Действие механизмов обратной связи в государственном

Действие механизмов
обратной связи
в государственном управлении
Л.А. Калганова
В настоящее время многие СМИ, политики и общественные организации
активно тиражируют мнение, что органы государственной власти не взаимодействуют с обществом и не реагируют на обращения граждан и организаций.
В этой связи представляется целесообразным рассмотреть действие механизмов обратной связи в государственном управлении с разных точек зрения.
Рассмотрим общее понятие обратной связи в кибернетическом смысле
(рис. 1). Если взять конкретный орган государственной власти (СУ — система
управления), то он посылает управляющее воздействие на управляемый объект (ОУ), которым являются те процессы, которые он выполняет. Управляющие
воздействия корректируют состояние объекта управления в соответствии с
заданными параметрами регулирования. Затем от управляемого объекта идет
feed back (ОС — обратная связь), которая показывает состояние объекта управления. Если обратная связь не осуществляется, то контур управления разомкнут, информация о состоянии управляемого объекта не поступает, и система
управления не может вырабатывать управляющие воздействия. Следовательно,
государственное управление не может осуществляться без получения сигналов
обратной связи.
Рис. 1. Общая схема управления
Обратная связь осуществляется не по одному, а по нескольким каналам. Рассмотрим на примере Федеральной службы судебных приставов (ФССП России)
основные каналы обратной связи в государственном управлении, которые
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
103
Научная дискуссия
функционируют на основе действующего законодательства. Как звено, замыкающее цикл правозащиты в российском обществе, Федеральная служба судебных приставов исполняет решения судов и иных органов1. ФССП России, как
федеральный орган исполнительной власти, выполняет функции по оказанию
государственных услуг, имеющих исключительную общественную значимость,
на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному
кругу лиц2.
За время работы ФССП России в качестве самостоятельного правового института с 1997 года в качестве сторон исполнительного производства побывали
практически все население России и все организации. Так, только за 8 месяцев 2009 года на исполнении находилось 32 млн исполнительных документов.
ФССП России в своей деятельности затрагивает интересы всех слоев общества:
физических и юридических лиц, богатых и бедных, коммунистов и правых,
олигархов и люмпенов, нефтяных корпораций и маленьких фирм. Поэтому выбранный пример позволяет показать взаимодействие федерального органа исполнительной власти и, без преувеличения, всего общества.
ФССП России по каналам обратной связи получает информацию о состоянии управляемого объекта — имеющихся отклонениях от заданных действующим законодательством значений регулируемых параметров (например, нарушение установленных законодательством сроков исполнения исполнительных
документов на различных стадиях исполнительного производства). Поэтому
канал обратной связи выполняет еще и функцию контроля со стороны общества. Совокупность каналов обратной связи образует систему гражданского и
общественного контроля над деятельностью органа государственной власти,
причем полномочия субъектов такого контроля лишены юридически-властного характера3.
В сфере принудительного исполнения контроль гражданского общества
осуществляется по каналам обратной связи: 1) сторонами исполнительного
производства — гражданами и организациями; 2) институтом Уполномоченного по правам человека Российской Федерации — омбудсменом; 3) средствами
массовой информации; 4) общественными организациями.
Контроль сторон исполнительного производства — это осуществление
ими своих законных прав. В соответствии со ст. 50 ФЗ № 229-ФЗ от 02.10.2007 г.
«Об исполнительном производстве», стороны исполнительного производства
вправе: знакомиться с материалами исполнительного производства; делать из
них выписки; снимать с них копии; представлять дополнительные материалы;
заявлять ходатайства; участвовать в совершении исполнительных действий; давать устные и письменные объяснения в процессе совершения исполнительных
действий; приводить свои доводы по всем вопросам, возникающим в ходе исполнительного производства; возражать против ходатайств и доводов других
1
Здесь намеренно опускается рассмотрение других функций ФССП России – например, обеспечение установленного порядка деятельности судов.
2
Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
3
Калганова Л.А., Головин В.В. Повышение эффективности государственного управления. На примере Федеральной службы судебных приставов. М.: «Юридическая литература», 2005. С. 347–349.
104
Выпуск 6 2009
Л.А. Калганова
лиц, участвующих в исполнительном производстве; заявлять отводы; обжаловать постановления судебного пристава-исполнителя, его действия (бездействие); а также имеют иные права, предусмотренные законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве.
В приведенных ссылках не содержится прямого указания, что стороны имеют право контролировать процесс исполнительного производства. Но Федеральные законы — «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» — содержат в себе достаточно прав сторон исполнительного производства,
чтобы позволить им осуществлять контроль на любой стадии процесса. Стороны исполнительного производства реализуют свои права на контроль в виде обращений, заявлений, жалоб, в которых содержится информация об имеющихся,
по их мнению, отклонениях и нарушениях законодательства. При несогласии
с производимыми судебными приставами-исполнителями действиями в адрес
центрального аппарата и территориальных управлений ФССП России поступают жалобы на действия судебных приставов от граждан и организаций.
Нормами ФЗ «О судебных приставах» закреплены полномочия должностных лиц ФССП России рассматривать жалобы на действия судебных приставов
в порядке подчинения, а судебных приставов-исполнителей — рассматривать
заявления сторон по поводу исполнительного производства. Процедура рассмотрения обращений и жалоб граждан урегулирована Федеральным законом
№ 59-ФЗ от 02.05.2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в соответствии с положениями которого ответ на обращение
должен быть дан по существу и в срок 30 дней со времени его регистрации
в органе государственной власти. Граждане и организации могут обращаться
лично либо через общественные структуры, депутатов Госдумы РФ, Минюст
России и др.
Следует отметить, что Федеральный закон № 59-ФЗ от 02.05.2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» работает
очень жестко. Так, в центральном аппарате ФССП России более половины рабочего времени основных подразделений составляет рассмотрение жалоб и обращений. Нарушение установленного срока подготовки ответа или ответ не по
существу влекут проведение служебной проверки.
Граждане могут обращаться в ФССП России не только письменно, но и устно (по телефону доверия), и по информационным системам общего пользования4, эти обращения также регистрируются и рассматриваются.
Кроме административных каналов обжалование сторонами процесса исполнения может происходить в судебном порядке и через прокурорский надзор. Причем обращение в одну инстанцию не препятствует обращению в другую. Суды рассматривают жалобы в соответствии с процессуальными законами
(Гражданско-процессуальным кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях) и оказывают значительное влияние на ход исполнительного производства.
Стороны являются, по сути, самыми заинтересованными и пристрастными
контролерами хода исполнительного производства. Судебного решения взыс4
Федеральный закон № 59-ФЗ от 02.05.2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
105
Научная дискуссия
катель добивался в течение длительного времени — сначала переговорами с
должником, затем длительным и затратным судебным разбирательством. Конечно, он будет контролировать процесс исполнения судебного решения и его
результаты. Должник также заинтересован в осуществлении исполнения, но с
точностью «до наоборот»: его интерес заключается в том, чтобы защитить свои
активы, денежные средства и имущество от принудительного взыскания. Если
скрыть не удалось, то хотя бы проследить, контролировать процесс исполнения, чтобы не взыскали лишнего, чтобы взыскиваемые средства не ушли «на
сторону», а были максимально учтены для погашения существующих долговых
обязательств.
Сдерживающими и ограничивающими эффективность контроля сторон
исполнительного производства факторами являются:
• правовая безграмотность сторон, невладение информацией об их правах
и возможностях в участии в исполнительном производстве;
• отсутствие мотивации судебных приставов-исполнителей в своевременном и полном предоставлении материалов и информации сторонам исполнительного производства для реализации ими своих законных прав.
Контроль омбудсмена5. В Российской Федерации учрежден и действует
институт Уполномоченного по правам человека как государственный орган.
В классическом виде институт омбудсмена — так называют уполномоченных
по правам человека в Европе и в мире — был создан в 1809 году в Швеции. У нас
должность Уполномоченного по правам человека учреждена п. «д» ч. 1 ст. 103
Конституции РФ, назначение и освобождение от должности Уполномоченного относится к ведению Государственной Думы. Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ от 26.02.1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в
Российской Федерации» установил, что Уполномоченный при осуществлении
своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.
Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты
прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных
прав и свобод. Основными направлениями деятельности Уполномоченного по
правам человека в Российской Федерации являются6:
• рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека
и гражданина, принятие мер по их восстановлению;
• анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и
приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами
международного права;
• обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан;
5
Омбудсмен (от швед. ombudsman – представитель чьих-либо интересов), в буржуазных государствах – должностное лицо, уполномоченное конституцией или специальным законом контролировать деятельность правительственных учреждений, министерств и ведомств. Большая советская
энциклопедия. http://slovari.yandex.ru/dict/bse/article/00055/11500.htm.
6
http://ombudsman.gov.ru/.
106
Выпуск 6 2009
Л.А. Калганова
• анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию и др.
Сейчас должность Уполномоченного по правам человека учреждена в
48 субъектах Российской Федерации, и в 23 субъектах работают уполномоченные по правам ребенка.
Через институт Уполномоченного по правам человека в РФ граждане обращаются в Европейский суд по правам человека, который в своей деятельности
руководствуется Европейской конвенцией о защите прав человека и основных
свобод, причем иски предъявляются не к органу государственной власти, в деятельности которого нарушены права гражданина, а к Российской Федерации,
т.е. к государству, которое не смогло обеспечить надлежащее выполнение государственных функций.
Институт Уполномоченного по правам человека в РФ действует, получил
признание европейского сообщества, продолжает совершенствовать свою деятельность. В июле 2008 года общее количество постановлений Европейского
суда по правам человека перевалило за 5007. По делу Бурдова против Российской Федерации (одно из первых дел) Европейский суд по правам человека
постановил выплатить истцу 3000 евро. По последним сообщениям8, компания
YUKOS International, защищая права 50 тыс. американских акционеров, подала
иск и рассчитывает взыскать с Правительства России не менее 100 млрд долл.,
что является самым большим иском за всю 60-летнюю историю Европейского
суда, не имеющим прецедента.
В начале 2000-х гг. в Европейский суд по правам человека было много обращений граждан по поводу нарушений прав и свобод при обращении взысканий, и в центральном аппарате ФССП России создан и действует специальный
отдел по взаимодействию с Уполномоченным Российской Федерации по правам
человека, который контролирует исполнительные производства — особенно
те, по которым были приняты положительные решения, — анализирует причины нарушения прав сторон и рассылает результаты анализа территориальным управлениям. В результате в последние годы рост количества обращений
в Страсбургский суд по вопросам, связанным с деятельностью ФССП России,
прекратился.
Контроль СМИ. Тематика освещения СМИ и Интернетом действий судебных приставов отражает пристальный интерес общественности к их деятельности — от тривиального ареста трактора в хозяйстве «Красный лапоть» до
смены собственников и менеджмента в крупной компании. Через выступления
«четвертой власти» также осуществляется общественный контроль.
Органы государственной власти законодательно обязаны реагировать на
сообщения в СМИ. Указом Президента РФ № 810 от 06.06.1996 г. «О мерах по
укреплению дисциплины в системе государственной службы» руководители
разных уровней обязаны в трехдневный срок рассматривать сообщения, опубликованные в средствах массовой информации, о нарушениях, допущенных
должностными лицами, и в течение двух недель направлять информацию об
итогах рассмотрения. Пресс-служба ведет мониторинг сообщений в СМИ и
7
8
http://www.espch.ru/.
http://www.gazeta.ru/news/lastnews/2009/10/05/n_1410635.shtml.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
107
Научная дискуссия
сети Интернет. По публикациям отрицательного характера проводятся расследования, и по их результатам принимаются административные решения. По решению руководства проводятся выездные целевые проверки. Часто рассмотрение жалобы завершается фактическим исполнительным производством. Таким
образом, органы государственной власти реагируют на все сообщения, в том
числе и в Интернете.
Общественный контроль также реализуется через общественные организации. Так, на заседаниях Общественной палаты Российской Федерации
неоднократно заслушивалось руководство ФССП России по резонансным исполнительным производствам и направлениям — например, о состоянии взыскания алиментов, по делам «обманутых вкладчиков» и др. По результатам заслушивания центральным аппаратом принят комплекс конкретных мер.
В соответствии с Указом Президента РФ № 842 от 04.08.2006 г. «О порядке
образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых
осуществляет Президент Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» при
ФССП России в 2007 году создан общественный совет, куда вошли независимые
эксперты, общественные деятели, писатели, актеры. Совет действует как совещательный консультативный орган и обеспечивает взаимодействие граждан со
службой в целях учета их потребностей и интересов, защиты прав и свобод, а
также осуществления общественного контроля за деятельностью ФССП России.
Совокупность реакций социума образует внешнюю среду, в которой работает ФССП России и которая оказывает воздействие на ее деятельность.
Существует мнение о результативности общественного контроля, одним
из механизмов которого являются средства массовой информации, объективные критические выступления которых способствуют оперативному устранению выявленных недостатков. Это верно по сути, но есть еще один важный
аспект — реакции социума, неадекватно отражающие деятельность органов
государственной власти и тиражируемые СМИ и телеканалами, что создает
негативную внешнюю среду, в которой работают государственные служащие.
Например, идет черная волна публикаций о том, что приставы выселяют из
квартиры семью; но остается за кадром тот факт, что имело место длительное
судебное разбирательство, и выселение восстанавливает чьи-то нарушенные
права на данную жилплощадь. Таким образом формируется общественное
мнение о «несправедливой» деятельности судебных приставов-исполнителей.
И это превращает позитивную направленность контроля общественности в
фактор, препятствующий выполнению судебными приставами-исполнителями
своих функций принудительного взыскания, делегированных им законом и государством. Население оказывает им сопротивление при исполнении судебных
решений. Судебные приставы-исполнители приезжают на место исполнения, а
на них должники — с вилами или с обрезом.
Но в практике судебных приставов-исполнителей есть и благодарственные
письма — например, от рабочих оборонных предприятий, которым годами не
выплачивали зарплату, и они смогли получить причитающиеся им деньги только с помощью судебных приставов. Но такой сюжет редко попадает в СМИ.
108
Выпуск 6 2009
Л.А. Калганова
Не секрет, что население недоброжелательно относится к силовым структурам не только в России, но и в странах с развитой демократией — Великобритании, Австрии, Германии и др. И формирование негативного общественного
мнения многократно усиливает эту недоброжелательность. Если орган государственной власти или государство не формирует общественное мнение, то
тогда начинают работать другие заинтересованные группы. Они действуют в
своих интересах, организуют эту реакцию социума, и она уже направлена против действий органа государственной власти и его служащих. И вполне закономерно, что органы государственной власти работают над укреплением своей
репутации и созданием положительного имиджа.
Сейчас для органов государственной власти репутация — такой же актив,
как и для коммерческих организаций. Но цена репутационного ущерба гораздо выше — выживаемость организации. Орган государственной власти может
быть упразднен одним указом, одной подписью. Так, с 1 июля 2003 года, указом
Президента РФ № 306 от 11.03.2003 г. Федеральная служба налоговой полиции
упразднена. Функции ФСНП РФ переданы Министерству внутренних дел. Поэтому налаживание взаимосвязей между обществом и органами государственной власти необходимо и последним.
В частности, выходом из сложных отношений судебных приставов с общественностью в конце 1990-х – начале 2000-х гг. явилось использование новых
PR-технологий, что позволило перевести общественное мнение в адекватные
направления, а широким общественным кругам понять, что деятельность судебных приставов-исполнителей создает правовую основу общества, так необходимую для развития цивилизованных рыночных отношений.
Таким образом, со стороны органов государственной власти ведется большая работа по взаимодействию с гражданами, причем граждане защищают и
свои собственные интересы, которые могут не совпадать с интересами общественности и социальных групп, в которые они входят.
Рассмотренный пример действия каналов обратной связи в Федеральной
службе судебных приставов не является уникальным. Приведенные примеры каналов обратной связи регулируются конституционным законом, федеральными
законами, указами Президента РФ. Юридическая сила указанных нормативных
правовых документов распространяется на все органы государственной власти;
следовательно, аналогичная работа по связи с гражданами и общественными
организациями ведется на всех уровнях власти. Сложно судить о ее эффективности — это объект самостоятельного исследования; но и отрицать, что такая
работа проводится, не принимая во внимание уже полученные результаты, —
значит не уважать тяжелый, нужный обществу, но все еще недооцененный труд
государственных служащих.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
109