Историческая эволюция административно

Историческая эволюция административно-территориального и политического деления
России
Тархов С.А.
(Полностью статья опубликована в книге: Регионализация и развитие России:
географические процессы и проблемы / Под редакцией А.И. Трейвиша и С.С.
Артоболевского. Москва, Эдиториал УРСС, 2001, с. 191-213)
Административно-территориальное деление (АТД) - наиболее отчетливо различимая,
юридически закрепленная форма регионализации общества. Оно представляет собой
разделение территории государства на административно управляемые части
(административно-территориальные единицы, ячейки АТД).
Основными процессами изменения АТД являются увеличение или уменьшение числа
административных единиц, их укрупнение (консолидация мелких единиц в более крупные)
или разукрупнение (дробление, размельчение), присоединение к ним участков соседних или
отсечение (передача) своих участков территории соседним единицам. Эти процессы могут
характеризоваться устойчивостью и изменчивостью (быстрой перекройкой сети,
укрупнением или измельчением ее ячеек), медленной или быстрой релаксацией
(стремлением к устойчивому равновесию). Как правило, изменения сетки происходят в ходе
реформ АТД, проведение которых обычно диктуется текущими политическими
потребностями государств и изменением принципов территориального управления. Для
России с ее огромной территорией сетка АТД и принцип его устройства служат одной из
основ государственности, а их эволюция - отражением и важной компонентой эпох и циклов
регионализации.
Этапы эволюции систем АТД в России
Процесс эволюции сетки АТД разбивается на следующие этапы.
Первая петровская реформа. До ее проведения территория России делилась на уезды
(которые ранее назывались княжескими землями, уделами, приказами, разрядами, четями).
Их число, по данным В. Снегирева1, в XVII веке составляло 166.
Указом Петра I от 18 декабря 1708 года территория Российской империи была разделена на 8
огромных губерний (таблица 1). Губернии не делились на уезды, а составлялись из городов и
прилегающих к ним земель, а также разрядов и приказов. В 1710-1713 годах они были
разделены на доли (административно-фискальные единицы), которые управлялись
ландратами.
Таблица 1. Губернии Российской империи в 1708 году
№ п/п
Название губернии
Площадь (тысяч км2)
Число дворов в 1710 году
Тысяч душ в 1719 году*
1
Азовская
393,7
35820
1600
2
Архангелогородская
1317,8
59662
900
3
Ингерманландская (с 1710 года С.-Петербургская)
482,5
105977
2000
4
Казанская
1398,6
119056
1000
5
Киевская
231
31230
700
6
Московская
128,6
190770
2800
7
Сибирская
10978
59360
700
8
Смоленская
85,4
35130
500
Итого по империи
15016
637005
10200
* Приблизительная оценка по данным первой ревизии.
Источники: Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Россия: Энциклопедический словарь. СПб., 1898
(Репринт: Л.: Лениздат, 1991) с. 211; Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. 1899.
Т. 54. с.211-213; Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII
столетия и реформа Петра Великого. СПб., 1905. с. 198.
В 1713 году из вновь присоединенных земель на северо-западе была образована Рижская
губерния, а Смоленская упразднена и разделена между Рижской и Московской. В 1714 году
из Казанской губернии выделили (затем упразднили) Нижегородскую, в 1717 - из южной
части Казанской губернии образовали новую Астраханскую. Таким образом, в 1708-1717
годах империя делилась на 8-10 не очень стабильных губерний.
Вторая Петровская реформа (по указу от 29 мая 1719 года) началась с введением подушной
подати и первой переписью-ревизией. Были упразднены доли, губернии разделены на
провинции, а провинции - на дистрикты, восстановлена Нижегородская губерния, на вновь
присоединенных землях в Прибалтике образована Ревельская губерния. Две губернии
(Астраханская и Ревельская) не делились на провинции, в 9 остальных были учреждены 45
провинций (см. таблицу 2).
Таблица 2. Число губерний, областей и провинций в Российской империи в 1708-1905 годах
Годы
Число губерний
Число провинций
1708
8
1714
9
1719
11
45
1727
14
47
1745
16
1766
20
57
1775
23
65
1785
43
1796
51
1800
42
1825
49
1847
58
1905
81
Реформа 1727 года ликвидировала дистрикты, поделив зато губернии не только на
провинции, но и на уезды (восстановили сначала 166 уездов), и образовала новые губернии.
Из состава Киевской губернии была выделена Белгородская, из Петербургской Новгородская. Всего после реформы 1727 года в империи насчитывалось 14 губерний и
около 250 уездов. Затем наступил длительный период относительной стабильности АТД.
Лишь в 1744 году были образованы Выборгская и Оренбургская губернии.
В 1764-1766 годах Екатерина II создала 4 новых губернии, доведя их число до 20. После
первого раздела Польши в 1772 году к Российской империи частично из ее бывших земель
были созданы две новые губернии - Могилевская и Псковская. Перед началом тотальной
реформы последней четверти XVIII века в стране было 23 губернии, 65 провинций и 276
уездов. Несмотря на постепенный рост числа единиц, унаследованных от петровского
деления, они оставались обширными и "нерегулярными", имея очень разную людность и
будучи неудобными для управления и сбора налогов.
Екатерининская реформа (разукрупнение АТД). 7 ноября 1775 года Екатерина II подписала
закон "Учреждения для управления губерний", в соответствии с которым размеры губернии
были уменьшены, их число увеличено вдвое, ликвидированы провинции (в ряде губерний
вместо них были выделены области) и изменена нарезка уездов. В среднем в губернии
проживало 300-400 тысяч человек, в уезде - 20-30 тысяч. Процесс замены старых губерний
новыми, некоторые из которых назвали "наместничествами", растянулся на 10 лет (1775-1785
годах). За этот период были образованы 40 наместничеств и губерний, а также 2 области на
правах губернии. В них было выделено 483 уезда. Динамика разукрупнения и
преобразования старых губерний в новые была неравномерной: в 1775 году появились 2, в
1776 - 3, в 1777 - 4, в 1778 - 4, в 1779 - 5, в 1780 - 7, в 1781 - 7, в 1782 - 2, в 1783 - 4, в 1784 - 3,
в 1785 году - 1 губерния. Размер и границы большинства наместничеств и губерний,
образованных в 1775-1785 годах, практически не менялись до 1920-х годов (за исключением
периода павловской "контрреформы").
В 1793-1796 годах из вновь присоединенных земель было образовано еще 8 новых губерний,
так что к концу правления Екатерины II Россия делилась на 50 наместничеств и губерний и 1
область (итого - 51 единица высшего звена АТД).
Павловская "контрреформа" (укрупнение АТД). Среди прочих поспешных перемен,
типичных для его царствования, Павел I произвел укрупнение созданных при его матери
наместничеств и снова официально переименовал их в губернии. Указ от 12 декабря 1796 г.
совершенно упразднил 13 губерний. Было введено новое деление губерний на уезды, число
уездов сокращено (уездные города переведены в заштатные).
Несколько губерний Павел переименовал и укрупнил, после чего число высших единиц АТД
уменьшилось с 51 до 42; укрупнены были также и уезды.
Восстановление сетки екатерининского АТД и образование новых губерний в XIX веке.
Александр I, заняв престол в 1801 году, стал восстанавливать прежнюю сетку губерний,
сохранив, однако, и ряд новых, павловских. Так, указ от 9 сентября 1801 года сразу
восстановил пять уничтоженных Павлом губерний в их границах до 1796 года. В январе 1822
года, по реформе Сперанского, вся территория Сибири была разделена на два генералгубернаторства - Западно-Сибирское с центром в Омске (который был одновременно центром
Омской области; см. ниже) и Восточно-Сибирское (центр - Иркутск). Фактически реформы
АТД за время правления Александра I свели к нулю все укрупнительные меры Павла,
увеличив также число уездов, а значит, уменьшив их средний размер. В 1825 году в России
было 49 губерний: 32 русских и 13 особых - 3 остзейские (прибалтийские), 8 западных (в
Белоруссии и на Украине), 2 малороссийских, 4 сибирских, а также 6 областей (Бессарабская,
Кавказская, Войска Донского, Грузия со всеми закавказскими землями, Омская и Якутская).
АТД во второй половине XIX века. По состоянию на 1847 год в Российской империи
насчитывалось 55 губерний и 3 области. Их плавная эволюция продолжалась. В 1850-х годах
были произведены некоторые изменения АТД в Сибири. Так, в 1856 году из приморских
частей Восточно-Сибирского генерал-губернаторства образовали новую Приморскую
область. В 1860 году Черноморское войско было переименовано в Кубанское, а его земли - в
Кубанскую область. Рядом была учреждена Терская область.
В 1861 году уезды губерний были разделены на волости, сыгравшие важную роль в
крестьянской реформе Александра II и в деятельности сельских общин.
Основные преобразования сетки АТД высшего звена (губернии, области) завершились в
империи в 1860-1880-е годы, а в Европейской части России еще раньше - в 1802-1803 годы.
Впрочем, самой последней в XIX веке возникла Черноморская губерния, выделенная в 1896
году из состава Кубанской области2. На протяжении века сеть АТД была сравнительно
устойчивой, но далеко не везде единообразной.
Помимо обычных губерний, имелись генерал-губернаторства и области, притом
разноправные. В 1914 году большинство областей, обычно выделенных на окраинах
империи, входили в состав генерал-губернаторств: Иркутского, Приамурского, Степного,
Туркестанского. Пять областей было и в Кавказском наместничестве (учреждено в 1844 году,
упразднено в 1881, восстановлено в 1905). Три области (Войска Донского, Уральская и
Тургайская) существовали самостоятельно, на правах губерний3. Средний размер губернии
(области) в Европейской части страны (за вычетом губерний вдоль западной границы) в 1917
году составлял 95 тысяч кв. км, а в Азиатской - 630 тысяч кв. км.
Сосуществование старых и новых единиц АТД (1917-1923 гг.). Еще в конце XIX века
появились проекты разукрупнения АТД страны, а также устройства губерний в тех новых
районах, где быстро росла промышленность. Так, в 1888 году предлагалось образовать новую
Екатеринбургскую губернию, выделив ее из Пермской. В 1914-1917 годах в русской прессе
активно обсуждался вопрос об организации новых губерний в центральной части страны и в
Сибири. Первый шаг в этом направлении был сделан в апреле 1917 года, когда из южных
уездов Томской губернии выделили Алтайскую с центром в Барнауле.
Октябрьская революция 1917 года развязала стихию регионализации, образования советских
и несоветских республик, автономий. На окраинах (на Украине, в Белоруссии, Закавказье,
Средней Азии, Сибири) и в срединных районах с нерусским населением (на Урале и Волге) в
1918-1920 годах провозглашались автономные или независимые республики. Так на
территории, уже именуемой РСФСР, в 1918-1919 годах возникли первые национальногосударственные образования - Трудовая коммуна Немцев Поволжья, "малая" Башкирия прообразы будущих автономных республик (АССР) и областей (АО). Верхнее звено деления
РСФСР стало двойственным: помимо губерний как наследия собственно АТД унитарного
государства, появились автономии, субгосударства - элементы деления политического.
Именно их обилие, с точки зрения позднейшего советского права, делало Россию
федерацией.
Ускорился процесс дробления губерний. Первыми новыми губерниями советского времени
стали Череповецкая, Иваново-Вознесенская, Северо-Двинская, Царицынская,
Екатеринбургская, Челябинская, Новониколаевская и др. В 1921-1923 годах продолжалось
измельчение старых губерний и образование из их частей с преобладающим нерусским
населением новых советских автономий.
Первая советская реформа 1923-1929 гг. (укрупнение АТД, административно-экономическая
регионализация). Во всем СССР (образованном 30 декабря 1922 года путем объединения
РСФСР, Украинской, Белорусской ССР и Закавказской СФСР) с 1923 года стала
реализовываться идея административно-экономического районирования страны,
разработанная Госпланом. Ее суть состояла в полной замене небольших губерний на
советские хозяйственные области-гиганты, которые соответствовали госплановским
экономическим районам. Новые области вместо уездов разделялись на более крупные ячейки
- округа, а те делились вместо волостей на более крупные ячейки - районы. Низшим звеном
стали сельсоветы.
Первым полигоном нового советского АТД стал старопромышленный Урал. Уже летом 1923
года было принято решение о его подготовке к "районированию". Уральскую область
составили из 4 старых губерний4, поделив их на 15 округов вместо 22 уездов, то есть область
укрупнили вчетверо против губерний, округа - в 1,5-2 раза против уездов. В 1924 году был
создан первый ("сельскохозяйственный") край - Северо-Кавказский. Он стал прообразом
будущих советских краев, включавших, как правило, "обычные" территории с русским
населением и недавно возникшие национальные автономии (АССР, АО). В мае 1925 года на
востоке был создан второй огромный край - Сибирский с центром в Ново-Николаевске
(переименованном по этому случаю в Новосибирск), а в январе 1926 года и третий - ДальнеВосточный с центром в Хабаровске. В мае 1927 года ВЦИК постановил создать СевероЗападный край во главе с Ленинградом, но вместо него появилась большая Ленинградская
область. В мае 1928 года были образованы сразу 3 области нового типа: ЦентральноЧерноземная, Средне-Волжская и Нижне-Волжская.
Итак, в 1923-1928 годах шло образование новых областей вместо старых губерний на
однородно русских территориях и краев - на территориях с этнически неоднородным
населением. Целью реформы было уничтожение дореволюционного АТД и создание
больших, экономически самодостаточных и даже самоуправляемых (Совнархозами) областей
и краев с округами и районами. Укрупнение ячеек АТД всех звеньев иерархии отвечало духу
времени: идеям переустройства общества сверху донизу, выравнивания уровней развития
всех районов и окраин, громадью хозяйственных планов.
Последним шагом этой тотальной реформы стало постановление президиума ВЦИК от 14
января 1929 года о полной ликвидации губерний и создании областей и краев на еще
непрорайонированной части страны (Центр и Европейский Север). В этот день были
образованы последние большие области - Западная, Ивановская Промышленная,
Нижегородская, Центрально-Промышленная - и Северный край.
После этого акта в СССР вместо 766 уездов появились 176 округов, исчезли и волости. На
территории России осталось 40 единиц верхнего звена АТД вместо 82 в 1923 году (за
вычетом Туркестанской АССР, которая вышла из состава РСФСР). Они состояли из 6
областей и 7 краев, соответствовавших районам Госплана, и национально-территориальных
единиц (АССР, автономных областей, национальных округов), нарушавших принцип
единообразного деления на крупные однородные экономические районы. Небольшие по
площади и населению автономии (17), как правило, входили в состав краев или областей.
Однако 10 АССР находились за их пределами.
Вторая советская реформа АТД (разукрупнение ячеек, "дерегионализация" управления).
Первая фаза: 1930-1939 гг. Сами идеи экономического административного района и
регионализации хозяйства нэповского типа быстро вошли в противоречие с
мобилизационной логикой пятилеток, с проведением индустриализации через отраслевые
наркоматы. Кроме того, огромные по площади, населению и числу районов единицы АТД
были просто плохо управляемы. Поэтому сразу же по завершении первой реформы процесс
пошел вспять. Раньше всего встал вопрос о разукрупнении гигантских краев. Одновременно
решили отказаться от окружного звена в АТД и в основном ликвидировали его к концу 1930
года (на окраинах страны они просуществовали и даже возникали вновь вплоть до 1947
года).
Разукрупнение проходило волнами: 1) раздел Дальневосточного края на области в 1932 году;
2) распад ряда краев и больших областей на меньшие по размерам области в 1934-1935 годах;
3) раздробление в 1936-1938 годах всех областей и краев, образованных в 1925-1929 годах.
Исчезновение в сентябре 1937 года последних "больших" областей и краев стало самым
массовым аккордом разукрупнения АТД. После главных волн разукрупнений 1934 и 19371938 годах в составе РСФСР не осталось ни одной "большой" области, не считая лишь
частично разделенной Ленинградской, или края, созданных первой укрупнительной
реформой. Новые области напоминали уничтоженные в 1923-1929 годах старорежимные
губернии своими размерами, порой очертаниями, а также функциями - политическими,
административно- и хозяйственно- надзорными (прежде всего за сельским хозяйством), но не
планово-экономическими.
Вторая фаза разукрупнения (1943-1954 годы). Процесс обратного превращения больших
областей и краев в малые почти завершился перед Великой Отечественной войной. Но
некоторые вновь выделенные области и "недоделанная" Ленинградская все же казались
великоватыми для административного контроля. И еще в годы войны (после перелома)
поднялась вторая волна дробления этих не вполне удобоваримых для командной системы
областей. Ее к тому же сопровождала ликвидация ряда автономий тех народов, что были
сочтены сталинским аппаратом нелояльными и депортированы в Среднюю Азию, Казахстан,
Сибирь. Территории этих автономий делились между соседними русскими областями и
лояльными автономиями.
В 1950-1954 годах в РСФСР и других союзных республиках (Азербайджанской, Грузинской,
Прибалтийских) проводился эксперимент по дальнейшему разукрупнению ряда средних по
размеру единиц АТД. На территории России в 1952-1953 годах были созданы области внутри
Башкирской (Стерлитамакская и Уфимская, чем-то напоминавшие Малую и Большую
Башкирию 1919-1922 годов) и Татарской АССР (Бугульминская, Казанская, Чистопольская).
После смерти Сталина они были упразднены из-за своих небольших размеров, подобных
округам 1920-х годов.
В январе 1954 года на окраинах ряда областей Центральной части России были образованы
сразу 5 новых областей, три из которых прожили всего три года, а две другие здравствуют и
поныне. Арзамасская, Балашовская и Каменская области с их слабыми центрами оказались
эфемерными, недолговечными, а созданные в январе 1954 года Белгородская и Липецкая
области удержались в составе АТД. То был последний акт процесса разукрупнения,
начавшегося еще в 1930 году.
Стадия релаксации советской системы АТД (1957-1990 годы). После достижения
максимальной дробности основных единиц в 1954 году был сделан небольшой шаг назад в
сторону их укрупнения: в 1957 году ликвидированы 4 неудачные периферийные области со
слабыми центрами, зависевшие от более крупных, подавлявших эти небольшие города. В
апреле были упразднены Арзамасская и Великолукская, а в ноябре - Балашовская и
Каменская области.
В январе 1957 года восстановлением ликвидированных во время войны автономий
"наказанных народов" - всех, кроме АССР немцев Поволжья, - фактически завершились
крупные перетряски в сети АТД РСФСР. С того момента и до наших дней она в самых
основных чертах уже не менялась, если не считать мелких передач участков территорий,
переименований и смены статуса автономий, причем последнее - уже не мелочь. Но
территориально (географически) такие подвижки, особенно советские, носили сугубо
"косметический" характер. Так, по брежневской конституции 1977 года, все 10 национальных
округов стали называться автономными округами.
Особо отметим, что переход АТД к стадии релаксации сопровождала вторая советская
попытка административно-экономической регионализации, известная как время
"хрущевских" совнархозов 1957-1965 годов. Но само АТД они по существу не затронули.
Вначале совнархозы попросту вписали в его тогдашнюю сетку, а в ноябре 1962 года
укрупнили, доведя их число до 50 в СССР и 24 в РСФСР. Эти районы объявили детализацией
основных госплановских, а составили - из одной (Мурманский, Московский городской,
союзно-республиканские совнархозы) либо из нескольких единиц верхнего звена АТД или
политического деления, при этом их не меняя и не отменяя. Через пару лет, сняв Хрущева,
отказались и от самой идеи5.
Постсоветская административно-политическая регионализация (1990-е годы). Новая волна
формальных изменений (названий и статусов, но не границ) поднялась под занавес
горбачевской перестройки, в 1990-1991 годах. Во-первых, были возвращены старые названия
Калининской (Тверская), Горьковской (Нижегородская), Куйбышевской (Самарская)
областям. Во-вторых, в 1990 году началась эпидемия повышения советских статусов:
превращений АССР в союзные социалистические республики (ССР), АО - в АССР. К лету
1991 года почти все АССР стали ССР, а многие автономные округа - АССР или даже ССР.
Правда, после недолгого "свободного плавания" округа вернулись в лоно прежнего статуса и
числятся, хотя бы формально, в составе своих краев и областей. Исключение - Чукотский АО,
официально покинувший Магаданскую область. В-третьих, популярная в годы перестройки
идея "регионального хозрасчета" (экономической самостоятельности территорий) быстро
перерастала в идею политического самоопределения.
Вторая волна формальных изменений прокатилась по России после августовского путча 1991
года и упразднения СССР (21 декабря 1991 года). То была волна десоветизации: из названий
автономий изымались слова "советский", "социалистический", "автономный" (последний
сохранился у округов). Все бывшие автономии, области и края, заключив Федеративный
договор 31 марта 1992 года, именуются субъектами федерации. Строго говоря, термин АТД с
тех пор для них некорректен, ведь все они, независимо от статуса, стали субгосударствами,
политическими образованиями, хотя даже многие специалисты этого как бы не заметили (что
по-своему тоже показательно). РСФСР 25 декабря 1991 года получила название Российской
Федерации (России), а бывшие АССР пустили в ход собственные национальные имена,
которые могли вытеснить "русифицированные" и стать единственными официальными6.
Федеративный договор 1992 года не подписали Татарстан и Чечня, объявившие себя
суверенными государствами, субъектами международного права, но допускавшие некую
ассоциацию с Россией. С Татарстаном 12 февраля 1994 года был заключен двусторонний
договор - первый, но далеко не последний документ такого рода: к 2000 году договоры с
Центром имели большинство субъектов Федерации, включая области, края и федеральные
города.
Что было с Чечней, известно всем, но неизвестно, к чему это приведет и каким будет ее
статус. Кстати, в июне 1992 года произошло первое после 1957 года территориальное
изменение в АТД России - разделились Чеченская и Ингушская республики, хотя граница
между ними де-юре не закреплена. Вставал вопрос о "разводе" других республик, а также
краев и областей с их автономными округами. Об этом вспоминают при политических
раздорах (как в Карачаево-Черкесии в 1999-2000 годах). Формально же ни один больше
"развод" не состоялся.
Вторая волна почти угасла в 1993 году, и АТД России получило современный вид. Позже
могло меняться внутреннее АТД самих субъектов Федерации (эксперимент с окружным
делением Свердловской области, переименование районов в улусы в Калмыкии и Якутии,
аймаки в Бурятии и др.), а их внешние границы и число оставались почти постоянными (если
не считать добровольной передачи Сокольского района из Ивановской области в
Нижегородскую). К 2001 году в стране имелось 87 единиц АТД первого звена, помимо
городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Нужно признать, что за формальностью, "косметичностью" перемен и внешней
устойчивостью АТД бушевала регионализация власти и собственности. Возникали и не
столько решались, сколько сменялись новыми, столь же острыми, проблемы правовой и
фактической асимметрии субъектов РФ, их отношений с Кремлем, друг с другом и с
собственными муниципалитетами (городами, районами), двусмысленности законов и даже
статусов (например, округов как полноправных субъектов... в составе других субъектов),
проектов реформирования АТД всех уровней, его соотношения с семью президентскими
федеральными округами 2000 года и т.д.
При всем том факт остается фактом: регионализация конца XX века саму сетку АТД
изменила незначительно. Парад суверенитетов скорее в нее вписался. И это отличает его от
первого парада века, прошедшего в годы революции и гражданской войны. Тогда возник
целый класс автономий и много новых губерний, а лет через шесть грянула советская
реформа тотального укрупнения. Парад 1990-х годов гораздо консервативнее, медлительнее и
тем ближе к регионализации периода хрущевских совнархозов, уже не ломавших АТД, а
"притиравшихся" к нему.
Основные тенденции изменения сетки АТД за 300 лет
Периодизация и описание процесса эволюции АТД России свидетельствуют о наличии
попеременных волн укрупнения и разукрупнения единиц первого ранга иерархии. Этапы
укрупнения и разукрупнения (измельчения), как правило, разделяются длительными фазами
устойчивого равновесия. Резкие изменения в существующей структуре АТД происходили,
главным образом, в связи с изменениями политического режима государства, а также со
сменой принципов региональной политики, политики хозяйственного освоения и управления
территорией.
Главными количественными индикаторами изменения сетки АТД являются число единиц
(ячеек), средний размер их территории и людность. В разделе проанализированы изменения
только двух первых показателей.
Число губерний Российской империи в целом (включая нынешние территории Украины,
Белоруссии, Прибалтики, Молдавии, Закавказья, Средней Азии и Казахстана, исключая
Финляндию и Царство Польское) быстро росло в ходе разукрупнительных реформ,
проводившихся в течение XVIII века (таблица 2). Оно достигло 51 в последний год
царствования Екатерины II. При Павле I это число было сокращено до 42, но затем почти все
упраздненные губернии были восстановлены Александром I. В дальнейшем за счет вновь
присоединенных земель их число увеличилось до 81.
В 1917 году начался процесс дробления губерний, появилось много новых советских. Если в
1917 году в границах РСФСР их было 56, то в начале 1922 года - 72 (таблица 3). В 1923-1929
годах все они были заменены "большими" госплановскими областями-районами, и общее
число единиц главного звена (новых областей и краев) сократилось к 1930 году до 13.
Параллельно слиянию губерний в огромные области и края шел процесс мельчания АТД за
счет национальных автономий, которых до 1918 года в России вообще не было (этим
территориям отчасти соответствовали дореволюционные области с округами и отделами). В
течение 1918-1930 годов их образовалось 36: 11 АССР, 15 автономных областей, 10
национальных округов. При переходе от старой системы АТД (губерния/область уезд/округ/отдел - волость/ и др.) к новой (область/край/автономия - район) в течение 7 лет
(1923-1930 годы) существовал промежуточный уровень иерархии - округ. В РСФСР к 1930
году их было 144; в 1931-1947 годах на окраинах ряда слабо заселенных областей оставались
административные округа.
Таблица 3. Число единиц АТД России в 1917-2000 годах*
Даты
Губер-нии и обла-сти
Совет-ские области и края
АССР
Авто-номные области
Наци-ональные округа
Админи-стратив-ные округа
Уезды
Волости
Районы
1917
56
—
—
—
—
—
476
10606
—
1 января 1922
72
—
7
8
—
—
601
12363
—
1 января 1923
63
—
11
14
—
—
607
10972
—
1 января 1924
61
1
12
12
—
15
551
8566
132
1 января 1925
51
2
9
15
—
28
435
4491
353
1 января 1926
40
3
11
12
1
58
359
3479
769
1 января 1927
38
4
11
12
1
59
366
3341
779
1 января 1928
33
5
11
12
1
68
308
2791
986
1 января 1929
16
8
11
13
1
115
143
1405
1618
1 января 1930
—
13
11
13
2
144
20
245
2005
1 января 1931
—
14
11
14
10
5
—
—
2085
1 октября 1931
—
14
11
15
10
3
—
—
1847
1 июня 1933
—
24
12
14
10
3
—
—
1738
15 июля 1934
—
34
12
14
11
7
—
—
1722
1 марта 1937
—
32
17
6
9
8
—
—
2180
1 октября 1938
—
41
17
6
11
9
—
—
2268
1 мая 1940
—
41
16
6
10
10
—
—
2325
1 июля 1945
—
54
12
6
9
1
—
—
2492
1 января 1947
—
56
12
6
10
1
—
—
2541
1 мая 1949
—
56
12
6
10
—
—
—
2528
1 октября 1950
—
56
12
6
10
—
—
—
2525
1 января 1951
—
56
12
6
10
—
—
—
2525
1 марта 1954
—
61
12
6
10
—
—
—
2452
1 января 1955
—
61
12
6
10
—
—
—
2446
1 января 1958
—
55
14
7
10
—
—
—
2280
1 января 1959
—
55
15
6
10
—
—
—
2237
1 июля 1960
—
55
15
6
10
—
—
—
2013
1 января 1962
—
55
16
5
10
—
—
—
1967
1 апреля 1963
—
55
16
5
10
—
—
—
1049
1 января 1965
—
55
16
5
10
—
—
—
1553
1 июля 1967
—
55
16
5
10
—
—
—
1720
1 июля 1971
—
55
16
5
10
—
—
—
1750
1 января 1980
—
55
16
5
10
—
—
—
1805
1 января 1983
—
55
16
5
10
—
—
—
1813
1 января 1987
—
55
16
5
10
—
—
—
1834
1 января 2000
—
55
21
1
10
—
—
—
1867
* Включая Туркестанскую АССР до 1924 г., Казахскую и Киргизскую АССР до 1936 1.,
Крымскую АССР и область до 1954 г.
Источники: Справочники Административно-территориальное деление СССР и РСФСР за
1921-87 годы; Численность населения Российской Федерации по городам, поселкам
городского типа и районам на 1 января 2000 года. Москва, Госкомстат, 2000.
Число областей и краев выросло в 30-е годы, в ходе их разукрупнения, с 13 до 41, затем, в
1943-1947 годах - до 56 и в 1954 году - до 61 (если добавить к ним 5 областей Башкирской и
Татарской АССР, существовавших в 1952-1953 годы, то максимальное число областей в
РСФСР за все время ее существования составит 66).
Число автономий уменьшилось в 1936 году благодаря выходу из состава РСФСР Казахстана,
Киргизии, Каракалпакии, в 1940 году - Карелии, в 1941-1945 годах - упразднению ряда
автономий Северного Кавказа, Поволжья и Крыма. В 1957-1958 годы их число вновь
пополнили восстановленные автономии Северного Кавказа.
Число областей сократилось в 1956-1957 годах с 61 до 55 благодаря ликвидации ряда из них.
С 1957-1958 по 2000 год число областей, краев, автономий вообще не менялось, за одним
исключением: в 1992 году возникла республика Ингушетия. В 1991-1992 годах 4 из 5
автономных областей повысили свой статус, став республиками (осталась одна Еврейская),
но сохранились все национальные (с 1977 года автономные) округа.
Средний размер единиц АТД России менялся в зависимости от пространственных процессов
в системе АТД: при укрупнении единиц их средняя площадь, понятно, увеличивалась, при
разукрупнении она уменьшалась (таблица 4).
Таблица 4. Средние размеры (площадь) основных единиц АТД (Еатд) России, без городов
центрального подчинения, в тысячах км2 в 1708-2000 годах (для всех дат средний размер
рассчитан в современных границах Российской Федерации, в скобках указано число единиц
данного размера)
Годы
Общее число Еатд
Средний размер малых Еатд (< 100 тысяч км2)
Средний размер средних Еатд (100-330 тысяч км2)
Средний размер крупных Еатд (330-1000 тысяч км2)
Средний размер сверхкрупных Еатд (1000-3000 тысяч км2)
Размер крупнейшей Еатд (> 3000 тысяч км2)
1708
8
—
148,3 (3)
438,1 (2)
1358,2 (2)
10978 (1**)
1847*
32
51,3 (21)
153,2 (7)
486,4* (7)
—
—
1905
48
52,3 (28)
157,9 (8)
598,9 (7)
1769,1 (4)
3963,1 (1)
1923
66
47,8 (43)
137,0 (14)
525,6 (4)
1738,1 (4)
3768,5 (1)
1930
38
24,4 (17)
202,0 (15)
375,4 (2)
2003,8 (4)
4873,2 (2)
1934
62
34,7 (22)
199,4 (23)
545,8 (10)
1611,8 (4)
3285,7 (3)
1940
66
54,2 (30)
172,4 (20)
633,9 (11)
1 872,4 (4)
3030,9 (1)
1955
89
44,4 (55)
159,4 (14)
544,0 (15)
1568,1 (4)
3062,1 (1)
2000
87
43,8 (51)
148,3 (17)
556,2 (16)
2292,7 (3)***
3103,2 (1)
* Данные за 1847 год неполные, нет сведений о площади сибирских и северокавказских
губерний.
** Общее количество единиц с площадью более 3000 км2
*** Считая Тюменскую область и Красноярский край вместе с их округами
Источник: Тархов С.А. Изменения административно-территориального деления России за
последние 300 лет // География. 2001. № 15. С. 1-32; № 21. С. 1-32.
По данным таблицы прослеживается попеременное увеличение и уменьшение размера
единиц АТД, что особенно хорошо видно на примере средних, а также всех единиц
площадью менее 1000 кв. км. Таблица, однако, не отражает всех стадий и фаз укрупнения и
разукрупнения в течение XVIII-XIX веков из-за отсутствия данных о площади всех губерний
этого периода. Тем не менее, колебательный процесс налицо: волны укрупнения и
разукрупнения чередуются, и таких волн в эволюции системы АТД России насчитывается
несколько (разукрупнение при Екатерине II, Александре I, в 1917-1922 и 1934-1954 годах;
укрупнение при Петре I, Павле I, в 1923-1929 и 1956-1957 годах).
Не менее интересными явлениями в процессе эволюции системы АТД являются феномены
устойчивости и эфемерности существования ее единиц. Приведем лишь несколько примеров
(за отсутствием места) такой устойчивости и эфемерности.
В той или иной форме 42 старые губернии продолжили свое существование в советский
период как области, края или АССР (за вычетом краткого периода первой советской реформы
на рубеже 20-х и 30-х годов). Это в основном губернии (или области) Европейской России
(Владимирская, Воронежская, Вятская, Казанская - Татарская АССР и т.д.) и некоторые в
Азиатской (Енисейская - Красноярский край, Иркутская, Якутская область - АССР, Амурская
и др.). Кроме того, в 1917-1921 годах возникли 8 новых единиц, которые тоже существуют и
поныне (Алтайская, Брянская, Екатеринбургская, Мурманская, Омская, Челябинская). В
послевоенное время к ним добавились новые "устойчивые" области (Калининградская,
Липецкая, Курганская, Новосибирская, Кемеровская, Магаданская).
К дореволюционным эфемерам относятся Выборгская губерния и ряд других, стертых (как
Черноморская) с административной карты первой советской реформой АТД. Советских
эфемеров значительно больше. Среди них: недолговечные советские губернии (Рыбинская,
Северо-Двинская, Череповецкая), практически все области и края-гиганты госплановского
типа от Западной до Дальне-Восточного края, внутренние области этого края (Уссурийская,
Нижне-Амурская). После войны возникли, но быстро исчезли Южно-Сахалинская,
Арзамасская, Балашовская, Великолукская, Грозненская, Каменская области, внутренние
области Башкирской (Стерлитамакская, Уфимская) и Татарской АССР (Бугульминская,
Казанская, Чистопольская). Среди автономий тоже оказались два эфемера - АССР Немцев
Поволжья и Карачаевская АО.
В целом же единицы первого звена АТД достаточно устойчивы (большинство областей в той
или иной форме, слегка уменьшенные или расширенные, продолжают более чем 200-летние
традиции своих предшественников-губерний), хотя на всех этапах эволюции системы АТД
появлялись и исчезали неустойчивые эфемерные единицы-неудачники. Похоже, что главное
для этой системы - все-таки устойчивость, а не изменчивость. Ведь всякое радикальное
нарушение устойчивости приводило, в конце концов, к периоду коллапса и затем к поиску
нового устойчивого равновесия, близкого к исходному нарушенному.
Проекты укрупнения АТД и федеральные округа7
Несмотря на почти полувековую устойчивость сетки АТД России, в последнее время все
чаще муссируется тема очередной укрупнительной реформы. Имеются два основных подхода
к ее проведению: симметричный (унитарный) и асимметричный (дифференцированный).
Первый исходит из того, что все субъекты федерации, а еще лучше ячейки АТД унитарной
республики (монархии, империи), должны быть равноправными и не иметь никаких
привилегий. Для этого нужно устранить разницу между областями, краями, республиками,
округами, городами федерального значения, придав им единый статус чисто
территориальных единиц. Второй подход, не видя выхода из давнего дуализма собственно
АТД и национально-территориального деления, склонен сохранить два сорта субъектов:
рядовые "русские" и особые, неприкасаемые "национальные" - прежде всего республики,
хотя их в 2,5 раза меньше, чем областей и краев. Обычно это оправдывают особой
деликатностью и взрывоопасностью национального вопроса.
Ярким примером первого подхода стала идея В.В. Жириновского8 о делении России на 7
огромных губерний. С этим проектом удивительным образом совпало как число, так и все
центры федеральных округов (ФО), образованных указом Президента от 13 мая 2000 года.
Впрочем, есть отличия по 15 регионам, затронувшие все 7 единиц9. ФО не совпали и с 8
военным округами: Забайкальский ВО с центром в Чите поделен между двумя ФО, центром
представителя президента в Приволжье стала не военно-штабная Самара, а Нижний
Новгород (часть Московского ВО) и т. д. Восемь - это также число межрегиональных
ассоциаций экономического взаимодействия (МРА), формировавшихся, как принято считать,
самими регионами, и менявшимися в течение 90-х годов. МРА "Черноземье", повторяя
контур экономического района, не получила аналога в сетке ФО; не тот и состав других
ассоциаций. Госплановских экономических районов вообще больше (11), чем единиц в
четырех других рассматриваемых сетках, отсюда и ряд заведомых различий. Поэтому, кстати
говоря, нет смысла сравнивать ФО с имеющимися проектами более дробного деления России
на 30-50 единиц.
А сходства и различия с сетками близкой дробности можно выявить, подсчитав число тех, в
которых данный регион отнесен к единице, ассоциируемой с его ФО. Расхождений немало,
причем в случаях с Волгоградской областью, относимой чаще к Поволжью, чем к Югу
(Северному Кавказу), с полосой Предуралья, ассоциируемой с Уралом, и с Читинской
областью, "предметом спора" Сибири с Дальним Востоком, президентские ФО оказываются
в меньшинстве. Вместе с тем в каждом есть то или иное ядро, по поводу которого все пять
сеток, включая президентскую, единодушны. Более того, эти ядра напоминают те, что
выделены при сравнении семи вариантов госплановского районирования за период 20-80-х
годов.
Второй, асимметричный, подход к перекройке АТД представлен в высказываниях А. Тулеева,
Ю. Лужкова, ряда других региональных лидеров и специалистов об объединении в крупные
единицы (для лучшей управляемости) "рядовых" субъектов РФ, но не основных
национальных республик, Москвы и Санкт-Петербурга. При таком объединении в стране
могло бы остаться 30-35 единиц вместо 89. Впрочем, после создания ФО, решительно
объединивших субъекты разных сортов, таких предложений явно поубавилось. Но это не
значит, что вопрос окончательно закрыт.
Официально задачи ФО и полномочных представителей Президента сводятся к координации
деятельности территориальных подразделений федеральных ведомств, контролю
соответствия региональных норм федеральным и их соблюдения на местах. Однако сами
округа в обществе сразу были восприняты как начало реформы АТД России, как первый ход
в игре, затеянной с целью централизации расшатавшейся державы10. Трудно было поверить,
что окружные "полпреды" удержатся от соблазна выстроить свои макрорегиональные
структуры управления или вмешаться в деятельность региональных.
Все заметили, что центрами ФО нигде не стали столицы национальных республик, хотя сам
их выбор из имеющихся крупных городов (скажем, Нижнего Новгорода вместо Самары)
подвергали сомнению.
В общем, идеи укрупнения АТД для сплочения страны, назревавшие в течение ряда лет,
получили определенные очертания, воспринятые с энтузиазмом, порой явно
преждевременным и излишним. Об этом говорит поспешное "внедрение" ФО как главных
территориальных единиц в статистику, картографию, школьное преподавание, а иногда и в
метеопрогнозы.
Между тем, здесь нужна осторожность. Ведь любое резкое, тотальное укрупнение, похожее
на реформы Петра I, Павла I и первую советскую (даже по количеству новых единиц), может
иметь и негативные результаты. Центры единиц-гигантов в условиях России всегда
расположены эксцентрично по отношению к подопечной территории, тем самым увеличивая
дистанцию до ее окраин, удаляя последнюю порой на тысячи километров от места
концентрации чиновников и принятия важных решений. В крупных единицах неизбежно
"тонут", стираются, усредняются местные и региональные различия и детали, проблемы и
потребности. Чем единицы крупнее, тем менее различимыми становятся все эти "мелочи".
Настораживает и то, что ради компенсации ущемленным губернаторам разрешили ущемлять
их муниципалитеты.
Если исходить из известного оптимума управления (пропорции числа объектов смежных
уровней, близкое к 1:7), то придется признать, что на один округ приходится многовато
регионов - в среднем почти по 13, то есть самих ФО маловато. По мнению Б.Б. Родомана11,
их разукрупнение уже напрашивается, тем более что так легче бороться с сепаратизмом и с
разделом России на сферы внешнего влияния.
Как показывает исторический анализ, после укрупнительных кампаний, пережив
своеобразный шок, система АТД все равно стремится вернуться в состояние, близкое к
исходному, как более оптимальному. Когда число ячеек АТД первого звена становилось
меньше 40-50, причем площадь большинства из них превышала 100 тысяч кв. км, это обычно
свидетельствовало о выходе за рамки оптимума, а реакцией на него была волна
"размножения" ячеек и их разукрупнения. Не забудем, что число и размер единиц АТД во
многом определяется размерами пространства страны и опытом управления им. В России с
ее огромной территорией нескольких сверхкрупных единиц всегда оказывалось мало для
целей контроля и управления. А для стратегических задач реинтеграции страны они либо не
очень пригодны, либо даже представляют определенный риск.
1 - Снегирев В. Административное деление и учреждения дореволюционной России по
периодам // Энциклопедический словарь "Гранат". 1938. Т. 36, ч. 6 Приложение 1. С. 1-7.
2 - Случались немаловажные перемены в составе единиц первого звена. Так, в 1887 году
Ростовский уезд передали из Екатеринославской губернии в состав Донской области будущей Ростовской
3 - "Разнобой" в верхнем звене АТД отражался и усиливался внизу. Второе звено составляли
уезды, округа (обычно, но не обязательно в областях), южные отделы, два края Енисейской
губернии и особые полуавтономные единицы типа "Калмыцкой степи" (Внутренняя
Букеевская орда) в Астраханской губернии, "территории кочующих народов" в соседней
Ставропольской и др. Третьим звеном служили волости, станицы, гмины, улусы и т.д., не
говоря о массе категорий населенных пунктов. Столичные и крупные портовые города
управлялись отдельно от губерний.
4 - Тархов С.А. Изменения административно-территориального деления России за последние
300 лет // География. 2001. № 15. С. 1-32; № 21. С. 1-32.
5 - Интересно, что указанные административные единицы оставили немало
информационных "следов". Это, например, межрегиональные книжные издательства:
Верхне-Волжское, Приокское и др., созданные в совнархозах. Районы Госплана
использовались в плановых документах, науке, статистике (как районы Бюро цензов США) и
даже для прогнозов погоды в средствах массовой информации.
6 - В течение 1990-1994 годов Татария стала Татарстаном, Башкирия - Башкортостаном, Тува
- Тывой, Марийская АССР - Республикой Марий Эл, Горно-Алтайская - Республикой Алтай.
Оба названия (русское и национальное) использовали республики Саха (Якутия), Калмыкия Хальмг-Тангч (считалось обязательным до февраля 1996 года), Северная Осетия - Алания, а
также Чечня - Ичкерия, Чувашия - Чаваш и др. С середины 90-х годов парад
этнолингвистических символов явно начал заканчиваться.
7 - Раздел написан при участии А.И. Трейвиша
8 - Жириновский В. В. Новое устройство России. М., 1999. с. 37-47, 52-53
9 - Так, Урал у Жириновского совпал с последним "госплановским", а ФО его "режут", следуя
начертанию военных округов. Три северные области Центрального экономического района
вместе с соседней Вологодской Жириновский отнес к Северной, а не к Московской губернии,
тогда как президентский ФО дублирует старый (большой) Северо-Западный экономический
район, отклоняясь в этом случае и от границ военных округов
10 - Заяц Д.В. Начало новой административно-территориальной реформы? // География.
2000. №21 С. 1-2; Родоман Б. Б. Перспективы эволюции федеральных округов // Российские
регионы и центр: взаимодействие в экономическом пространстве. М.: Институт географии
РАН, 2000. С. 36-41
11 - Родоман Б. Б. Перспективы эволюции федеральных округов // Российские регионы и
центр: взаимодействие в экономическом пространстве. М.: Институт географии РАН, 2000. С.
36-41