СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ИНВЕСТОРОВ КАК

Совершенствование защиты прав инвесторов как важный фактор
улучшения инвестиционного климата в Российской Федерации
Improvement of the protection of the rights of investors as an important
factor of improvement of the investment climate in the Russian Federation
Горощенко Василий Борисович
федеральное казенное учреждение
«Центральная база материально-технического
снабжения МЧС заместитель начальника по финансовоэкономической работе - главный бухгалтер
Аннотация / Annotation: статья посвящена одному из важных аспектов
проблемы совершенствования инвестиционного климата в Российской
Федерации. Показано, почему привлечение иностранных инвестиций в нашу
страну невозможно без улучшения механизма защиты частных инвесторов и
проанализированы конкретные пути деятельности в этом направлении /This
paper deals with problems of invest climate improving in Russian Federation.
There is shown, why foreign investing to our country is impossible without
improving of defense mechanism of private investors and activity ways in this
direction are analyzed.
Ключевые слова / Key words:
инвестиции, инвестфонд, компенсации,
правовое регулирование, пруденциальный надзор,
фондовый рынок /
investing, investing fund, legal regulation, prudential, fund market.
Проблема улучшения инвестиционного климата в современной России
является более чем актуальной. Ее решение должно помочь «вытянуть» всю
«цепочку» экономико-социальных проблем, вытекающих из недостатка
инвестиций в нашей стране. Одним из аспектов решения этой проблемы и ее
безусловной составной частью становится защита прав акционеров и
инвесторов.
Разумеется, первоочередным и очень важным условием здесь становится
эффективная система правового регулирования и согласованность в ее
рамках всех нормативных актов, регламентирующих фондовый рынок
России,
а
также
сопряженных
с
ними
правовых
актов
и
актов
правотворчества более низкого уровня. Но правовая защита в данном случае
все же вторична, потому что она может быть эффективной лишь в условиях
решения экономических проблем путем минимизации финансовых рисков,
т.е. на базе той или иной компенсационной схемы.
Тем не менее, даже в правовой сфере в части регулирования
инвестиционного процесса в нашей стране существуют многие серьезные
проблемы. Не может не вызывать сожаления тот факт, что системы
правового регулирования для государственной компенсационной программы
для инвесторов фондового рынка в Российской Федерации в настоящее
время все еще просто не существует.
Можно отметить всего лишь три основных нормативных акта, которые
регулируют деятельность юридических лиц в инвестиционной сфере: это
Федеральный закон «Об инвестиционных Фондах», Федеральный закон «О
защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», и
обновленный Указ Президента РФ от 18.10.1995 г. № 1157 «О некоторых
мерах по защите прав вкладчиков и акционеров». Как это ни странно, но все
три
нормативных
акта
определяют
различный
правовой
режим
компенсационных схем.
Статья 19 Федерального закона Российской Федерации «О защите прав
и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»1 говорит о
формировании федерального компенсационного фонда, специфической
некоммерческой организации с целью осуществления компенсационных
выплат
инвесторам-физическим
лицам.
Получатели
компенсационных
средств фонда – инвесторы-физлица – это те люди, которым не были
возмещены убытки в соответствии с судебными решениями из-за отсутствия
1
Федеральный закон от 05.03.1999 №46-ФЗ «О защите прав и законных интересов
инвесторов на рынке ценных бумаг» [электронный ресурс] / Информационный интернетпортал
«КонсультантПлюс».
–
Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=89803
(дата
обращения
08.01.2013)
у должника финансовых активов или другой собственности. В законе при
этом отмечено, что право на компенсационные выплаты имеют лишь те
инвесторы-физлица, которым нанесен ущерб профессиональным участником
фондового рынка, имеющим лицензию на реализацию соответствующего
вида профессиональной деятельности на фондовом рынке, а также в иных
ситуациях, предусмотренных нормативно-правовыми актами Российской
Федерации. Компенсационный фонд не производит компенсационные
выплаты физическим лицам, которые являются владельцами ценных бумаг,
предназначенных для квалифицированных инвесторов. Самое неприятное
здесь то, что источники формирования средств компенсационного фонда
законом специально не определено.
Следует отметить, что необходимость предварительного обращения в
судебные
инстанции
уменьшает
результативность
данного
компенсационного механизма, так как судебные иски могут рассматриваться
очень долгое время, за которое денежные средства, принадлежащие истцу по
праву, могут существенно обесцениться.
Статья
63
Федерального
закона
Российской
Федерации
«Об
инвестиционных фондах»2 предусматривает вторую компенсационную
временной3. Основаниями для работы такой
схему, которая является
компенсационной схемы могут быть лишь ненадлежащее исполнение или
неисполнение обязанностей со стороны указанных участников фондового
рынка.
Следует отметить, что хотя количество субъектов фондового рынка
здесь, с одной стороны, меньше, но с другой, в их число входят не только
профессиональные участники фондового рынка, но и акционерный инвестиционный
фонд
–
юридическое
лицо-организатор
схемы
инвестирования.
2
Федеральный закон от 29.11.2001 №156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» [электронный
ресурс] / Информационный интернет-портал «КонсультантПлюс». Режим доступа:
http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=82407
3
Подробнее см.: там же
Данным законом определены и получатели компенсационных выплат –
это только граждане России. Для сравнения – если в ст. 19 Федерального
закона
Российской Федерации «О защите прав и законных интересов
инвесторов на рынке ценных бумаг» упоминаются все физические лица, то в
данном законе речь идет лишь о гражданах. Это
значит, что другие
категории – лица без гражданства и иностранные инвесторы в число
адресатов компенсационных выплат не включаются.
Кроме того, компенсационный фонд ничего не выплачивает и
владельцам акций акционерных инвестиционных паевых инвестиционных
фондов – инвестиционных фондов, ограниченных в обороте.
Не установлены данным законом и источники формирования средств
компенсационного
максимальный
фонда.
размер
Порядок
должны
быть
выплаты
компенсаций
установлены
и
их
непосредственно
Правительством РФ. Особенность данного закона заключается в том, что в
нем
закреплено правило о праве компенсационного фонда требовать с
должника компенсацию понесшим убыткам гражданам в полном размере.
Указом Президента Российской Федерации от 18.11.1995 №1157 «О
некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров» была
установлена третья государственная компенсационная схема4.
Согласно
данному указу был сформирован Федеральный общественно-государственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров (ФОГФ). Выход данного
указа был ответом государства на проблему «финансовых пирамид»,
возникших в России в начале 90-х гг. прошлого века.
Анализируя первую редакцию данного указа, следует отметить, что это
была очень оригинальная компенсационная схема, так как в ней не
просматривается связь между выплатами пострадавшим акционерам и
вкладчикам и имуществом, изъятым у «финансовых пирамид». Значительная
часть активов этой организации образовывалось благодаря бюджетным
4
Указ Президента РФ от 18.11.1995 №1157 «О некоторых мерах по защите прав
вкладчиков и акционеров». // СЗ РФ. 20.11.1995. № 47. Ст. 4501.
источникам. Серьезным недостатком являлось и то, что было совершенно
неясно, в каком порядке и как должны физические лица доказать, что они
имеют полное право на компенсационные выплаты.
Сегодня данный указ по-прежнему указывает на функционирование
Федерального
общественно-государственного
фонда
по
защите
прав
акционеров и вкладчиков. Однако несколько изменились главные цели
деятельности компенсационного фонда, уточнились основания и порядок
получения компенсаций.
Сегодня,
согласно
указу,
получают
компенсации
от
данного
компенсационного фонда только лица, пострадавшие от деятельности
организаций, включенных в реестр5. Однако каким образом формируется
данный реестр, по каким критериям в него попадают субъекты фондового
рынка, данным указом не регламентируется.
Важно подчеркнуть, что данный указ предназначен не только для
выплаты компенсаций лицам, которые пострадали от профессиональных
участников фондового рынка, то есть от субъектов, реализовывавших
неэффективно свою лицензированную законом деятельность, но и для
компенсаций
за
реализацию
безлицензионной
деятельности,
о
чем
свидетельствует название реестра.
Следует подчеркнуть, что три вышерассмотренных нормативных акта
регламентируют, по существу, три различных варианта государственных
компенсационных программ. При этом ни одна из данных компенсационных
схем не является ни полностью разработанной, ни тщательно продуманной.
Следует отметить, что помимо
государственных компенсационных
схем, программ и фондов, действующее законодательство Российской
Федерации предусматривает много вариантов образования гарантийных,
компенсационных и других фондов, действующих на принципах взаимного
самострахования и страхования.
5
Указ Президента РФ от 18.11.1995 №1157 «О некоторых мерах по защите прав
вкладчиков и акционеров». // СЗ РФ. 20.11.1995. №47. Ст. 4501.
При этом организаторами таких фондов могут быть профессиональные
участники
фондового
профессиональных
рынка,
саморегулируемые
участников
фондового
рынка,
организации
общественные
объединения инвесторов – физических лиц.
Однако ни юридической основы, ни порядка деятельности таких
субъектов, ни порядок использования и формирования их имущества, ни
порядок и критерии компенсационных выплат таких фондов нормативные
акты не устанавливают6.
Таким
программ
образом,
на
для
фондовом
создания
рынке
гарантийных
необходимо
(компенсационных)
принятие
полноценного
рамочного закона, который бы полностью урегулировал данный вопрос.
Кроме того, данный нормативный акт должен четко установить, кто будет
компенсировать вероятные убытки инвесторов, и какие риски потерь и в
каких размерах будут компенсироваться благодаря данному механизму.
В Российской Федерации, как и в развитых зарубежных странах,
финансировать поддержание таких компенсационных программ должны
сами институты фондового рынка. Разумеется, кроме того должны быть
предусмотрены и
государственная
поддержка,
и,
возможно,
прямое
финансирование ряда программ, но при этом они должны играть роль лишь
дополнительных
поддерживающих
механизмов
функционирования
фондового рынка.
Крайне
несправедливой
некачественное
осуществление
представляется
своей
и
ситуация,
профессиональной
когда
деятельности
одними и риски инвестирования других должны перекладываться на все
население
страны.
Кроме
того,
выплата
компенсаций
за
счет
государственного бюджета вряд ли правомерна в условиях, когда во многих
сферах социально-экономической жизни государственные дотации гораздо
6
Габов А.В. Компенсационные схемы (программы, фонды) на рынке ценных бумаг. //
Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. – 2009. №1. – С.
45.
более важны для населения страны в целом (например, медицина и
социальная сфера).
Следует отметить, что государство уже реализует схему финансирования компенсационных программ за свой счет. Например, Федеральный Закон России «О страховании вкладов физических лиц в банках
Российской Федерации»7 обязывает коммерческие банки вносить страховые
платежи в фонд обязательного страхования вкладов населения.
В целом, исходя из международного опыта, в Российской Федерации
должна существовать система компенсационных фондов, и именно она
призвана играть ведущую роль в возмещении убытков клиентов фондового
рынка.
Следует отметить, что еще одной из основных проблем регулирования
фондового рынка России является недостаточность прав ФСФР и наличие
множества регулирующих органов. Современная система регулирования
фондового
рынка
Российской
Федерации
слишком
громоздка
и
неэффективна, кроме того она страдает от дублирования функций и т.п. Для
повышения эффективности системы регулирования фондового рынка России
необходимо ее безусловное упрощение, увеличения полномочий ФСФР,
ясность в разделении функций между отдельными управляющими органами
над региональном и федеральном уровне. При этом увеличение контроля над
инвестиционными институтами неминуемо приведет к передаче части
полномочий федеральных органов на региональный уровень регулирующих
инстанций.
Следует отметить, что важное значение для развития фондового рынка
имеет создание информационно-прозрачного рынка, способствование в
деятельности
отечественных
компаний
международным
стандартам
раскрытия информации, бухгалтерского учета и аудита.
7
Федеральный Закон от 23.12.2003 №177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в
банках Российской Федерации [электронный ресурс] / Информационный интернет-портал
«КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/strahov/ (дата
обращения 08.01.2013)
Анализ
обновление
новаций
российского
действующих
законодательства
правовых
механизмов,
показывает,
появление
что
новых
институтов и инструментов на финансовых рынках направлено на
повышение результативности системы коллективного инвестирования и в
конечном счете – на стимулирование развития российского рынка ценных
бумаг.
Особое место в пакете поправок в законодательство об инвестиционных
фондах занимает намерение регулятора по созданию компенсационной
системы
для
неквалифицированных
инвесторов,
направленной
на
гарантированное возмещение убытков, если клиент понесет убыток от
действий управляющей компании. Эта мера призвана повысить доверие
инвесторов к российскому рынку ценных бумаг и его институтам. Особенно
это важно для фондов, связанных с инвестированием средств пенсионных
накоплений российских граждан. В этой связи следует выделить таких
участников рынка коллективных инвестиций, как ПФР и НПФ, поскольку
они аккумулируют ежемесячные обязательные платежи российских граждан,
а, следовательно, возникает вопрос о готовности рынка воспринять объем
средств, который поступает в управление этих фондов.
Характеризуя этот инвестиционный ресурс, необходимо указать на
совершенно определенные, отличные от других финансовых ресурсов,
характеристики – как по рискам, связанным с их размещением, так и по
длительности их размещения, способам обращения и т.д. Существенной
особенностью пенсионных средств являются так называемые «длинные
деньги», которые можно инвестировать в долгосрочные инвестиционные
проекты8 .
Если обратиться к сценариям развития системы коллективного
инвестирования, то очевидно, что в любом случае нормативно-правовые
основы ОФБУ подвергнутся модифицированию. При
8
кардинальных
Куликова Е.И. Коллективные инвестиции и их роль в развитии финансовой системы РФ
// Аудит и финансовый анализ. – 2009. – № 4. – С. 132.
изменениях ОФБУ смогут достигнуть того же уровня популярности, что и
ПИФы, сравнявшись с ними по количеству активов в управлении и
численности инвесторов, при меньшем радикализме реформ – хотя бы
уменьшат разрыв с ПИФами.
Для
повышения
уровня
защищенности
инвесторов
необходимо
сконцентрировать усилия органов государственного регулирования на
следующих направлениях деятельности9:
 совершенствование
законодательства о рынке ценных бумаг и
акционерных обществах в части обеспечения лучшей защиты прав
собственности
на
финансовые
инструменты,
в
т.ч.
в
рамках
«антирейдерского» пакета законов;
 переход к качественным критериям при формулировании требований
государственного регулятора к деятельности
институтов финансового
рынка, осуществляющих учет прав собственности на бездокументарные
финансовые инструменты;

применение
страхования
ответственности
и
электронного
документооборота в деятельности участников рынка, осуществляющих учет
прав собственности инвесторов на финансовые инструменты;

защита
информации
о
правах
собственности
современными
правовыми и техническими методами;

создание взаимосвязанных распределенных информационных систем
поддержки прав собственности на ценные бумаги и иные финансовые
инструменты.
В качестве
обеспечивающих функций ФСФР, необходимых для
реализации основных функций регулятора финансового рынка (управление
ликвидностью,
9
защита
прав
инвесторов,
развитие
инфраструктуры),
О совершенствовании регулирования финансового рынка. Аналитические
материалы / Под научной редакцией В.С. Плескачевского и д.э.н. П.М. Ланскова. – М.:
КГД РФ. – 2008. – С. 24.
предлагается
рассматривать
транспарентность
финансового
рынка
и
мониторинг его состояния.
Прозрачность финансового рынка или транспарентность – это одна из
тех главных характеристик, которые влияют на выбор инвестором
финансовых
инструментов,
обращающихся
на
финансовом
рынке.
Механизмом обеспечения транспарентности фондового рынка является
система раскрытия информации, которая формируется в соответствии с
нормативными требованиями регулятора рынка. За предыдущие годы она
формировалась в рамках двух основных направлений: а)условий выпуска
ценных бумаг, финансового состояния, методов управления эмитентов
именных ценных бумаг (в т.ч. на сайте ФСФР и уполномоченных ей
информационных агентств) и б)оборота ценных бумаг (объем, котировки и
т.п.).
В то же время в отношении финансовых институтов объем публично
раскрываемой информации фактически определяется желанием самих
участников рынка и инициативами ФСФР. Государственный регулирующий
орган технически не может обеспечить обработку собираемой им отчетности
по участникам рынка и одновременное преобразование этой информации в
общедоступные базы данных.
В связи с этим представляется необходимым повышать и далее
транспарентность финансового рынка по ряду основных направлений10.
В качестве
основы мониторинга
развития
финансового рынка
возможен пруденциальный надзор11 за деятельностью институциональных
инвесторов и профессиональных участников
рынка. По существу такой
надзор построен на постоянном сравнении показателей деятельности
финансового института с установленными нормативами контроля, который
ближе к контролю как функции управления.
10
Целью его является
Подробнее см.: Идеальная модель фондового рынка России на долгосрочную
перспективу (до 2020 года). – М.: НАУФОР, 2008. – 396 с.
11
пруденциальный  от латинского prudеntia  предусмотрительность, осторожность
количественная
и
качественная
оценка
и
учет результатов работы
организации.
Источники и литература:
1. Федеральный закон от 05.03.1999 №46-ФЗ «О защите прав и законных
интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» [электронный ресурс] /
Информационный
интернет-портал
«КонсультантПлюс».
Режим
доступа:http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=8980
(дата обращения 08.01.2013)
2. Федеральный закон №156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» от
29.11.2001 [электронный ресурс] / Информационный интернет-портал
«КонсультантПлюс».
Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=82407
3. Федеральный Закон №177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц
в банках Российской Федерации от 23.12.2003 [электронный ресурс] /
Информационный интернет-портал «КонсультантПлюс». – Режим
доступа: http://www.consultant.ru/popular/strahov/ (дата обращения 08.01.2013)
4. Указ Президента РФ № 1157 «О некоторых мерах по защите прав
вкладчиков и акционеров» от 18.11.1995. // СЗ РФ. 20.11.1995. № 47.
Ст. 4501.
5. Габов А.В. Компенсационные схемы (программы, фонды) на рынке
ценных
бумаг.
//
Журнал
зарубежного
законодательства
и
сравнительного правоведения. – 2009. № 1. – С. 44-47.
6. Идеальная
модель фондового рынка
России на
долгосрочную
перспективу (до 2020 года). – М.: НАУФОР, 2008. – 396 с.
7. Куликова Е.И. Коллективные инвестиции и их роль в развитии
финансовой системы РФ // Аудит и финансовый анализ. – 2009. – № 4.
С. 121-133.
8. О
совершенствовании
Аналитические
регулирования
материалы / Под
научной
финансового
рынка.
редакцией
В.С.
Плескачевского и д.э.н. П.М. Ланскова. – М.: КГД РФ. – 2008. – 35 с.