РЕФОРМА ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ РЫНКОВ: НЕКОТОРЫЕ

УДК 620.9:338
Д.А. КАДЫРОВА
РЕФОРМА ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ РЫНКОВ:
НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
Ключевые слова: реформа энергетических рынков, переходная экономика, эффективность реформ.
Несмотря на все разнообразие концепций реформ энергетических рынков, практически
все они опираются на одинаковые предпосылки и принципы преобразования, сталкиваются с похожими проблемами и вызовами. Выявлены одинаковые элементы реформ
энергетических рынков в развивающихся странах и странах с переходной экономикой.
D.A. KADYROVA
POWER MARKETS REFORMS – SOME THEORETICAL ELEMENTS
Key words: power market reform, transition economies, efficiency of restructuring.
Despite the variety of projections of power-market reforms, they are all based on similar preconditions and principles of restructuring, confronting similar problems and challenges. This article reveals similar elements of power-market reforms in emerging and transition economies.
Реформы электроэнергетики в мире начались в 1980-х годах. И, несмотря
на весь сложный комплекс изменений экономических условий, влекущих за
собой это реформирование, в его процесс влились и развивающиеся страны,
и страны с переходной экономикой. К сегодняшнему дню около 70 таких стран
реформируют свои энергетические рынки с разной степенью глубины, что определяется местными особенностями в области приватизации и развития институциональных правил. Каждой стране присущ свой тип изменений в сфере
электроэнергетики, но все они стоят перед большими трудностями, поскольку
для успешного завершения начатых изменений необходимо справиться с многочисленными вызовами.
Несмотря на всё разнообразие концепций реформ, практически все они
опираются на одинаковые предпосылки и принципы преобразования. В данной статье автор выявляет одинаковые элементы реформ энергетических
рынков в развивающихся странах и странах с переходной экономикой.
Отправной точкой реформ в большинстве случаев являлись неэффективность работы органов государственной власти, потребность в инвестициях
и модернизации всей отрасли для удовлетворения быстрорастущего спроса
на электроэнергию, а также желание государств быть социально ответственными, которое чаще всего сопровождается финансовым давлением. Предпосылки для реформы энергетических рынков часто возникают в контексте экономического кризиса страны, а именно:
– неудовлетворительной работы энергетических компаний, управляемых
государством, у которых отсутствует стимул к эффективной работе, что приводит к высокой стоимости энергии, ненадежному обслуживанию, а также к
тому, что большая часть населения и вовсе не имеет доступа к общественной
энергосистеме;
– неспособности государства покрывать расходы энергетических компаний, связанная с непривлекательной окружающей средой (коррупция, воровство энергии, прямое политическое вмешательство, неспособность работать
на долгосрочную перспективу);
– потребности снизить финансовые вложения государства в отрасль для
финансирования других неотложных общественных потребностей;
– желания государства получить доход от продажи активов энергетического
сектора (в некоторых случаях этот стимул является потребностью уменьшить высокую долговую нагрузку государства, как это было в Аргентине и Бразилии).
Реформа рынков энергии всегда проходит со значительными трудностями и отличается от обычной экономической реформы, особенно в развивающихся странах, поскольку основательная реформа энергетического сектора –
необычайно сложный процесс, даже для тех моделей реформ, которые не
предусматривают введение полностью конкурентного рынка.
Стандартная модель полномасштабной реформы энергетических рынков
содержит следующие элементы:
а) построение работы энергетических компаний на коммерческих принципах, подразумевающих получение прибыли, самостоятельную уплату налогов
и процентов, определяемых рынком, автономное управление собственным
бюджетом, заимствованиями и трудовыми ресурсами;
б) конкурентоспособность компаний, к которой должно привести реструктурирование энергетических рынков. Это означает разделение единой интегрированной системы на множество генерирующих компаний и дистрибьюторов энергии, которые торгуются между собой на оптовом рынке энергии;
в) развитие экономического регулирования рынка электроэнергии, например,
при помощи агентства, которое работает автономно и балансирует между интересами поставщиков и потребителей энергии. Одной из его функцией может быть
предотвращение монопольных злоупотреблений на оптовом рынке энергии;
г) приватизацию независимых генераторов электроэнергии и дистрибьюторов для привлечения финансовых ресурсов и ввода технической и организационной экспертизы. Приватизация также необходима по той причине, что конкуренция вряд ли разовьется должным образом между объектами, которые находятся в единой собственности (будь то государственная или частная);
д) разделение по сегментам конкуренции на энергетических рынках и естественной монополии;
е) сосредоточение роли правительства и государства на формировании
политики и ее выполнении.
Перечисленные элементы являются частью стандартной модели. Однако
в реальности все перечисленные пункты вместе не применялись. Расхождение между теорией и практикой объясняется несколькими факторами. Вопервых, электричество является специфическим продуктом, его невозможно
хранить, а это значит, что технические характеристики отрасли предполагают
оперативное балансирование спроса и предложения. Во-вторых, надлежащая
структура энергетических рынков требует особого оформления в виде разнообразных дополнительных учреждений, институтов, создание которых для
многих стран затруднено из-за слабой правовой системы. А это значит, что
преобразование энергетического сектора влечет за собой намного больше
изменений, чем просто техническая реорганизация.
Преобразования энергетических рынков влекут за собой ряд проблем:
– необходимость юридической и регулирующей поддержки при создании
нового рынка;
– трансформацию энергетических рынков от интегрированной структуры
до частично несвязанных структур (компаний) и в конечном счете, для некоторых стран, к полностью несвязанным структурам (компаниям);
– организационное финансовое реструктурирование при введении частных прав собственности на энергетическом рынке, которое должно позволять
избежать проблем с трансакционными издержками.
Как показывает практика, упорядоченный процесс реформирования менее опасен и более жизнеспособен, чем так называемый «большой взрыв»
(стихийное реструктурирование). Последовательная реформа не должна, од-
нако, следовать чрезмерно осторожному подходу, который рискует задержать
выгоды реформы и потерять импульс.
Упорядоченный процесс энергетической реформы также поднимает тактические проблемы. Они требуют соответствующей коррекции в общем подходе. Тактика должна быть разработана для каждого набора местных проблем, например:
– увеличивать ли тарифы до или после поступления инвестиций для
улучшения качества обслуживания энергопользователей?
– пробовать ли улучшать коммерческую работу убыточных компаний и
объектов распределения до допуска частного сектора или уже вместе с частным сектором?
– как распределить объекты среди жизнеспособных городских и нежизнеспособных сельских районов?
– проводить ли приватизацию в один или несколько этапов?
При сравнении эффективности проведенных энергетических реформ, как
в развивающихся странах, так и в странах с переходной экономикой, необходимо уделить больше внимания следующим моментам:
1) успешность реформ нужно оценивать по соотношению достигнутых целей и затраченных средств;
2) всегда необходимо учитывать стартовые условия, поскольку они важны
для того, чтобы проектировать программы реформы энергомощностей;
3) преобразование рынков энергии является долгосрочным процессом,
который требует терпения для достижения желаемых результатов.
Благодаря богатому опыту реформ энергетических рынков в развивающихся странах и странах с переходной экономикой всё больше подчеркивается социальное, юридическое и политическое значение реформы в определении технико-экономических показателей. Это означает, что на осуществимость реформы влияют уровень развитости энергетических и финансовых
рынков, слабость юридической системы страны, колебания макроэкономики.
Немногие развивающиеся страны могут успешно осуществлять технически
сложные реформы энергетических рынков (например, радикальное реструктурирование рынка и привлечение частных, порой высокорисковых, инвестиций
с вводом конкуренции как на оптовом, так и на розничном рынке электроэнергии), которые являются вполне выполнимыми в странах с более развитыми
экономическими и институциональными системами.
Изменения, направленные на коммерчески ориентированное управление,
являются связующим элементом всех энергетических реформ мира. Этот процесс, в широком смысле, может быть рассмотрен как средство улучшения
управления рынком электроэнергии. Коммерчески ориентированное управление подразумевает перевод, организацию и развитие рынка энергомощностей
от политического и бюрократического контроля к эффективным финансовым
преобразованиям. Изменение этих «закоренелых» отношений является одной
из важнейших целей энергетических реформ в развивающихся странах и
странах с переходной экономикой.
Социальные и политические факторы также важны для реформ всех отраслей. Правительство должно выработать различные стратегии развития и
прийти к консенсусу всех общественных сил, затрагиваемых этими программами. Реформа энергетических рынков, основанная на рыночном реструктурировании и участии частного сектора, влияет на комплекс социальных и политических целей инвесторов, индивидуальных предпринимателей и энергопотребителей. Даже начальные цели реформирования по разделению генерации, передачи и распределению электроэнергии могут повлечь большие
политические и социальные проблемы. Сложность этих проблем может иногда соответствовать сложности технических проблем преобразующихся энергетических рынков.
Начальная стадия перехода является определяющей по отношению к успеху
реформы и в то же время – самым уязвимым периодом. С точки зрения структуры
рынка данное преобразование заключается в выделении оптового рынка энергии.
Стартовые условия включают размер страны, размер ее энергосистемы и
рынков, местоположение страны относительно других энергетических рынков, уровень ее национального дохода, макроэкономические условия, политическую ситуацию в ней. Они критически влияют на выполнимость программ реформы, а следовательно, на результаты, которые могут быть достигнуты в кратко- и среднесрочном периодах. Таким образом, разнообразие стартовых условий объясняет разнообразие концепций реформ энергетических рынков и инновационного развития.
Разнообразие структур рынков – один из индикаторов реформы. В развивающихся странах конкурентоспособные структуры основаны на торговле на
оптовом рынке энергии, которая позволяет распределительным компаниям и
крупным пользователям электроэнергии покупать ее непосредственно у генерирующих компаний.
Экономическое обоснование разделения вертикально интегрированных
энергокомпаний опирается на несколько факторов, в их числе размер энергосистемы страны и умение управлять сложными торговыми механизмами.
При дезинтеграции необходима сильная система власти, хорошо обеспеченная институционально. Для многих стран, энергосистемы которых слишком
маленькие для конкурентоспособного рынка, разделение генерации и распределения за счет роста производства может не покрыть всех издержек, которые повлекла бы за собой конкуренция. Однако при формировании областей
торговли энергией с соседними странами разделение на производство, передачу и компоненты распределения имеет смысл, так как помогает регулированию деятельности поставщиков, показывая информацию об их затратах,
увеличивая прозрачность ценового регулирования.
Разнообразие форм участия частного сектора является еще одним индикатором реформы. Роль частного сектора должна соответствовать его возможности взять на себя инвестиционные риски. Поскольку частному сектору
передается больше риска и ответственности, это становится мощным стимулом для участников улучшить уровень услуг, который бы привел к большим
выгодам для страны и ее потребителей. Как показывает опыт латиноамериканских стран, приватизация активов энергетического рынка позволяет улучшить услуги с финансовыми выгодами и меньшими затратами.
Такие результаты, как улучшенное качество обслуживания потребителей,
усиление финансовой политики государства и обеспечение доступа к электроэнергии, требуют времени для их достижения. Эта ситуация особенно остро
чувствуется в тех странах, которые начинают реформирование, имея слабую
структуру управления и непривлекательный инвестиционный климат.
Оценка результатов энергетической реформы может быть произведена с
точки зрения трех показателей. Этими показателями являются лучшее качество обслуживания энергопотребителей, благосостояние и доверие населения к
политике государства и свободный доступ к электроэнергии. Эти же показатели отражают и движущие силы реформы. Главные элементы реформы – реструктуризация энергомощностей и роль общественной и частной собственности – важны для оценки этих показателей.
Самым важным уроком из реформирования энергетических рынков является учет важности начальных условий для последующих преобразований. Уже
после того, как обозначены начальные условия, могут быть сформулированы
возможности и концепция реформы. Страны с лучшими стартами могут добиться
более высоких результатов в реформировании, чем страны с худшими стартами.
Хотя методы и инструменты энергетических реформ являются общими, выводы, сделанные из эмпирического анализа результатов реформ в развитых
странах, должны быть применимы с предосторожностями в развивающихся странах. Эта потребность в предостережениях является результатом ключевых различий в целях преобразования и в стартовых условиях. Следовательно, реформа во многих развивающихся странах может иметь противоположный результат,
нежели в развитых странах. Кроме того, развивающиеся страны не имеют достаточного количества экономических ресурсов, которые доступны для развитых
стран и необходимы для поддержания сложных энергетических реформ.
КАДЫРОВА ДИНАРА АНВАРОВНА – аспирантка кафедры экономики природопользования экономического факультета, Московский государственный университет, Россия, Москва ([email protected]).
KADYROVA DINARA ANVAROVNA – post-graduate student, Moscow State University, Russia, Moscow.