- German Economic Team Belarus

Policy Briefing Series [PB/04/2015]
Реформа системы управления государственными
финансами и общее экономическое положение в
ряде стран Центральной и Восточной Европы
Маттиас Моргнер
Немецкая экономическая группа в Беларуси
Берлин/Минск, Maй 2015
German Economic Team Belarus
Структура
1. Введение
2. Опыт Словакии в проведении реформы системы
управления государственными финансами (УГФ)
3. Опыт Эстонии в проведении реформы системы УГФ
4. Опыт Польши в проведении реформы системы УГФ
5. Выводы
Контакты
German Economic Team Belarus
2
1. Введение
Полиси-бриф является дополнительным материалом к аналитической записки «Роль
фискальной прозрачности в увеличении эффективности государственных расходов»
(Немецкая экономическая группа в Беларуси, Исследовательский центр ИПМ
PP/01/2015). В материале представлен опыт стран Центральной и Восточной Европы
в проведении реформы системы управления государственными финансами.
Выбранные страны: Словакия [SVK]; Эстония [EE]; Польша [POL]
по причине:
• Хорошие экономические показатели;
• Разная логика проведения реформы в каждой из стран.
Структура презентации:
• Обзор экономических и налогово-бюджетных показателей
• Причины и направления реформы системы УГФ в каждой стране
• Выводы
German Economic Team Belarus
3
Обзор экономических и налогово-бюджетных показателей
SVK / EE / PL (1)
15
% г/г
Рост реального ВВП
10
Рост ВВП:
Польша – удалось избежать рецессии
5
0
-5
-10
Estonia
Poland
Slovakia
-15
Source: IMF, *Estimate/Forecast
16
AAA+
15
Рейтинг:
Эстония – быстрое восстановление
после кризиса 2008/09
Словакия – устойчивое улучшение
Долгосрочный рейтинг в иностранной
валюте
A14
13
ABBB+
12
BBB11
BBB10
BB+9
Slovakia
Poland
Estonia
BB8
Source: Fitch Ratings
German Economic Team Belarus
4
Обзор экономических и налогово-бюджетных показателей
SVK / EE / PL (2)
4
2
0
-2
-4
-6
-8
-10
-12
-14
% ВВП
Сальдо бюджета
Сальдо бюджета:
Эстония – стабильно сбалансированный
бюджет
Польша, Словакия – улучшение
сбалансированности бюджета
Estonia
Poland
Slovakia
Source: IMF, *Estimate/Forecast
60
50
Государственный долг:
Эстония – < 10% от ВВП, устойчивый
Все страны – ниже критерия Maastricht
%
ВВП
Государственный долг
40
Estonia
30
20
Poland
Slovakia
10
0
Source: IMF, *Estimate/Forecast
German Economic Team Belarus
5
Фискальная прозрачность (Индекс открытости бюджета) SVK / PL
Изучение открытости бюджета: Словакия
Изучение открытости бюджета: Польша
Фискальная прозрачность (OBI):
Словакия – улучшение
Польша – снижение!
Содержание:
Индекс открытости бюджета оценивает прозрачность путем оценки 95
отдельных параметров. Каждый параметр оценивается как "а" (требования
полностью удовлетворены - отмечено зеленым в таблице выше) или "в"
(хорошая практика - желтый), "c" (минимальные усилия для достижения
соответствующего стандарта - оранжевый), или "d" (параметр не представлен
вообще - красный). "е" - серый цвет указывает на то, что стандарт не
применяется. Индекс открытости бюджета (OBI) является средним
арифметическим из количественно ответов на 95 вопросов обследования. OBI
назначает каждой стране балл, который может варьироваться от 0 (нет
бюджетной прозрачности) до 100 (абсолютная фискальная прозрачность).
German Economic Team Belarus
6
2. Опыт Словакии – реформа системы УГФ (1)
 Начало в 2000 г.; Программное бюджетирование (центральное
правительство) - с 2004 г.; первый среднесрочный бюджет в 2005 г.
 Цели:
• Либерализация экономики при развитой системе социальной поддержки и
улучшение бизнес-климата
• Сокращение дефицита и обеспечение долгосрочной устойчивости
государственных финансов
 Элементы реформы:
• Улучшение отчетности и прозрачности государственных финансов
• Введение программного бюджетирования и среднесрочного планирования
бюджета
• Улучшение экономического и фискального прогнозирования
 … а также:
• Реформы государственного управления, здравоохранения и рынка труда,
налоговая и пенсионная реформы
German Economic Team Belarus
7
2. Опыт Словакии – реформа системы УГФ (2)
 Основные исполнители:
• Министерство финансов: ключевой двигатель реформы, ответственность за
успешно функционирующую систему УГФ (т.е. ответственен за фискальную
политику, но не детальное регулирование статей бюджета)
• Координация проведения реформы: организационный комитет уровня
заместителей министров, координационная группа для решения
ежедневных вопросов
 Результаты:
• Улучшение фискальной политики (повышение доверия и предсказуемости)
• Внедрение программного бюджетирования и среднесрочного планирования
бюджета разной сложности в отдельных отраслевых министерствах
• Словакии удалось успешно выйти из последнего кризиса; в настоящее время
целевой показатель дефицита бюджета - 0.5% ВВП
• Оговорка: социальные трудности побудили правительство, избранное в
2006, приостановить некоторые реформы, особенно в социальной сфере
Sources: Miklos; Marusinec; National Reform Programme 2014
German Economic Team Belarus
8
3. Опыт Эстонии – реформа системы УГФ (1)
 Реформа системы УГФ – часть более масштабной реформы;
начало 1999 г.; с 2003 г. бюджетный процесс основан на
стратегическом планировании
 Цели:
• Сбалансированный бюджет и низкий уровень долга
• Приоритет правительства: максимальная либерализация, т.е. благоприятные
условия для ведения бизнеса приоритетнее, чем задачи перераспределения
 Элементы реформы системы УГФ:
• Улучшение системы показателей экономической эффективности,
необходимых для целей планирования [на заметку: полномасштабная
система программного бюджетирования стартует в 2016];
• Превращение системы бюджетных отчетов в инструмент управления и ее
жесткая связь с процессом планирования;
• Обеспечение стабильности среднесрочного бюджетного планирования;
• Разработка механизмов подотчетности, укрепление системы внутреннего
контроля, разработка внутреннего аудита
German Economic Team Belarus
9
3. Опыт Эстонии – реформа системы УГФ (2)
 Основные исполнители:
• Офис Премьер-министра – Эстония является примером сильной ориентации
бюджета на цели экономической политики и реформы системы УГФ в
широком смысле слова
• Министерство Финансов: Координация, методология, контроль качества
 Результаты:
• Наименьший дефицит, самый низкий уровень госдолга (< 10% ВВП) среди
стран Центральной и Восточной Европы
• Динамичная, инновационная экономика, низкий уровень коррупции,
электронное правительство
• Быстрое восстановление после кризиса 2008/09
Sources: OECD 2008; OECD 2011; OECD 2015; Raudla/Kattel 2011
German Economic Team Belarus
10
4. Опыт Польши – реформа системы УГФ (1)
 Начало в 2006 г.; Программное бюджетирование начиная с 2013 г.;
среднесрочное планирование бюджета пока не применяется
 Цели:
• Повышение эффективности и результативности, прозрачности и
подотчетности системы УГФ
 Элементы реформы системы УГФ:
•



Новый закон о реформе УГФ (2009), который обеспечивает:
Консолидацию/реструктуризацию бюджетных единиц
Программное бюджетирование
Среднесрочное планирование бюджета
… реформа системы УГФ в Польше не являлась частью более
обширной реформы
German Economic Team Belarus
11
4. Опыт Польши – реформа системы УГФ (2)
 Основные исполнители:
• Офис Премьер-министра, под руководством инициативного лица, выступил с
первой инициативой в 2006 г.
• Министерство Финансов переняло инициативу в 2008 г. (два департамента: по
реформированию государственных финансов и государственного бюджета)
• NIK (Польский высший контрольный орган): продвижение и внедрение аудита
качества
 Результаты:
• Успешно вышли из кризиса – но какую роль в этом сыграла система УГФ...?
• Программное бюджетирование, похоже, не было воспринято как инструмент
повышения эффективности государственных расходов
• Возможно, причина в том, что внедрение программного бюджетирования
воспринималась скорее как формальность для соблюдения требований
Евросоюза
Sources: OECD 2011; World Bank 2009
German Economic Team Belarus
12
5. Выводы (1)
Реформы требуют времени:
 Реформа системы УГФ - это не инструмент оперативного реагирования
для смягчения/избегания экономических сложностей - но она может
помочь выдержать трудные времена
 Реформа УГФ это продолжительный процесс – определение приоритетов
и правильная последовательность крайне важны
Реформы должны быть всеобъемлющими:
 Реформа на должна ограничиваться только методическими аспектами
(т.е. введением программного бюджетирования, среднесрочного
планирования и др.), но должна быть интегрирована в общую концепцию
реформ
 Проведение реформ налогового сектора, пенсионной системы, системы
социальной поддержки, а также реформы государственного управления
выходит за рамки компетенций Министерства финансов.
German Economic Team Belarus
13
5. Выводы (2)
Координирование реформы крайне важно
 Инициатива по проведению реформы и ее координация должны
осуществляться на очень высоком уровне; Министерство финансов не
должен проводить все в одиночку
Реформа должна относиться к полному циклу бюджетирования, включая
бюджетную отчетность и контроль
 Важно контролировать и анализировать результаты прошлых программ для
того, чтобы эффективно планировать расходы в будущем
Реформу нельзя скопировать – но можно извлечь уроки
 Много полезного опыта и уроков можно почерпнуть для поведения
реформы в Беларуси – но полностью скопировать не получится
German Economic Team Belarus
14
Контакты
Matthias Morgner
[email protected]
German Economic Team Belarus
c/o BE Berlin Economics GmbH
Schillerstr. 59, D-10627 Berlin
Tel: +49 30 / 20 61 34 64 0
Fax: +49 30 / 20 61 34 64 9
www.get-belarus.de
Twitter: @BerlinEconomics
German Economic Team Belarus
15
Appendix
Content
i. Text
ii. Text
iii. Text
German Economic Team Belarus
16