der Organisation der erd^exportierenden
Lender // Bundesgesetzblatt fcr die Republik Usterreich. - 1965. - 30 Dezember. S. 103-105.
136
представлены все государства-члены и в котором находит проявление
принцип их суверенного равенства.
Следует отметить, что на практике исполнительный орган ОПЕК все¬
гда причастен к этому нормоустановлению. Высший орган принимает ре¬
шение только на основе рекомендации исполнительного органа (Совета
управляющих), который обязан предоставить проект нормативного акта
или договора (ст. 20 Устава ОПЕК).
Каждое государство - полный член ОПЕК имеет один голос (т. е. со¬
блюдается принцип суверенного равенства государств, независимо от ко¬
личества добываемой сырой нефти). Все решения Конференции (за исклю¬
чением процедурных) принимаются единогласно (п. 1 §С ст. 11 Устава).
Этот метод всегда характеризуется максимально возможной степенью со¬
гласованности позиций государств, всегда базируется на равенстве голо¬
сов, несовместим с отрицательной позицией хотя бы одного из участников
по конкретному вопросу и используется исключительно для решения во¬
просов существа или наиболее важных для деятельности организации .
К процедурным вопросам могут быть отнесены следующие вопросы:
а) проведение очередной сессии Конференции ОПЕК (достаточно голосов
/ государств-членов - §В ст. 11 Устава); б) проведение внеочередной сес­
сии Конференции ОПЕК (простое большинство голосов - ст. 12); в) приня¬
тие в состав ОПЕК новых членов - полных и ассоциированных (большин¬
ство в / голосов полных членов ОПЕК, включая совпадающие голоса
всех членов-основателей организации - §С ст. 7 и п. 2 §D ст. 7 Устава
ОПЕК соответственно). Одновременно отмечаем, что принятие решений
по процедурным вопросам, по мнению В. Моравецкого , является реализа¬
цией не регулирующей, а оперативной функции ОПЕК.
Конференция ОПЕК принимает решения в виде резолюций. Резолю¬
ции Конференции ОПЕК являются обязательными для всех госу¬
дарств-членов (что характерно для региональных или субрегиональных
международных организаций либо организаций, в которых представлены
государства, близкие по своему социально-экономическому строю ). Од¬
нако, несмотря на обязательный характер, данные резолюции не должны
нарушать принципы международного права, содержащиеся как в Уставе
Организации Объединенных Наций, так и в Уставе ОПЕК. Резолюции
вступают в силу через 30 дней после окончания работы сессии Конферен¬
ции или после промежутка времени, определенного самой Конференцией.
1
4
4
1
Куликов А. В. Методы принятия решений в международных организациях и на
международных конференциях // Моск. журн. междунар. права. - 2 0 0 0 . - № 3 . С. 191.
2
3
Моравецкий В. Указ. соч. - С. 107.
Муравьев В. И. Указ. соч. - С. 58.
137
Резолюции вступают в силу для каждого конкретного государства-члена
лишь в случае, если данное государство в течение того же периода време¬
ни не отправит уведомление в Секретариат ОПЕК о невступлении для него
данной резолюции в силу (п. 3 §С ст. 11 Устава). Если государство - пол¬
ный член ОПЕК не отправило своих представителей на какую-либо сес¬
сию Конференции, резолюции, принятые на данной сессии, вступают для
него в силу минимум за 10 дней до даты официального опубликования ре¬
золюции (естественно, если государством-членом не будет заявлено о про¬
тивном).
Таким образом, для того чтобы какое-либо решение (резолюция не по
процедурным вопросам) Конференции ОПЕК стало обязательным для
конкретного государства, необходимо: 1) единогласное одобрение этого
решения на Конференции ОПЕК всеми государствами - полными членами
ОПЕК; 2) молчаливое согласие с этим данного государства.
Полагаю необходимым отметить, что любая резолюция, принятая
ОПЕК, с точки зрения процесса создания норм международного права на¬
ходится в том же положении, что и заключенный международной органи¬
зацией международный договор . Содержание норм уже окончательно оп¬
ределено, но, для того чтобы они стали для конкретного государства обяза¬
тельными, необходимо выражение его воли (ясно выраженное либо мол¬
чаливое) о признании этих норм в качестве международно-правовых.
То есть обязывающая сила норм резолюций ОПЕК основывается на согла¬
шении (согласовании воль) государств, а не на законодательной власти ме¬
ждународной организации.
Кроме того, ОПЕК имеет право принимать рекомендации для решения
споров, возникающих между государствами-членами, а Совет управляю¬
щих также может давать обязательные для государств-членов предписа¬
ния о необходимости смены их представителей в Совете управляющих,
приносящих своими действиями ущерб организации либо нарушающих ее
цели и принципы (ст. 23 Устава ОПЕК).
Оперативная функция представляет собой особый метод деятельно¬
сти ОПЕК. В подавляющем большинстве случаев (при осуществлении ре¬
гулирующей и контрольной функций) ОПЕК стремится побудить государ¬
ства к реализации ее задач, оказывая на них определенное политическое
давление (т. е. воздействует на реальность через суверенные государст¬
ва-члены). Вместе с тем при осуществлении оперативной функции ОПЕК
сама реализует свои задачи при помощи находящихся в ее распоряжении
человеческих и материальных средств.
1
1
Тункин Г. И. Теория международного права / под общ. ред. Л. Н. Шестакова. - М.:
Зерцало, 2000. - С. 91.
138
Оперативная функция ОПЕК может быть разделена на внутреннюю и
внешнюю. Внутренняя оперативная функция ОПЕК направлена на реше¬
ние вопросов, связанных с внутренним функционированием ОПЕК (ст. 15,
20, 25 и 29 Устава ОПЕК). К ним можно отнести решение финансовых про¬
блем (сбор членских взносов, составление бюджета организации), подго¬
товка повестки дня заседаний высших органов, делопроизводство, руково¬
дство деятельностью персонала (вопросы назначения должностных лиц) и
основных органов. Таким образом, содержание внутренней оперативной
функции ОПЕК заключается в обеспечении непрерывной работы между¬
народной организации.
Под внешней оперативной функцией ОПЕК понимается деятельность
ОПЕК по отношению к государствам и организациям так называемого
внешнего назначения. Так, ОПЕК оказывает государствам-членам эконо¬
мическую, научно-техническую помощь, предоставляет консультацион¬
ные услуги. В рамках ОПЕК эту функцию осуществляют, в частности,
Секретариат ОПЕК и Фонд экономического развития ОПЕК.
Контрольная функция международных организаций принадлежит к
числу функций, возникновение которых относится к довоенному периоду,
но особое развитие она получила все же в послевоенный период. Содержа¬
нием контрольной функции являются все действия, направленные на уста¬
новление фактического положения дел в сферах, охватываемых компетен¬
цией организации, и его оценку с точки зрения соответствия определенному
эталону. Применительно к ОПЕК контрольная функция состоит в осуще¬
ствлении контроля за соответствием поведения своих государств-членов
нормам международного права (в т. ч. зафиксированным в резолюциях
ОПЕК).
Вместе с тем цель контрольного механизма заключается не в примене¬
нии санкций к государствам, не выполнившим взятые на себя обязательст¬
ва, а в поощрении претворения в жизнь положений соответствующих до¬
кументов. В свою очередь, деятельность контрольного механизма должна
осуществляться в соответствии с принципом уважения государственного
суверенитета и не использоваться для вмешательства во внутренние дела
государств.
Осуществление внутренней контрольной функции возложено Уставом
ОПЕК на Административный и кадровый департамент Секретариата
ОПЕК и Генерального секретаря ОПЕК.
Объектом внешнего контроля является практика государств. Внешняя
контрольная функция состоит, как было указано выше, в осуществлении
контроля за соответствием поведения государств-членов нормам между¬
народного права. В этих целях Совет управляющих и Секретариат ОПЕК
вправе собирать, анализировать соответствующую информацию, обсуж139
дать ее и предоставлять доклады Конференции, которая выражает свое
мнение в резолюциях (ст. 12, 20, 29 Устава).
Наряду с этим в практике ряда международных организаций получи¬
ли также развитие способы контроля на месте - расследование, наблюде¬
ние, инспекция . Однако Устав ОПЕК не предусматривает форм актив¬
ного контроля за деятельностью государств-членов каким-либо из орга¬
нов ОПЕК, как не предусматривает и какой-либо ответственности, и воз¬
можности применения санкций (будь то санкции финансового характера
либо исключение из состава организации) или принудительных мер про¬
тив своих членов, которые нарушают принятые в рамках ОПЕК обяза¬
тельства. На практике санкции либо принудительные меры также не
применялись.
Информационная функция ОПЕК составляет одну из важнейших
сфер ее деятельности и заключается в информировании международного
сообщества о целях, политике и деятельности ОПЕК. Информационная
функция ОПЕК осуществляется в двух аспектах : во-первых, ОПЕК публи¬
кует серию документов, непосредственно касающихся ее целей и основ¬
ных направлений деятельности (в т. ч. текст Устава ОПЕК), организует
лекции, семинары и практикумы; во-вторых, публикует специальные ма¬
териалы: доклады, обзоры по актуальным вопросам международных отно¬
шений, подготовка которых является одним из видов деятельности орга¬
низации по руководству международным сотрудничеством государств в
конкретной сфере.
Департамент публичных отношений и информации Секретариата
ОПЕК отвечает за представление целей и принципов ОПЕК мировой об¬
щественности; распространение решений ОПЕК и иной информации по
энергетическим и сопутствующим вопросам, касающимся организации и
государств-членов; выполнение информационной программы, включая
публикацию Бюллетеня ОПЕК (выходящего каждые два месяца) и руково¬
дство специальной библиотекой по вопросам энергетики. Департамент не¬
сет также ответственность за функционирование Агентства новостей
ОПЕК (ОПЕКНА), основанного в 1980 г. и выпускающего бюллетень, рас¬
пространяемый среди более чем 3000 агентств новостей, редакций газет,
журналов, специальных изданий, теле- и радиостанций из более чем 80 го¬
сударств мира.
Таким образом, представляется возможным констатировать наличие у
ОПЕК целого ряда функций, что, в свою очередь, является признаком (как
1
1
2
Муравьев В. И. Указ. соч. - С. 50.
Шибаева Е. А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности
международных организаций: учеб. пособие. - 2-е изд. - М.: Изд-во МГУ, 1988. С. 76.
140
это отмечено в Консультативном заключении Международного суда ООН
о возмещении за ущерб, причиненный служащему ООН, от 11 апреля 1949 г.)
самостоятельной правосубъектности ОПЕК.
Все функции ОПЕК можно разделить на четыре вида: регулирующую,
оперативную, контрольную и информационную. Лишь специфические
цели, стоящие перед ОПЕК и государствами-членами, в определенной сте¬
пени обусловливают специфику механизма реализации ее функций. Взаи¬
мосвязь всех функций между собой явилась тем фундаментом, который
позволил ОПЕК добиться мирового признания и создать возможность диа¬
лога между государствами - экспортерами нефти и государствами - потре¬
бителями.