Оценка риска и план управления рисками (Краткий обзор)1 1

Страновая стратегия партнерства: Казахстан, 2012–2016 гг.
Оценка риска и план управления рисками (Краткий обзор)1
1.
Управление государственными финансами, система государственных закупок и
практика борьбы с коррупцией являются ключевыми гарантиями управления, внедренные
в АБР. В рамках подготовительной работы к новой Стратегии странового партнерства
(ССП) в Казахстане (2012-2016 гг.), АБР провел оценку управления рисками. Оценка
посвящена ключевым вопросам управления рисками и определяет стратегии смягчения
последствий в управлении государственными финансами, системе государственных
закупок и практике борьбы с коррупцией, как на национальном уровне, так и на уровне
трех секторов (энергетика, транспорт и городские службы), которые будет поддерживать
новый ССП. В настоящем кратком обзоре освещаются основные выводы, относительно
оценки управления рисками, и определяется план уменьшение риска, чтобы помочь
смягчить эти риски во время реализации ССП.
2.
Управление государственными финансами охватывает широкий спектр
общественных ресурсов в Казахстане и включает в себя государственный бюджет, с
учетом формирования доходов и структуры расходов. Оно находится под контролем
Министерства финансов и с 2005 г. осуществляется посредством Бюджетного кодекса,
который руководит функционированием единой казначейской системы, внедрением
единого бюджета и системы бухгалтерского учета и реализацией ежегодных
среднесрочных программ бюджета. Финансирование национальных мероприятий и
должностных лиц, как правило, идет из государственного бюджета.
3.
Для АБР, из практики управления государственными финансами, основными
рисками на национальном уровне, являются: (i), разрыв между планированием и
бюджетированием функций отраслевых министерств, и Министерство финансов
затрудняет своевременное исполнение проектов развития в рамках бюджета;
(ii) непредсказуемый спрос и, как следствие неопределенность с наличием внешних
ресурсов для проектов развития еще больше ослабляет связи между планированием,
осуществлением и достижением желаемых результатов в секторе; (iii) длительные
административные процедуры утверждения внешних займов и ратификации также
задерживают доступ к финансированию, влияют на сроки завершения проектов, и
приводят к перерасходу; и (iv) функция аудита является одной из ключевых мер
улучшения эффективного управления государственными финансами, лучшей
подотчетности, и укрепления эффективности государственных расходов в стране.
4.
На отраслевом уровне для транспорта, энергетики, и городских служб стоимость
повышается в результате изменений в проекте, что представляет собой риск
невозможности своевременной реализации проекта. Увеличение стоимости в ходе
реализации в некоторых случаях настолько значительна, что конечная стоимость проекта
может быть в 2-3 раза выше, чем первоначальная смета. В некоторой степени, это
связано с недофинансированием. Однако, в большинстве случаев, причины заключаются
в некачественной первоначальной бюджетной смете, отсутствии корректировок на
инфляцию, и изменениях в дизайне проекта во время реализации, а также в
продолжительном периоде времени между подготовкой первоначальной оценки и
1
Этот краткий обзор основан на документе АБР 2012 года «Национальные и отраслевые планы оценки
рисков и управления рисками в РК относительно управления государственными финансами,
государственных закупок борьбы с коррупцией». Неопубликовано. Доступно по запросу.
2
предоставлением средств. Подсчет расходов по схеме снизу-вверх отраслевыми
агентствами также приводит к планам, которые далеко выходят за рамки доступных
ресурсов. Безусловно, центральные органы должны заниматься не столько изучением
достоинств конкурирующих проектов, предлагаемых отраслевыми агентствами, сколько
улучшением и корректировкой их смет. Это позволит проектам вписаться в бюджет, либо
продолжать реализоваться, способствуя стабильному росту расходов. Следовательно,
имеющиеся ограниченные государственные ресурсы должны распределяться для
финансирования многих проектов, включенных в бюджетную программу, что приводит к
неоптимальному использованию финансовых средств и не достижению целевых
результатов и итогов.
5.
Хотя АБР уже работает в транспортной отрасли Республики Казахстан,
предлагаемое участие в энергетическом секторе в рамках ССП – новая инициатива. В
этой связи, есть риск того, что исполнительные агентства в этом секторе могут быть не
знакомы с процедурами АБР по финансированию и руководством по управлению
финансами. В сфере городских служб есть риск фрагментированной деятельности
различных ответственных ведомств, что затрудняет консолидацию усилий, планирование
и распределение финансовых ресурсов в масштабе сектора. Способность
муниципалитетов планировать и управлять финансами также ограничена.
6.
Система государственных закупок включает в себя процесс, посредством которого
министерства или ведомства приобретают товары и услуги. В Казахстане система
государственных закупок реализуется через национальный тендер и нормативноправовые акты о закупках. На национальном и отраслевом уровнях риски системы
государственных закупок, связанные с АБР, - это (i) слабая конкуренция в тендерном
процессе, что может негативно повлиять на качество выбранных подрядчиков; (ii)
необходимость большей прозрачности в процессе закупок для контроля над мздоимством
и коррупцией, и (iii) вопросы, касающиеся местного содержания, которые могут
противоречить принципам закупок АБР.2
7.
На отраслевом уровне тоже есть необходимость повышения эффективности и
сокращения задержек в процессе закупок. Существует также необходимость
консолидировать существующие указы и постановления по закупкам для большей
ясности и последовательности. Новой проблемой является ценовой демпинг, где
участники тендера выставляют цены, значительно ниже, чем в проектно-сметной
документации. Это оказывает влияние на качество проектов, когда цена является
решающим показателем при оценке тендерного предложения. Создание кадрового
потенциала на уровне секторов и совершенствование процедур приведет к
своевременной, эффективной и прозрачной системе закупок.
8.
Казахстан обладает антикоррупционными мерами на национальном и отраслевом
уровнях на местах, и прилагаются усилия для их дальнейшего укрепления. Это включает
в себя принятие соответствующих законов, правил и норм, и внедрение новых систем,
также замену или преследование причастных к неправильному расходованию
государственных средств чиновников. В связи с этим, Казахстан является лидером
реформ в странах Центральной Азии по борьбе с коррупцией, включая принятие
2
Закон «О местном содержании» 2009 г. определяет, что для определенной доли продуктов и услуг,
используемых в проектах РК, должны использоваться местные материалы и персонал. Ограничения по
местному содержанию могут воспрепятствовать международной конкуренции и применению наилучших
практик, используемых в закупках.
3
Государственной программы на 2006-2010 гг. для снижения уровня коррупции в
обществе, путем увеличения эффективности и улучшения координации между
государственными органами и гражданским обществом. Партнеры по развитию
сотрудничают с правительством для укрепления системы управления в стране, особенно
в отношении содействия предсказуемости, ответственности и прозрачности.
9.
АБР будет работать с правительством и другими партнерами по развитию для
решения
вопросов
по
управлению
государственными
финансами,
системе
государственных закупок и практике борьбы с коррупцией. Консолидированные риски на
национальном и отраслевом уровнях в этих областях и предлагаемые меры по
смягчению их последствий приведены в плане смягчения оцененных рисков (см.
таблицу). Данный план предлагает следующие направления поддержки по
совершенствованию управления результатами и смягчению ключевых рисков: (i)
активизация политического диалога на центральном и отраслевом уровнях для
углубления реформ и разрешения выявленных недостатков; (ii) развитие потенциала
отраслевых ведомств в целях укрепления управления государственными финансами,
системы государственных закупок, и практики борьбы с коррупцией, и (iii) улучшение
контроля над тендерами и процессами закупок, чтобы повысить прозрачность.
4
Таблица: План смягчения оцененных рисков
Предлагаемые действия АБР по смягчению
рисков
1. Управление государственными рисками
1.1 Несоответствие между функциями
Регулярный диалог с руководителями
планирования и бюджетирования
отраслевых министерств и Министерства
сектора и приоритетами, что
финансов для улучшения координации,
приводит к увеличению планируемых
планирования и бюджетирования проектов АБР,
расходов, выходящего за рамки
в том числе путем проведения ежегодных
имеющихся ресурсов.
миссий по обзору портфеля. Поддержка
институциональных улучшений через ТП по
обмену знаниями и опытом. Регулярный
контроль над проектами и разработка систем
раннего предупреждения для выявления и
устранения пробелов в софинансировании.
Идентифицированные основные риски
1.2 Значительная эскалация затрат в
связи с плохим качеством
первоначальной бюджетной сметы,
отсутствие поправок на инфляцию, и
внесение изменений по ходу
реализации проекта.
Поддержка подготовки реалистичных
бюджетных смет и сведение к минимуму
изменений решений по проектам. Сокращение
времени между подготовкой смет расходов и
самим финансированием.
1.3 Громоздкие процедуры утверждения
займа и ратификации приводят к
продолжительным задержкам в
оформлении займа АБР.
Тесное сотрудничество с правительством и
партнерами по развитию по рационализации
процесса одобрения проекта и ратификации.
1.4 Слабый бухгалтерский учет по
проектам ослабляет финансовое
управление и отчетность.
Создание потенциала и подготовка
исполнительных агентств по ведению
бухгалтерского учета в проектах. Работа с
другими партнерами для улучшения
бухгалтерских и аудиторских процедур в
секторных учреждениях.
2. Государственные закупки
2.1 Недостаточный уровень конкуренции
в тендере ограничивает конкуренцию
и приводит к ухудшению качества
подрядчиков.
2.2 Ограниченная прозрачность в процессе
государственных закупок увеличивает
риск коррупции.
Необходимо распространить информацию,
касающуюся закупок по проектам АБР, среди всех
потенциальных участников. Необходимо убедиться,
что в результате тендера АБР в краткий список
попали подлинные участники.
Координация с исполнительными агентствами для
обеспечения более широкого доступа к
информации о закупках. Ясное определение
стандартных требований, чтобы избежать
дискреционного требования поддержки одного
поставщика. Повысить прозрачность при
распространении окончательных решений по
закупкам.
5
2.3 Местные правила или внутренние
предпочтения могут вступать в
конфликт с политикой АБР по закупкам.
Улучшение диалога с Минфином и отраслевыми
министерствами / ведомствами для достижения
понимания того, что законы о местном содержании
не должны противоречить правилам закупок и
руководящим принципам АБР.
2.4 Непоследовательное использование
существующих указов и постановлений
по закупкам, в результате
ограничивают ясность и
последовательность.
Способствовать большей согласованности между
существующими указами и постановлениями о
закупках через политический диалог и консультации
с отраслевыми агентствами вместе с другими
партнерами по развитию.
3. Меры по борьбе с коррупцией
3.1 Низкий уровень доверия населения
государственным антикоррупционным
мерам, включая уголовное
преследование коррупционеров.
Поддержка государственных кампаний по
информированию общественности о вопросах
борьбы с коррупцией и их исполнение.
3.2 Слабый контроль и аудит, а также
низкая прозрачность закупок на уровне
секторов обеспечит возможность для
появления коррупции.
Работа с другими заинтересованными сторонами,
чтобы способствовать развитию потенциала в
секторных учреждениях по укреплению финансовых
и аудиторских проверок. Поддержка усилий
правительства, направленных на повышение
целостности и прозрачности закупок.
АБР = Азиатский Банк Развития
Источник: Азиатский Банк Развития. 2012. Национальные и отраслевые планы оценки рисков и
управления рисками в РК в отношении Управления государственными финансами,
государственных закупок борьбы с коррупцией. Не опубликовано.