05. § 1. реформа пенсионной системы

РЕФОРМА ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ
Чилийские экономические реформы пользуются большой известностью за
пределами страны. Однако макроэкономические успехи страны обычно более
известны, чем меры по созданию институтов рынка, структурные
преобразования.
Особняком стоят реформы в социально-экономической сфере и отраслях
инфраструктуры, исторически являвшихся "вотчиной" государства. Подходы
чилийских реформаторов, позволившие эффективно перераспределить
значительную часть ответственности в этой области в пользу частного
сектора, бесспорно заслуживают самого серьезного внимания и изучения.
Наиболее значимым в практическом смысле служит опыт пенсионной
реформы, создания всемирно известных пенсионных фондов.
Предреформенное состояние системы
соцобеспечения и практические задачи реформы
По многим параметрам положение в области пенсионного обеспечения в
Чили до 1980 г., с которого начали осуществляться коренные преобразования
всей его системы, весьма сходно с нынешней ситуацией в России.
Ключевым принципом пенсионной системы служило перераспределение
доходов — от активных работников к пенсионерам. Размеры выплат из
фондов, как и размеры отчислений в них, определялись законодательно. Не
существовало прямой зависимости между объемом средств, внесенных
работником в течение жизни, и размером пенсии, которую он в конечном
счете получал. В результате — отсутствовал стимул к увеличению
отчислений. Более того, нередко можно было рассчитывать на выгоды
значительно большие, чем реальный совокупный вклад, — в том случае, когда
работник принадлежал к социальной группе, способной пролоббировать в
правительстве увеличение пенсии.
Отсутствие твердой зависимости пенсии от вклада в конечном счете
привело к развалу пенсионной системы и взлету затрат, в то время как
правительство было вынуждено покрывать растущие дефициты, чтобы
выполнить обязательства перед пенсионерами.
Для исправления тяжелейшей финансовой ситуации правительство
использовало все три основные формы увеличения дохода пенсионной системы
— рост отчислений в пенсионные фонды, повышение объема государственных
субсидий, сокращение реальной величины пенсий.
С момента создания в 1925 г. по 1937 г. Служба социального страхования
получала порядка 5% заработной платы. Этот взнос вырос до 51,4% к 1975 г.
(к началу реформы, в 1980 г. он составлял 33,5%). В Фонде занятых в частном
секторе положение было еще более драматическим: с 1924 по 1936 г. в него
вносилось 10% зарплаты, к 1974 г. этот показатель достиг 64,7% (в 1980 г. —
41%). Столь высокие нормативы обязательных отчислений имели и ряд
побочных эффектов — появились сильные мотивы к утаиванию доходов и т.п
Что касается государственного вклада в пенсионную систему, то его
объем увеличился в постоянных ценах в 2,2 раза за 12-летний период,
предшествовавший реформе 1981 г.
Размер пенсии в реальном исчислении существенно разнился в отдельных
пенсионных фондах в рамках старой системы — от 60,8% до 86,8% уровня
зарплаты работника. Вместе с тем максимальная пенсия в неизменных ценах с
1960 по 1980 г. сократилась на 1/3. На практике же в 1980 г. 70% пенсионеров
получали пенсию в размере равном или ниже минимальной пенсии по старости,
которая составляла порядка 30 долл. в месяц.
Несмотря на предпринимаемые усилия, демографические изменения
объективно делали ситуацию плохо управляемой.
Если в середине 50-х годов на одного пенсионера приходилось 12,2
работающих и, соответственно, осуществляющих пенсионные отчисления, то
к 1980 г. их было уже только 2,5. Становилось совершенно очевидным, что
пенсионная система в неизменном виде долго не продержится.
График 5.1
"Демографическая нагрузка" на старую пенсионную систему Чили
Источник Ассоциация пенсионных компаний
Помимо этого кризис системы социального страхования имел весьма
негативные последствия для всей экономики. В частности, отсутствие ясной
зависимости между размером пенсионных отчислений и величиной самой
пенсии вело к тому, что эти отчисления рассматривались не иначе как налог.
(Технически "скрытый налог" мог быть определен как разность между тем
взносом "на старость", который работник готов был сделать добровольно, и
величиной, реальных отчислений.) Такой налог делал найм рабочей силы более
дорогим и, соответственно, уменьшал занятость и уровень зарплаты.
Таким образом, перед правительством вставал ряд неотложных задач,
главной из которых было прежде всего избежать банкротства пенсионной
системы.
При этом, однако, чилийские реформаторы хорошо понимали, что
переход к новому принципу пенсионного обеспечения на самом деле будет
связан с высокими первоначальными финансовыми издержками для
правительства. Оно перестает получать новые пенсионные отчисления,
однако продолжает выплаты тем, кто вышел на пенсию по старым правилам.
Как свидетельствуют данные графика 4.1, сразу же после начала пенсионной
реформы дефицит старой государственной пенсионной системы многократно
вырос (в 5 раз с 1980 по 1982 г. — с 1,7% до 8,3% ВВП), а сальдо госбюджета в
целом резко сменилось на отрицательное (с +8,5% до -2,9% в тот же период).
В дальнейшем показатели стабилизировались: в первой половине 90-х годов
дефицит государственной пенсионной системы составлял ежегодно в среднем
4,5% ВВП (а с учетом отчислений в систему, сальдо пенсионного бюджета
вышло на уровень в пределах -1% ВВП).
График 5.2
Дефицит государственной системы пенсионного обеспечения
и сальдо госбюджета в период после начала пенсионной реформы
Источник: Министерство финансов Чили
Помимо этого серьезной проблемой переходного периода является то
обстоятельство, что даже несмотря на постепенное подключение
практически всей рабочей силы к пенсионной системе доля тех трудящихся,
которые в состоянии осуществлять регулярные отчисления в нее, достаточно
невелика и в чилийских условиях имеет тенденцию к сокращению (в период
1981-1995 гг. она составила всего 56%). Одна из основных причин здесь —
нестабильная занятость, высокие уровни безработицы в отдельные периоды.
Вместе с этим расчеты правительства состояли в том, что с самого
начала капиталы, накапливаемые в частных пенсионных фондах, в том числе и
из-за относительной неразвитости капитальных рынков, по преимуществу
будут вкладываться в государственные ценные бумаги. (В первый год их доля
составляла около 30%, а затем до самого последнего времени — порядка 4045% всех активов.) Таким образом, прекращение всеобщих прямых отчислений
в государственную пенсионную систему практически синхронно начнет
компенсироваться массированной покупкой пенсионными компаниями
покрывающих ее же дефицит государственных ценных бумаг. Несмотря на то,
что в первые 3-4 года в госфинансах все же возникает явный разрыв, в
долгосрочной перспективе ситуация весьма существенно меняется, и
государство начинает получать все больше совокупных выгод (главным
образом опосредованно — через расширение рынка капиталов и повышение
нормы накопления).
Помимо всего прочего важной задачей было последовательное
соблюдение в ходе реформы ключевых принципов, на которых строились все
экономические преобразования в Чили. Главным из них была "вспомогательная
роль" государства. В стране создавалась система частного управения
пенсионными фондами, основанными на индивидуальных капитализируемых
взносах. Хотя в целом процесс характеризовался как "дерегулирование", за
государством полностью сохранялась роль контролера и регулятора, было
создано специальное Контрольное управление.
Насущной проблемой стал пересмотр концепции перераспределения
дохода. Коль скоро новая пенсионная система более не могла служить его
инструментом, требовалось ввести новые программы помощи бедным,
включая прямые субсидии. Старый механизм налогов и льгот был настолько
запутан, что не мог служить целям социальной справедливости и даже не
позволял точно определить, кто в конечном счете являлся донором, а кто
бенефициарием. При новой системе государство помогало лишь наиболее
нуждающимся.
В плане решения задач общеэкономического характера упор делался на
то, что фактическое снижение "налога на занятость" позволит приблизиться
к ликвидации хронической проблемы безработицы.
Несколько сложнее обстояло дело с оценкой возможного влияния
реформы на процессы накопления. Величина конкретного эффекта была
неясна. Однако реформаторы справедливо полагали, что, коль скоро сама
форма отчислений будет соответствовать частным сбережениям,
накопление капитала при новой системе пойдет в более широких масштабах.
Соответственно, возросшие объемы накопленного капитала благотворно
отразятся на состоянии рынков капитала и на экономике в целом. В любом
случае, было очевидно, что возникают новые возможности модернизации
капитальных рынков, качественного их расширения.
Таким образом, по убеждению авторов реформ, помимо всего прочего,
появлялась вполне реальная возможность превращения системы социального
обеспечения из препятствия на пути преобразований в катализатор
экономического роста.
Конечно же в центре реформы, "задачей №1" было обеспечение достойной
старости трудящимся чилийцам. Для этого нужно было встроить в новую
пенсионную систему элементы, гарантирующие ее эффективное
функционирование. Эту роль должны были сыграть конкуренция между
частными пенсионными фондами, свобода выбора фонда работником и право
трудящихся менять пенсионное учреждение. Непосредственным результатом
должно было стать сокращение административных издержек фондов, борьба
за клиента путем снижения комиссионных и повышения пенсий. Только при
этих условиях можно было рассчитывать, что с момента выхода на пенсию
(по новой системе 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин) ежемесячно
можно будет получать порядка 75% зарплаты в последний год работы. Только
частная система могла гарантировать необходимую для этого среднегодовую
реальную доходность на капитал в размере 4% на протяжении всего периода (в
среднем не менее 40-45 лет)