НОВЫЕ КОАЛИЦИИ, НОВЫЕ ПАРЛАМЕНТЫ Э. Эллис
реклама
НОВЫЕ КОАЛИЦИИ, НОВЫЕ ПАРЛАМЕНТЫ Э. Эллис Национальный демократический институт международных отношений (НДИ) продолжает консультировать по проблемам научного обеспечения политики всех сторонников развития демократического процесса в нашей стране. Результаты декабрьских выборов в Федеральное Собрание известны, но каков оптимальный, отработанный многолетним политическим опытом разных государств механизм функционирования партий в парламенте, в который вошли не две, а до десятка организаций и блоков вкупе с независимыми депутатами? Эндрю Эллис, известный британский политический деятель и эксперт в области политических наук, специально написал лаконичный материал о практике создания дееспособных парламентских коалиций. Послужной список этого автора престижен: в 1985—1988 гг. Э. Эллис был генеральным секретарем Либеральной партии Великобритании, в 1988—1989 гг. — лидером социал-либералов. В настоящее время он возглавляет Центрально- и Восточноевропейское отделение GJW по межправительственным отношениям. В1993 г, Эллис дважды посещал Россию, где провел серию консультаций и семинаров по политическим действиям. Искусство создания парламентских коалиций старо, как сама демократия. В странах с наиболее древними демократическими традициями ранние парламенты комплектовались из людей, направленных туда поселениями, регулярные контакты между которыми были затруднены* они были местом, где представители этих поселении могли встретиться сообща. Никаких группировок, автоматически составлявших бы парламентское большинство, тогда не было. Победа в спорах и выработка политического курса определялись силой аргументов, звучавших в стенах парламента, а также в ходе неформальный обсуждений, борьбы и создания союзов за его пределами. Спустя некоторое время люди, придерживавшиеся сходных позиций, обычно объединялись в группы. Первоначально — как из-за личных столкновений между их членами, так и в силу расхождений во взглядах — подобные группы не были устойчивыми. Прочные объединения образовывались лишь постепенно. После выборов новые члены парламента в большинстве случаев сталкивались с уже существовавшими группировками, к которым могли примкнуть, и потому в определенной степени были связаны принятыми ими правилами, а также законами старшинства как таковыми. С течением времени парламентские группировки обретали поддержку вне стен парламента, что привело к созданию партий, которые, в свою очередь, благодаря имевшемуся у них персоналу и финансовым ресурсам, способны были выступать в качестве силы, стимулирующей сплочение. В результате одна или несколько группировок получали в парламенте большинство, а одна или несколько других оказывались в оппозиции. Национальный демократический институт международных отношений (США) является одной из ведущих организаций, занимающихся проблемами развития демократического процесса в разных странах мира, и работает под председательством бывшего вицепрезидента США Уолтера Мондейла. В настоящее время НДИ проводит программы по укреплению и развитию демократических институтов в 70 государствах, включая Россию, Болгарию, Албанию, Пакистан, Чехословакию, Филиппины, и к этой работе привлекает экспертов и специалистов из многих стран. Программы НДИ разделены на несколько основных направлений: избирательная деятельность, обучение представителей политических партий, помощь представителям законодательных органов, гражданское просвещение, реформирование органов местного самоуправления. Некоторые из этих программ, такие как помощь органам местного самоуправления, политическим партиям, гражданское просвещение, проводятся НДИ в России начиная с августа 1989 г. В июне 1992 г. Национальный демократический институт открыл постоянные представительства в России, на Украине и в Средней Азии. Данная статья продолжает цикл публикаций НДИ в журнале "Полис" (см. "Полис", 1993, №№ 2, 3, 4). Каждый из современных демократических парламентов, вне зависимости от того, складывался ли он годами или был создан лишь недавно, имеет собственную процедуру формирования правящего большинства. Для систем, построенных на основе двух наиболее сильных партий (бипартизм обычно возникает как результат мажоритарной избирательной системы с одномандатными округами и предполагает наличие одного главного измерения — возможно, экономического, — оказывающего решающее воздействие на выбор большинства избирателей), нормой является однопартийное правительство. Подразумеваемые бипартизмом крупные парламентские группировки всегда охватывают широкий диапазон мнений, включая в себя различные нюансы в позициях примерно половины политического спектра. При данной системе обеспечение поддержки парламентской группой правительственных решений является функцией премьер-министра и правительства как политического руководства таких группировок. Выполнять эту функцию им помогает имеющееся в их распоряжении мощное оружие: способность оказывать покровительство (пообещать место на государственной службе или какие-либо иные блага) и дисциплинарные меры, такие как понижение статуса внутри группы или исключение из нее, либо изъятие из списка партийных кандидатов на следующих выборах (если, конечно, парламентское руководство обладает контролем над партийной машиной и вне парламента). При всем том лидеры не могут полностью не считаться со своей группой. Когда правящее большинство незначительно, отдельные члены парламентской фракции или небольшие объединения в ее составе нередко имеют возможность требовать особую плату за поддержку ими той или иной правительственной меры. Тогда проводятся переговоры. Иными словами, хотя система бипартизма и кажется монолитной, а парламент действует по принципу "одни против других", на деле даже правительство большинства является коалицией — союзом различных сил внутри самой правящей группировки. В многопартийных же парламентах переговоры, вне всякого сомнения, составляют саму сердцевину процесса формирования правительственного большинства. В этих случаях избирательная система чаще всего является в своей основе пропорциональной, и выбор избирателей определяется по двум или большему числу наиболее влиятельных предпочтений — к экономическому измерению здесь, например, может добавиться религиозно-пекулярное (так, в частности, происходит в Нидерландах). Чтобы сформировать правительство, после каждых выборов представленные в парламенте партии должны вступать в переговоры друг с другом. В этом процессе участвуют не только парламентарии. У членов каждой партии и ее внепарламентских сторонников имеется собственная точка зрения на проблему коалиций, и они способны довести ее до сведения своих парламентских представителей, определив, таким образом, рамки, в которых те имеют возможность маневрировать. В политических режимах, где по конституции велика роль президента, на последнего могут быть возложены особые функции (такие, например, как назначение премьер-министра), но в любом случае глава государства будет стремиться повлиять на формирование правительства. Все это вносит в данный процесс дополнительный переговорный элемент. Опыт большинства демократических государств подобного типа показывает, что гораздо важнее правильно провести переговоры, нежели сократить сроки образования правительства (за исключением тех специфических случаев, когда страна находится в состоянии острого кризиса). Бюрократические службы могут действовать хорошо или плохо, аналогичным образом они и будут работать, продолжая выполнять административные функции в течение тех дней или недель, пока не создано новое правительство. Правительство, сформированное в результате должным образом проведенных переговоров, имеет больше шансов сохраниться, раз уж образовано, и, соответственно, когда речь идет о молодых демократиях, демонстрировать стабильность управления как населению собственной страны, так и всему остальному миру. ЗАДАЧА ВНОВЬ ИЗБРАННОГО ПАРЛАМЕНТА По принятию новой конституции вновь избранный парламент имеет возможность определить процедуры и правила своей работы. Важно, чтобы он не только с самого начала создал дееспособное правительство, но и выработал (в рамках конституции) приемлемые, понятные и устойчивые процедуры. В конституции может быть установлено соотношение прерогатив президента и парламента, но в ней нельзя детально расписать, как именно должны вестись парламентские дебаты, или точно определить, как собственно парламентские полномочия должны быть поделены между самим парламентом, правительством или делегированы другим (обычно административным) властным структурам. Это задача парламентариев. Решения, которые примет новый парламент России, определят форму российской демократии на долгие годы — однажды установленные традиции не так-то просто поменять. СОЗДАНИЕ РАБОТАЮЩЕЙ КОАЛИЦИИ Вести разговор о проблемах, связанных с формированием правительства, гораздо проще, если четко осознаешь те цели, ради которых в принципе оно создается. Позволю себе предложить следующее рабочее определение: правительство формируется ради того, чтобы объединить группу людей, способных обеспечивать поддержку парламентом последовательной программы мер в течение разумного периода времени, с тем, чтобы они прилагали совместные усилия для ее воплощения в жизнь, заручившись согласием народа. Если исходить из этого определения, перед парламентом, абсолютное большинство в котором не принадлежит какой-либо одной партии, открываются три возможные линии поведения. 1) Создание полноценной мажоритарной коалиции, когда различные группы и независимые кандидаты объединяются для образования парламентского большинства. 2) Рабочее соглашение между различными группами, в этом случае создаваемое правительство не опирается на парламентское большинство, но одна или несколько не представленных в кабинете министров групп дают обязательство (возможно, в обмен на обязательство правительства консультироваться с ними по определенному кругу вопросов) поддерживать правительство по важнейшим пунктам его программы и при голосовании о доверии (последние примеры действия подобной системы — английский парламент 1977— 1978 гг. и болгарское Народное собрание после выборов 1991г. ). 3) Формирование правительства меньшинства или коалиции, не располагающей большинством в парламенте и поэтому вынужденной добиваться поддержки большинства депутатов по каждому вопросу в отдельности. Такое правительство вряд ли будет устойчивым, если в парламенте действует объединенная оппозиция (в последнем случае оппозиция была бы в состоянии сама попытаться сформировать правительство). Наилучшие шансы на успех правительство меньшинства имеет в ситуации, когда оппозиция расколота на приверженцев двух или более точек зрения, настроенных враждебнее по отношению друг к другу, чем к политике правительства. Любая из описанных выше моделей может быть дееспособной, хотя в случае достижения подлинного согласия вероятнее всего, что правительство первого типа будет устойчивее, чем правительство второго типа, а то, в свою очередь, устойчивее, чем относящееся к третьему. Для каждой из участвующих в переговорах партии всегда разумнее заранее знать, к созданию какой из моделей правительства она стремится, но в то же время ей следует подумать и о том, усилит или ослабит ее позиции на переговорах исключение других вариантов. Вероятность того, что достигнутое в ходе переговоров соглашение не будет нарушено, выше тогда, когда все заключившие его стороны полностью принимают на себя связанные с ним обязательства и могут найти в одобренной программе правительства цели и задачи, которые идут непосредственно от их партии и которым они персонально особенно преданы. При поверхностном подходе сильной партии может показаться заманчивым попытаться при создании коалиции навязать свою точку зрения по всем вопросам. Ей даже может это удасться, если на переговорах она представлена более знающими и квалифицированными людьми, чем ее партнеры. Однако такая коалиция скорее всего пойдет ко дну, поскольку в данном случае слабейшие партии будут менее привержены коалиции и более склонны при первой же возможности проголосовать против правительства. Наилучшая коалиция — та, которая выгодна для всех заключивших ее сторон. Все это подразумевает, что принимающие участие в коалиционных переговорах партии сами должны иметь четкое представление о том, чего именно они хотят. Поэтому (особенно в тех случаях, когда партии лишь недавно сформировались и еще достаточно слабы с точки зрения структуры и внутренней сплоченности) до того, как начинать разговор с кем-либо вовне, необходимо тщательно все обсудить внутри самой партии. В первую очередь следует ответить на то, какие из намеченных целей являются для партии наиболее важными, к чему она действительно стремится? Ответ здесь распадается на несколько частей. составляющими являются ответы на следующие вопросы. Наиболее важными его 1. Каких наиболее важных приоритетов в политике должно, по мнению партии, придерживаться новое правительство? Это отнюдь не призыв ответить: "осуществления программы партии в полном объеме", а указание на необходимость определить, какие пункты собственной программы являются для нее наиболее важными (так, например, аграрные партии скорее всего будут более заинтересованы в реализации их программы в области аграрной и сельской политики, чем, скажем, в области обороны или образования). Наиболее правильным обычно бывает составление списка приоритетов, включающего в себя 3—6 пунктов. При отборе наиболее важных для партии программных положений следует руководствоваться несколькими критериями. Это определение комплекса политических действий, которым придает ведущее значение парламентская фракция в целом, меры, сочтенные важными в представлениях партийных активистов, а также меры, рассчитанные на то, чтобы обеспечить партии поддержку на следующих выборах. В идеале отстаиваемый набор политических мероприятий, особенно когда речь идет о рассчитанных на поддержку избирателей, должен отличать партию 6т всех других так, чтобы электорат знал, кто несет ответственность за выдвижение данной части правительственной программы и ее успешное выполнение. Иногда возникает соблазн включить в список партийных приоритетов излюбленные положения личных программ отдельных членов руководства парламентской группы. Это, однако, может оказаться неразумным, если, конечно, они не отвечают какому-либо из вышеозначенных критериев. Если же они вносятся в список приоритетов для сохранения единства партии, то могут значительно затруднить процесс переговоров, разве что за ними стоит очевидный и бесспорный здравый смысл. 2. Какие именно положения партия не может принять ни при каких условиях? 3. Какие посты партия хотела бы получить и для кого? (Там, где внутреннее единство партий в той же степени зависит от доброй воли их ведущих деятелей, как и от общности идеологических и политических целей, ответ на данный вопрос имеет кардинальное значение. Справиться с разочарованием, обусловленным тем, что излюбленные политические цели не нашли отражения в правительственной программе либо их реализация на какое-то время откладывается, часто бывает значительно легче, нежели удержать в парламентской группе рассерженного лидера и его сторонников). По этому поводу следует упомянуть один ключевой момент, связанный со структурой коалиции: при создании коалиций либо каждый из ее участников получает все посты в каком-то конкретном министерстве, либо представители союзных партий должны быть рассредоточены по всем министерствам. В последнем случае важнейшие политические мероприятия правительства опираются на сотрудничество и согласие между партнерами по коалиции, — если на деле такого сотрудничества и согласия нет, правительство окажется недееспособным. Первый же вариант позволяет партиям, имеющим специфические интересы, заниматься реализацией своих программ в соответствующих сферах, отказавшись от влияния в других; проблема возникает тогда, когда такое отречение оказывается неприемлемым. (Немного упрощая ситуацию, можно сказать, что именно по данной причине правительство Х. Сухоцкой в Польше чуть было не пало задолго до того, как это произошло на самом деле. Оно опиралось на негласную договоренность между католическими партиями, с одной стороны, и Демократическим союзом и либеральными демократами, с другой, согласно которой католики занимались внутренними делами и проблемами образования, а Демократический союз и либеральные демократы — экономикой. Все шло хорошо до тех пор, пока значительная часть членов последних двух партий не высказала свое несогласие с инициированным католиками законопроектом об ограничении абортов). Партии, осознающие, к чему они стремятся, имеют больше шансов добиться своих целей, равно как и определить, что не является для них вопросом первостепенной значимости. Это, в свою очередь, способствует тому, что и другие партии получают возможность осуществить ряд собственных задач. ПРОЦЕСС ПЕРЕГОВОРОВ Часто бывает так, что переговоры проходят в обстановке полной неразберихи, особенно когда в них участвуют сразу несколько партий или когда параллельно обсуждаются возможности создания альтернативных коалиций. Весьма скоро, однако, становится очевидным, что есть партии (обычно представляющие в парламенте крайние точки зрения), которые при любом раскладе останутся в оппозиции. Вероятно также, что в парламенте будут партии центра, способные, по логике, войти в состав любой из складывающихся коалиций; их позиции на переговорах будут весьма сильными. Другие партии, а также независимые кандидаты, могут, в конечном счете, оказаться как в составе правящей коалиции, так и вне ее. Как обычно, позиции сторон на переговорах зависят от наличия альтернативы: если имеется несколько одинаково влиятельных групп, в равной степени приемлемых в качестве партнера по коалиции, единственный реальный козырь таких групп на переговорах — обязательство стать верным партнером. Вместе с тем даже одиночный независимый кандидат, если без него нельзя получить парламентское большинство, может оказаться невероятно влиятельным. Доказательство тому — ирландский парламентарий, который в 1981 г. привел к власти правительство в обмен на обширную программу инвестиций в его избирательный округ. Когда ведутся переговоры, должно быть недвусмысленно определено, кто имеет полномочия на их проведение. Ничто так не ослабляет позиции, как выдвижение сбивающих с толка и противоречивых предложений. Поэтому парламентская группа должна назначить по меньшей мере двух своих членов, чтобы те выступали в качестве официальных представителей для осуществления контактов (ни в коем случае не следует ограничиваться кем-либо одним, поскольку даже самый надежный лидер не должен полностью брать на себя рассмотрение требующих тщательного анализа вопросов о том, что в действительности было предложено, где потенциальные партнеры пошли на уступки и о чем договорились). Неизбежно будут также и неофициальные каналы связи, которые часто весьма полезны для доведения информации до партнеров по переговорам, однако передаваемая и получаемая таким образом информация должна соответствовать той, которая идет официальным путем, так, например, официальный представитель группы через одного из ее членов может пожелать неофициально проинформировать своих партнеров по переговорам о том, что его фракция согласилась бы на такое-то их предложение, если в обмен они примут такое-то предложение данной группы. В то же время, если подобная информация просочится независимо от тех, кто официально ведет переговоры, это с очевидностью может подорвать их позиции. Далеко не вся информация будет поступать к сторонам непосредственно от партнеров по переговорам, идет ли речь об официальных или неофициальных каналах связи. Хотя пресса и другие средства массовой информации, понятно, будут лишены возможности изнутри следить за ходом переговоров, но они, заинтересованные в сообщениях о развитии событий, приложат немалые усилия, чтобы разнюхать о всех расколах и разногласиях. Пресса может серьезно подорвать доверие между партиями и внутри них, предав гласности несогласованные с группой неосторожные замечания. Следовательно, парламентская группа должна определить, кто из ее членов будет отвечать за передачу сведений о ходе переговоров прессе с тем, чтобы остальные члены группы по возможности переадресовывали бы все журналистские вопросы этому "пресссекретарю". Те, кто непосредственно задействован в переговорном процессе, не должны, однако, забывать о необходимости добиваться поддержки со стороны сотоварищей. Гораздо лучше в течение переговоров по мере возможности информировать коллег по парламентской группе о происходящем, учитывая их взгляды и реакцию на развитие событий, чем внезапно вынырнуть из обстановки полной секретности с неожиданным для всех проектом решения, который отныне можно либо принять в полном объеме, либо целиком отклонить. Чем больше рядовые члены группы привержены соглашению о создании коалиции, тем более вероятно, что они придадут ему действенность. То же самое относится и к взаимоотношениям между парламентской фракцией и партией, которую она представляет, особенно если ее внепарламентские подразделения сильны и хорошо организованы. Чтобы обеспечить одобрение партией — или основной ее частью — окончательного варианта коалиционного соглашения, парламентская группа должна поддерживать с ней постоянные связи. Иногда это бывает наиболее сложным звеном всего процесса, поскольку активисты могут проявлять наибольшую приверженность деталям партийной программы и, поскольку дело происходит сразу же после выборов, еще не отошли от опьянения предвыборной деятельностью, когда они проталкивали свою партию и убеждали людей не голосовать ни за кого другого. СОГЛАШЕНИЕ ДОСТИГНУТО Итак, переговоры успешно завершились и было заключено соглашение о создании правящей коалиции. Что, в идеале, должно включать в себя это соглашение? 1) Четкое изложение основ политического курса нового правительства. 2) Изложение процедуры проведения консультаций между членами коалиции и механизма принятия решений. Непредвиденные проблемы, в том числе и такие, которые потребуют важнейших решений принципиального характера, могут возникнуть неожиданно. Поэтому обычно создается коалиционный комитет, состоящий из лидеров всех входящих в коалицию партий. Этот комитет будет собираться как для обсуждения подобных непредвиденных проблем, так и для определения правительственной программы к каждой сессии парламента. 3) Полный список министерских назначений. 4) Список ключевых назначений вне рамок непосредственно правительства. Если при заключении коалиционной сделки оговаривался допрос о том, кому принадлежат посты, например, государственных ревизоров или главы управления государственными железными дорогами, все это обязательно должно быть внесено в список. 5) Уровень коллективной ответственности правительства. Ни одно коалиционное правительство не сможет уцелеть без предварительной договоренности о коллективной поддержке при проведении голосований о доверии и по наиболее важным пунктам правительственной программы. Что касается менее важных вопросов, то в этом случае либо заключается соглашение о коллективной поддержке, либо за партиями оставляется право на свободное голосование — главное, чтобы это было четко оговорено и определено. Имея дело со вновь сформированным парламентом, новое российское правительство должно было бы, в идеале, обратиться и к вопросу о том, как этот парламент будет в дальнейшем работать. Парламент может стать трибуной, где каждый, не обращая внимания на других, произносит свою заранее подготовленную речь (в данном случае вероятность того, что он будет действительно ответственным, не очень велика); он может быть форумом для достижения максимально возможного уровня согласия или же палатой, расколотой на противостоящие друг другу лагеря. Этот вопрос, несомненно, достаточно важен, чтобы при проведении переговоров о формировании правительства ему было специально уделено внимание. Здесь решения потребуют несколько ключевых проблем. 1) Процедурные нормы, т. е. процедура ведения парламентских дебатов, внесения законопроектов, а также поправок к ним, правила, на основании которых министры действительно отчитывались бы перед парламентом и получали бы запросы относительно деятельности руководимых ими ведомств. 2) Организация и полномочия парламентских комитетов. Получат ли они полномочия общего характера или же (что обычно оказывается более эффективным) будут иметь конкретную специализацию? Включат ли в себя представителей всех партий? Будут ли они наделены правом обращаться с запросами непосредственно к государственным служащим, что является важнейшим условием обеспечения действительной подотчетности министров? 3) Право партнеров по правящей коалиции на доступ к служебной документации тех министерств и ведомств, за деятельность которых они не несут прямой ответственности. 4) Степень доступа к документации представителей оппозиционных партий и независимых кандидатов с тем, чтобы они имели возможность исследовать правительственный курс и изыскивать альтернативы. 5) Степень, до которой право на нормотворчество и регулирование может быть доверено министрам в рамках делегированных им полномочий, а не становиться предметом полномасштабного обсуждения в законодательном органе власти. Из всего этого следует, что перед новым российским парламентом будет стоять проблема двоякого рода. С одной стороны, успех переустройства России будет зависеть от его политических решений и управленческой компетентности. А с другой — разбитие сильных, ответственных и демократических парламентских структур будет обусловлено тем, каким образом он возьмется за решение вопросов собственного устройства и правил функционирования.
