КАДРОВЫЙ СОСТАВ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ: ОТБОР

КАДРОВЫЙ СОСТАВ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ: ОТБОР КАНДИДАТОВ И ИХ
МОТИВАЦИЯ ПОСТУПЛЕНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНУЮ СЛУЖБУ
Автор: А. В. НОВОКРЁЩЕНОВ
НОВОКРЁЩЕНОВ Александр Васильевич - доктор социологических наук, заведующий кафедрой
государственного и муниципального управления Сибирской академии государственной службы.
В основе статьи - результаты социологического исследования "Кадровый потенциал
муниципальных органов власти Сибирского федерального округа", проведенного авторским
коллективом кафедры Государственного и муниципального управления Сибирской академии
государственной службы в два этапа - в 1996 и 2006 годах. Выбор городских округов и
муниципальных районов осуществлялся на основе следующих признаков: тип образования
(городской округ, муниципальный район, городское, сельское поселение); специфика занятости
большинства населения; удаленность от областного центра; численность населения. Использованы
три метода сбора эмпирической информации:
1. Индивидуальный анкетный опрос. В качестве респондентов выступали сотрудники
администрации, за исключением технического персонала; так в 2006 г. опрошено 980 человек, что
составляет примерно 3,5% от генеральной совокупности.
2. Экспертный опрос. В качестве экспертов выступали главы администраций; экспертиза
осуществлялась методами свободного и формализованного интервью; ключевые вопросы анкеты
дублировались с целью сопоставления взглядов руководителей и их подчиненных.
3. Анализ документов. Анализировались принятые администрацией решения, касающиеся
деятельности аппарата, его структуры, кадрового состава, распределения функциональных
обязанностей и т.д.
Использовалось также включенное наблюдение; это касалось практики проведения аппаратных
совещаний, приема посетителей (инкогнито), проведения массовых районных мероприятий.
Обработка данных анкетного опроса осуществлялась на компьютере IBM-586 по программе "ДАсистема" (четвертая версия).
Отбор кадров
Современные органы местного самоуправления Российской Федерации существуют меньше 15 лет,
а их персонал только де-юре можно назвать муниципальными служащими, де-факто - это
государственные служащие, так как вертикаль государственной власти включает этот уровень.
Лишь в некоторых субъектах, там, где глава муниципального образования проявляет себя
авторитетным руководителем и где местный бюджет формируется из собственных доходных
источников, местное самоуправление (в соответствии со ст. 12 Конституции РФ) претендует на
самостоятельность и независимость от органов государственной власти. Таких примеров пока
очень мало. Что касается ситуации, сложившейся к 1996 г., то это был период, окрашенный
либеральными иллюзиями, надеждой на то, что после принятия в 1995 г. Федерального Закона "Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ" новая власть, ностр. 62
Таблица 1 Формирование кадрового состава администраций муниципальных образований (в
% от числа опрошенных)
Принят в аппарат администрации
1996
2006
нынешних коллег
17
10
бывшего начальника (коллег)
15
17
нынешнего начальника
9
8
знакомых
21
26
Сам предложил свои услуги
17
15
По конкурсу
-
5
Случайно
11
13
По рекомендации:
вые отношения органов местного самоуправления с государством и населения с местными
органами власти принимают позитивные стороны. Однако население, законодательно получив
властные полномочия, не могло реализовать их. Анализ показал, что органы местного
самоуправления как новая для нашей страны форма власти на местном уровне отличаются от
существовавших раньше райкомов партии и райисполкомов и по структуре, и по функциям, и по
методам работы. Кадровый состав администраций формировался, когда еще не было, да и не могло
быть людей, умеющих работать в новых социально-экономических условиях: система подготовки и
переподготовки кадров еще только складывалась; комплектование штатов администраций шло во
многом стихийно. Тогда еще не ясно было, что такое муниципальная служба, какие требования
предъявляются к персоналу местных органов власти.
Через 10 лет, к 2006 г. (2-й этап нашего исследования) ряд вопросов уже были сняты согласно
Федеральному Закону "Об основах муниципальной службы". Однако в главном - в подборе кадров
на муниципальную службу за 10 лет существенных изменений не произошло. Это подтверждают
результаты исследования (см. табл. 1).
Новым явилось то, что примерно 5% муниципальных служащих пришли на работу в местные
администрации по конкурсу. Остальные, не считая 13% попавших в их число случайно, и 15%
"предложивших себя", оказались там по знакомству, (в народе - "по блату"). Идентичность путей
поступления на муниципальную службу можно объяснить двумя обстоятельствами. Во-первых, те
сотрудники, кто сегодня составляет костяк персонала администрации, пришли туда 10 лет назад,
собственно, это те же самые люди. Во-вторых, отделы кадров, как правило, руководствовались
"мнением": на каком основании следует отказаться от традиции, проверенной практики, да и чем
вновь принятые будут более легитимными, чем прежние кадры. И что тогда будет?
В 1996 г. сотрудников районных администраций условно можно было разделить на две группы:
первую составляли те, кто имел опыт работы в аппаратах райкомов КПСС, райисполкомов или
райкомов ВЛКСМ: их было большинство (около 60%). Сильной стороной этой группы являлась
"вышколенность" в условиях партийной дисциплины, четкое понимание сущности механизма
функционирования бюрократического аппарата, которым в полной мере и соответствовали кадры.
Эти функционеры являлись как бы носителями самого духа аппаратной работы, традиций, прежних
форм и методов работы с населением. Но эта приверженность, уже не отвечавшая изменившимся
условиям, была и их слабостью. Не всем аппаратчикам удалось принять основные идеи
реформирования общества, включиться в социально-экономические преобразования. Состав этой
группы также не был однороден: 33% работали в аппаратах разного рода более 10 лет, 23% - от 5 до
10 лет. Состав этой группы дифференцировался по критерию адаптации к новым условиям. Вторую
группу составляли те, кто пришел в органы муниципального управления, не имея опыта аппаратной
работы. Сильной стороной их стиля явились раскрепощенность, своеобразное свободомыслие,
стр. 63
Таблица 2
Распределение муниципальных служащих по возрасту (в % к числу опрошенных)
Возраст служащих
1996
2006
До 30 лет
9
16
31 - 40
31
21
41 - 50
43
31
51 - 60
15
26
Свыше 60 лет
1
1
приверженность новым идеям, формам и методам работы. А слабой - отсутствие опыта как
такового и, прежде всего, опыта мышления и действия в масштабах города или района, незнание
правил функционирования организации, структуры и функций аппарата управления. Эта группа
тоже была неоднородна: 37% ее состава имели опыт работы от 1 до 5 лет, 7% - менее одного года.
Процесс обновления шел постоянно: вливались новые силы, которые впервые сталкивались с
деятельностью органов власти. Надо отметить, что новое пополнение шло и продолжает идти не
только путем замены представителей первой группы, но и за счет увеличения численности
аппарата. В настоящее время численный состав муниципальных администраций не уступает
численности аппаратов райкомов КПСС и райисполкомов, а если учесть аппараты
территориальных и федеральных органов исполнительной власти, то общее число чиновников в
городах и районах стало значительно больше. Процесс этот противоречив. С одной стороны,
демократизация способов формирования аппарата открывает дорогу на службу в местные органы
власти новым людям, которые в прошлые времена по разным причинам не могли туда попасть; с
другой, - большой процент оказавшихся в аппарате случайно не может не вызывать сомнений в
уровне их компетентности и других качественных характеристиках, которым должен отвечать
муниципальный служащий. Что касается "блата", то здесь, по-прежнему, довлеет традиция - подбор
кадров не с учетом достижений сотрудника на предыдущей работе, а на основе внешних, не
связанных с профессиональными качествами признаков, таких как знакомство, родственные связи,
обязанности "перед кем-то", "за что-то" и т.д. Как результаты исследования 1996 г., так и 2006 г.
удивляют большим процентом "чиновников", оказавшихся на муниципальной службе "случайно"
(13%), и тех, кто "сам предложил" свои услуги (15%). Это означает, что процент случайных людей
в органах местного самоуправления не меняется, отмечается даже тенденция к его росту. Такой
вывод не дает основания говорить о целенаправленной и планомерной работе с кадрами в
муниципальных образованиях.
Рассмотрим возрастной состав муниципальных служащих (табл. 2). Полученные данные позволяют
говорить о существенной трансформации возрастных характеристик. С одной стороны, позитивен
рост процента молодежи на муниципальной службе; с другой, - снижение процента персонала
самых продуктивных возрастов на 10 - 12% при явном росте числа лиц, перешедших 50-летний
рубеж, т.е. идет старение персонала.
По мнению экспертов, лучшим временем для начала работы в качестве госслужащего является
возраст от 25 до 30 лет (49%) или от 30 до 40 лет (28%); на молодых (до 25 лет) ориентируются
всего 15%. Однако руководители администрации относятся к молодежи предпочтительнее. В
действительности всегда существует некая напряженность между вновь пришедшими на работу в
аппарат и "старослужащими". Важен также опыт работы в других организациях. Среди работников
аппарата только 1% не имели опыта такой работы; более того, 70% от числа опрошенных до
прихода на работу в аппарат имели продвижение по службе.
стр. 64
Таблица 3 Отношение к методам подбора кадров в органы местного управления (в % от
общего числа опрошенных)
Методы подбора
Практикуются в аппарате
Должны быть
Всегда
Всегда
1996
Иногда
Никогда
Иногда
Никогда
2006 1996 2006
1996
2006 1996 2006
1996 2006
1996 2006
По рекомендации вышестоящих 7
инстанций
15
53
56
9
6
3
7
43
51
18
12
"По знакомству"
11
19
51
51
8
8
3
1
28
29
32
39
На конкурсной основе
9
10
30
36
27
27
42
50
26
24
4
3
По рекомендации коллег
8
7
60
62
2
5
8
9
52
54
4
6
По отзывам с прежней работы 17
(оценка
нравственности
и
деловых качеств по результатам
труда)
20
50
48
6
8
33
40
33
33
4
3
Случайная
кандидатура
испытательным сроком)
3
41
48
23
20
6
6
33
40
23
23
(с 3
Проблема подбора кадров в местные органы исполнительной власти вызывала и вызывает
озабоченность многих сотрудников аппарата. Их мнения о методах отбора представлены в табл. 3.
Сотрудники аппарата, как видим, отдают предпочтение отбору кадров на конкурсной основе с
учетом деловых и нравственных качеств, проявленных кандидатом на прежнем месте работы.
Точку зрения о конкурсах разделяет и большинство глав районных администраций. Федеральный
Закон "О муниципальной службе в РФ" однозначно определяет данный способ в качестве
основного, однако такая практика используется не часто. Наибольший протест вызывают методы
отбора "по знакомству" или "случайно", тем не менее, многие респонденты сами пришли в аппарат
именно этими путями. Очевидно, что здесь мы встречаемся с ситуацией: так должно быть и так
есть в реальности.
Любопытна динамика оценки муниципальными служащими методов формирования кадрового
состава: если 10 лет назад только 7% утверждали, что в их организациях отбор кадров
осуществляется "по рекомендации вышестоящих инстанций", то теперь об этом говорят 15%; по
"знакомству" и "всегда" было 11%, стало 19%. Как видим, практика работы по отбору кадров не
улучшается, по крайней мере, большой процент муниципальных служащих видит не улучшение, а
ухудшение.
Мотивация и карьера
В западной литературе, работающие в органах государственной и местной исполнительной власти,
однозначно характеризуются как карьерные чиновники. Считается доказанной более высокая
эффективность такой организации работы аппарата, в которой каждый работник реально видит так
называемую "Служебную лестницу", знает, что может ожидать его на очередной ступеньке, четко
представляет, какими качествами он должен обладать, чтобы продвигаться вверх и реально
оценивает свои возможности. Такой подход приводит к мобилизации творческой энергии
работника, развивает целеустремленность, способствует наиболее полному раскрытию
потенциальных возможностей. Нацеленность на карьеру следует рассматривать как положительное
качество (при условии полного соответствия этическим нормам).
Какие мотивы побудили сотрудников нынешнего состава администрации пойти на работу в органы
местного управления и какое место среди этих мотивов занимает нацеленность на карьеру? (см.
табл. 4). Отметим, что за 10 лет существенных изменений в желаниях и надеждах претендентов не
произошло. Некоторый рост (с 12 до 18%) был по позициям "Возможность
стр. 65
Таблица 4 Мотивы поступления на работу в аппарат администрации (в % к числу опрошенных)
Мотивация
Мотивационные группы
Из общего кол- Из мужчин
ва
Из женщин
1996
2006
1996
2006
1996
2006
Был рад любой работе
29
29
12
21
38
32
Творческий характер работы
19
20
27
21
17
19
Возможность реально что-то 12
изменить в жизни людей
18
29
27
9
14
Желание
проявить
свои 10
организаторские способности
19
23
15
11
19
Хорошие условия труда
13
12
7
14
16
Возможность быстро решить 7
свои
житейские
проблемы
(квартира, зарплата, дачный
участок и т.д.)
3
10
5
7
3
Возможность служебного роста
10
5
9
2
9
12
3
реально изменить что-то в жизни людей" и "Желание проявить свои организаторские способности",
которые в нашем анализе носят знаковый характер. Однако на первом месте: "был (была) рад (а) любой
работе" - 29% и 38% (в группе женщин). При этом, подобное объяснение своего перехода в
администрацию дают 52% сотрудников аппарата, имеющих стаж работы до 1 года, 34% - от 1 до 3 лет и
44% - от 3 до 5 лет. Это означает, что новое пополнение чиновников оказалось в аппарате вследствие
безвыходности. Предположить здесь работу с резервом кадров трудно.
Обращает на себя внимание чрезвычайно низкий процент лиц, возлагавших надежду на возможность
служебного роста. Позитивен их троекратный рост; но в целом он очень незначителен. Однако, если
проанализировать сущностную сторону других мотивов, картина представится иной. Такие мотивы, как
желание проявить свои организаторские способности, творческий характер работы, в сущности,
сориентированы на достижение карьеры. Совокупное число респондентов, выдвинувших эти мотивы,
составляет 39% (в 1996 г. - 29%). В основе другой мотивации (надежда на возможность быстро решить
свои житейские проблемы, хорошие условия труда) лежат меркантильные интересы. Число сторонников
этих интересов составляет 16% (в 1996 г. - 19%). Третья группа мотивов - деловой альтруизм:
возможность что-то изменить в жизни людей - 18% (в 1996 г. - 12%).
Таким образом, на первом месте среди мотивов поступления на работу в аппарат администрации
является все-таки нацеленность на карьеру (не считая тех, кто пришел на эту работу вследствие
безвыходности). В большей степени эта нацеленность свойственна мужчинам. Женщин более
прельщают хорошие условия труда. Учитывая, что женщины в аппаратах районных администраций
составляют большинство, не замечать эту разницу в мотивациях нельзя. Исходя из вышесказанного,
рискнем сделать вывод: мужчина в аппарате администрации - фигура, в большинстве случаев, более
перспективная.
Сопоставим ожидания и надежды наших респондентов, связанные с работой в аппарате, с той
реальностью, с которой они столкнулись. Полностью к 2006 г. они оправдались у 33% опрошенных
(1996 г. - 30%), частично - у 51% (1996 г. - 60%) и не оправдались - у 13% (1996 г. - 10%). Хотя на
быстрое продвижение по службе рассчитывали всего 10%, реальное продвижение за время работы в
аппарате имели 45% респондентов. Служебный рост столь значительного числа должностных лиц
вызван реорганизацией аппарата, возникновением новых подразделений, а следовательно, и вакансий.
стр. 66
Какими данными должен обладать современный работник, чтобы успешно продвигаться по
служебной лестнице? Наибольшее число опрошенных в 2006 г. (61%) считают, что для этого
нужны глубокие знания и профессионализм, многие (42%) указывают на большой опыт работы,
организаторские способности и порядочность. Такие выводы нельзя не считать позитивными.
Однако следует иметь в виду, что около половины респондентов сами являются руководителями
разных рангов, а 45% имели продвижение по служебной лестнице. Респонденты назвали еще ряд
качеств и условий: умение угодить начальству - 17%, иметь "лапу" в вышестоящих инстанциях 12%, обладать нравственными качествами, соответствующими качествам руководителя, - 10%,
иметь подходящие анкетные данные - 7%.
Процент претендентов, указавших на такие факторы, как глубокие знания и профессионализм, опыт
работы, организаторские способности и порядочность, остался прежним. Этой позиции
придерживается большинство респондентов, что не может не вызывать удовлетворения. Но
неизменными оказались и негативные факторы: "угодить начальству", иметь "лапу" в верхах и т.д.
Соотношение числа лиц, указавших на негативные факторы, в 3 раза меньше, чем на позитивные,
но сам факт стабильного существования такой позиции свидетельствует о живучести проблемы.
Анализ результатов опроса дает возможность определить, кто те люди, которые занимают
противоположные позиции. Оказалось, что среди тех, кто называют профессионализм и
порядочность как условия карьерного роста, большинство в последние годы имели такой рост, а из
тех, кто говорит об угодничестве и "лапе в верхах" ни один не продвинулся по службе.
Понятие "карьерный чиновник" отнести к служащим органов местного самоуправления пока
трудно. "Служебную лестницу" в структуре своих аппаратов видит только 50% респондентов, 25%
считают, что такой "лестницы" у них в аппарате нет, остальные ответить на этот вопрос не смогли.
С кем же идентифицируют себя служащие местных администраций? Понятие "бюрократ" мало кто
относит к самому себе - всего 1%, остальные предпочитают называть себя "пролетариями
умственного труда" (26%), представителями среднего класса (39%) или чиновниками (18%). Всего
2% опрошенных считают, что они принадлежат к социальной элите, а 5% - к номенклатуре. Более
или менее ясного представления о своей принадлежности к какому-либо социальному слою у
работников местных органов власти нет (за 10 лет ни по одной позиции представления не
изменились). У глав администраций единодушия больше: никто не относит себя ни к элите, ни к
номенклатуре, почти все, кроме "затруднившихся с ответом", относят себя к бюрократии и
чиновничеству.
Из всех сотрудников районных администраций 29% (в 1996 г. - 15%) хотели бы занять более
высокую должность, остальные такого желания не имеют или скрывают. По мнению 71% (было
61%) респондентов, занять более высокую должность чаще всего побуждает надежда на высокую
зарплату, 44% видят в этом стремление к "власти над людьми", 30% - возможность удовлетворения
своих жизненных потребностей и интересов, 34% - проявить свои способности, 28% - быть
замеченным и пойти "дальше", 15% - возможность приносить большую пользу людям (альтруисты).
Как видим, по мнению большинства опрошенных, в основе нацеленности на более высокую
должность лежат корыстные мотивы. С таким представлением нельзя не считаться, особенно тем,
кто сам выдвигает свою кандидатуру на высокую должность.
Подводя общий итог, есть все основания утверждать, что существенных изменений в кадровом
составе муниципальных органов власти за 10 лет не произошло. Муниципалитеты все больше
становятся закрытыми организациями, усиливается кастовость данной социальной категории,
консервируются архаичные методы работы. Анализ экономических и социально-демографических
характеристик районов и городов, а также структура и состав их администраций позволяют сделать
вывод о том, что данные, полученные в результате изучения кадрового состава аппаратов
администраций, с определенной степенью вероятности можно экстраполировать на местные органы
исполнительной власти Сибири в целом.
стр. 67