Преодоление изоляции Афганистана СОСЕДИ АФГАНИСТАНА

Актуальные проблемы
безопасности
СОСЕДИ АФГАНИСТАНА И СТАБИЛИЗАЦИЯ ОБСТАНОВКИ ПОСЛЕ
ОКОНЧАНИЯ КОНФЛИКТА
Грегори Глисон и Тимоти А. Крэмбс
Логический итог успешной военной стратегии – успешная
стратегия построения мира. Завершится ли переход
от вооруженного конфликта созданием в Афганистане
стабильного общества, которое будет эволюционировать в
безопасных условиях? Это зависит от способности страны
преодолеть основной исторический парадокс: экономика
не может развиваться в «вакууме безопасности»; но в
долгосрочной перспективе безопасность нельзя обеспечить
без поступательного экономического роста. То, как
Афганистан справится с этой главной проблемой, будет
определять успех страны в решении стоящих перед ней
задач в последующие годы. Сокращение численности МССБ
(Международных сил содействия безопасности) связано
с поэтапным процессом принятия местными властями
обязательств в области государственного управления, а
также стабилизации обстановки. Сокращение численности
л/с формирований международной коалиции планируется
осуществлять параллельно с передачей функций
обеспечения государственной безопасности афганским
силовым структурам.
На переходном этапе сохранится высокая степень зависимости
Афганистана от иностранных партнеров. Хотя в обозримом
будущем отношения с Пакистаном будут характеризоваться
напряженностью,
Афганистану
нужно
стремиться
«тиражировать» практику построения стабильных, прочных
связей на максимальное число соседних государств. Кроме того,
для защиты от внешней угрозы и повстанческих группировок,
действующих на территории страны и из-за рубежа,
Афганистану требуется постоянное международное содействие.
Не утратит своей актуальности и задача развития отношений с
ближайшими соседями. Реалии современного мира призывают
обеспечить безопасность границ, но не закрывать границы. В
XXI веке внешнеэкономическая деятельность, международные
инвестиции и трансграничные потоки идей, людей, товаров
и услуг – неотъемлемые составляющие политического и
экономического развития любой страны. Для Афганистана,
который не имеет выхода к морю, отношения с соседними
государствами во многом определяют порядок взаимодействия
с внешним миром в целом.
Преодоление изоляции
Афганистана
Продолжающийся более трех десятилетий вооруженный
конфликт в Афганистане отрицательно сказался на
возможностях взаимодействия страны с внешним миром.
В сентябре 2001 г. – на момент совершения организованных
экстремистами «Аль-Каиды» терактов в США – Афганистан
находился в арьергарде процесса глобальной интеграции.
Слаборазвитая, «субтильная» инфраструктура авиа, автомагистралей и железных дорог обеспечивала
транспортную связь лишь с небольшим числом иностранных
государств. В октябре 2001 г. для ликвидации «опорной
базы» «Аль-Каиды» в страну был направлен первый
контингент сил международной коалиции. В декабре того
же года в ходе проводившейся под эгидой ООН Боннской
конференции была разработана общая концепция создания
нового правительства Афганистана, а в 2003 г., действуя
по мандату ООН, МССБ приняли на себя обязательство
оказывать содействие вновь сформированным органам
госуправления. Меры по укреплению безопасности для
обеспечения процесса восстановления осуществлялись под
руководством НАТО, а сам процесс был запущен при участии
международных организаций, многосторонних доноров и
хозяйствующих субъектов частного сектора. На указанном
этапе грузы военного и экономического назначения
в основном доставлялись по южным транспортным
маршрутам, пролегающим по территории Пакистана.
Однако расположенные на юге Афганистана транспортные
коридоры, малочисленные и не защищенные от нападений
повстанческих группировок, – например, такие важные
труднопроходимые участки, как перевал Хайбер, – не
отвечали требованиям процесса восстановления. Меры
содействия укреплению и расширению регионального
сотрудничества в рамках стабилизации обстановки
и
восстановления
нормальной
жизнедеятельности
принимались с самых первых дней размещения на
территории Афганистана американского контингента. В
2005 г. в ходе реструктуризации Госдепартамента США
было создано Управление Центральной и Южной Азии;
при этом ставилась задача обеспечить взаимоувязку
реализуемых США дипломатических программ и
программ гуманитарной помощи для совершенствования
отношений между Афганистаном и его соседями на севере
Центральной Азии. В 2008 г. Министерство обороны США
приняло меры для переноса транспортных маршрутов на
север Афганистана с целью освоения новых транспортных
коридоров для доставки грузов по территории стран
Центральной Азии и Евразии. Международная
коалиция также перебросила основной
объем
транспортных
перевозок
ISSN 1867-4119
Номер 5
Апрель 2012
с южного на северное направление. Северная
«сеть поставок» оптимизировала перспективы в
плане повышения безопасности грузопотоков за счет
сокращения использования южных маршрутов. Наряду с
этим, северные транспортные коридоры обеспечивают целый
ряд важных преимуществ. В частности, партнеры НАТО
глубоко заинтересованы в наращивании темпов регионального
развития.
Активное
использование
транспортной
инфраструктуры, расположенной на территории указанных
стран Евразии, создает весомые стимулы оптимизации торговоэкономического потенциала для развития частного сектора.
Идея «наведения мостов» между Афганистаном и его соседями
на севере и юге не нова; появилась она очень давно. Еще во
времена, предшествовавшие географическим открытиям
Марко Поло, государства и их торгово-экономические
системы связывал «Шелковый Путь». В результате недавнего
конфликта и актов экстремизма Афганистан оказался
отрезанным от внешнего мира, но в настоящее время страна
располагает реальным потенциалом для восстановления
статуса транзитной торгово-экономической зоны. Как
отметила Госсекретарь Хилари Клинтон в своем выступлении в
индийском городе Ченнаи 20 июля 2011 г., «Новый «Шелковый
Путь» – это долгосрочная стратегия создания экономической
и транзитной сети, объединяющей Центральную и Южную
Азию; Афганистан находится в самом центре этой сети».
Активное использование северных транспортных коридоров
открывает новые возможности для расширения взаимодействия
Афганистана с соседними странами на севере. С Афганистаном
граничат Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан, но
доставка грузов военного и экономического назначения с
опорой на объекты транспортной инфраструктуры – авто- и
авиамагистрали, ж/д и порты – осуществляется при участии
целого ряда других регионов и государств постсоветского
пространства, в том числе Кавказа и Российской Федерации.
По территории других соседних с Афганистаном стран –
Китая и Ирана – тоже пролегают транспортные маршруты, но
в северной сети поставок они не задействованы.
Вывод контингента ВС США и МССБ
– перспективы после конференции
«Бонн+10»
Чтобы Афганистан снова включился в жизнь региона и
активно строил отношения с соседями, необходимо обеспечить
передачу выполняемых международной коалицией функций
по руководству военными операциями Вооруженным Силам
страны. В декабре 2009 г. в своем выступлении перед курсантами
училища в Вест-Пойнте Президент Обама рассказал о планах
США по созданию в Афганистане необходимого задела,
который обеспечит выполнение блока военно-силовых задач
соответствующими афганскими ведомствами. Президент
Обама объявил о временном наращивании военного
потенциала с целью формирования условий для передачи
в июле 2011 г. силовых функций местным структурам. В
мае 2010 г. между президентами Обамой и Карзаем была
достигнута договоренность о доработке «Совместной
декларации стратегического партнерства между США и
Афганистаном» 2005 г. Как ожидается, в этом стратегическом
документе будет зафиксировано совместное заявление
об общих интересах и намечены параметры партнерских
отношений, которые предусматривают обязательства США в
части сохранения военного присутствия в стране в требуемом
объеме в течение необходимого периода времени и в то же
время демонстрируют «отсутствие заинтересованности США
в создании на территории Афганистана постоянных военных
баз или развертывании военного присутствия, которое будет
представлять угрозу для соседних с Афганистаном стран».
На проходившем в декабре 2010 г. Лиссабонском саммите
НАТО было объявлено о том, что сокращение контингента
МССБ планируется осуществлять во взаимоувязке с передачей
руководящих функций афганским Вооруженным Силам; в
своем выступлении в Кабуле 22 марта 2011 г. Президент страны
Хамид Карзай в общих чертах охарактеризовал первый цикл
этого процесса, который поэтапно реализовывался в течение
2011 г. 2 ноября 2011 г. Турция организовала в Стамбуле
координационную встречу; расширенное комплексное
совещание на дипломатическом уровне состоялось 5 ноября 2011
г. в Бонне (ФРГ). Оно получило название «Бонн+10», поскольку
проводилось через десять лет после Боннской встречи 2001 г.,
на которой был намечен общий план политического развития
Афганистана после свержения режима талибов. Проходившая в
декабре 2011 г. международная конференция на высшем уровне
«Бонн+10» ознаменовала важнейшую веху на пути построения
будущего страны. Председательствовал на конференции
Афганистан; многие участники с оптимизмом оценивали
перспективы национального примирения, которое положит
конец открытой вражде и создаст условия для нормализации
обстановки на дальнейших этапах. В конференции приняли
участие делегации 85 стран и представители 15 международных
организаций; в ее ходе приоритетное внимание было уделено
решению следующих трех вопросов:
• передача к 2014 г. блока военно-силовых задач
афганскому правительству
• участие международного сообщества в решении
афганских проблем после передачи основных
функций и полномочий местным властям
• политический процесс, т.е. национальное
примирение и включение бывших талибских
боевиков в общественно-политическую жизнь
страны
Тех, что ожидали дипломатического прорыва на центральноазиатском направлении, постигло разочарование… После
ошибочного удара авиации НАТО по территории Пакистана
пакистанские власти по дипломатическим каналам выразили
Североатлантическому альянсу официальный протест в
связи с данным инцидентом и в итоге отказались от участия
в Боннской конференции буквально за несколько часов до ее
начала. Пакистан проигнорировал обращения США и других
стран с просьбой не упускать эту благоприятную возможность
и использовать конференцию для налаживания диалога и
переговорного процесса. Выступая перед многочисленной
аудиторией по случаю празднования Курбан-байрама, лидер
талибов мулла Мохаммед Омар заявил, что конференция –
«мероприятие чисто символическое». Так бойкотирование
конференции двумя основными потенциальными участниками
подорвало перспективы разработки комплексной программы
национального примирения и стабилизации обстановки.
Президент Карзай ратовал за получение международной
помощи, говоря о будущем Афганистана – «стабильной,
демократической, процветающей страны, где люди живут в
мире, а отношения с соседями – близкими и далекими, равно
как и со всеми другими государствами, строятся на основе
дружбы и взаимной выгоды». В апреле 2008 г. Президент
Карзай призвал и в дальнейшем оказывать содействие
реализации обозначенных им приоритетных политических
задач: укрепление законности и правопорядка, борьба с
коррупцией и противодействие незаконному производству,
торговле и употреблению наркотиков. Карзай отметил, что
на очередном этапе – который он назвал «десятилеткой
реформ» – для выполнения этих задач и обеспечения
устойчивой положительной динамики в сфере безопасности
и
восстановления
нормальной
жизнедеятельности
стране потребуется 10 млрд. долларов в год. Кроме того,
Президент предложил пересмотреть согласованные сроки
и продлить период оказания военно-политической помощи
до 2024 г. и финансовой помощи – до 2030 г. Конференция
завершилась принятием достаточно невнятного итогового
документа, который предусматривает оказание Афганистану
международного содействия после вывода в 2014 г.
контингента НАТО, а также «расширение и углубление
исторически развивавшихся партнерских отношений при
передаче эстафеты от «переходной десятилетки» «десятилетке
реформ» (2015-2024 гг.)» в таких сферах, как госуправление,
безопасность, построение мира, социально-экономическое
развитие и региональное сотрудничество.
курса, а на деле работают на два фронта: российским ВС было
разрешено дислоцироваться на авиабазе «Кант» недалеко
от Бишкека, а американцам отдали транзитный центр в
международном аэропорте «Манас» по другую сторону
столицы. Сложившаяся в Кыргызстане формула «восток-запад»
сбалансирована только постольку, поскольку она отражает
трения между двумя противоборствующими лагерями
в правительстве Кыргызстана. Эти трения по-прежнему
являются главной отличительной чертой внешнеполитического
курса страны и в значительной степени определяют ожидания
относительно вывода международного контингента из
Афганистана.
Стратегии партнерских
отношений
Таджикистан. Внутренние проблемы Афганистана иногда
объясняют тем, что эта политически раздробленная страна
конфликтует с повстанческими формированиями, действующих
с неконтролируемых территорий Пакистана, и ведет с ними
войну. Глубочайшие этнические и территориальные расколы
между хазарейцами, таджиками, пуштунами, узбеками
и другими народностями в этнокультурном аспекте попрежнему осложняют решение задач по стабилизации
обстановки в стране. Очень важную стержневую миссию
выполняют в Афганистане афганские таджики (они играли
ведущую роль в бывшем «Северном альянсе»). Не исключено,
что позиция крупной по численности и пользующейся
большим авторитетом диаспоры афганских таджиков,
населяющих расположенные вблизи таджикской границы и
долины Панджшер территории, будет в значительной степени
определять масштабы участия Таджикистана в решении задач
стабилизации на перспективном этапе.
Важную роль играет региональное сотрудничество в
масштабах всего Центрально-азиатского региона. Но
региональное сотрудничество – это не механический
инертный процесс в области экономики; такого рода
сотрудничество осуществляется в условиях, формируемых
под воздействием характеризующихся особой спецификой
социально-культурных институтов. Необходимо отметить,
что в Центральной Азии политика в значительной степени
основана на зонах влияния и партнерских отношениях, которые
опираются на процесс политического обмена. Такие зоны
влияния пересекают многие границы. Пестрая этническая
мозаика Афганистана складывается из культурно-языковых
групп, отождествляющими себя с той или иной социальноэтнической общностью или регионом. Самая крупная
диаспора – пуштуны, за ними следуют таджики, хазарейцы и
узбеки; кроме того, страну населяют менее многочисленные
этносы, включая аймаков, белуджей, туркменов и нуристанцев.
Народности компактно проживают на различных территориях
страны, при этом пуштуны и белуджи – преимущественно
на юге; узбеки, туркмены и таджики – на севере, хазарейцы
– на северо-западе, нуристанцы – на востоке. В Афганистане
два официальных языка – пушту и дари; на дари говорит
как минимум половина населения страны. С соседями на
севере Афганистан объединяют в основном культурные узы,
однако по мере сближения государств в процессе эволюции
инфраструктурных связей будут постепенно расширяться
и торгово-экономические отношения. Готовность – равно
как и неготовность – этих стран и населяющих их народов
развивать те или иные формы сотрудничества продиктована
определенными интересами. Ниже приводится краткая
обзорная информация по государствам Центральной Азии,
характеризующая диапазон их интересов и задач, а также
отношения с Афганистаном.
Кыргызстан. На момент распада СССР Кыргызстан оказался
в числе наиболее перспективных на всем постсоветском
пространстве государств в плане посткоммунистической
демократизации и проведения рыночных реформ. Однако
по прошествии двух десятилетий, в течение которых
международные
организации
щедро
финансировали
масштабные, ориентированные на реформу программы
демократического строительства и становления рынка,
Кыргызстан
по-прежнему
балансирует
на
грани
экономического кризиса, пережив одну за другой несколько
конвульсивных смен политической власти. Проблемы водои энергоснабжения осложняют политические отношения с
соседями; не решены пограничные споры, предпринимаются
попытки
нейтрализовать
влияние
политических
экстремистов.
Экономическая ситуация и политическая
уязвимость Кыргызстана ставят руководство страны перед
необходимостью привлечения иностранной помощи на цели
развития и укрепления безопасности. Власти часто обсуждают
целесообразность выбора прозападного или провосточного
Туркменистан.
Концепция «позитивного нейтралитета»
Туркменистана во внешней политике проистекает из стратегии
национальной автаркии, которая опирается на доходы
от экспорта природного газа. Теоретически позитивный
нейтралитет – это развитие торгово-экономических связей с
позиций самодостаточности, а, значит, политические отношения
со всеми странами строятся на принципах взаимной выгоды и
отсутствия конфликтов. На практике позитивный нейтралитет
означал максимальное дистанцирование от стремящихся к
гегемонии государств при одновременном сохранении выхода
на западные рынки газа, которые по-прежнему контролируют
несколько стран – в силу того, что по их территориям
проходит стационарная система трубопроводов. В 1990-х
годах Туркменистан в числе немногих других государств
заявил о своем намерении дать дипломатическое признание
правительству «Талибана». Что касается стабилизации
обстановки в Афганистане, то здесь Туркменистан проводил
весьма сдержанную внешнюю политику, ограничившись лишь
отдельными мерами сотрудничества в рамках содействия
доставке грузов для контингента МССБ.
Узбекистан. В апреле 2008 г. Президент Каримов предложил
важную инициативу совершенствования международного
сотрудничества в ходе восстановления нормальной
жизнедеятельности в Афганистане. На Бухарестском саммите
НАТО Каримов заявил: «Узбекистан готов к обсуждению и
подписанию с НАТО Соглашения об обеспечении коридора
и транзита через свою территорию для доставки невоенных
грузов через пограничный узел Термез-Хайратон; [это]
практически единственное железнодорожное сообщение
с Афганистаном». Предложенный Каримовым формат
«6+3», который предусматривает тесное взаимодействие
шести соседей Афганистана, а также России, США и НАТО,
ознаменовал значительный прогресс забуксовавшего было
сотрудничества в регионе. Политический ход Каримова был
продиктован желанием правительства Узбекистана играть
более весомую роль в процессах национального примирения
и нормализации обстановки в Афганистане. Кроме того,
это обеспечивало возможность скорректировать
политику в отношениях с Россией, США и ЕС. Не исключено,
что крупная по численности и пользующаяся большим
авторитетом диаспора афганских узбеков, населяющих
расположенные вблизи узбекской границы территории, сыграет
не последнюю роль в принятии Узбекистаном решений о мерах
содействия стабилизации на перспективном этапе.
Стабилизация обстановки в Афганистане имеет для
стран Центральной Азии исключительное значение. По
мере вывода международного контингента они осознают
важность дальнейшей активизации стратегии партнерских
отношений как необходимой предпосылки стабилизации.
Вывод международного контингента едва ли повлечет за
собой мгновенное и полное прекращение боевых действий;
скорее, он обеспечит условия для разрешения противоречий
– в порядке, обеспечивающем включение элементов
гражданского общества в поэтапно стабилизирующуюся
структуру деятельности местных субъектов. На определенном
этапе произойдет переход от конфронтации и «лобовых»
столкновений противоборствующих элементов к процессу
активизации здоровых, конструктивных сил общества, которые
будут способствовать стабилизации преобразований за счет
создания действенного противовеса деструктивным силам и
тенденциям.
Дальнейшие перспективы
В сложной ситуации противоповстанческой борьбы, которая
складывается на сегодняшний день в Афганистане, логическим
итогом военной стратегии является не стремление победить
любой ценой, добиться безоговорочной капитуляции или
согласовать условия, чтобы по возможности избежать
позорного вывода войск. Если вывод контингентов ВС США
и МССБ будет воспринят как поражение, это повлечет за
собой возрождение «Талибана» и разрастание угрозы для
стран Центральной Азии, а также подтвердит миф о том, что
Афганистан – это непробиваемый бастион сопротивления
(вспомним походы Александра Македонского, британские
вторжения в 30-х и 70-х годах XIX века и опыт советских войск
в 1980-х годах). Это серьезно подорвет репутацию США за
рубежом и создаст скорее проблемы, а не перспективы. Цель
политики – не идти на конфликт в ответ на провокацию, но и
не отстраняться от решения проблем. Нужна перегруппировка
– и мы сможем воспользоваться преимуществами, которые
обусловлены естественным процессом формирования в
регионе сил, обеспечивающих противовес деструктивным
элементам. Оптимальная стратегия стабилизации обстановки
в Афганистане в том числе предусматривает меры по
стабилизации обстановки в регионе.
США уже не стремятся играть ведущую роль в Афганистане;
в настоящее время приоритетными задачами являются
формирование потенциала в области партнерских отношений
и объединение ресурсов. В условиях значительной
государственной задолженности
и пересмотра бюджета
ни администрация, ни Конгресс не расположены и далее
финансировать войну, исход которой определить непросто.
И все-таки существуют опасения – причем их разделяют не
только представители мировой общественности и соседи
Афганистана, но и сами афганцы, – что если на территории
государства сохранится ограниченный по численности
контингент иностранных ВС или афганские силовые структуры
не смогут подавить повстанческое движение, военизированные
бандформирования снова втянут Афганистан в насильственный
конфликт. С началом сокращения численности войск МССБ
летом 2011 г. соседние с Афганистаном государства стали
поднимать вопросы о темпах и масштабах вывода контингента,
а также о том, какое психологическое воздействие этот процесс
будет оказывать на тактику повстанческих группировок и
противников восстановления страны. Неизбежное сокращение
контингента указывает на необходимость возобновления
координации дипломатических усилий на региональном
уровне.
Какими бы не были задачи развития Афганистана в
долгосрочной перспективе, темпы и объемы сокращения
МССБ непосредственно повлияют на ситуацию в соседних
странах, расположенных к северу от Афганистана, а также
в государствах-партнерах. Сокращение дислоцированного
на территории Афганистана международного контингента
ВС ставит перед северными соседями страны непростые
вопросы, поскольку, как ожидается, этот процесс изменит
политический климат в масштабах всей Центральной Азии.
Какими темпами и в каком объеме планируется сокращать
военное присутствие? Каким образом это взаимоувязано с
расширением полномочий афганских силовых структур?
Планируется ли осуществлять вывод контингента с учетом
положительных сдвигов в военно-политической области, даже
если враги Афганистана будут рассматривать сокращение
западного влияния как возможность еще больше расшатать
слабые на сегодняшний день позиции структур безопасности?
Какую лепту вносят соседи Афганистана в реализацию единой
стратегии общерегиональной стабилизации? Какая тактика
обеспечит условия для развития и укрепления партнерских
отношений между соседними с Афганистаном странами?
Чтобы ответить на все эти вопросы, необходимо взвешенно и
глубоко проанализировать ситуацию.
Об авторах
Грегори Глисон – преподаватель Центра им. Маршалла (специализация
– проблемы безопасности Евразии). В ЦиМ работает в порядке
временного перевода из Университета шт. Нью-Мексико, где он в
течение двадцати лет преподавал международные отношения.
М-р Тимоти Крэмбс – офицер-страновед, специалист по Евразии; в
настоящее время проходит курс подготовки в Центре им. Маршалла
(Гармиш-Партенкирхен, ФРГ) на получение степени магистра
по дисциплине «международная безопасность». Ранее дважды
направлялся на Ближний Восток для участия в боевых операциях.
Имеет степень бакалавра инженерных наук (Технологический
колледж шт. Милуоки).
Авторы выражают благодарность сотруднице научной
библиотеки Центра им. Маршалла Кирстен Лалум за содействие
в поиске и анализе информации.
*Вошедшие в серию публикаций «Актуальные проблемы безопасности»
статьи отражают точку зрения авторов, которая не обязательно
совпадает с официальной позицией правительств США и ФРГ.
Gernackerstrasse 2, 82467 Garmisch-Partenkirchen, Germany
+49 (0) 8821 750-2783, FAX: +49 (0) 8821 750-2750