ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО

ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ПРИ ВСТУПЛЕНИИ РОССИИ В ВТО
Абдулаев М.А.
Научный руководитель:
к.э.н., доцент, Прокофьев М.Н.
Финансовый университет при Правительстве
Российской Федерации
Государственный финансовый контроль при вступлении России в ВТО
является неотъемлемой частью государственного устройства, одной из
важнейших функций управления страной, обязательным условием нормального
функционирования
финансово-кредитной
системы.
Ему
подотчетны
законодательные, исполнительные и судебные органы власти всех уровней. Он
включает в себя контроль за соблюдением финансово-хозяйственного
законодательства в процессе формирования и использования фондов денежных
средств, оценку экономической эффективности финансово-хозяйственных
операций
и целесообразности
произведенных
расходов учреждений и
организаций органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Одним из основных направлений государственного финансового контроля
при
вступлении
России
в
ВТО
является
оценка
эффективности
государственного финансового контроля с точки зрения эффективности
использования
бюджетных
средств
и
имущества
находящегося
в
государственной собственности. Анализ эффективности является одной из
ключевых целей этого направления, так как позволяет судить не только о
результативности, но и рассчитывать стоимость достигнутых результатов.
Возможности государства эффективно решать социальные и экономические
задачи
при
вступлении
России
в
ВТО
во
многом
определяются
эффективностью его деятельности в бюджетно-финансовой сфере, в частности
тем, как оно распоряжается имеющимися финансовыми и материальными
1
ресурсами, насколько экономно, рационально и результативно эти ресурсы
используются бюджетными учреждениями для социально-экономического
развития страны.
Поэтому при вступлении России в ВТО важное значение имеет
эффективный государственный финансовый контроль бюджетных учреждений,
где
эффективность
использования
бюджетных
средств
и
имущества
находящегося в государственной собственности оценивается по широкому
спектру
показателей,
среди
которых
основными
являются
показатели
социальной, экономической и результативной эффективности государственных
расходов.
При
вступлении
России
в
ВТО,
применение
эффективного
государственного финансового контроля в бюджетных учреждениях позволяет
не только исследовать эффективность использования бюджетных средств и
имущества
находящегося
недостатки
или
в
нарушения,
государственной
но
и
собственности,
разработать
научно
выявить
обоснованные
предложения повышения эффективности использования этих средств и
имущества.
Реализация
результатов
проведенного
эффективного
государственного финансового контроля позволяет существенно повысить
результативность и экономичность использования бюджетных средств и
имущества находящегося в государственной собственности, что открывает
новые резервы для повышения качества жизни граждан, которые пользуются
услугами бюджетных учреждений.
Государственный финансовый контроль при вступлении России в ВТО
является одним из ключевых факторов социально-экономического развития
страны. Поэтому для страны очень важно повышение его качества. Возникает
вопрос: что же такое эффективность государственного финансового контроля?
Законодательно это понятие не утверждено, но есть разные ему определения,
такие как:
2
1) эффективность государственного финансового контроля определяет
эффективность и экономность использования бюджетных средств, которая
означает при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и
получатели
бюджетных
средств
должны
исходить
из
необходимости
достижения заданных результатов с наименьшего объема средств или
достижения
наилучшего
результата
с
использованием
определенного
бюджетом объема средств;
2)
эффективность
государственного
финансового
контроля
–
это
совокупность критериев качества, народнохозяйственной эффективности и
ответственности органов государственного финансового контроля, являющийся
взаимосвязанными и взаимообусловливающими и т.д.
В общепринятом значении понятие «эффективный контроль» означает
действенный, реальный, результативный, ресурсосберегающий, экономичный
контроль, осуществляемый на основе современных контрольных технологий.
Можно
выделить
следующие
основные
показатели
эффективности
государственного финансового контроля:
- конечные результаты деятельности субъектов контроля и подконтрольных
органов;
- динамику конечных результатов деятельности субъектов контроля и
подконтрольных органов до и после осуществления контроля;
- объемы ресурсов, которые располагают субъекты контроля и уровень их
использования при осуществлении контроля.
Анализ литературы по вопросам теории эффективности государственного
финансового контроля показал, что отсутствует единое и общепризнанное
представление об эффективности государственного финансового контроля, а
также подходы к ее оценке. Эффективность государственного финансового
контроля А.Л. Кудрин видит в организации действенного контроля за
эффективностью использования бюджетных средств, определив критерии
3
эффективности и результативности их использования. М.П. Афанасьев
выделяет
аудит
эффективности,
как
действенный
метод
определения
эффективности расходования федерального бюджета и исполнения программ.
Оценивать
эффективность
государственного
финансового
контроля
относительно деятельности его специально созданных органов предлагает В.В.
Бурцев. Е.В. Бушмин выделяет необходимость повышения эффективности
налогового контроля. Ю.В. Воронин разделяет два элемента оценки эффективность
деятельности
контрольных
органов
и
использования
бюджетных средств.
Сегодня в России существуют основные две пути к повышению
эффективности государственного финансового контроля.
Первый, условно называемый
«жесткой
вертикалью», предполагает
иерархичное, жесткое подчинение в рамках единой системы высшему
независимому контрольному органу. Вопросам формирования такой работы
посвящены работы В.В. Бурцева, Е.Ю. Грачевой, В.А. Жукова, С.П.
Опенышева, Н.Д. Погосяна, В.М. Родионовой, С.В. Степашина, С.О. Шохина.
Второй путь, называемый неопределенно «конституционный», исходит из
того, что систему государственного финансового контроля по ряду причин
создать
нельзя,
но
необходимо
развить
на
основе
существующей
законодательной и нормативной базы ее отдельные элементы, укрепив между
ними
связи.
Такой
путь
повышения
эффективности
государственного
финансового контроля предлагается высшим руководством нашей страны, в
частности Правительством РФ и Министерством финансов РФ.
При вступлении России в ВТО каждый из этих путей имеет свои сильные и
слабые стороны, однако при обсуждении возможных концепций организации
государственной системы финансового контроля основное внимание уделяется
проблеме контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью и
эффективностью расходования государственных средств, а также владения,
распоряжения и использования объектов государственной собственности.
4
Повышение эффективности государственного финансового контроля
путем «жесткой вертикали» контрольных органов
В настоящее время работа органов государственного финансового контроля
в России характеризуется несогласованностью и разобщенностью, отсутствием
четкого взаимодействия. И связано это в первую очередь с тем, что не
сформирована целостная система контроля за финансовыми потоками и
использованием государственной собственности.
В Российской Федерации до настоящего времени отсутствует теоретически
проработанная
и
законодательно
оформленная
концепция
общегосударственного финансового контроля. Существующие и обсуждаемые
в экономической литературе предложения и варианты ограничиваются только
государственным финансовым контролем и основываются на двух путях
повышения его эффективности.
Первый путь отражает позицию ряда авторов, рассматривающих процесс
реформирования действующих органов финансового контроля в единую,
иерархически, сверху донизу, выстроенную системную вертикаль. Крайнее
выражение подобной точки зрения — объединение всех контролирующих и
даже надзорных органов в единый контрольный орган федерального
подчинения, который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется
Счетной палате или Генеральной прокуратуре РФ.
Усиление роли Счетной палаты при вступлении России в ВТО как органа,
осуществляющего
функции
контроля
за
бюджетным
процессом,
за
целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств
и коммерческого применения государственной собственности является одним
из основных постулатов этого подхода. Поэтому для полноценного выполнения
названных функций при вступлении России в ВТО рекомендуется принять ряд
новых право-обеспечивающих деятельность Счетной палаты решений. Этот
путь можно еще назвать повышение эффективности государственного
5
финансового контроля путем «жесткой вертикали» в иерархии соподчиненной
системы государственного финансового контроля.
Авторы
первого
финансового
пути
контроля
повышения
считают
эффективности
целесообразным
государственного
урегулировать
в
законодательном порядке ряд вопросов взаимодействия Счетной палаты и
Генеральной прокуратуры. В данном контексте заслуживает внимания опыт
работы высшего органа финансового контроля США: там с момента выявления
нарушений к проверкам привлекаются сотрудники прокуратуры. Важно также,
предусмотреть нормы, обязывающие Генпрокуратуру возбуждать уголовные
дела по выявленным Палатой и содержащим признаки преступления фактам
нарушения финансового и имущественного права или нанесения ущерба
государству.
Успешное
осуществление
функций
государственного
финансового
контроля при вступлении России в ВТО возможно только при правильно
построенной и организованной строго иерархически подчиненной системе
органов
контроля,
их
научно
обоснованной
структуре,
юридической
подчиненности, наличии экономических рычагов, стимулирующих высокое
качество работы.
Реализация этой пути сможет послужить единству действий органов,
входящих в систему государственного финансового контроля в процессе
формирования его системы контроля.
Повышение эффективности государственного финансового контроля
«конституционным» путем
По поводу повышения эффективности государственного контроля при
вступлении России в ВТО путем построения системы государственного
финансового контроля в России существует и другой путь, авторы которого
активно выступают против создания жесткой иерархически соподчиненной
6
контрольной системы, возглавляемой единым государственным органом. Они
считают, что «системность» вовсе не требует «монолитности», то есть
многоуровневой соподчиненности по принципу иерархической замкнутости, не
позволяющей мобильно реагировать на динамичное изменение рыночных
отношений. Системность при этом трактуется как наиболее рациональное
соотношение между элементами централизации и децентрализации органов
контроля, обеспечение координации деятельности контрольных органов в части
научного и методического потенциала при сохранении их самостоятельного
статуса.
В
соответствии
с
рассматриваемой
позицией
структурная
основа
государственной системы финансового контроля при вступлении России в ВТО
должна складываться, с одной стороны, из высших органов государственной
власти и управления, наделенных Конституцией РФ и законодательнонормативными актами в области государственного контроля. С другой
стороны,
ее
составной
частью
могут
стать
специальные
органы
государственного контроля как ныне действующие, например. Росфиннадзор
при Минфине России и Росмониторинг. Специальные органы государственного
финансового контроля должны осуществлять свою деятельность в конкретных
областях,
являясь
исполнительной
либо
власти,
самостоятельными
либо
центральными
крупными
органами
специализированными
подразделениями федеральных министерств. В рамках их полномочий
возможно создание своих территориальных органов, делегирование им своих
прав и функций.
Этот
путь,
еще
называемый
неопределенно
«конституционный»,
заключается в том, что жесткую иерархически подчиненную систему
государственного финансового контроля по ряду причин создать нельзя, но
необходимо развить на основе существующей законодательной и нормативной
базы ее отдельные элементы, укрепив между ними связи.
7
Основными целями разработки и внедрения институциональных стандартов
контрольной деятельности при вступлении России в ВТО могут стать:
внедрение модели соответствия контрольных органов, гармонизированной с
международной
практикой
обеспечения
качества
государственного
финансового контроля (ИНТОСАЙ, ЕВРОСАЙ и т. п.); оценка качества
деятельности контрольных органов и планов их развития; содействие
совершенствованию и постоянному повышению эффективности деятельности
контрольных органов в условиях внедрения программного бюджета; внедрение
и расширение использования инновационных методов контроля и повышение
его наукоемкости.
Заключение
Функционирование системы государственного финансового контроля при
вступлении России в ВТО в целом и всех ее органов должно быть подчинено
принципу
эффективности.
Из
экономической
теории
известно,
что
эффективность выражается отношением результатов какой-либо деятельности к
затратам на ее осуществление. Очевидно, затраты на проведение контроля не
должны превышать достигнутые при этом результаты. Вопрос состоит в том,
как оценить величину результатов и затрат контрольной деятельности. Зная
количественное значение этих показателей, т. е. имея объективную оценку
эффективности отдельных органов контроля, его видов, форм и методов
представляется
возможным
смоделировать
оптимальную
систему
государственного финансового контроля и целенаправленно управлять ее
развитием.
Практика показала, что наиболее важными факторами повышения
эффективности финансового контроля являются квалификация ревизоров,
полнота и достоверность исходной информации, качество научно-методической
базы контроля, его нормативно-правовое обеспечение.
8
Разрешение проблем повышения эффективности финансового контроля при
вступлении России в ВТО следует осуществлять с позиции системного
подхода, то есть финансовый контроль должен рассматриваться как важнейший
элемент общегосударственного контроля, который в свою очередь является
сложной
системой
общественного
контроля
и
необходимо
получение
субординаций при построении органов финансового контроля в структуре
общегосударственных контрольных институтов.
В
связи
с
бюджетным
устройством
РФ
соответственно
должны
существовать три уровня контроля: Федеральный контроль, контроль субъектов
РФ, муниципальный финансовый контроль. Они должны взаимно проверять
друг друга.
Потом уже можно говорить о повышении самой эффективности. Для его
повышения необходимо:
- установить понятие эффективности государственного финансового
контроля;
- определить показатели и критерии измерения эффективности;
- правовое и организационное обеспечение деятельности субъектов
контроля и подконтрольных органов;
- финансовое, методическое, кадровое, техническое, информационное
обеспечение деятельности субъектов контроля и подконтрольных органов,
структур;
- соответствие ресурсного обеспечения субъектов контроля целям и задачам
контроля;
- отношение средств, затраченных на осуществление контрольной
деятельности, к возвращенным средствам;
- усовершенствовать правовое обеспечение субъектов госконтроля;
9
- количество и профессиональный уровень руководителей субъектов
контроля и контролеров. Их морально-нравственные качества, навыки по
осуществлению реального контроля, по применению контрольных приемов и
методов;
- совершенствование методологического обеспечения.
Важнейшим направлением повышения эффективности государственного
финансового
контроля
при
вступлении
России
в
ВТО
является
совершенствование методического обеспечения контроля на основе внедрения
технологии обработки и анализа единой информационной базы - то есть
мониторинга
за
денежными
потоками
налогоплательщиков
и
бюджетополучателей.
При совершенствовании системы государственного финансового контроля
при вступлении России в ВТО, принципиально важно использование
зарубежного опыта. Здесь речь может идти о поэтапной частичной или полной
апробации отдельных областей данной практики.
Литература
1. Конституция Российской Федерации.
2. Бюджетный Кодекс Российской Федерации.
3. Гражданский Кодекс Российской Федерации.
4. Налоговый Кодекс Российской Федерации.
5. Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ (ред. от 12.04.2007) «О Счетной
палате Российской Федерации».
6. Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации
и
деятельности
контрольно-счетных
органов
субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований».
10
7. Указ Президента Российской Федерации от 25.07.1996 № 1095 (ред.
18.07.2001) «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля
в Российской Федерации».
8. Указ Президента Российской Федерации от 8.06.2004 № 729 «Об
утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской
Федерации».
9. Постановление Правительства РФ от 6 марта 1998 года № 273 «О
Министерстве финансов Российской Федерации».
10.
Постановление Правительства Российской Федерации от 15.06.2004
№ 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансовобюджетного надзора».
11.
Постановление Правительства Российской Федерации от 1.12.2004
№ 703 «О Федеральном казначействе».
12.
Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2009
№ 322 «О мерах реализации Указа Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об
оценке
эффективности,
деятельности
органов
исполнительной
власти
субъектов Федерации».
13.
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010
№ 1101-р «Программа Правительства Российской Федерации по повышению
эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года».
Лимская декларация
14.
руководящих
принципов
контроля
// Контроллинг. 1991, № 1.
15.
Александрова Е.Я. Совершенствование финансов и повышение
эффективности бюджетного финансового контроля. // Финансы и кредит.2007.- № 22.
16.
Афанасьев М.П., Беленчук A.A., Кривогов И.В. // Бюджетная
система под ред. М.П. Афанасьева. // Юрайт, 2009.
17.
Афанасьев М.П., Криворогов H.B. Модернизация государственных
финансов. // Издательский дом ЕУ ВШЭ, 2008. - с. 76-91, 250, 260,263.
11
18.
Афанасьев М.П. Государственный финансовый контроль. // ГУ
ВШЭ, 2006. - с. 70-72.
19.
Барыкин Е.А. Аудит эффективности в механизме государственного
финансового контроля. // Реформы и право. 2008. - № 3.
20.
Бокарева Л.Г. Инновационное развитие и задачи финансового
контроля. // Финансы. 2008. - № 9.
21.
Бурцев В.В. Организация, системы государственного финансового,
контроля в Российской Федерации: теория, и практика. 2-е изд. // Издательскоторговая корпорация «Дашков и К», 2005.- с. 117-129.
22.
Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы
теории и практики. // Финансовый контроль, 2005.- с. 217-240.
23.
Галимов А.Г. Контроль эффективности использования бюджетных
средств. // Бюджет. 2009. - сентябрь.
24.
Енц
Г.П;
Формирование
эффективного
государственного
финансового контроля. // Финансы и кредит. 2007. - № 37.
25.
Захаров К.Е. Оценка эффективности бюджетных целевых программ
в реализации государственного финансового контроля. // Академия бюджета и
казначейства. Финансовый журнал. 2010. № 3. -с. 117-126.
26.
Захаров К.Е. Государственный финансовый контроль: подходы к
оценке эффективности. // Академия бюджета и казначейства. Финансовый
журнал. 2010. - № 2. - с. 61-72.
27.
Козенко Ю.А. Фактор эффективности в истории государственного
финансового контроля. // Финансы и кредит. 2006.-№23.
28.
Мешалкина P.E.
Теоретические
вопросы
государственного
финансового контроля. // Финансы. 2003. - № 12.
29.
Никулина О.В. Эффективность бюджетного контроля в России и за
рубежом. // Финансы и кредит. 2007. - № 32.
30.
Овсянников Л. Н. Ключевые проблемы формирования системы
государственного финансового контроля. // Академия бюджета и казначейства.
Финансовый журнал. 2010. - № 1. - С. 11-24.
12
31.
Овсянников Л.Н. Финансовый контроль и экономическая наука. //
Финансы. 2009. - № 4.
32.
Опенышев С.П., Жуков В.А. Предмет, метод, виды и принципы
государственного финансового контроля. //Бюллетень Счетной палаты РФ. 2000.-№ 4.-с. 188-195.
33.
Опенышев С.П., Жуков В.А. Теоретические и методические основы
оценки эффективности государственного финансового контроля. //Бюллетень
Счетной палаты РФ. 2001. - № 1. - с. 235-241.
34.
Симонова Я.А. Эффективность государственного финансового
контроля. // Финансы. 2006. - №4. - с.50.
35.
Степашин C.B.,
Столяров
Н.С.,
Шохин
С.О., Жуков В.А.
Государственный финансовый контроль: учебник для вузов. СПб.: Питер,
2004.- с. 360, 464-473.
36.
Официальный сайт Министерства Финансов РФ Электронный
ресурс. Режим доступа: http://www.minfin.ru
37.
Ревизионные стандарты ИНТОСАИ Электронный ресурс. Режим
доступа: http://www.intosai.org.
38.
Официальный сайт Администрации Президента РФ Электронный
ресурс. Режим доступа: http://www.kremlin.ru.
39.
13