Записки по странам
реклама
Приложение 1. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ВАЛЮТНЫЙ ФОНД ВСЕМИРНЫЙ БАНК По результатам консультаций с сотрудниками Азиатского банка развития и Европейского банка реконструкции и развития ЗАПИСКИ ПО СТРАНАМ: УСТОЙЧИВОСТЬ ДОЛГА И ПРИОРИТЕТЫ ПОЛИТИКИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ РОСТА I. Армения – Записка по стране ....................................................................................... 3 А. Введение .................................................................................................................... 3 В. Приоритеты развития и снижения уровня бедности в будущем .......................... 3 С. Региональные вопросы ............................................................................................. 6 D. Сценарии и стратегии долговой устойчивости...................................................... 6 II. Грузия – Записка по стране ......................................................................................... 8 А. Введение .................................................................................................................... 8 В. Приоритеты развития и снижение уровня бедности в будущем .......................... 9 С. Региональные вопросы ........................................................................................... 11 D. Сценарии и стратегии долговой устойчивости.................................................... 12 III. Кыргызская Республика – Записка по стране......................................................... 16 А. Введение .................................................................................................................. 16 В. Приоритеты развития и снижение уровня бедности в будущем ........................ 16 С. Региональные вопросы ........................................................................................... 20 D. Сценарии и стратегии долговой устойчивости.................................................... 20 IV. Молдова – Записка по стране .................................................................................. 23 А. Введение .................................................................................................................. 23 В. Приоритеты развития и снижение уровня бедности в будущем ........................ 24 С. Региональные вопросы ........................................................................................... 26 D. Сценарии и стратегии долговой устойчивости.................................................... 26 2 V. Таджикистан – Записка по стране ............................................................................ 29 А. Введение .................................................................................................................. 29 В. Приоритеты развития и снижение уровня бедности в будущем ........................ 29 С. Региональные вопросы ........................................................................................... 32 D. Сценарии и стратегии долговой устойчивости.................................................... 33 VI. Азербайджан – Записка по стране........................................................................... 34 А. Введение .................................................................................................................. 34 В. Приоритеты развития и снижение уровня бедности в будущем ........................ 34 С. Региональные вопросы ........................................................................................... 37 D. Сценарии и стратегии долговой устойчивости.................................................... 38 VII. Узбекистан – Записка по стране............................................................................. 39 А. Введение .................................................................................................................. 39 В. Приоритеты развития и снижение уровня бедности в будущем ........................ 40 С. Региональные вопросы ........................................................................................... 43 D. Сценарии и стратегии долговой устойчивости.................................................... 44 Статистическое приложение 3 I. Армения – Записка по стране А. Введение 1. В период между 1991 и 1993 гг. реальный ВВП в Армении сократился почти на 60 процентов, главным образом, вследствие (а) краха высоко интегрированной экономики Советского Союза, (б) серьезного ухудшения условий торговли (в связи с ростом цен на энергоносители и сырье в регионе бывшего Советского Союза), и (в) конфликта в Закавказье (прежде всего, из-за Нагорного Карабаха). После окончания военных действий в Карабахе и успехов, достигнутых в борьбе с гиперинфляцией, в 1994 г. начался реальный рост экономики, составивший за последние 8 лет в среднем 5,5 процентов в годовом исчислении. Рост был подкреплен трезвой макроэкономической политикой и значительными структурными реформами в банковском и энергетическом секторах, приватизацией, созданием казначейства, укреплением системы социальной защиты, и пересмотром налогового законодательства. Существенной была официальная помощь на цели развития, а также трансферты, хотя последние не всегда использовались в инвестиционных целях. В то же время, вследствие сохраняющегося (хотя и сокращающегося в последнее время) огромного дефицита текущих статей платежного баланса, Армения накопила значительные объемы внешней задолженности. 2. Оживление экономической деятельности не сопровождалось энергичной реструктуризацией предприятий и возникновением новых видов рыночной деятельности, что объясняет медленный рост экспорта в 90-х гг. и отсутствие прогресса в сокращении бедности и безработицы. В 1998–1999 гг. за чертой бедности находилось 55 процентов населения. По-прежнему высок уровень официально зарегистрированной безработицы – свыше 10 процентов рабочей силы, несмотря на значительное превышение количества эмигрантов над иммигрантами в течение последних 10 лет. В стране также отмечается крайне неравномерное распределение доходов по сравнению с другими бедными странами СНГ коэффициент Джини, рассчитанный по доходам, весьма высок (хотя он же, рассчитанный по расходам домашних хозяйств, значительно ниже). 3. В промежуточном Документе по сокращению бедности, разработка которого была завершена правительством Армении в марте 2001 г., особое внимание уделено трем основным принципам стратегии, имеющей целью сокращение бедности: (а) устойчивому экономическому росту, основанному на справедливости, (б) укреплению государственного управления и борьбе с коррупцией, (в) мерам по развитию людских ресурсов в самом широком диапазоне – от сферы здравоохранения, образования, социальной защиты до охраны окружающей среды. В. Приоритеты развития и снижения уровня бедности в будущем 4. Хотя в Армении созданы либеральные условия внутренней и внешней торговли, экономический рост до настоящего времени шел главным образом за счет строительства, относительно существенного оживления в сельхозсекторе, подкрепленного приватизацией сельскохозяйственных угодий в начале переходного периода, восстановления энергоснабжения благодаря расконсервации атомной электростанции, возобновления поставок природного газа и расширения объема предоставления некоторых услуг. Для обеспечения устойчивых темпов 4 роста и сокращения бедности Армении понадобится: (а) более интенсивное создание новых предприятий, в том числе – за счет прямых иностранных инвестиций1, в относительно трудоемких отраслях; (б) более высокие темпы реструктуризации крупных предприятий обрабатывающей промышленности, созданных еще во времена бывшего Советского Союза; и (в) более целенаправленное создание эффективной и стабильной экспортной базы, не нуждающейся в поддержке путем высоко льготного налогообложения. В то же время, требуется ограничить коррупцию с тем, чтобы обеспечить более широкое распределение результатов быстрого экономического роста среди населения. В целом, для более эффективного управления государственными ресурсами, ускорения масштабных структурных реформ и борьбы с коррупцией требуется значительное усовершенствование государственного управления. 5. Необходима дальнейшая бюджетная корректировка путем некоторого увеличения доходов и коренной реструктуризации государственных расходов. Несмотря на то, что в конце 90-х гг. правительству удалось увеличить налоговые поступления и сократить непроизводительные бюджетные расходы, в течение последних двух лет, судя по всему, возросли масштабы уклонения от уплаты налогов, отчасти из-за ослабления административных возможностей правительства, вызванного политическими убийствами в октябре 1999 г. Существует предел в отношении того, насколько еще можно сокращать расходы. Важно, чтобы правительство заняло непримиримую позицию в борьбе с нарушителями налогового законодательства, включая создание мощного органа по работе с крупными налогоплательщиками, обладающего реальными полномочиями по сбору налогов. Кроме того, оно должно предпринять действенные меры по налоговому контролю, с тем, чтобы обеспечить их стабильную собираемость, в том числе путем совершенствования использования учетных номеров налогоплательщиков (УНН), обеспечения налоговой дисциплины, обмена информацией между таможенными органами и службой внутренних государственных доходов, а также улучшения процедур сбора налогов и налоговой проверки. Необходимо также приступить к всеобъемлющей реструктуризации расходов с целью существенного перераспределения государственных ресурсов в пользу важнейших социальных услуг и базовой инфраструктуры. 6. Правительству следует продолжать осуществление широкого спектра мероприятий с целью улучшения условий для частных инвестиций, прежде всего, в малый и средний бизнес. Несмотря на продолжающуюся донорскую поддержку реформ судебной системы, предпринимаемые усилия по совершенствованию административных процедур и официально выраженное обязательство правительства разработать стратегию борьбы с коррупцией, государственные учреждения Армении по-прежнему остаются слабыми. Предприниматели зачастую жалуются на непрозрачность мер регулирования, громоздкие административные процедуры и неравномерное применение норм права. В качестве положительных моментов можно отметить, что степень государственного вмешательства в процесс принятия решений предприятиями низка по сравнению с другими странами, приватизационная программа находится на более продвинутом этапе, имеются 1 Прямые иностранные инвестиции на душу населения в Армении выше, чем в среднем по СНГ, однако значительно ниже уровня, достигнутого многими странами с переходной экономикой 5 успехи в упрощении налоговых процедур, страна придерживается весьма открытого торгового режима. Тем не менее, хотя и достигнут определенный прогресс в плане сокращения количества документов, носящих регулятивный характер, а также устранения других источников мелких финансовых нарушений и коррупции, необходимо предпринять серьезные шаги по реформированию судебной системы в целях улучшения условий для проведения банкротств и реализации контрактов, в том числе возможностей банков по взысканию залога. Этого следует добиваться с помощью внесения дальнейших изменений в законодательство, реформирования государственного управления и наращивания возможностей. Полезной была бы также помощь малому и среднему бизнесу в получении столь необходимых банковских кредитов по более низким процентным ставкам2. 7. Необходимы более решительные и скоординированные усилия для стимулирования притока прямых иностранных инвестиций. Вышеуказанные меры, направленные на улучшение экономической обстановки, должны способствовать притоку прямых иностранных инвестиций, однако правительство может также предпринять и другие важные меры. Одна из них заключается в том, чтобы разъяснить потенциальным иностранным инвесторам (с помощью проведения на конкурентной основе абсолютно прозрачной приватизации небольшого количества остающихся еще в государственной собственности крупных предприятий), что их ждут в стране и что их права не будут ущемлены. Вторая мера означает, что стимулирование прямых иностранных инвестиций – это совершенствование оказания потенциальным инвесторам информационных и иных услуг, в том числе и через Агентство развития Армении. 8. Кроме того, правительству необходимо восстановить темпы середины и конца 90-х гг. в реструктуризации энергетического сектора и сокращении иных квази-фискальных операций (например, в отношении питьевой воды и ирригации). Эти виды деятельности по-прежнему оказывают серьезное давление на экономику через неплатежи и налоговые недоимки, а также представляют собой потенциальный источник увеличения внешнего долга. Реформирование энергетического сектора важно для снижения финансовых потерь, повышения эффективности и привлечения инвестиций в интересах крайне необходимого оздоровления отрасли. Приватизация четырех национальных компаний по распределению энергии на конкурентной и прозрачной основе будет способствовать упрочению финансовой стабильности и управленческих возможностей распределительных предприятий и привлечению инвесторов для осуществления следующего этапа реформ – продажи энерговырабатывающих предприятий. Мероприятия по приватизации должны дополняться углублением реформ в этом секторе, включая, в частности, дальнейшее регулирование тарифов на энергоносители, усиление независимости органа регулирования энергетики, а также повышение бюджетной и платежной дисциплины в государственном секторе в отношении энергоресурсов, потребляемых государственными субъектами хозяйствования. Для подготовки к закрытию ядерного реактора в Медзаморе 2 Банковский сектор Армении по-прежнему слаб, имеются трудности с получением коммерческого финансирования, в результате чего, процентные ставки по-прежнему высоки, а предлагаемые сроки погашения крайне незначительны 6 немаловажное значение имеют также реформы с целью повышения эффективности и высвобождению инвестиций для строительства заменяющих его мощностей. 9. Правительство должно решить проблемы деятельности нескольких крупных промышленных предприятий, включая химическое предприятие в Наири. Учитывая недавний опыт, заключающийся в попытках приватизировать это предприятие, правительство должно незамедлительно инициировать их закрытие и ликвидацию. Это позволит высвободить значительные государственные ресурсы и явится серьезным предупреждением другим предприятиям относительно приверженности правительства политике жестких бюджетных ограничений. С. Региональные вопросы 10. Неурегулированность Нагорно-Карабахского конфликта является серьезным препятствием для торговли и инвестиций. Прогресс в его урегулировании может привести к открытию границ Армении и значительному улучшению перспектив ее экономического роста. Развитие регионального сотрудничества также имеет значение для повышения эффективности энергетического сектора, дальнейшего развития сектора телекоммуникаций и повышения эффективности использования водных ресурсов. Унификация налогообложения в пределах всего региона может также способствовать сокращению контрабандной торговли. D. Сценарии и стратегии долговой устойчивости3 11. Базовый сценарий опирается на следующие основные предположения: (а) рост реального ВВП в 2002 – 2003 гг. в размере 6 процентов, в период с 2004 по 2010 гг. – в размере 5 процентов; (б) экономический рост будет определяться экспортом, и финансироваться, в основном, за счет значительных поступлений прямых иностранных инвестиций, (в) реальный валютный курс с конца 2001 г. остается неизменным, (г) экспорт будет ежегодно возрастать на 8,5 процента (по сравнению с 9 процентами (в среднем) с 1995 по 2001 гг.), (д) импорт основных товаров (общий объем импорта минус импорт товаров гуманитарного характера и необработанных алмазов) будет ежегодно возрастать на 6 процентов. Этими прогнозами допускается также, что (а) перемирие с Азербайджаном сохранится (однако Нагорно–Карабахская проблема не будет решена окончательно), (б) торговые связи Армении не будут в дальнейшем ограничиваться, и (в) не произойдет крупных стихийных бедствий. 12. Исходя из прогнозов, заложенных в программы МВФ и Всемирного банка, Армения не нуждается в реструктуризации двусторонней задолженности. Ожидается, что чистая приведенная стоимость обслуживания долга относительно экспорта снизится со 135 процентов в 2000 г. до примерно 112 процентов в 2010 г. Прогнозируется также что, отношение чистой приведенной стоимости долга к фискальным доходам снизится со 177 процентов в 2000 г. до примерно 150 процентов в 2010 г. При более низких темпах роста и экспорта отношение чистой приведенной стоимости долга к экспорту резко увеличится и может превысить 150 процентов экспорта, начиная с 2009 г. В этом случае устойчивость 3 См. Приложение – таблицы 9а и 10а-b, а также рис. 1. 7 долга может быть восстановлена с помощью фискальной корректировки ВВП дополнительно на ¼ процентных пункта сверх того, что предусматривается программой, начиная с 2003 г., что, по мнению специалистов Фонда, сделать сложно, но реально. В частности, для того, чтобы внешний долг был устойчивым в пессимистическом сценарии, необходимо, начиная с 2003 г., запланировать сокращение фискального дефицита по базовому сценарию примерно на ¼ процентных пункта, или с 2,5 процентов ВВП (из которых 0,5 процента финансируется за счет внутренних источников) до 2¼ процента ВВП (при финансировании ¼ процентных пункта ВВП за счет внутренних источников). Такая корректировка соответствовала бы получению более высоких доходов – примерно на ¼ процента ВВП. С другой стороны, устойчивость внешнего долга могла бы быть восстановлена с помощью реструктуризации через Парижский клуб на Неаполитанских условиях в 2009 г., когда внешний долг станет неустойчивым4. 13. Руководство страны осознает необходимость снижения бремени внешней задолженности. Кроме стимулирования экспорта и сокращения дефицита бюджета, прежде всего, той его части, которая финансируется за счет внешних источников, стратегия руководства в отношении внешней задолженности заключается также в том, чтобы воздерживаться от накопления новых нельготных долгов и использовать часть поступлений от приватизации для досрочного погашения имеющейся нельготной задолженности. 14. У Армении хорошие перспективы получения существенных доходов от приватизации, в том числе и от предстоящей продажи распределительных предприятий энергетики. Однако в связи с неопределенностью сроков и размеров этих поступлений, в прогнозы специалистов МВФ и Всемирного банка по фискальной и долговой ситуации, как для базового, так и для пессимистического сценариев, они не включены. В базовом сценарии внешний долг устойчив даже в отсутствие каких бы то ни было поступлений от приватизации. Если же такие поступления будут иметь место, фискальная корректировка, необходимая в пессимистическом сценарии, составит менее расчетного 1,0 процента ВВП. 15. Армения получает существенную официальную помощь развитию (ODA; около 10 процентов ВВП в 2000 г.). В базовом сценарии внешний долг устойчив, несмотря на предположение, что доля такой официальной помощи в ВВП со временем постепенно сокращается (примерно до 2,5 процентов в 2010 г.). В пессимистическом сценарии более значительные объемы официальной помощи могут способствовать ослаблению дополнительного бремени внешней задолженности или издержек, связанных с дополнительными фискальными усилиями, которые потребуются для того, чтобы обеспечивать долговую устойчивость в менее благоприятных условиях. 4 В пессимистическом сценарии, без бюджетной корректировки, внешний долг останется устойчивым до 2009 г. Операция по реорганизации накопленного объема долга может иметь место в 2011 г., т.е. за пределами прогнозируемого периода. Реструктуризация обслуживания долга в 2009 г. и 2010 г. недостаточна для обеспечения устойчивости долговой ситуации в течение этих двух лет. 8 II. Грузия – Записка по стране А. Введение 1. С момента обретения независимости Грузия столкнулась со множеством экономических проблем. Наряду с утратой привилегированного доступа к рынку бывшего СССР, своего значения как туристического направления, а также в связи с вооруженным конфликтом, рост ВВП был незначительным со времени кризиса в России в 1998 г. Это было также вызвано проблемами с поставками энергоресурсов, двумя серьезными засухами и медлительностью в осуществлении структурных реформ. Государственные финансы страны, имеющей один из наихудших показателей налоговых поступлений к ВВП, оказались не в состоянии обеспечить эффективную систему социальной защиты и создание основной физической инфраструктуры. Коррупция подорвала развитие частного сектора, финансовую стабильность и фискальное управление. Бюджетом накоплена большая задолженность, в том числе по заработной плате и пенсиям. Велик объем внешнего долга; на конец 2000 г. просроченный долг Туркменистану составил 180 миллионов долларов США. 2. Слабый экономический рост с 1998 г. сопровождался увеличением масштабов бедности – с 14 процентов в 1997 г. до более чем 20 процентов в 19982000 гг.5 Расчеты показывают, что около 60 процентов населения находится на грани бедности. Усилилось неравенство, малоимущие слои населения пострадали больше других из-за недостаточного доступа к социальным услугам и основным элементам инфраструктуры. Ухудшились социальные показатели, особенно в здравоохранении: детская смертность выросла на 16 процентов, составив 23 смерти на тысячу рождений, втрое увеличилось количество новых заболеваний туберкулезом, вновь распространяется малярия. Что касается образования, то имеются признаки стремительного ухудшения его качества. 3. В последнее время руководство Грузии добилось определенных успехов в устранении макроэкономических диспропорций. Инфляция находилась на низком уровне, что говорит о разумной монетарной политике и сокращении внутренних государственных заимствований. Плавающий валютный курс оставался относительно стабильным с 1999 г., хотя в 2001 г. он снизился после кризиса в Турции в начале года и после ухода в отставку правительства Грузии в ноябре. Начиная с середины 2000 г., прекратилось быстрое накопление бюджетной задолженности. Дефицит центрального правительства сократился с почти 7 процентов ВВП в 1999 г. до 4 процентов в 2000 г., а затем до 2 процентов в первом полугодии 2001 г., что свидетельствует о резком сокращении обязательств по бюджетным расходам и некотором улучшении собираемости налогов. 6 марта 2001 г. Грузия стала второй после России страной СНГ, заключившей соглашение с Парижским клубом. Тем не менее, еще остается проблема с обслуживанием долга в 2003 и 2004 гг., что свидетельствует о серьезной нехватке у бюджета свободных денежных средств в эти годы в связи с низкой базой доходов. Спад в мировой экономике и продолжающиеся экономические проблемы в Турции, крупнейшем 5 На основании показателей «официальной» корзины, около 50 процентов населения находится за чертой бедности. 9 торговом партнере Грузии, увеличили риск в отношении макроэкономических перспектив в краткосрочном плане. В. Приоритеты развития и снижение уровня бедности в будущем 4. Перспективы роста экономики Грузии будут зависеть от способности страны расширить торговлю и привлечь иностранные инвестиции. Этим перспективам способствуют выгодное географическое положение Грузии (обеспечивающее доступ к региональным рынкам), наличие хороших пахотных земель, относительно неплохо подготовленная рабочая сила и потенциал туризма. Страна расположена на стыке Европы и Азии и находится между крупными региональными рынками. Транспортировка через ее территорию энергоресурсов может представлять собой источник пополнения фискальных статей и платежного баланса. Уже осуществляются проекты по транзиту нефти, газа и электроэнергии, а в ближайшие три года можно ожидать большего. С учетом этих среднесрочных целей ниже кратком рассматриваются важнейшие реформы, имеющие целью устранение препятствий на пути сокращения бедности и экономического роста. 5. Низкий уровень фискальных доходов в настоящее время серьезно ограничивает расходы на социальные цели, образование и подготовку кадров и на инфраструктуру. И хотя отношение налогов к ВВП в период между 1995 и 2000 гг. возросло в два раза, фискальные доходы Грузии по-прежнему находятся на слишком низком уровне для того, чтобы финансировать предоставление приемлемых социальных услуг и государственную инфраструктуру, необходимую для развития частного сектора. Доходы центрального правительства (исключая гранты) в 2000 г. составили 15 процентов ВВП, включая местные доходы в размере почти 5 процентов ВВП и внебюджетные доходы (главным образом, взносы в пенсионный фонд) в размере 2,5 процентов. Причины низкого уровня собираемости налогов - коррупция, сохранение зон конфликтов и большого неформального сектора, ненадежность национальных границ. Руководство страны разрабатывает реформы в области налогообложения, направленные на расширение налоговой базы и улучшение собираемости налогов путем упрощения налоговой системы, прежде всего, для малых и средних предприятий. Для увеличения фискальных доходов потребуются обстоятельные административные реформы, особенно в таможенной сфере, где широко распространены контрабанда и коррупция. 6. Важнейшее значение имеет повышение эффективности государственных расходов. В настоящее время низок не только уровень государственных расходов на здравоохранение, образование и социальное обеспечение; невысока и степень адресности расходов на социальные цели. В 2000 г. социальные расходы (включая образование, здравоохранение и социальную защиту) составляли всего лишь 8 процентов ВВП. Размеры пенсий, а также заработной платы некоторых работников в государственном секторе остаются ниже установленной черты бедности, в то же время в государственном секторе по-прежнему занято слишком много служащих, а уровень их подготовки недостаточен. Важным достижением последнего времени явилось то, что с середины 2000 г. государство не увеличило свою задолженность по бюджетным расходам. Введены адресные бюджетные пособия для малоимущих семей, однако доступ к получению медицинских услуг и обучению по-прежнему затруднен. Кроме сокращения численности государственных служащих и учреждений, возможно, потребуется сократить масштабы услуг государственного образования и здравоохранения. 10 7. Сельское хозяйство явится важным источником экономического роста и занятости в сельской местности. Грузия может стать чистым экспортером сельскохозяйственной продукции (прежде всего, таких ценных продуктов, как вино, орехи, минеральная вода, чай, специи, цитрусовые, фруктовые соки), однако в большинстве случаев она не может производить продукцию такого качества и в таких объемах, которые необходимы для получения доступа на рынки. Эта отрасль зависит от ирригации (в восточной части страны) и осушения (в западной части). Урожайность низкая, поскольку необходимая инфраструктура фактически разрушена в результате боевых действий, актов вандализма и отсутствия обслуживания. Привлечение прямых иностранных инвестиций – как для целей финансирования, так и для передачи технологий – имеет важное значение для развития переработки сельхозпродукции. Кроме того, необходимо укреплять отечественный банковский сектор с тем, чтобы предоставлять сельскому хозяйству ресурсы на рыночных условиях. Правительство также может оказать содействие путем избирательных инвестиций в ирригацию, а также предоставляя услуги по повышению производительности мелких хозяйств. Государство должно разработать новую политику земельных реформ в связи с окончанием срока действия аренды земельных участков. 8. Необходимо в срочном порядке продвигать вперед реформы энергетики. Эта отрасль обременена коррупцией, воровством, низким уровнем собираемости налогов и устаревшими основными производственными фондами. В результате, часты перерывы в подаче электроэнергии, а в зимнее время она поступает в незначительных объемах, что препятствует инвестициям и нарушает нормальный ход производства. По сравнению с другими странами СНГ тарифы относительно высоки, однако взаимные неплатежи предприятий, населения, и правительства сильно подрывают финансовую жизнеспособность отрасли. Руководство страны занято ее реформированием, сосредоточивая основные усилия на привлечении инвестиций частного сектора и управлении отраслью. В соответствии с Законом об энергетике от 1997 г. создан независимый регулирующий орган (хотя вмешательство со стороны властей по-прежнему остается проблемой). Законом также определены условия реструктуризации отрасли. Определенные положительные результаты получены после приватизации в 1998 г. предприятий по распределению электроэнергии в Тбилиси: платежи конечных потребителей за потребление электричества возросли с 15 процентов до примерно 60 процентов благодаря сочетанию таких мер, как контрольные замеры показаний счетчиков, отключение потребителей за неплатежи и проведение кампании по информированию населения. В то же время, с учетом слабой заинтересованности инвесторов, перспективы дальнейшей приватизации сектора мрачны. В целях улучшения финансовой дисциплины в системе правительство планирует нанять частные фирмы для управления предприятиями, по передаче и диспетчеризации электроэнергии потребителям, и оптовым рынком электроэнергии. Оно также намерено консолидировать предприятия, остающиеся в государственной собственности, и ввести частное управление ими. Еще одним важным аспектом является повышение стабильности выработки электроэнергии в среднесрочной перспективе, возможно, путем оздоровления местного предприятия по ее выработке. 9. Широко распространенные управленческие проблемы и неустойчивая правовая и налоговая среда препятствуют притоку инвестиций и развитию частного 11 сектора. Коррупция и отсутствие стабильности в сфере регулирования вынуждают многие малые и средние предприятия уходить в теневую экономику. Если их доля в валовом выпуске продукции официального сектора составляет 15 процентов, то с учетом неофициального сектора она может доходить до 40 процентов. Кроме того, ненадежен процесс возврата НДС, что ложится тяжелым налоговым бременем, в частности, на экспортные отрасли. Правительство разрабатывает ряд реформ с целью улучшения делового климата, в том числе, реформы в области налогообложения, лицензирования, транспортных виз и закупок. Предприняты первые шаги по решению проблемы коррупции: создан Комитет по борьбе с коррупцией, обнародована стратегия борьбы с коррупцией на среднесрочную перспективу и издан декрет Президента по антикоррупционным мерам в среднесрочном плане. Однако в этой области требуется гораздо больший прогресс. 10. После первых успехов, приватизация остающихся государственных предприятий осложняется плохим инвестиционным климатом. По сравнению с другими странами СНГ, программа приватизации Грузии относительно более продвинута. Уже приватизировано около 80 процентов из 1300 малых и средних предприятий; есть свидетельства того, что некоторые из них успешно реструктурированы. Тем не менее, еще остается несколько крупных предприятий, подлежащих приватизации, а привлечение надежных инвесторов оказалось сложным. Приватизация некоторых предприятий была прекращена, из-за опасений относительно социальных последствий послеприватизационной реструктуризации. Отсутствие заинтересованности инвесторов в тендере 2001 г. привело к задержке приватизации двух государственных телекоммуникационных предприятий. 11. Реструктуризация банковского сектора в основном завершена, тем не менее, он по-прежнему мал и слаб, что препятствует осуществлению внутренних сбережений и привлечению инвестиций. Вклады населения в коммерческих банках составляют менее 2 процентов ВВП, банковские кредиты – менее 7 процентов. Кредиты и вклады выдаются и осуществляются, главным образом, в иностранной валюте, в результате чего банковская система уязвима для валютного и кредитного рисков. Центральный банк в последнее время добился успехов в укреплении банковского надзора и прозрачности сектора. Приняты новые правила классификации активов и международные бухгалтерские стандарты, повышены требования к минимальному размеру капитала. Тем не менее, для реализации этих стандартов, судя по всему, потребуется дальнейшее закрытие проблемных банков. Сектор может выиграть от прихода стратегических инвесторов. С. Региональные вопросы 12. В то время как для экономического роста и сокращения бедности необходимы реформы внутри страны, Грузия также может воспользоваться преимуществами, которое дает расширяющееся региональное сотрудничество. Вопервых, для того, чтобы упрочить границы и ослабить контрабанду, необходимо улучшить сотрудничество, упрочить политическую стабильность и, возможно, унифицировать налоговую систему с Турцией, Россией, Арменией и Азербайджаном. Во-вторых, географическое положение Грузии делает ее привлекательной для межрегиональной торговли. Уже запланирована реализация нескольких нефте- и газопроводных проектов; существенно может вырасти объем транзитной торговли с использованием сети автомагистралей и железных дорог. В настоящее время объемы транзитных перевозок через территорию Грузию больше 12 обычных, поскольку в результате торговой блокады (между Арменией и Турцией, Арменией и Азербайджаном) перекрыты традиционные торговые пути. И хотя законодательно установленный торговый режим в регионе носит либеральный характер, необходимо добиваться устранения нетарифных барьеров в торговле (таких как высокие транзитные пошлины, контрольно-пропускные пункты), которые способствуют росту транспортных издержек. В результате окончательного урегулирования региональных конфликтов масштабы транзита через территорию Грузии могут сократиться, однако она может выиграть от оживления экономической деятельности в регионе. Наконец, в случае политического решения проблемы республик, отколовшихся от Грузии, может возникнуть необходимость в тесном сотрудничестве с Россией. D. Сценарии и стратегии долговой устойчивости6 13. Проблемы с задолженностью возникли в стране в первые же годы после обретения независимости. К концу 1994 г. внешний долг уже составлял 1 миллиард долларов США, почти половина его возникла в результате неплатежей за поставленный Туркменистаном газ. В период между 1995 и 1998 гг. Грузия заключила с кредиторами на двусторонней основе 11 отдельных соглашений о реструктуризации задолженности, однако уже вскоре начались просрочки Туркменистану по реструктурированным долговым обязательствам. Тем временем произошло дальнейшее наращивание объемов внешней задолженности за счет льготных кредитов многосторонних организаций, направленных на поддержку усилий Грузии по макроэкономической стабилизации и структурным реформам. 14. Отношение внешнего долга к экспорту и ВВП не столь уж велико, а обязательства в большинстве случаев имеют относительно низкую процентную ставку (4 процента по большинству двусторонних долгов и льготные ставки по большинству многосторонних долгов). Главным уязвимым местом Грузии является слабая ликвидность государственного сектора, при этом краткосрочные обязательства по обслуживанию долга составляют значительную часть фискальных доходов и валовых резервов. Несмотря на ранее достигнутые двусторонние соглашения по реструктуризации задолженности, запланированное обслуживание долга в 2000 г. (главным образом, в отношении двусторонней задолженности) составляло почти 60 процентов доходов бюджета центрального правительства и свыше 150 процентов валовых резервов. Нехватка в стране ликвидных средств отчасти свидетельствует о более медленных, чем ожидалось, темпах улучшения фискального положения и низком уровне валовых резервов, что является следствием непрекращающегося воздействия внешних дестабилизирующих факторов и кризиса в России. 15. В контексте финансируемой Фондом программы поддержки сокращения бедности и стимулирования роста [PRGF] (2001–2003 гг.), руководство страны взяло на себя обязательство добиваться достижения четырех целей для решения долговой проблемы, а именно: (а) обеспечения существенной фискальной корректировки путем 6 См. Приложение, таблицы 11а-b и 12а-b, и рис. 2. 13 снижения задолженности по финансированию обязательств, погашения задолженности по внутренним расходам и увеличения доходов бюджета, главным образом, с помощью реформирования управления в налоговой и таможенной сфере, (б) ускорения структурных реформ, стимулирующих экономический рост и сокращение бедности, (в) продолжения сотрудничества с международными организациями и донорами с целью привлечения технической помощи, а также льготных кредитов и грантов, не допуская в то же время накапливания новой нельготной задолженности, (г) добиваться реструктуризации долга под эгидой Парижского клуба. 16. Соглашение с Парижским клубом, достигнутое в марте 2001 г., предусматривает реструктуризацию выплат по основному долгу за 2001 – 2002 гг. (240 миллионов долларов США) в течение 20 лет под 4 процента в отношении большей части долга. Около 80 процентов общей реструктурированной суммы будет предоставлено странами, не являющимися членами Парижского клуба, в частности, Туркменистаном.7 В соответствии с соглашением членов Парижского клуба чистая приведенная стоимость долга на конец 2000 г. реально снизилась на 56 миллионов долларов США. И хотя в краткосрочной перспективе реструктуризация значительно облегчает ситуацию, проблема обслуживания долга в 2003–2004 гг. не снимается. 17. Программный сценарий: В таблицах 11а и 12а представлен сценарий на 2001–2010 гг., который основан на следующих предположениях относительно внешней среды и реализации политики: (а) средние темпы роста ВВП – 3¾ процента, (б) инфляция – около 5 процентов, в соответствии с целями монетарной политики, (в) увеличение для центрального правительства соотношения между налогами и ВВП на 0,5 процентных пункта ежегодно, (г) погашение в течение 2001–2005 гг. внутренней задолженности по расходам в размере около 300 миллионов лари (или 5 процентов ВВП в 2000 г.), (д) выплата льготных иностранных кредитов бюджету в размере около 80 миллионов долларов США ежегодно плюс 20 – 30 миллионов долларов США в качестве грантов, не связанных с проектами - в целом, примерно в тех же объемах, что и за последние годы, (е) постепенное улучшение состояния валовых резервов, (ж) стабильность соотношения экспорта и ВВП, (з) стабильность реального валютного курса. 18. В соответствии с вышеизложенными предположениями, прогнозируется постепенное сокращение дефицита текущих статей платежного баланса (при временном увеличении в 2004 – 2005 гг.), что отражает инвестиций и в развитие сети нефте- и газопроводов. Среднесрочный прогноз платежного баланса свидетельствует о наличии финансового дефицита в период с 2002 по 2007 гг., который в 2004 г. достигнет своего максимального значения – почти 90 миллионов долларов США. Как видно из таблицы 11а, в 2003 г., после окончания консолидационного периода, установленного Парижским клубом, в объеме ежегодного обслуживания долга произойдет резкий скачок. В связи с тем, что размер обслуживания долга превысит 40 процентов доходов центрального правительства и 80 процентов резервов, будет иметь место серьезная нехватка ликвидности. Прогнозируется, что, благодаря увеличению фискальных доходов, 7 Несмотря на то, что Туркменистан не согласился с этим решением членов Парижского клуба, в соответствии с принципом сопоставимого отношения к долгам разных кредиторов, долг Туркменистана обслуживается в том же порядке, что и долги Парижского клуба. 14 официальных резервов и относительно благоприятным макроэкономическим условиям, после 2004 г. произойдет улучшение показателей по долгу. Соотношение чистой приведенной стоимости задолженности и экспорта постепенно снизится – примерно со 100 процентов до почти 60 процентов в 2010 г. Отношение чистой приведенной стоимости и доходов центрального правительства, в 2001 г. превышавшее 300 процентов, в 2010 г. снизится до почти 150 процентов. 19. Если не будет иметь место списание долгов, Грузия будет вынуждена (даже в программном сценарии) ответить на кризис ликвидности 2003–2004 гг., путем жесткого контроля за фискальными расходами. В этом случае фискальный дефицит в период с 2000 г. до 2004 г. снизится на 5 процентных пунктов ВВП, что будет означать первичный профицит в 2004 г., равный 3 процентам ВВП. Несмотря на то, что налоговые поступления центрального правительства относительно ВВП увеличатся с 14¼ процента в 2000 г. до 16 ¼ процента в 2004 г., обязательства по расходной части должны сохраниться на неизменном уровне - на 2 процентных пункта ВВП ниже уровня 2000 г. (что, в свою очередь, на 2 процентных пункта ниже уровня предшествующих лет). 20. Пессимистический сценарий: В таблицах 11b и 12b программный сценарий сопоставляется с пессимистическим, который оценивает уязвимость страны в случае, если рост ВВП и экспорта окажутся ниже ожидаемых в течение длительного времени, а налоговые поступления не будут увеличиваться столь быстрыми темпами, как предполагалось выше. При замедленных темпах роста экспорта пессимистический сценарий приводит к значительно большему дефициту баланса текущих операций чем дефицит, предусмотренный программным сценарием. Предполагается, что возникающий в результате этого остаточный дефицит финансирования будет покрываться отчасти за счет более медленного накопления резервов (исходя из минимального уровня резервов, покрывающего месячный импорт товаров и услуг), а отчасти за счет экстраординарного финансирования. 21. В пессимистическом сценарии чистая приведенная стоимость задолженности сохранится на уровне примерно 100 процентов экспорта товаров и услуг в течение всего прогнозируемого периода. Проблемы ликвидности возникнут в конце консолидационного периода, предоставленного в рамках соглашения с Парижским клубом, как и в случае программного сценария. Однако они будут серьезнее, и не ослабнут после 2004 г. Обслуживание долга сохранится на уровне, превышающем 30 процентов доходов центрального правительства, в течение всего прогнозируемого периода и к 2010 г. превысит 125 процентов валовых резервов. Более трудная ситуация с ликвидностью в пессимистическом сценарии предполагает также, что Грузия будет более уязвимой для шоков, таких, как временное обесценение реального курса. 22. Фискальная корректировка, ожидаемая в рамках программы PRGF уже весьма амбициозна, если учесть предположение о росте фискальных доходов и сокращении дефицита центрального правительства с уровня, превышавшего в последние годы 6 процентов, практически до нуля в 2002 и 2003 гг. Постоянное увеличение соотношения налогов и ВВП и ограниченное увеличение фискальных расходов в Грузии имеют крайне важное значение для долговой устойчивости в долгосрочной перспективе. В то же время, масштаб урезания расходов, необходимый для обеспечения внешней платежеспособности в 2003 и 2004 гг., 15 возможно, не обеспечит даже социальные цели, определенные в программе PRGF. Нынешние уровни расходов уже значительно ниже уровней последних лет и недостаточны для финансирования государственных инвестиций и социальных расходов, необходимых для обеспечения высоких темпов роста и существенного сокращения бедности. Возможности существенного увеличения доходов от приватизации также ограничены. 23. Для того, чтобы ослабить в краткосрочном плане давление кризиса ликвидности на государственные финансы, Грузия, вероятно, вновь обратится к Парижскому клубу, прежде всего, для решения проблемы 2003 - 2004 гг. Возможно, реструктуризация платежей обслуживания долга и достаточна для программного сценария, однако таблица 11b говорит о том, что для достижения долговой устойчивости в пессимистическом сценарии потребуется применение Неаполитанских условий реорганизации, относительно как платежей обслуживания долга, так и его накопленных объемов. Даже в этом случае чистая приведенная стоимость долга сохранится на уровне около 250 процентов от доходов центрального правительства. 24. Кроме того, руководство Грузии должно будет изучить возможности получения дополнительной технической помощи и льготных кредитов на многосторонней основе, а также официальной помощи развитию [ODA] по линии двусторонних соглашений. Чтобы обосновать предоставление такой помощи, потребуется существенный прогресс в структурных реформах. 16 III. Кыргызская Республика – Записка по стране А. Введение 1. В 2001 году экономика Кыргызстана сохранила устойчивые позиции. Темп прироста реального ВВП за год составил около 5процентов, а темп инфляции за те же 12 месяцев снизился до 4 процентов. В условиях роста спроса на деньги номинальный обменный курс оставался стабильным. Наблюдалось снижение номинальных и реальных процентных ставок. В области структурных реформ правительством была осуществлена рекапитализация одного из системообразующих коммерческих банков и начата процедура ликвидации в отношении четырех проблемных банков. Был упразднен ряд министерств и государственных комитетов, что явилось началом осуществления комплексной программы реформирования государственного сектора, предусмотренной в промежуточном Документе по сокращению бедности. С целью повышения окупаемости затрат, а также сокращения квази-фискального дефицита в энергетическом секторе были увеличены тарифы на электроэнергию, хотя их уровень по-прежнему остается довольно низким. Процесс разделения энергетического монополиста на шесть самостоятельных компаний близок к завершению. Для смягчения негативных последствий реформ были увеличены размеры большинства социальных выплат населению. 2. Несмотря на значительные темпы экономического роста в стране на протяжении последних пяти лет, кризис 1998 года в России, а также неэффективная система социальной защиты явились основными препятствиями для снижения бедности. По уровню дохода на душу населения, а также по доле населения, живущего за чертой бедности, Кыргызстан занимает второе место в списке беднейших стран из числа бывших республик Советского Союза. За чертой бедности в $2,5/день (при пересчете по курсу, определяемому по паритету покупательной способности) живет около 18 процентов населения Кыргызстана, а еще 52 процента населения живет менее чем на $4,30 по паритету покупательной способности (ППП) в день. В сельской местности количество малообеспеченных домохозяйств значительно выше, однако, существует значительная дифференциация данного показателя по регионам. В мае прошлого года правительством была завершена разработка Промежуточного Документа по сокращению бедности. При содействии Всемирного банка в 2002 году власти республики планируют провести исследование по оценке бедности, направленное, в частности, на выяснение причин того, почему экономический рост в Кыргызстане не сопровождается сокращением бедности. Данное исследование должно стать основой для формирования политики правительства по сокращению бедности, а также для определения приоритетных направлений и стоимости программ, финансируемых за счет бюджетных средств. Ожидается, что полный вариант Документа будет подготовлен в сентябре 2002 года. В. Приоритеты развития и снижение уровня бедности в будущем 3. При ожидаемом росте занятости не более 0,5 процентов в год, а также весьма незначительном расширении основных фондов народного хозяйства главной движущей силой экономического роста в среднесрочной перспективе должен стать рост производительности факторов производства, который может иметь место только при условии дальнейшего увеличения степени полезного 17 использования капитала, а также продолжения структурных преобразований. Несмотря на ожидаемое снижение объемов инвестиций, финансируемых за счет средств бюджета, это вряд ли значительно затормозит экономический рост, поскольку при установлении приоритетов и соблюдении процедур по отбору проектов эффективность вложений в государственном секторе в целом должна повыситься. Кроме того, сокращение объема бюджетных инвестиций должно быть скомпенсировано за счет увеличения объема частных вложений, в том числе иностранных инвесторов. Планируется, что приток прямых иностранных инвестиций превзойдет послекризисный уровень 1998-2000 гг. Значительную роль в увеличении объема привлекаемых инвестиций должно сыграть создание в результате реформы банковской системы более совершенного механизма мобилизации финансовых ресурсов, а также сокращение присутствия государства на финансовом рынке за счет ликвидации дефицита бюджета центрального правительства и перехода к составлению профицитного бюджета. Налоговая реформа 2002 года, предусматривающая снижение налоговой нагрузки для предприятий, также должна способствовать привлечению частных инвестиций. Однако для достижения желаемых результатов правительству необходимо разрешить проблему непосильно высокого внешнего долга, усовершенствовать систему региональных торговых соглашений, и активизировать усилия по улучшению инвестиционного климата. 4. Необходимым условием устойчивого экономического роста является облегчение внешней задолженности путем фискальной консолидации. Руководство страны ставит целью снижение общего дефицита бюджета центрального правительства с заложенных на 2001 год 6 процентов ВВП до 2,5 процентов ВВП в 2004 году. Для этого необходимо увеличить долю налогов в ВВП с 13 процентов в 2001 году до 15,5 процентов в 2004 году, а также сократить финансирование государственной программы инвестиций за счет внешних источников финансирования с 6 процентов ВВП в 2001 году до 4 процентов в 2004 году. Достижение поставленных целей будет зависеть от своевременного осуществления комплекса реформ: а) в налоговой политике - снижения ставок налогов при одновременном расширении базы налогообложения, упрощение процедуры исчисления и уплаты налогов; б) в институциональной сфере - реформы Министерства финансов с целью расширения его возможностей по осуществлению принятой фискальной политики; в) реформирования системы казначейства для обеспечения эффективного исполнения бюджета и контроля за расходными обязательствами отраслевых министерств для предотвращения накопления задолженности по отдельным расходным статьям бюджета; г) усиления налогового и таможенного администрирования, а также упрощение действующих процедур с целью повышения дисциплины и совершенствования системы управления. 5. Необходимо выработать основу для определения приоритетных направлений государственных расходов. Значительно больший объем работ предстоит выполнить по определению ключевых направлений государственных расходов, соответствующих приоритетам, обозначенным в Документе по сокращению бедности, а также по созданию институциональной основы управления расходами государственного сектора, связанными с предоставлением услуг населению и обеспечением эффективной системы социальной защиты. Соответствующая схема по определению приоритетных направлений расходования должна быть разработана в контексте среднесрочной финансовой программы. В 18 частности, в текущие планы должны быть заложены расходные обязательства для адресной социальной защиты, а также по выполнению государственной инвестиционной программы (ГИП). В то же время финансируемые в рамках ГИП проекты должны иметь максимальный эффект для экономического роста и расширения экспортного потенциала страны. Фискальная консолидация должна идти параллельно с адекватным финансированием расходов по заработной платы с целью сохранения в госаппарате квалифицированных кадров. 6. В частности, надлежит пересмотреть объем финансирования и структуру социальных расходов. В условиях недофинансирования здравоохранения и образования обычной практикой в медицинских и образовательных учреждениях является неофициальное взимание платы за предоставляемые услуги, что значительно ухудшает условия доступа к ним бедной части населения. Требуется рационализация системы финансирования медицинских и образовательных услуг, а также других социальных расходов с целью более эффективного использования имеющихся ограниченных ресурсов. Несмотря на провозглашенную общедоступность здравоохранения, домохозяйства вынуждены брать на себя практически все риски по здоровью. В настоящее время разрабатывается ряд мероприятий по выходу из сложившейся ситуации, включая реформирование системы финансирования в здравоохранении с целью прямого возмещения поставщикам медицинских услуг их расходов, сокращение больничного хозяйства и реорганизацию структуры здравоохранения. Последовательность в осуществлении реформ, а также адекватное финансирование являются ключевыми условиями успеха. Обеспечение населения базовыми образовательными услугами также значительно ухудшилось в последнее время, как в силу экономических причин, так и вследствие просчетов в образовательной политике. Действующая система льгот и компенсаций по-прежнему носит универсальный характер, хотя некоторые усилия прилагаются по внедрению принципов адресной социальной защиты. Сэкономленные средства, в свою очередь, могут быть направлены на увеличение финансирования и расширение охвата приоритетных социальных программ. 7. Необходимость реструктуризации и приватизации остающихся в государственной собственности крупных предприятий обусловлена выполнением принятой властями долговой стратегии, а также их бедственным финансовым состоянием, препятствующим росту выпуска продукции. Приватизация таких предприятий, как КыргызТелеком, Кыргызские Авиалинии, КыргызГаз, а также распределительных мощностей в энергетическом секторе является в последнее время одной из приоритетных задач правительства, что зафиксировано в Промежуточном Документе по сокращению бедности8. Однако прогресс в данной сфере является достаточно медленным. 8. Кыргызстан обладает значительными гидроэнергетическими ресурсами, и может извлечь значительную выгоду от дешевой электроэнергии, если остановить процесс разрушения основных фондов в энергетике. Низкие 8 Семьдесят пять процентов доходов, полученных от продажи четырех крупных государственных предприятий, будут использованы для осуществления выплат по внешнему долгу в соответствии с принципом равного отношения к кредиторам. 19 тарифы в энергетической и газовой отраслях порождают крупные квазифискальные дефициты. В сложившейся ситуации большая часть добавленной стоимости, создаваемой в энергетике, перераспределяется в пользу населения, причем не адресно, а через универсальное снижение тарифов. Это срывает плановые мероприятия по техническому обслуживанию и ремонту оборудования и других основных средств электростанций, что приводит к серьезным техническим проблемам и финансовым потерям. Более того, энергетический сектор является получателем значительного объема внешних кредитов, привлеченных под гарантию правительства Кыргызстана. Если не будут предприняты соответствующие меры по ликвидации узких мест в энергетике, условные обязательства правительства по данным кредитам могут материализоваться и потребовать изыскания бюджетных ресурсов для их выполнения. Тем не менее, первые шаги по реформированию отрасли уже предприняты. В частности, в структуре государственной энергетической компании "КыргызЭнерго" были выделены энерговырабатывающие, распределительные и передающие предприятия. Кроме повышения ставок, в рамках действующей структуры тарифов был предпринят ряд мер по ограничению специальных льгот. Тем не менее, на период 2002-2004 гг. необходимо также установить целевые параметры увеличения тарифов, сокращения убытков и обеспечения денежной формы расчетов. Несмотря на то, что обеспечение окупаемости затрат в энергетике и газовой отрасли остается основной проблемой, необходимо также уделять внимание вопросам повышения прозрачности и эффективности системы управления в данных отраслях, в том числе задействовать в энергоснабжении частный сектор. 9. Реформа сельского хозяйства является необходимым шагом для сокращения бедности в сельских районах. Производительность труда в сельском хозяйстве является чрезвычайно низкой, в результате чего наиболее необеспеченная часть сельского населения после удовлетворения своих собственных потребностей в потреблении не имеет никаких излишков продукции для продажи. Крайне необходимыми мероприятиями для увеличения производительности труда и содействия экономическому росту в сельских районах являются развитие рынков входных ресурсов и восстановление соответствующей инфраструктуры. Сокращение правительственного вмешательства в распределение продукции отраслей семеноводства, машиностроения и производства удобрений, а также восстановление и содержание основных ирригационных каналов за счет государства с последующей передачей ответственности за орошение земельных участков фермерам должны послужить основой для привлечения в сельское хозяйство частных инвестиций, повышения производительности труда и увеличения доходов, получаемых фермерскими хозяйствами. 10. Улучшение делового климата является ключевой предпосылкой для здорового роста частного сектора. Хотя ситуация в Кыргызстане более благоприятна по сравнению с другими беднейшими странами СНГ, бюрократические проволочки и вмешательство со стороны властей зачастую создают препятствия для бизнеса. Прямые иностранные инвестиции по-прежнему концентрируются в основном в добывающей промышленности, их притоку препятствует неблагоприятный инвестиционный климат. Ряд барьеров на пути развития малого и среднего бизнеса может быть ликвидирован путем продолжения процесса реформ и осуществления реструктуризации в ключевых подотраслях. Необходимо реформирование и упрощение налогового и таможенного 20 регулирования, , а также внедрение механизма противодействия злоупотреблениям налоговых чиновников. В центре внимания также должны быть усиление дисциплины и сокращение коррупции. С. Региональные вопросы 11. Малая емкость внутреннего рынка Кыргызстана обусловливает зависимость от вывоза национальных товаров на внешние рынки. Страна сталкивается с множеством барьеров в региональной торговле. Трудности, которые испытывают местные предприниматели, торгующие с соседними странами, а также перевозящие товары транзитом через их территорию, включая взимание различных незаконных сборов и платежей, не только препятствуют нормальному ведению бизнеса, росту малых и средних предприятий, но также притоку иностранных инвестиций в экспортно-ориентированные отрасли. Кроме того, не все государства-участники Таможенного Союза выполняют взятые на себя обязательства в рамках заключенных торговых соглашений. Вступление в ВТО России и Казахстана должно содействовать выравниванию торговых режимов в регионе. Необходимо стремиться к унификации и гармонизации торгового и таможенного законодательства различных стран региона. 12. Вопрос торговли электроэнергией также является одним из ключевых в регионе. Узбекистан, Казахстан и Кыргызстан входят в единую энергосистему, созданную в регионе еще в советские времена. Хотя Кыргызстан обладает значительным энергетическим потенциалом, Узбекистан и Казахстан заинтересованы не столько в покупке энергии, сколько в доступе к водным ресурсам, сбрасыванием в процессе выработки электроэнергии. К тому же, торговля энергией в основном ведется на малоэффективной бартерной основе. D. Сценарии и стратегии долговой устойчивости 9 13. В период обретения независимости Кыргызстан не имел каких-либо самостоятельных долговых обязательств перед внешним миром, однако, к концу 2000 года величина его внешнего долга достигла неприемлемого уровня. Российский кризис 1998 года и вызванное этим обесценение национальной денежной единицы, привели к тому, что к концу 2000 года отношение долга к ВВП составило 130 процентов. Осуществляемые в соответствии с графиком обслуживания долга выплаты являются тяжелым бременем для бюджета. Они поглощают около 1/3 бюджетных доходов и ограничивают возможности по разработке социальных программ, в том числе по сокращению бедности. Финансовое бремя долговых платежей для бюджета в ближайшее время будет только возрастать в связи с окончанием льготного периода и началом выплат основной суммы долга по нескольким льготным займам. К тому же, долговой навес отпугивает от страны потенциальных иностранных инвесторов. 14. К концу 2000 года совокупный внешний долг Кыргызстана достиг 1,7 млрд. долларов, из которых 57 процентов составляла задолженность перед международными финансовыми институтами, 29 процентов - перед двусторонними 9 См. Приложение, таблицы 13а-b и 14а-b и рисунок 3. 21 официальными кредиторами, а оставшиеся 14 процентов - перед коммерческими кредиторами. Всемирный банк является крупнейшим кредитором Кыргызстана среди многосторонних агентств (378 млн. долларов); за ним следуют Азиатский банк развития (256 млн. долларов); и МВФ (191 млн. долларов). Россия и Япония являются крупнейшими двусторонними официальными кредиторами страны. Поскольку основную часть внешних долговых обязательств Кыргызстана формируют кредиты, предоставленные на весьма льготных условиях, чистая приведенная стоимость (ЧПС) внешнего долга составляет всего лишь 1,1 млрд. долларов. По состоянию на конец 2000 года отношение чистой приведенной стоимости долга к экспорту10 составляло 197 процентов, а отношение чистой приведенной стоимости долга к доходам бюджета11 - 570 процентов. Особенное беспокойство вызывают показатели ликвидности. Отношение расходов по обслуживанию долга и к объему экспорта, и к доходам бюджета составило 30 процентов. 15. В недавнем исследовании12, представленном на Совет директоров Банка и Фонда, о состоянии внешнего долга в пяти бедных странах СНГ сделано заключение о том, что долговая ситуация в Кыргызстане является наиболее удручающей. Рисунок 3 показывает представленную в исследовании динамику отношения чистой приведенной стоимости долга к экспорту. При изменении базовых макроэкономических допущений, значения долговых соотношений оказываются существенно выше, чем представленные в исследовании. В 2001 году отношение чистой приведенной стоимости долга к экспорту превысило 210 процентов, в период до 2006 года по прогнозу оно составит свыше 200 процентов, а в 2010 году по-прежнему будет превышать 150 процентов. В соответствии с описанным сценарием Кыргызстан остается по-прежнему весьма уязвимым к внешним шокам, которые могут поставить страну перед выбором - платить или не платить по своим внешним обязательствам. 16. Без серьезной корректировки бюджета устойчивость внешнего долга страны остается под вопросом. Правительством Кыргызстана была одобрена подготовленная совместно с сотрудниками МВФ и Всемирного банка стратегия по сокращению долга. Данная стратегия предполагает осуществление следующих мероприятий: упорядочение программы государственных инвестиций, осуществление новых заимствований только на весьма льготных условиях, реализацию программы досрочного погашения долга13, получение доходов от приватизации, проведение свопов долг-акции, изыскание других источников. 10 Следуя стандартной процедуре, отношение расходов по обслуживанию долга к объему экспортных поступлений определяется исходя из среднего объема экспорта за предыдущие три года. 11 Расходы, связанные с обслуживанием долга госпредприятия Кумтор, не учитываются в общей сумме при расчете отношения платежей по обслуживанию долга (амортизация основного долга плюс процентные платежи) к доходам бюджета, в то время как они включаются в общую сумму при расчете отношения внешнего долга к экспорту товаров и услуг, отношения ЧПС долга к экспорту и к доходам бюджета, показанных в таблице 2. 12 SM/01/06: "Армения, Грузия, Кыргызская Республика, Молдова и Таджикистан - внешний долг и финансовая устойчивость". 13 Равное отношение ко всем кредиторам. 22 Совокупный эффект от осуществления данного комплекса является довольно значительным. Отношение чистой приведенной стоимости долга к экспорту должно снизиться на 13 процентных пунктов к 2004 году, и составить менее 150 процентов в 2010 году. Аналогично, отношение чистой приведенной стоимости долга к доходам правительства должно снизиться на 20 процентных пунктов к 2004 году, и в абсолютном выражении составить менее 250 процентов в 2008 году. 17. Однако, даже в случае успешного выполнения стратегии, среднесрочные показатели внешнего долга по-прежнему останутся чрезвычайно высокими. Для иллюстрации последствий облегчения долгового бремени в результате реструктуризации внешнего долга страны Парижским клубом были разработаны два сценария. В первом сценарии использовался вариант реструктуризация потоков платежей по погашению долга на Хьюстонских условиях на период с декабря 2001 по декабрь 2010 гг. Во втором сценарии - вариант трехлетней реструктуризации платежей обслуживания долга на Неаполитанских условиях, за которой следует реструктуризация накопленного долга, также на Неаполитанских условиях. Реструктуризация потоков должна оказать положительный эффект на способность страны обслуживать свои долговые обязательства. Однако, до конца десятилетия чистая приведенная стоимость долга по-прежнему останется весьма высокой, поскольку условия реструктуризации не будут льготными. 18. Для достижения долговой устойчивости и поддержания экономического роста Кыргызстану потребуется дополнительная реструктуризация долга, а также финансирование на весьма льготных условиях. Реструктуризация обслуживания долга Парижским клубом на Неаполитанских условиях в период с декабря 2001 по декабрь 2004 года, за которой должна последовать реструктуризация запаса на Неаполитанских условиях с датой отсечения и началом операционного периода в декабре 2004 года, должна привести к значительному улучшению соотношения чистой приведенной стоимости долга и экспорта, а также показателей ликвидности. С осуществлением реструктуризации накопленного долга отношение чистой приведенной стоимости долга к экспорту по прогнозам составит менее 150 процентов в 2008 году, а отношение чистой приведенной стоимости долга к доходам правительства - менее 250 процентов в 2006 году. Более того, на обслуживание долга уйдет приемлемая часть доходов бюджета и экспортных поступлений. 19. Используя в качестве исходных условий более низкие показатели роста ВВП и экспортных поступлений (снижение на 2 процентных пункта), получим следующие значения показателей: отношение чистой приведенной стоимости долга к экспорту - 170 процентов, отношение чистой приведенной стоимости долга к совокупным доходам правительства - 300 процентов, отношение расходов по обслуживанию долга к объему экспортных поступлений - 15 процентов. Отношение расходов по обслуживанию долга к совокупным доходам правительства возрастет с 18 процентов в 2002 году до 23 процентов в 2010 году. 23 IV. Молдова – Записка по стране А. Введение 1. В начале становления как независимого государства после распада СССР Молдова относилась к группе стран со средним уровнем дохода, однако в настоящее время уровень ВВП на душу населения составляет всего 1/3 от дореформенного уровня, снизившись до 400 долларов США. Такому развитию событий способствовал целый ряд причин: во-первых, распад бывшего СССР, за которым последовал разрыв торговых связей и единой платежной системы; вовторых, корректировка импортных цен, в особенности цен на энергоносители, до мирового уровня; в-третьих, политическая нестабильность (за 10-летнюю историю независимости в Молдове сменилось 12 правительств, плюс имел место внутренний национальный конфликт); в-четвертых, непоследовательность и половинчатость в осуществлении реформ; в-пятых, слабая институциональная основа; в-шестых, высокая уязвимость к внешним шокам, например, к неблагоприятным погодным условиям. 2. В результате усилилось расслоение доходов, а численность населения, живущего за чертой бедности, катастрофически возросла. В настоящее время потребление более половины всех домашних хозяйств ниже прожиточного минимума, уровень бедности в Молдове является одним из самых высоких в странах СНГ. Уровень бедности значительно возрос вслед за экономическим кризисом в России в 1998 году. В 2001 году по индексу человеческого развития Молдова занимала 98 место среди 162 стран, в которых проводилось обследование ООН. 3. С 1999 года власти Молдовы проводят более ответственную макроэкономическую политику. Заметно ускорился процесс структурных преобразований с целью стимулирования роста. Была достигнута значительная структурная фискальная стабилизация: за 1999-2000 гг. дефицит бюджета центрального правительства в процентах к ВВП уменьшился на 7,5 процентов. В сочетании с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой достигнутые результаты дают основания для оптимизма: реальный ВВП вырос почти на 2 процента в 2000 году (второй год в истории независимой Молдовы, когда был отмечен положительный экономический рост), ожидаемый рост за 2001 год должен составить 5 процентов. После всплеска инфляции, наблюдавшегося в связи с резким снижением обменного курса в 1998 году, в результате проведения жесткой денежно-кредитной политики к концу сентября 2001 года темпы инфляции за предшествующие 12-месяцев снизились до 4,75 процентов, в то время как степень монетизации экономики постепенно, но уверенно растет. 4. Несмотря на очевидное ускорение структурных реформ в последние годы, процесс трансформации молдавской экономики в экономику рыночного типа еще далек от завершения. В то время как земельная реформа практически завершена, правительство только недавно начало проводить приватизацию в ключевых отраслях экономики, таких, как агропромышленный комплекс, энергетика и телекоммуникации. Институциональная основа и инвестиционный климат попрежнему слабы, а уровень бюрократизации, коррумпированности и злоупотреблений высоки, что увеличивает стоимость ведения бизнеса в Молдове. 24 5. Молдова также имеет довольно большой внешний долг (в 2000 году отношение накопленного государственного и гарантированного государством долга к ВВП составило 72 процента), обслуживание долга поглощает более 40 процентов доходов центрального правительства, что сокращает объем ресурсов, направляемых на финансирование не только социальных расходов, но и экономического развития страны в целом. В. Приоритеты развития и снижение уровня бедности в будущем 6. Ожидается, что двигателем экономического роста в Молдове станет значительное увеличение экспорта по мере того, как страна восстановит утраченные вследствие Российского кризиса 1998 года позиции на традиционных рынках, а также увеличит объем своего экспорта на другие европейские рынки. Недавнее вступление Молдовы в ВТО, а также членство в Пакте о Стабильности для стран Юго-восточной Европы (ПС) должны способствовать этому процессу. Вероятнее всего, что устойчивый рост в среднесрочной перспективе будет обеспечиваться развитием частной инициативы в тех отраслях, где Молдова имеет сравнительные преимущества. Страна имеет большой сельскохозяйственный комплекс и производит множество сортов вин, выращивает табак, зерно, фрукты и овощи. Благодаря наличию сравнительно дешевой и квалифицированной рабочей силы, Молдова также имеет хороший потенциал для развития легкой промышленности, включая переработку сельскохозяйственной продукции, текстильную и кожевенную отрасли. Однако достижение высокого и устойчивого экономического роста требует значительных государственных и частных инвестиций из внутренних и внешних источников. Привлечение иностранных инвестиций исключительно важно не только для обеспечения источников финансирования, но также и для перелива новых технологий и управленческих навыков, потребность в которых в Молдове чрезвычайно высока. Ниже следует описание ключевых направлений экономической политики Молдовы для обеспечения привлечения инвестиций и сокращения уровня бедности. 7. Рационализация государственных расходов с целью повышения эффективности социальных расходов в таких сферах, как образование, здравоохранение, социальная защита. В ситуации ограниченности бюджетных ресурсов чрезвычайно важно обеспечить эффективность их использования. В структуре расходов на образование и здравоохранение большую часть занимает финансирование высшего образования и содержание больниц, что значительно сокращает ресурсы, направляемые на начальное и среднее образования, а также первичную и экстренную медицинскую помощь, доступ к которым чрезвычайно важен для бедных слоев населения. Разработка социальных программ, направленных на решение проблемы бедности, требует от властей улучшения качества используемой статистической информации, а также социальных показателей с целью повышения их адресности. В настоящее время Всемирный банк ведет исследование системы управления государственными расходами в Молдове, которое должно помочь разработке концепции реформирования социального сектора, а также лечь в основу будущих политических решений. 8. Взаимосвязанный вопрос - создание институциональной и правовой основы, соответствующей экономике рыночного типа. Хотя ситуация в Молдове более благоприятна по сравнению с некоторыми беднейшими странами 25 СНГ, бюрократический контроль, длительные процедуры получения разрешений, лицензий, коррупция в органах власти, а также различные злоупотребления со стороны чиновников значительно повышают расходы на ведение бизнеса в стране. Инвестиционный климат по-прежнему остается неблагоприятен для развития предприятий малого и среднего бизнеса, вследствие сохраняющегося дифференцированного подхода в налоговом администрировании и регулировании. В Молдове уже приняты законы о коммерческих компаниях, залоговых отношениях, банковском регулировании, и др. В самом ближайшем будущем вступят в силу основанный на рыночных принципах гражданский кодекс, современный закон о банкротстве, которые призваны гарантировать соблюдение прав собственности и обеспечивать надлежащее выполнение контрактов. Чрезвычайно важно обеспечить административную и юридическую поддержку соблюдения этих законов на практике. Дальнейшие шаги в данном направлении должны включать принятие земельного кодекса, который будет содействовать развитию рынка земли, а также реформу судебной системы. 9. Многие государственные и частные предприятия страдают от низкой рентабельности, роста просроченной задолженности (бюджету, предприятиям энергетики, а также друг другу), снижения объемов производства и занятости. В то время как первопричинами данной ситуации можно назвать потерю традиционных рынков сбыта и нехватку финансовых ресурсов, не менее важными факторами являются слабое корпоративное управление, нехватка управленческих ресурсов, устаревшие производственные мощности. Требуется срочное обновление производственных мощностей в промышленности, в особенности крупных убыточных предприятий, что неизбежно приводит к мысли о необходимости приватизации остающихся в государственной собственности предприятий, в том числе в такой ключевой для молдавской экономики отрасли, как переработка сельскохозяйственной продукции. Основным препятствием для осуществления крупномасштабной приватизации является слабость правовой и административной базы (так, к примеру, в 2000 году было отменено восемь контрактов на приватизацию), а также прямое политическое вмешательство в этот процесс, в частности, в случае приватизации крупных предприятий в таких отраслях, как телекоммуникации и электроэнергетика. Реализация нового закона о банкротстве, включающего процедуру ликвидации и реструктуризации предприятий по суду, может способствовать дальнейшему перемещению производственных факторов в более прибыльные сферы деятельности. 10. В энергетическом секторе Молдовы в последние годы произошли важнейшие положительные изменения, в частности, разделение бывшего энергетического монополиста "Молдэнерго" и создание независимого агентства по регулированию энергетики "АНРЕ". Из пяти распределительных компаний три приватизированы путем продажи контрольного пакета акций стратегическому иностранному инвестору, который в июле 2001 года предложил новую схему сбора платежей с потребителей электроэнергии, предусматривающую отключение потребителей за неплатежи. В результате, за последний год общие сборы по оплате электроэнергии значительно увеличились и в настоящее время близки к 90 процентов, хотя только 30 процентов поступают живыми деньгами. В 2000 году масштабные и необеспеченные льготы по оплате электроэнергии были заменены адресной системой компенсаций, финансируемых через бюджет. Следующими шагами по реформированию отрасли должны стать приватизация 26 остающихся в государственной собственности двух энергораспределительных компаний и трех электростанций, а также теплоэнергетических компаний. Остается нерешенным вопрос о погашении крупной внешней задолженности за электроэнергию. С. Региональные вопросы 11. Приднестровье. Конфликт в Приднестровье имел значительные последствия для Молдовы. Молдавские предприятия тяжелой промышленности (сталелитейный завод и крупная электростанция) находятся в Приднестровье. В Приднестровье распространена контрабанда, для борьбы с которой вдоль границы Украины с Приднестровьем предполагается открыть совместные молдавскоукраинские таможенные посты. Действующее правительство совместно с международным сообществом активно пытается найти пути разрешения конфликта. 12. Инициатива по сотрудничеству стран Юго-восточной Европы. В июне 2001 года Молдова стала первой страной СНГ, присоединившейся в качестве полноправного члена к Пакту о Стабильности, одной из целей которого является обеспечение свободной торговли товарами между участвующими странами. D. Сценарии и стратегии долговой устойчивости 14 13. С начала 90-х гг. совокупный внешний долг Молдовы вырос практически с нулевой отметки вырос до 1,6 млрд. долларов США (или 110 процентов ВВП) к концу 2000 года, из которых 1 024 млн. долларов составляет государственный и гарантированный государством долг (72 процента ВВП), 210 млн. долларов частный долг, 345 млн. долларов – просроченные платежи по импорту энергии. Поскольку государственный и гарантированный государством долг в основном сформирован за счет кредитов с низким грант-элементом, на конец 2000 года приведенная стоимость этого долга составила 967 млн. долларов (68 процентов ВВП). Более половины внешнего государственного (и гарантированного государством) долга составляют обязательства перед многосторонними финансовыми институтами, в частности, МВФ (154 млн. долларов), Всемирным банком (289 млн. долларов) и ЕБРР (74 миллиона долларов); 26 процентов составляют обязательства перед двусторонними официальными кредиторами, включая Россию (122 млн. долларов), США (60 млн. долларов) и Японию (29 млн. долларов). Остальные 19 процентов составляют обязательства по еврооблигациям, выпущенным на сумму в 75 млн. долларов в 1997 году на условиях единовременного погашения в 2002 году, а также по прямым и гарантированным государством кредитам иностранных банков (114 млн. долларов). Отношения чистой приведенной стоимости долга к экспорту, а также к доходам центрального правительства составили 139 процентов и 380 процентов соответственно, в то время как расходы по обслуживанию государственного и гарантированного государством долга достигли почти 40 процентов доходов центрального правительства. Это не может не вызывать вопрос о способности Молдовы в полной 14 См. таблицы 15а-b и 16a-b, рисунок 4 Приложения. 27 мере нести свои текущие и будущие обязательства по обслуживанию долга без изменения режима погашения задолженности и облегчения долговой ситуации. 14. Обязательства по обслуживанию долга в настоящее время поглощают значительную долю правительственных доходов, серьезно ограничивая свободные ресурсы для стимулирования экономического развития и усилий по сокращению бедности. Стратегия, применяемая властями для смягчения долгового бремени, состоит из следующих элементов: во-первых, продолжение жесткой налоговобюджетной политики с целью удержания первичного профицита бюджета на уровне 1,5-2 процента ВВП; во-вторых, направление доходов от приватизации на обслуживание и погашение внешнего государственного долга, а также ликвидацию задолженности правительства по выплате заработной платы; в-третьих, отказ от новых заимствований, на не льготных условиях; в-четвертых, использование, по возможности, рыночных методов снижения долгового бремени; в-пятых, совершенствование системы управления внешним и внутренним государственным долгом; в-шестых, поиск возможностей для проведения реструктуризации долга. 15. В соответствии с текущим программным сценарием, который предполагает продолжение жесткой, но реалистичной бюджетной консолидации, проведение разумной монетарной политики, осуществление структурных реформ, а также при условии сохранения благоприятной внешней конъюнктуры долговые показатели Молдовы с течением времени должны упасть до устойчивого уровня. Чистая приведенная стоимость будущих обязательств по обслуживанию долга (государственного и гарантированного государством, включая финансирование остаточного внешнего дефицита) в процентах к ВВП должна снизиться с 68 процентов - своего пикового значения - в 2000 году до 22 процентов ВВП в 2010 году. В соответствии с прогнозом, отношения чистой приведенной стоимости долга к экспорту и к доходам центрального правительства должны достичь порога устойчивости к 2010 году - 40 процентов и 139 процентов соответственно. К 2010 году обслуживание государственного и гарантированного государством долга должно резко снизиться до уровня менее 10 процентов от экспорта и около 25 процентов от доходов центрального правительства. 16. Хотя в долгосрочной перспективе, при условии проведения правильной экономической политики, долговая ситуация может стабилизироваться, в краткосрочной перспективе ситуация выглядит более проблематичной, в частности, с фискальной точки зрения. По прогнозам, вплоть до 2005 года отношение чистой приведенной стоимости долга к доходам центрального правительства будет превышать 250 процентов. При осторожных прогнозах относительно возможностей получения Молдовой нового льготного финансирования, а также доходов от приватизации, в 2002-2003 годах страна столкнется с весьма серьезной проблемой ликвидности, что выразится в потребности ежегодного финансирования остаточного дефицита в размере 40-50 миллионов долларов. Для решения данной проблемы уже в самом начале 2002 года Молдове придется искать реструктуризации своих долгов перед официальными и частными кредиторами, возможно, на Неаполитанских условиях. 17. В пессимистическом сценарии даже при условии проведения правильной экономической политики долговые проблемы Молдовы в краткосрочной перспективе могут серьезно обостриться, если период экономического восстановления затянется в результате внешнего шока, неблагоприятных погодных 28 условий, а также более пассивного, нежели ожидается, участия частного сектора в экономике. В этом случае Молдове будет легче добиваться облегчения бремени двустороннего долга очень льготных условиях. Более того, если в результате внешнего шока произойдет значительное снижение обменного курса, страна может неожиданно оказаться в ситуации, когда при данном значении нормы обслуживания долга окажется необходимым списание долга. Например, в соответствии со сценарием, при котором ежегодный рост ВВП составит не более 2 процентов, значение показателя отношение чистой приведенной стоимости долга к доходам будет превышать 250 процентов вплоть до 2007 года, в то время как обязательства по обслуживанию долга будут продолжать поглощать от 30 до 50 процентов доходов центрального правительства на протяжении всего следующего десятилетия. V. Таджикистан – Записка по стране А. Введение 1. Таджикистан является беднейшей республикой бывшего СССР с самым низким среднедушевым доходом и высоким уровнем бедности. Процесс реформ в стране начался с большим опозданием вследствие гражданского конфликта, который продолжался вплоть до 1997 года. С этого времени в стране отмечается определенная макроэкономическая стабилизация. В 1998 году возобновился рост ВВП, в прошлом году удалось снизить темпы инфляции. Успехи Таджикистана, равно как и других стран региона, в осуществлении структурных реформ являются неоднозначными. Среди нерешенных вопросов на повестке дня стоят сокращение квази-фискальных операций, ускорение земельной реформы, завершение приватизации крупных предприятий, укрепление институтов государственного сектора. 2. Численность населения, живущего за чертой бедности, в стране чрезвычайно велика, весьма распространено недоедание: в крайней бедности (2,15 долл. в день) живет 68 процентов населения, более 95 процентов населения считаются бедными (4,30 долл. в день). За годы трансформации уровень бедности значительно возрос, по причине резкого снижения ВВП и расслоения доходов населения. Правительство завершило разработку Промежуточного Документа по сокращению бедности в октябре 2000 года, и в настоящее время находится в процессе разработки его полного варианта. Основными аспектами Промежуточного Документа являются обеспечение экономического роста в трудоемких отраслях, предоставление базовых социальных услуг, адресная поддержка бедных слоев населения, совершенствование системы управления и обеспечение безопасности, которые рассматриваются как основные инструменты в борьбе с бедностью. 3. В перспективе текущая макроэкономическая ситуация должна привести к достижению умеренного роста, стабильности цен, сокращению отрицательного сальдо баланса текущих операций, а также дефицита бюджета. По прогнозам темпы экономического роста снизятся с 6 процентов в 2002 году до 3 процентов в 2010 году, что объясняется достижением предприятиями алюминиевой отрасли своей предельной мощности, а также исчерпанием эффекта увеличения производительности труда от проведения структурных реформ. Темпы роста экспорта должны составить в среднем 6 процентов в год, в то время как темпы роста импорта возрастут на несколько меньшую величину, что в результате приведет к постепенному сокращению отрицательного сальдо текущего счета платежного баланса. В. Приоритеты развития и снижение уровня бедности в будущем 4. Экономический рост в ближайшей перспективе должны обеспечить сельское хозяйство и легкая промышленность, чему должно способствовать повышение производительности труда в сельском хозяйстве, связанное с приватизацией сельскохозяйственных предприятий, расширением производственных мощностей в агропромышленном и других секторах. Для достижения даже средних уровней устойчивого роста, а также сокращения бедности потребуется обеспечение макроэкономической стабильности в 30 сочетании с ускорением структурных реформ, включая значительное сокращение квази-фискальных дефицитов, особенно в энергетике, а также создание более благоприятной среды для частной инициативы с акцентом на совершенствование системы управления. Несмотря на то, что правительством уже была подготовлена государственная программа инвестиций, ее осуществление, вероятнее всего, будет идти медленными темпами из-за ограниченной способности страны поглощать привлекаемые инвестиции. 5. Устойчивый рост в среднесрочной перспективе потребует макроэкономической стабильности и повышения эффективности валютного рынка. При условии проведения более жесткой монетарной политики, а также с увеличением спроса на деньги по мере укрепления доверия к национальной валюте и банковской системе, ожидается снижение инфляции с почти 40 процентов в 2001 году до 5 процентов в год в среднесрочной перспективе. До завершения процесса бюджетной консолидации, сокращение большого отрицательного сальдо текущего счета платежного баланса в прогнозируемом периоде будет обеспечено, в основном, за счет улучшения соотношения сбережений и инвестиций в частном секторе. Предпринятые на протяжении последнего времени шаги по либерализации межбанковского валютного рынка должны найти свое дальнейшее развитие. 6. Важнейшей задачей для экономики Таджикистана является рост доходов бюджета. В среднесрочной перспективе необходимо увеличение уровня собираемости налогов, который в 2000 году на 9 процентов отставал от среднего уровня в регионе, составившего 23 процентов ВВП. В ближайшее время этого можно будет достичь за счет усиления налогового администрирования в результате реорганизации Налогового комитета и налоговой полиции путем перераспределения их основных функций, что позволит решить имеющиеся проблемы в системе управления; в среднесрочной перспективе потребуется пересмотр налогового кодекса. 7. Реформы в социальном секторе должны будут способствовать увеличению производительности труда, а также содействовать экономическому росту. Несмотря на то, что со времени становления Таджикистана как независимого государства стандарты в образовательной и медицинской сфере ухудшились, страна по-прежнему имеет хорошую базу для развития человеческого капитала. Последние пилотные программы свидетельствуют о некотором улучшении положения в этих сферах, а в процессе разработки Документа по сокращению бедности возникло новое понимание необходимости реформирования социального сектора. Следующая фаза реформ должна быть посвящена выработке эффективных подходов по определению приоритетных направлений расходования средств на социальные нужды путем подготовки среднесрочной стратегии и пересмотра роли ключевых министерств в экономике рыночного типа. Совершенствованию системы контроля за расходами должно способствовать осуществление ряда мероприятий: распространение системы казначейства на все операции центрального правительства и местных властей, а также создание региональных казначейств в неохваченных районах; принятие Закона о казначействе, а также внедрение комплекса мер по контролю расходных обязательств министерств. 31 8. С целью повышения производительности труда необходимо проведение приватизации и последующей реструктуризации средних и крупных предприятий, а также находящихся в государственной и коллективной собственности ферм. Хотя все находившиеся в собственности государства хлопкоочистительные предприятия уже проданы и малая приватизация по большей части завершена, крупные и средние предприятия приватизированы только на треть. Крупнейшие промышленные предприятия, включая алюминиевые заводы, энергетические компании, а также предприятия коммунальной сферы по-прежнему остаются в государственной собственности. В проведении реструктуризации Таджикистан также значительно отстает от других стран СНГ, хотя наметившийся рост в промышленности в последние месяцы свидетельствует о положительном влиянии проведенной приватизации на результаты деятельности предприятий. Для содействия реструктуризации малых, средних, а также крупных предприятий, правительству необходимо пересмотреть действующее законодательство по банкротству, расширить права кредиторов, и принять меры по защите базовых прав акционеров. Однако правовой системе понадобится значительная поддержка правительства с тем, чтобы обеспечить выполнение принимаемых законодательных актов. Кроме того, понадобится политическая воля для обеспечения нейтральности при решении вопросов реформирования государственных предприятий, поддержка государства для смягчения социальных последствий реструктуризации, а также продолжение усилий по улучшению финансовых и организационных результатов деятельности предприятий. 9. Необходимо также совершенствовать аграрную политику. Сельское хозяйство играет важную социальную роль в экономике Таджикистана, в особенности, для малообеспеченных слоев населения. Увеличение производительности труда в сельском хозяйстве, а также содействие росту в отрасли должны быть обязательными элементами любой стратегии по сокращению бедности. Ориентированная на бедные слои населения стратегия потребует развития рынка и рыночных институтов, улучшения доступа к земле, в том числе - путем приватизации, а также восстановления сельской инфраструктуры, в особенности, ирригационных систем. От 20 до 30 процентов пахотных земель в настоящее время не используются вследствие разрушения системы орошения и водоотводящих систем. Необходимо снижение государственного вмешательства в сельское хозяйство. 10. С целью сокращения квази-фискальных дефицитов, которые в настоящее время только в энергетике достигают около 7 процентов ВВП, необходимо увеличить тарифы на электроэнергию и газ, и повысить уровень собираемости платежей, в частности, в промышленности. Таджикистан не имеет разработанных запасов нефти и газа, но в стране имеются значительные водные ресурсы для выработки энергии. Несмотря на стремление Таджикистана полностью обеспечивать себя электроэнергией по завершении осуществления двух проектов в гидроэлектроэнергетике, существуют сомнения относительно их экономической целесообразности, а также опасения относительно возможных неблагоприятных последствий для ирригационного сельского хозяйства в расположенных вниз по течению рек районах Узбекистана и Туркменистана. Государственные энергетические компании контролируют все стадии выработки, передачи и распределения 32 энергии. По сравнению с другими беднейшими странами СНГ, Таджикистан значительно отстает в вопросах реформирования этих ключевых областей. Тарифы на электроэнергию по-прежнему покрывают всего лишь треть затрат на производство, а недоборы по платежам за потребленную электроэнергию и природный газ в 2000 году достигли почти 4 процентов ВВП в придачу к 2 процентам ВВП в форме безнадежных долгов прошлых лет. Новый энергетический закон был принят в октябре 2000 года, в соответствии с которым создано министерство энергетики, отвечающее за формулировку отраслевой политики. Несмотря на то, что к вопросу повышения тарифов и их доступности для населения необходимо подходить с особой тщательностью, их корректировка в направлении увеличения окупаемости затрат неизбежна для полной реализации имеющегося потенциала в долгосрочной перспективе. 11. Слабое администрирование не раз давало основания для обеспокоенности по вопросам управления. Деловой климат в стране попрежнему неблагоприятен, в особенности для развития малого и среднего бизнеса, вхождения на рынок новых предприятий, а также привлечения прямых иностранных инвестиций. Основными причинами в сложившейся ситуации можно назвать: нехватку финансовых ресурсов, слабость исполнительной власти и системы управления в целом, а также значительные барьеры на внутреннем рынке. Проблемы управления в основном связаны со слабостью общегосударственных институтов, что позволяет клановым интересам сохранять значительное влияние на местах, и порождает конфликт интересов на ключевых правительственных постах. Расширение функций Главного управления аудита, а также увеличение количества аудиторских проверок может способствовать улучшению системы управления, а также созданию более благоприятной среды для функционирования частного сектора. Учреждение Агентства по борьбе с монополиями и поддержке предпринимательства также должно способствовать развитию малых и средних предприятий. 12. Наконец, осуществление планов по реструктуризации четырех крупнейших коммерческих банков страны должно содействовать укреплению потенциала банковской системы, в частности, в сфере мобилизации внутренних сбережений населения. Той же цели должно содействовать принятие закона, отменяющего обязательства коммерческих банков предоставлять в Налоговый комитет информацию обо всех вновь открываемых депозитах. С. Региональные вопросы 13. Таджикистан не имеет выхода к морю, и его внешние транспортные пути находятся под контролем соседних стран и в прошлом подвергались внезапному закрытию. Несмотря на то, что в рамках Таможенного союза СНГ проведен ряд переговоров о нормализации региональных транспортных соглашений, они не привели к значимым результатам, и в настоящее время неясно, когда и каким образом будут достигнуты соответствующие соглашения. Вследствие крайней важности решения вопросов управления водными и энергетическими ресурсами на региональном уровне, развитие энергетического сектора в долгосрочной перспективе будет сильно зависеть от региональных соглашений. 33 D. Сценарии и стратегии долговой устойчивости 15 14. В базовом сценарии, отношение чистой приведенной стоимости внешнего долга Таджикистана к доходам правительства к 2008 году должна упасть ниже 250 процентов (таблица 17а Приложения). Если говорить о краткосрочной перспективе, то в 2002 году расходы по обслуживанию долга составят около 50 процентов доходов правительства, а в период до 2008 года – в среднем 37 процентов. Реструктуризация обслуживания долга на Неаполитанских условиях будет способствовать снижению платежей обслуживания долга в консолидационный период, однако, для достижения среднесрочной устойчивости долговой ситуации необходима реструктуризация всего накопленного долга на Неаполитанских условиях. В пессимистическом сценарии, чистая приведенная стоимость внешнего долга Таджикистана будет превышать 250 процентов доходов правительства на протяжении всего прогнозируемого периода. Обслуживание долга будет составлять более 17 процентов доходов правительства независимо от договоренностей реорганизации долга (таблица 17b Приложения). Таким образом, даже если ситуацию с внешним долгом Таджикистана удастся стабилизировать в среднесрочном плане путем достижения умеренного роста (по базовому сценарию) на основе структурных реформ, бремя обслуживания долга, выраженное в процентах от правительственных доходов, по-прежнему останется чрезмерным. В случае льготной реструктуризации накопленной задолженности, платежи в счет обслуживания долга должны значительно снизиться. Однако, если не удастся достичь устойчивого роста ВВП в пессимистическом сценарии, расходы по обслуживанию долга окажутся неподъемными в самом ближайшем будущем. 15 См. таблицы 17а-b, 18а-b, а также рисунок 5 Приложения. 34 VI. Азербайджан – Записка по стране А. Введение 1. После глубокого экономического спада, последовавшего за распадом Советского Союза, начиная с 1997 года экономика Азербайджана стала расти быстрыми темпами. Если изначально этот рост в основном обеспечивался за счет нефтяной и газовой отраслей, то в 2000-2001 гг. высокие темпы роста были отмечены во всех отраслях народного хозяйства, включая сельское хозяйство. Малая приватизация в Азербайджане практически завершена. Процесс приватизации средних и крупных предприятий возобновился с принятием второй программы приватизации в августе 2000 года, и в марте 2001 года на приватизацию были выставлены около 450 крупных предприятий в таких отраслях, как телекоммуникации, топливная отрасль, энергетика, а также государственные авиалинии «АЗАЛ». 2. Уровень бедности в стране остается высоким. В 2000 году ВВП на душу населения составил 652 доллара в год при значительном расслоении доходов. Например, в 1999 году заработная плата в нефтяной и газовой отраслях в среднем в десять раз превышала уровень зарплаты в сельском хозяйстве. В соответствии с Промежуточным документом стратегии по борьбе с бедностью 61 процентов населения в настоящее время живет за чертой бедности. В. Приоритеты развития и снижение уровня бедности в будущем 3. Главной задачей для Азербайджана является сохранение устойчивой макроэкономической ситуации при расширении базы экономического роста. Одновременно с развитием нефтегазового сектора, необходимо создать деловую среду, которая бы содействовала устойчивому росту в других секторах экономики. Вероятнее всего, в выигрыше от развития нефтегазового комплекса окажутся строительная и транспортная отрасли, а также сфера услуг. Другие отрасли экономики, в особенности, сельское хозяйство вряд ли выиграют. Так, последние успехи в сельском хозяйстве являются результатом проведения структурных преобразований в сельском хозяйстве, в частности, начатой в 1997 году земельной реформы, а также устранением государственного монополизма в отрасли. Однако, нехватка кредитных ресурсов остается серьезной проблемой для сельского хозяйства. Восстановления и модернизации требует оросительная система. Таким образом, можно выделить четыре основных препятствия достижению устойчивого роста вне нефтегазового комплекса Азербайджана: недостатки в системе управления и коррупция; низкие адресность и эффективность социальных расходов; отсутствие соответствующей инфраструктуры, и слабая политика в энергетическом комплексе. 4. Слабая целевая направленность и низкая эффективность социальных расходов не способствовали снижению бедности в Азербайджане в процессе становления рыночной экономики. При действующей системе небольшие льготы зачастую распределяются среди большого числа реципиентов. Отсутствие всеобъемлющей и регулярной статистической информации по уровню жизни является основным препятствием для определения порогового значения бедности и создает большие трудности для повышения адресности программ социальной защиты. Правительство уже 35 предприняло ряд шагов для улучшения мониторинга бедности и намерено регулярно обновлять картину бедности, основываясь на результатах выборочного обследования жизненного уровня домашних хозяйств. Данная информация является важнейшим этапом завершения работы по подготовке Документа по сокращению бедности и требует ежегодного пересмотра. Правительство работает над среднесрочной стратегией по усилению адресности социальной защиты, а также по снижению негативных последствий повышения коммунальных тарифов для малообеспеченного населения. 5. Реформы государственного сектора, направленные на повышение адресности и эффективности социальных расходов, крайне необходимы для сокращения бедности. Правительство взяло на себя обязательства по выработке и осуществлению среднесрочной стратегии по усилению адресности социальных программ. В рамках этой стратегии, а также для повышения финансовой дисциплины в энергетике правительство провело замену системы льготных тарифов для отдельных групп населения целевыми субсидиями. Таким образом правительство стремится ликвидировать фактически существующее субсидирование всего населения через низкие тарифы и неплатежи. Правительство рассмотрит также варианты возможности использования сниженных тарифов в отношении фиксированных объемов потребления энергии. 6. Правительство также намерено провести реформирование бюджетного процесса и в целом системы управления государственными расходами, что позволит обеспечить достаточные бюджетные ассигнования для социальной сферы. С вступлением в силу нового закона о бюджетной системе и разработкой среднесрочной программы расходов правительство должно обеспечить, во-первых, четкую привязку к бюджету приоритетных направлений политики по сокращению бедности, во-вторых, надлежащую организацию бюджетного процесса, осуществление бюджетного планирования и исполнение бюджета в соответствии с принятой политикой, в-третьих, предсказуемость как фискальной политики, так и ее ресурсного обеспечения, что облегчит планирование деятельности отраслевых министерств и стабильность исполнения их программ; в–четвертых, установление твердых бюджетных ограничений и увеличение автономии отраслевых министерств для стимулирования эффективного и производительного использования средств. 7. Расходование средств в сфере образования и здравоохранения является наименее эффективным, в частности, по причине раздутости штатов, что привело к значительному ухудшению качества предоставляемых услуг и сокращению их доступности для бедных слоев населения. Что касается образования, то для сравнения, в бедных семьях число детей, посещающих школу, гораздо ниже, чем в других семьях, и вероятность их длительного отсутствия в школе также более высока. Что касается доступности услуг здравоохранения для населения, то социологические исследования и обследования домашних хозяйств показывают, что улучшение показателей здоровья скорее объясняется неполнотой информации, поскольку беднейшие домохозяйства не пользуются услугами медицинских учреждений. 8. Реформа энергетики могли бы значительно увеличить доходы, получаемые отраслью, для последующего финансирования программ по 36 снижению уровня бедности. В Азербайджане потребление энергии является крайне неэффективным, что объясняется заниженными тарифами, а также существованием порочной системы неплатежей конечных потребителей за электроэнергию и газ. Основными источниками перекрестного субсидирования являются: во-первых, потери SOCAR от реализации энергоресурсов по ценам ниже рыночных предприятиям коммунального сектора «Азерэнерго» и «Азергаз», находящимся в государственной собственности и отвечающим за поставки электроэнергии; и, во-вторых, низкий уровень собираемости платежей с конечных пользователей – в 1999 году было оплачено только 44 процентов поставок газа и 41 процентов поставок электричества, а отдельные группы населения и вовсе были освобождены от уплаты; в-третьих, технические потери и кражи. Учитывая, что проблема сбора платежей за поставляемые электроэнергию и газ по-прежнему сохраняется, чрезвычайно важно изначально провести приватизацию распределительных компаний и надлежащим образом организовать учет потребления и взимание платежей, прежде чем двигаться вперед по пути приватизации энерговырабатывающих компаний. Властями Азербайджана была разработана комплексная программа по решению данных вопросов, предусматривающая применение более жестких мер бюджетного контроля в коммунальном секторе, а также установление твердого графика сближения внутренних цен на нефть с экспортными и приватизации всех распределительных сетей. Здесь важно обеспечить адекватную нормативноправовую основу, в том числе по обеспечению окупаемости затрат, чтобы привлечь стратегических инвесторов. 9. Недавно правительством Азербайджана был предпринят ряд обнадеживающих шагов по совершенствованию системы управления. Именно слабость системы управления наиболее часто называется в качестве одного из основных факторов, отрицательно влияющих на инвестиционный климат в Азербайджане. Существующая система управления является главным препятствием для повышения роли предприятий в ускорении экономического роста, препятствует выходу на рынок новых предприятий, а также развитию действующих предприятий путем реализации их конкурентных преимуществ, искажает распределение ресурсов между производственными видами деятельности и направленными на извлечение ренты. Свою деятельность начала Счетная палата (высший орган аудита), наделенная правом аудита всех государственных учреждений. В настоящее время одна из ведущих международных аудиторских компаний проводит аудит Таможенного комитета Азербайджана. Правительство также учредило Нефтяной фонд для управления доходами, полученными от продажи нефти, и установило весьма жесткие правила для обеспечения прозрачности его управления. Однако предстоит сделать еще больше. Совершенствованию системы управления может содействовать более четкое разделение регулирующих и коммерческих функций государственных предприятий. Потребуется реформа в области налогового администрирования с целью борьбы с коррупцией. Увеличение расходов правительства на здравоохранения и образования должно расширить доступ населения к их услугам и сделать их менее зависимыми от существующего стихийного финансирования за счет пользователей их услуг. 10. Для создания новых рабочих мест и сокращения бедности необходима политика улучшения делового климата и содействия развитию 37 частного сектора. Плохой инвестиционный климат, недостаток финансовых ресурсов и неразвитость инфраструктуры являются основными препятствиями для развития малых и средних предприятий, а также для притока инвестиций в отрасли промышленности, не связанные с добычей нефти и газа. Правительство должно активно содействовать привлечению инвестиций, особенно в малые и средние предприятия агропромышленного комплекса. Правовой базис функционирования рыночной экономики образуют новая конституция и реформы правовой системы. Новый налоговый кодекс снижает налоговое бремя и делает налоговый режим более объективным. Правительство намерено провести анализ административных барьеров для выхода на рынок новых предприятий, а также определить критерии прогресса в их устранении. Важными направлениями реформы, ставящей своей целью минимизацию коррупции и предотвращение конфликта интересов в деловой среде, являются: во-первых, разделение в энергетическом секторе коммерческих и политических, а также регуляторных функций и установление твердого графика реформирования тарифной политики; во-вторых, пересмотр режима лицензирования с целью сокращения количества лицензируемых видов деятельности; и, в-третьих, рассмотрение корпоративных вопросов управления, которые зачастую представляют значительную преграду для частных инвестиций, в особенности прямых иностранных инвестиций путем требования применять международные стандарты бухгалтерского учета и отчетности для предприятий нефтяной отрасли и финансового сектора. Начиная с 2002 года, все совместные предприятия с оборотами выше установленной величины, должны будут составлять свою финансовую отчетность в соответствии с международными стандартами бухгалтерского учета и отчетности, а также публиковать свои годовые отчеты, в том числе финансовую информацию, для широкой общественности. 11. Приоритетной задачей правительства также должно быть укрепление внутреннего финансового рынка. Начиная с 1997 года, экономический рост в значительной степени был профинансирован за счет иностранных инвестиций, однако не связанные с нефтью отрасли не могут реально надеяться на данный источник средств. Правительству необходимо действовать более агрессивно в отношении приватизации оставшейся части государственных банков, в том числе Международного банка Азербайджана и Объединенного универсального банка, тем самым, содействуя созданию равных правил игры в банковском секторе. Правительству также необходимо расширять свои собственные возможности по привлечению кредитных ресурсов путем развития рынка казначейских облигаций. Недавно Национальным Банком Азербайджана было проведено исследование факторов, препятствующих развитию конкуренции в банковской системе, и в настоящее время готовится план по разрешению выявленных проблем. С. Региональные вопросы 12. Азербайджан не имеет прямого доступа к международному нефтяному рынку. В настоящее время страна использует два маршрута экспорта своей нефти к Черному морю. По западному маршруту сырая нефть поступает через Грузию в Супсу, а по северному маршруту нефть проходит транзитом через Российскую Федерацию в Новороссийск. Строительство трубопровода Баку- 38 Тбилиси-Сейхан позволит доставлять азербайджанскую нефть через Грузию и Турцию в Средиземноморье. Поэтому для обеспечения успеха намечаемых проектов в нефтегазовом секторе Азербайджану необходимо поддерживать хорошие отношения с Грузией, Россией и Турцией. 13. Региональный конфликт, продолжающийся с момента обретения независимости, отрицательным образом повлиял на экономическое развитие Азербайджана. Конфликт с Арменией по определению статуса Нагорного Карабаха остается неурегулированным. Кроме того, споры вокруг раздела Каспийского моря между пятью государствами, имеющими выход к его побережью, могут помешать развитию нефтегазовой отрасли или даже привести к военному конфликту. Любое проявление региональной политической нестабильности может переключить внимание властей, а также отвлечь финансовые ресурсы от осуществления необходимых социальных и экономических реформ. D. Сценарии и стратегии долговой устойчивости 16 14. В 2000 году внешний долг Азербайджана был равен 23 процентов ВВП, и в среднесрочной перспективе ожидается его сохранение на уровне 25 процентов ВВП. Более 90 процентов долга, т.е. около 1,2 млрд. долларов, образуют обязательства перед официальными кредиторами, из которых более половины - перед МВФ и Всемирным банком. Все они имеют длительные сроки погашения. Расходы по обслуживанию долга, выраженные в процентах от поступлений от экспорта товаров и услуг, составили в 2000 году 4,4 процентов и по прогнозам останутся на уровне ниже 10 процентов в среднесрочной перспективе. При таких низких показателях бремени внешнего долга Азербайджана он вряд ли представляет серьезную угрозу для экономического роста, и не является препятствием для сокращения уровня бедности. 16 Базовый макроэкономический прогноз и обобщенные данные по накопленному внешнему долгу представлены в таблицах 19-20 Приложения. 39 VII. Узбекистан – Записка по стране А. Введение 1. Узбекистан избрал постепенный подход к реформирования экономики. По официальной статистике, снижение объемов промышленного выпуска в Узбекистане было самым небольшим среди всех стран СНГ после распада СССР. С середины 1990-х годов страна также самостоятельно обеспечивает свои потребности в пшенице и электроэнергии. Однако, отказ от предпринимавшихся ранее усилий по либерализации торгового режима и валютного рынка, введение множественности валютных курсов в сочетании с ограничениями по текущим операциям платежного баланса и следование политике импортозамещающей индустриализации с конца 1996 года тормозили экономический рост. Сохраняется ряд макроэкономических диспропорций, в частности, вплоть до недавнего времени высокими были темпы нарастания внешнего долга, использовавшего для финансирования роста, на протяжении последних пяти лет тяжелым налоговым бременем для экспортеров была обязательная продажа валютной выручки при большом разрыве между официальным обменным курсом и курсом черного рынка с целью субсидирования импорта капитала, сырьевых ресурсов и важнейших потребительских товаров. Кроме того, сохранялись жесткие административные ограничения в торговле (через ограничения валютного режима) с целью защиты национальных производителей от внешней конкуренции. Для поддержки приоритетных отраслей были задействованы также инструменты финансовой политики: широко использовались административные кредиты и госгарантии по займам, привлекаемым предприятиями. Реальные процентные ставки были отрицательными, однако, сдерживание дефицита центрального бюджета (исключая квази-фискальное финансирование) обеспечивали определенный контроль за денежной экспансией. Жесткое ограничение импорта нетарифными барьерами, а также мерами торгового и валютного регулирования содействовало сохранению дефицита текущего счета платежного баланса на приемлемом уровне. Политика правительства привела к чистому оттоку значительных ресурсов из сельского хозяйства, сдерживанию роста доходов сельского населения, большой дифференциации доходов в сельских и городских районах. Структурные реформы носят весьма ограниченный характер, несмотря на многочисленные заявления правительства, и до настоящего времени не способствовали ни разрешению фундаментальных диспропорций в структуре стимулов, ни улучшению деловой среды. 2. Во времена Советского Союза Узбекистан был одной из беднейших республик, с явным преобладанием бедного населения в сельских районах. После распада Советского Союза произошло дальнейшее ухудшение показателей бедности. Результаты первого масштабного исследования по оценке жизненного уровня в стране до сих пор находятся в стадии анализа, но результаты предыдущих исследований показывают, что численность населения, живущего за чертой бедности, составляет от 20 до 30 процентов. Низкий среднедушевой уровень дохода, а также значительная дифференциация доходов (так, к примеру, в Ферганской области коэффициент Джини по потреблению составляет 0,4) объясняют довольно высокий уровень бедности в Узбекистане. О глубине бедности можно судить по следующим данным: доходы бедных 40 слоев населения в среднем на 38 процентов ниже прожиточного минимума. В сельских районах уровень бедности по-прежнему высок, растет разрыв в уровне доходов населения в сельских и городских районах. Отмечаются значительные региональные различия в уровне бедности. Уровень жизни в северо-западных районах страны (Каракалпакстан и Хорезм), а также в Кашкадарье и Намангане значительно ниже, чем в Ташкенте и Ташкентской области, и в меньшей степени - чем в Ферганской долине (Андижан, Фергана). Для районов с низким уровнем жизни также характерны более низкие показатели здоровья населения. В целом, появляется все больше свидетельств об ухудшении уровня жизни населения, особенно среди бедных слоев. Создание рабочих мест для молодеющего населения является серьезной проблемой для Узбекистана. 3. По сравнению с некоторыми другими государствами региона система социальной защиты в Узбекистане более адресна. Впрочем, предоставляемые льготы недостаточны для защиты наиболее уязвимых слоев общества: в 2000 году расходы на выплату пособий по безработице, социальной помощи и также детских пособий составили 3 процентов ВВП. Меньшее распространение бедности среди населения пенсионного возраста свидетельствует об успехах пенсионной системы по сокращению бедности, хотя расходы на это довольно высоки и составляют 7-8 процентов ВВП, а размер пенсионных отчислений составляет 40 процентов фонда заработной платы. Налицо «ловушка» сочетание низкой дисциплины платежей и высокого уровня отчислений на социальные нужды. В. Приоритеты развития и снижение уровня бедности в будущем 4. Среднесрочные перспективы страны в значительной степени будут зависеть от способности и желания правительства Узбекистана ликвидировать макроэкономические диспропорции и либерализовать экономику в интересах создания условий для ускорения роста частного сектора и экспорта. При условии последовательного движения в направлении более рыночноориентированного валютного режима, включая отмену ограничений по доступу на валютный рынок юридических и физических лиц, а также осуществления других приоритетных реформ, в среднесрочной перспективе Узбекистан мог бы достичь широкомасштабного, ориентированного на экспорт реального роста ВВП на уровне 5 процентов в год. 5. В частности, хлопчатобумажная отрасль, обеспечивающая значительный объем сельскохозяйственного экспорта, с упразднением системы госзаказа, искусственно сдерживающего рост цен производителей, получит важные ценовые стимулы для увеличения производительности труда. Также окажутся в выигрыше предприятия, занятые выращиванием других сельскохозяйственных культур, в том числе поставляемых на экспорт овощей и фруктов. По прогнозам, в промышленности дифференциация показателей роста будет довольно большой. В некоторых отраслях, в особенности - там, где доминирующее положение занимают крупные и малоэффективные предприятия, для многих из которых система множественных валютных курсов является каналом скрытых субсидий, произойдет сокращение объемов производства. Стимулы к росту получат экспортеры промышленной продукции, а также вновь создаваемые предприятия, в том числе с участием иностранных инвесторов, которые до сих пор избегали участия в экономике Узбекистана 41 вследствие завышенного валютного курса, жесткого административного регулирования и неблагоприятного делового климата. Энергетический сектор, в особенности нефтяная и газовая отрасли, а также нефтехимия имеют большой потенциал наращивания экспорта и превращения в мотор роста внутри промышленного сектора, при условии, что их сбытовые цены обеспечат полную окупаемость затрат. Улучшение делового климата, снятие ограничений на обращение наличных денег, а также эффект распространения импульсов роста сельского хозяйства и экспорториентированных отраслей, должны оживить экономическую активность в сфере услуг и содействовать широкомасштабному сокращению бедности. 6. Ограничительная курсовая политика остается ключевым препятствием для экономического роста в Узбекистане. Несмотря на административную унификацию официального и внебиржевого обменного курсов в ноябре 2001 года, которая в сочетании с другими мерами экономического характера, предпринятыми в период 2000-2001 гг., снизили масштабы скрытого налогообложения и субсидирования в рамках валютного режима, Узбекистан по-прежнему имеет два законно существующих валютных курса: официальный (ОТС)17 и курс обменных пунктов, разрыв между которыми может составлять до 20 процентов. Курс черного рынка продолжает снижаться, однако курсовая премия по отношению к внебиржевому курсу остается значительной (в декабре 2001 г. она составляла более 100 процентов). Доступ к валютному рынку ограничен квотами на покупку иностранной валюты в зависимости от «прогнозируемых объемов импорта», требованием регистрации импортных контрактов, а также лимитами на импорт иностранной валюты, реализуемой импортерам потребительских товаров. Все экспортные поступления, за исключением выручки, полученной малыми и средними предприятиями от реализации на внешнем рынке продукции собственного производства, подпадают под требование об обязательной продаже иностранной валюты. Меры по либерализации валютного режима должны включать: во-первых, отмену любых квот, требования о предварительной регистрации импортных контрактов, ограничений на покупку наличной иностранной валюты, упрощение процедуры доступа к официальному и внебиржевому валютному рынку; во-вторых, унификацию обменных курсов и осуществление рыночно-ориентированной политики, которая будет способствовать существенному сближению и, в конечном счете, ликвидации разрыва между единым официальным курсом и курсом черного рынка; и, втретьих, ослабление требования обязательной продажи валютной выручки в отношении централизованного экспорта (главным образом, золота и хлопка), и отмену этого требования в отношении всех остальных экспортеров. 7. Аграрная политика должна больше соответствовать экономике рыночного типа. Контроль правительства за принимаемыми решениями в области производства и цен через систему госзаказа на пшеницу и хлопок, а также требование обязательной продажи валютной выручки экспортерами хлопка, представляют собой значительный скрытый налог на 17 Теоретически, внебиржевой обменный курс определяется на основе рыночного спроса и предложения, но на практике его величина зачастую определяется под давлением властей. 42 сельскохозяйственные предприятия, который, по некоторым оценкам, значительно превосходит размер субсидий сельскому хозяйству. Государственные цены на закупаемую пшеницу и хлопок постоянно и значительно отстают от мирового уровня цен. Например, в 2001 году закупочные цены составляли всего около 40 процентов от действительной рыночной цены, исчисленной по внебиржевому валютному курсу. В результате проведения такой политики в период с 1996 по 1998 гг. ежегодный отток ресурсов из сельского хозяйства составлял 4-5 процентов ВВП. Отток ресурсов - важнейшая причина высокого уровня сельской бедности; он значительно ограничивает возможности экономического роста в сельских районах. Он также препятствует установлению адекватных тарифов на коммунальные услуги и платы за орошение сельскохозяйственных земель, снижая тем самым эффективность использования ресурсов. Так происходит не только перелив ресурсов через скрытое налогообложение сельского хозяйства, но также и падение производительности труда, связанное с отсутствием соответствующих ценовых стимулов при проведении государственных закупок. Валовой сбор с одного гектара, а, следовательно, и получаемый доход фермеров (дехкан), в отношении которых применяются менее жесткие требования по выполнению государственного заказа на стратегически важные культуры (хлопок и пшеницу), в несколько раз превышают аналогичные показатели в кооперативах (ширкатах). Приоритетные направления реформ должны включать: (а) установление государственных закупочных цен на хлопок и пшеницу на уровне мировых с использованием рыночного валютного курса обмена (для целей учета расходов по переработке и транспортировке); (б) замену системы госзаказов, в том числе практики доведения до предприятий обязательного ассортимента и объемов производимой продукции, административного установления цен на хлопок и пшеницу, системой закупок, предусматривающей прекращение вмешательства государства в производственную деятельность фермеров и отмену обязательных продаж сельскохозяйственной продукции; (в) реализацию принадлежащих государству крупных пакетов акций хлопкоочистительных заводов, а также либерализацию правил внешней торговли для этой группы предприятий. 8. Приоритетными задачами также являются устранение ограничений по использованию наличных денег и улучшение делового климата. Основными препятствиями для развития бизнеса, в частности малых и средних предприятий, являются ограничения в сфере наличного обращения денег, а также неблагоприятная деловая среда, не способствующая привлечению в Узбекистан иностранных инвесторов. Отставание в проведении реструктуризации предприятий объясняется существующими валютными ограничениями, искаженностью относительных цен, доминирующим положением государственных объединений в таких сферах деятельности, как маркетинг, поставки сырья и комплектующих, а также слабая система корпоративного управления. Хотя практика открытого предоставления субсидий государственным предприятиям за счет бюджетных средств по большей части устранена, объемы скрытых субсидий по-прежнему велики, кроме того, сохраняется вмешательство государства в процесс распределения ресурсов иностранной валюты. В краткосрочном периоде для улучшения делового климата потребуется: (а) устранение ограничений на использование валюты частными лицами и предприятиями, за исключением предоставления 43 коммерческими банками информации о крупных сделках с наличностью; (б) отказ от практики административного кредитования и либерализация процентных ставок по банковским кредитам. 9. Приватизация средних и крупных предприятий идет с переменным успехом, что в значительной степени объясняется неблагоприятным деловым климатом и недостаточной приверженностью правительства процессу реформ. Несмотря на то, что правительство имеет масштабные планы по продаже принадлежащих ему долей в стратегических предприятиях (включая крупнейшие объединения), до настоящего момента в этом направлении сделано мало. Главными объектами приватизации являются энергетический комплекс, в котором в результате недавней реструктуризации образованы восемь самостоятельных компаний, банковский сектор, а также некоторые крупные металлургические предприятия. Правительству придется изменить подходы к осуществлению приватизации, в частности, выставить на продажу контрольные пакеты акций национальных предприятий как внутренним, так и иностранным инвесторам. 10. Необходимо изменение политики государства в энергетике, в частности в области ценообразования. Узбекистан самостоятельно обеспечивает свои потребности в нефти и газе, но его энергетическая система высокозатратна. Узбекэнерго в недавнем прошлом был преобразован в корпорацию, что создает основу его последующей приватизации. На данном этапе в отсутствие независимого органа регулирования тарифная политика в энергетике в основном определяется Министерством финансов. С 1997 года произошло всего несколько повышений тарифных ставок. В результате произошло значительное падение затрат в электроэнергетике, а финансовые ресурсы для технического обслуживания электростанций и линий электропередач стали совершенно недостаточны. Одним из факторов ухудшения финансового состояния энергетического сектора было скрытое субсидирование экономики через поставки нефти, нефтепродуктов, и природного газа по заниженным ценам. Комплекс реформ должен включать: (а) немедленное увеличение тарифов на электроэнергию, природный газ, а также цен на нефть; (б) проведение независимым регулирующим органом тарифной политики, обеспечивающей в энергетике окупаемость затрат и определяющей основные принципы корректировки тарифных ставок в среднесрочной перспективе. С. Региональные вопросы 11. В последние годы управление водными ресурсами, перевозки и региональные торговые барьеры стали ключевыми региональными вопросами для Узбекистана. Недостаток координации с Таджикистаном и Кыргызстаном в вопросах управления водохозяйством вызывает перебои с водой в Узбекистане в сезон сельскохозяйственных работ. Не имея выхода к морю, Узбекистан должен заботиться о беспрепятственном и надежном доступе к транспортным артериям Казахстана, Туркменистана и России для выхода на мировые рынки. В то же время, Узбекистану надлежит содействовать транзиту через свою территорию экспорта из Таджикистана и отдельных районов Кыргызстана, которые используют автомобильную и железнодорожную сети Узбекистана для доступа к внешним рынкам. Региональная торговля и доступ на внешние рынки 44 центрально-азиатских стран также осложняются различиями в их торговых режимах и различными нетарифными барьерами. 12. Разрешение региональных вопросов является необходимым условием обеспечения устойчивого экономического роста в Узбекистане. В прошлые годы, Узбекистан отдавал предпочтение двустороннему подходу в решении данных вопросов. Однако, финансирование многосторонних долгосрочных решений, вероятно, наиболее эффективно для достижения стабильного делового климата и содействия росту в регионе. Учитывая стратегически важное географическое положение18 и величину экономики Узбекистана, его участие является необходимым для успеха любой региональной инициативы. D. Сценарии и стратегии долговой устойчивости19 13. Внешний долг Узбекистана быстро рос вплоть до 1999 года, когда произошла его стабилизация на уровне 4,3 млрд. долларов. Расходы по его обслуживанию в 2000 году (0,9 млрд. долларов) в три раза превысили показатели 1996 года. В то же время, за период с 1997 года произошло снижение объемов экспорта на 16 процентов (в стоимостном выражении). В результате этого показатели внешнего долга страны значительно ухудшились: в 2000 году значения отношения внешнего долга к экспорту, а также расходов по обслуживанию долга к экспорту составили соответственно 130 процентов и 28 процентов. Более того, поскольку Узбекистан пользуется в основном коммерческими кредитами, чистая приведенная стоимость внешнего долга близка к его номинальной стоимости. Бремя долговых платежей также довольно высоко: расходы по обслуживанию государственного и гарантированного государством долга в структуре расходов консолидированного бюджета составляют около 25 процентов по внебиржевому курсу. Поскольку значительную часть долга формируют обязательства финансово нежизнеспособных государственных предприятий, по которым были предоставлены государственные гарантии, существует довольно высокая вероятность того, что их выполнение будет профинансировано бюджетом. Необходимо также отметить, что увеличение внешнего долга произошло несмотря на положительное сальдо текущего счета платежного баланса и стабильные золотовалютные резервы, что указывает на значительный отток капитала из страны. Хотя неблагоприятные внешние факторы (низкие цены на золото и хлопок, частые засухи) сыграли свою роль в нарастании долга, ключевым фактором явилась проводившаяся внутренняя политика: как отмечено выше, аграрная и валютная политика отнюдь не способствуют увеличению объемов экспорта и стимулируют бегство капиталов. 18 19 Узбекистан имеет общие границы со всеми странами Центральной Азии. Базовый макроэкономический прогноз и общие цифры накопленного долга показаны в таблицах 21 и 22 Приложения.
