Медведева Наталия Владимировна, аспирантка кафедры

Н. В. Медведева,
аспирант кафедры государственного и муниципального управления РГСУ.
Тема кандидатской диссертации: «Совершенствование деятельности муниципальных
органов власти по управлению образованием: социологический анализ (на примере
Московской области)».
Основные публикации: «Оптимизация полномочий органов местного самоуправления в
условиях реализации муниципальной реформы в РФ» (2007), «Муниципальное
управление образованием: сущность и особенности» (2008), «Расширение
общественного участия в управлении образованием – приоритетное направление
образовательной политики в РФ» (2008).
Сферы научных интересов: социология управления, государственное и муниципальное
управление, управление образованием.
e-mail: natali.ruza@mail.ru
Управление системой образования в РФ
в условиях взаимодействия государственной и
муниципальной власти
Аннотация: Статья посвящена характеристике основных
особенностей управления образованием в условиях взаимодействия
органов государственной и муниципальной власти.
Важнейшей особенностью управления образованием в современных
условиях является то, что проблемы образования должны быть
компонентом общегосударственной политики, то есть управление
образованием должно осуществляться не только специализированными
образовательными министерствами, но оно должно быть компонентом
крупных правительственных программ, охватывающих все сферы
общественной жизни. В статье анализируется ряд комплексных целевых
программ на длительную перспективу (Национальная доктрина
образования, Федеральная программа развития образования, Концепция
модернизации российского образования на период до 2010 года и др.),
которые являются организационной основой проводимой государственной
политики в РФ.
Важнейшая задача и приоритетное направление модернизации системы
образования – модернизация самой модели управления. Формирование
оптимальной модели управления, в которой будут четко распределены и
согласована компетенция и полномочия, функции и ответственность всех
субъектов образовательной политики является одним их приоритетных
направлений образовательной политики. В статье описывается развитие
и реализация принципа децентрализации управления образованием,
разграничения компетенции, полномочий и ответственности между его
различными уровнями.
Ключевые слова: управление образованием, реформирование
образования, образовательная политика,
система образования,
модернизация образования, органы государственной власти, органы
местного самоуправления, компетенция, полномочия, децентрализация
управления, уровни управления, разграничение полномочий, регионализация,
муниципализация.
Состояние сферы образования в современном мире сложно и
противоречиво. С одной стороны, образование в ХХ веке стало одной из
самых важных сфер человеческой деятельности; огромные достижения в
этой сфере легли в основу грандиозных социальных и научнотехнологических преобразований, характерных для уходящего века.1 С
другой стороны,
особенности управления развитием новой
образовательной системы определяются, во-первых, тем местом, которое
занимает образование в современном общественном развитии, а именно,
тем, что образование превращается в одну из самых обширных и важных
сфер человеческой деятельности, которая теснейшим образом связана со
всеми другими сферами общественной жизни: экономикой, политикой,
сферами как материального производства, так и духовной жизни. Только
та социальная политика, которая в качестве ведущей парадигмы и
приоритетов рассматривает образование, может быть успешной2. Вовторых, особенности управления современной системой образования в
России принципиально определяются тем состоянием, в котором в
последние десятилетия находится сфера образования.
Важнейшей
особенностью
управления
образованием
в
современных условиях является то, что проблемы образования должны
решаться не только на уровне собственно образовательной системы.
Решение этих проблем должно стать компонентом общегосударственной
политики. То есть управление образованием должно осуществляться не
только специализированными образовательными министерствами, но оно
должно быть компонентом крупных правительственных программ,
охватывающих все сферы общественной жизни3.
В начале ХХ1 века Министерством образования РФ, Российской
Академии образования, Российской Академией Наук и учеными крупных
университетов были подготовлены ряд комплексных целевых программ на
длительную перспективу. Это Национальная доктрина образования,
Федеральная программа развития образования, Концепция модернизации
российского образования на период до 2010 года и др. Вместе с законами
РФ «Об образовании» и «О высшем и послевузовском образовании» эти
Управление современным образованием: социальные и экономические аспекты. Под ред. Тихонов А.Н.
– М., 2000, с.4.
2
Жуков В.И. Российское образование: истоки, традиции, проблемы.– М.: Издательство МГСУ «Союз»,
2001, с.314
3
Менеджмент, маркетинг и экономика образования: Учебное пособие. – 2-е изд./ Под ред. А.П.
Егоршина, Н.Д. Никандрова. – Н.Новгород: НИМБ, 2004, с.42
1
нормативные правовые документы определяют основные принципы
развития и обновления российского образования.
Национальная доктрина образования в Российской Федерации (далее
- доктрина), принятая в 2000 году, явилась основополагающим
государственным документом, устанавливающий приоритет образования в
государственной политике, стратегию и основные направления его
развития.
Доктрина определяет цели воспитания и обучения, пути их
достижения посредством государственной политики в области
образования, ожидаемые результаты развития системы образования на
период до 2025 года, а также основные направления совершенствования
законодательства в области образования и является основой для
разработки программ развития образования.
Доктрина призвана способствовать изменению направленности
государственной политики в области образования,
укреплению в
общественном сознании представления об образовании и науке как
определяющих факторах развития современного российского общества.
Образование, согласно Доктрине, является сферой ответственности и
интересов всего государства и его институтов.
Вместе с тем можно отметить некоторые недостатки Доктрины. В
частности, отсутствие взаимосвязанной системы показателей образования
на период 2000-2025 гг, а также отсутствие комплексного критерия уровня
образования и как следствие отсутствие положений, связанных с
ответственностью органов государственной власти за реализацию
государственной образовательной политики.
Основные принципы образовательной политики в России, которые
определены в Законе Российской Федерации "Об образовании",
Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном
образовании" и раскрытые в Национальной доктрине образования в
Российской Федерации до 2025 года развивает Концепция модернизации
российского образования на период до 2010 года, утвержденная
распоряжением Правительства РФ № 1756-р от 29 декабря 2001 года.
Концепция определяет приоритеты и меры реализации генеральной,
стратегической линии модернизации образования.
Главная задача российской образовательной политики определена в
Концепции как обеспечение современного качества образования на основе
сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и
перспективным потребностям личности, общества и государства.
Модернизация образования понимается как
политическая и
общенациональная задача. Интересы общества и государства в области
образования не всегда совпадают с отраслевыми интересами самой
системы образования, а потому определение направлений модернизации и
развития образования не может замыкаться в рамках образовательного
сообщества и образовательного ведомства. Цель модернизации
образования состоит в создании механизма устойчивого развития системы
образования.
Важнейшая задача и приоритетное направление модернизации
системы образования – модернизация самой модели управления.
Управление образованием – это управление процессом его развития. В
качестве ближайшей цели рассматривается формирование оптимальной
модели управления, в которой будут четко распределены и согласована
компетенция и полномочия, функции и ответственность всех субъектов
образовательной политики.
В концепции предложены меры, направленные на развитие
образования как открытой и единой государственно-общественной
системы: расширение публичности деятельности образовательных
учреждений
и
органов
управления
образованием,
развитие
негосударственных образовательных учреждений при одновременном
усилении контроля за качеством реализации ими образовательных
программ, повышение ответственности образовательного учреждения за
невыполнение своих функций и др.
Одним из несомненных достоинств Концепции является выделение
приоритетов образовательной политики, а также основных направлений,
этапов, мер по модернизации системы образования. В ней сформулирована
новая цель образования, исходя из требований новой социальноэкономической политики. Документ имеет особую практическую ценность
в связи с разработкой конкретных мер по обеспечению доступности
качественного образования. Программа модернизации российского
образования предполагает перечень практических мер, направленных на
развитие образования как открытой и единой государственнообщественной системы. В Концепции впервые появляется раздел,
связанный с модернизацией самой модели управления образованием.
Вместе с тем, в Концепции отсутствуют положения, связанные с
ответственностью за увеличение финансирования образования и
социальную поддержку образовательной системы, отсутствуют показатели
и критерии оценки, доказательно подтверждающие улучшение уровня и
качество образования населения России, а также критерии оценки системы
управления образованием.
Следующим документом, регламентирующим государственную
политику в области образования, стала Федеральная программа развития
образования на 2000-2005 гг.
В ходе выполнения Федеральной программы развития образования в
2000 - 2005 годах были реализованы мероприятия и проекты в области
модернизации структуры и содержания общего и профессионального
образования, формирования общенациональной системы оценки качества
образования, развития материально-технической базы образовательных
учреждений на условиях совершенствования механизмов финансирования
образования,
расширения
экспорта
образовательных
услуг,
совершенствования
институциональных
механизмов
управления
образованием.
Благодаря мерам, принятым в 2001 - 2005 годах в рамках реализации
Концепции, федеральных целевых, межведомственных и ведомственных
программ в сфере образования, была создана база для решения новых
задач, направленных на усиление роли образования в социальноэкономическом развитии страны:
приведение содержания образования, технологий обучения и методов
оценки качества образования в соответствие с требованиями современного
общества;
разработка механизмов управления, адекватных задачам развития
системы образования;
создание
экономических
механизмов,
обеспечивающих
инвестиционную привлекательность сферы образования.
Продолжение модернизации российского образования призвана
обеспечить Федеральная целевая программа развития образования на 2006
- 2010 годы (далее ФПРО), утвержденная постановлением Правительства
Российской Федерации от 23 декабря 2005 г. № 803, являясь
организационной основой реализации государственной политики
Российской Федерации в сфере образования.
Цель политики модернизации образования в среднесрочной
перспективе,
согласно
Программе,
состоит
в
обеспечении
конкурентоспособности России на мировом уровне. Однако, указанная
цель достижима, если в ближайшие годы обеспечить оптимальное
соотношение затрат и качества в сферах образования и науки. Для этого
необходимо внедрить в систему образования новые организационноэкономические механизмы, обеспечивающие эффективное использование
имеющихся ресурсов и способствующие привлечению дополнительных
средств, повысить качество образования на основе обновления его
структуры, содержания и технологий обучения, привлечь в сферу
образования
квалифицированных
специалистов,
повысить
его
инновационный потенциал и инвестиционную привлекательность.
Реализация мероприятий Программы носит межотраслевой характер и
направлена на все субъекты системы образования, включая учреждения и
организации, находящиеся в ведении различных федеральных органов
исполнительной власти, органов управления субъектов Российской
Федерации и муниципальных органов управления образованием, что
позволит проводить единую федеральную образовательную политику,
обеспечит решение проблемы диспропорций в развитии региональных
систем образования и формирование единого образовательного и
информационного пространства.
Одной из стратегических задач ФПРО является - повышение
эффективности управления в системе образования.
Социальная
эффективность реализации ФПРО определяется с помощью системы
показателей и индикаторов, отражающих следующие стратегические
приоритеты развития страны, связанные со сферой образования:
формирование
эффективного
человеческого
капитала
и
профессиональных кадровых ресурсов, обладающих квалификацией
необходимого уровня;
содействие развитию институтов гражданского общества в системе
образования и в стране в целом;
обеспечение динамичного и устойчивого роста качества жизни
населения.
Таким образом, можно выделить положения ФПРО, которые носят
позитивный характер: дан критический анализ состояния и проблемы
системы образования в России, определены цели, задачи и сроки
реализации программы, определены сроки реализации программы и
предусмотрено осуществление комплексных мер по сохранению,
поддержанию
и развитию системы образования, удовлетворяющей
интересам личности, общества и государства, установлены конкретные
направления и мероприятия развития системы образования, определены
ожидаемые результаты реализации программы с помощью качественных
показателей, разработана система целевых показателей и индикаторов по
основным направлениям деятельности, характеризующих ход реализации
программы, сформулированы задачи по обеспечению системы образования
ресурсами
(преподавательские
кадры,
материально-техническое
обеспечение и др.), разработано финансовое обеспечение программы по
годам и направлениям финансирования, одна из стратегических задач
направлена на повышение эффективности управления в системе
образования.
При этом можно отметить и некоторые недостатки, присущие ФПРО:
в постановке задач развития и ожидаемых результатов доминируют
качественные
показатели
(обеспечение,
создание,
повышение,
совершенствование), не приведен комплексный критерий развития
образования, по которому можно судить о динамике развития, система
мероприятий по реализации программы недостаточно конкретная,
содержит растянутые сроки реализации и широкий круг ответственных
исполнителей.
Реформирование системы образования является одним из важнейших
направлений политики Правительства Российской Федерации сегодня. Для
решения поставленной В.В. Путиным задачи создания «механизмов,
способных кардинально поднять качество отечественного образования»,
необходимо приведение образовательной системы России в соответствие с
уровнем развития стран мира, необходимо формирование политики
управления образованием страны в режиме развития. При таком режиме
система управления образованием должна быть ориентирована на
инновации, творческий подход к решению программно-методических,
кадровых, материально-технических проблем.
В связи с этим в 2005 году был предложен Приоритетный
национальный проект «Качественное образование» (далее ПНПО),
основная задача которого - дать системе образования стимул к движению
вперед.
Для реализации данной задачи в проекте предусмотрено два
взаимодополняющих подхода. Во-первых, выявление возможных «точек
роста» (т.е. государство будет делать ставку на лидеров и распространять
их опыт: стимулировать инновационные программы, поощрять лучших
учителей, выплачивать гранты талантливым молодым ученым).
Вовторых, проект предполагает внедрение новых управленческих
механизмов, которые были бы способны сделать образовательную систему
более прозрачной и восприимчивой к запросам общества (создание в
школах попечительских и управляющих советов, привлечение
общественных организаций к управлению образованием).
Успешная реализация проекта позволит обеспечить системные
изменения по основным направлениям развития образования России, а
также будет эффективно содействовать становлению институтов
гражданского общества и современного образовательного менеджмента.
Таким образом, через мероприятия национального проекта впервые в
масштабе страны были сделаны попытки реализовать ключевые принципы
построения системы образования, адекватной сегодняшним социальным и
экономическим требованиям.
Несмотря на это, государство стимулирует только инновационные
программы, поощряет лучших учителей, выплачивает гранты талантливым
молодым ученым, то есть делает ставку в основном на лидеров и
распространяет их опыт, поддержку получают наиболее эффективные и
успешные образовательные практики.
Однако практика показывает, что
ориентация только на создание “точек роста” не обеспечивает
реформирования всей системы, а снижение внимания к работе массовых
адаптивных образовательных учреждений ведет к ухудшению качества
образования в целом. Поэтому необходимо в данном случае применение
стратегии системных инноваций, которая ориентирует нововведения на
достижение общего результата в образовании более адекватна для того
этапа реформирования, в который вступает Россия.
Логическим продолжением
ПНП «Образование» и Федеральной
целевой программы развития образования становится программа
«Образование и развитие инновационной экономики: внедрение
современной модели образования в 2009-2012 годах», целью которой
является внедрение механизмов поэтапного формирования и реализации
современной модели образования, обеспечивающей повышение
доступности качественного образования в соответствии с требованиями
инновационного развития экономики, современными потребностями
общества и каждого гражданина.
Данная программа направлена на следующие приоритетные
направления:
– обеспечение инновационного характера базового образования в
соответствии с требованиями экономики, основанной на знаниях,
– формирование механизмов оценки качества и востребованности
образовательных услуг с участием потребителей, участие в
международных сопоставительных исследованиях,
– модернизация институтов образования как инструментов социального
развития,
– создание современной системы непрерывного образования, подготовки и
переподготовки.
Таким образом, построение эффективной модели образования
приобретает важное национальное значение и становится одной из
приоритетных задач государственной образовательной политики,
реализация которой возможна только при условии эффективного
взаимодействия
и согласованной работы органов управления
образованием 3 уровней: федерального, регионального и муниципального.
С позиции управленческого подхода образование трактуется как
сфера распределения властных полномочий между различными уровнями
власти и субъектами образовательной политики4. В организации
образовательного процесса государство устанавливает принцип разделения
полномочий между федеральной властью, субъектом и органами местного
самоуправления, реализация которого опирается на развитую научную и
правовую базу в области образования.
Основные нормы управления системой образования содержатся в ФЗ
№3266-1 «Об образовании». Данный закон определяет общие правовые
рамки функционирования системы образования и политику государства в
этой сфере. Федеральные органы власти осуществляют полномочия
общего характера. Согласно Главе III «Управление системой образования»
(ст.28), в области образования ведению Российской Федерации в лице ее
федеральных органов государственной власти и органов управления
образованием подлежат: формирование и осуществление федеральной
политики в области образования; правовое регулирование отношений в
области образования в пределах своей компетенции; разработка и
реализация федеральных целевых и международных программ в области
образования; формирование федеральных государственных органов
управления образованием, создание, реорганизация и ликвидация
федеральных государственных образовательных учреждений и др.
Компетенция органов власти субъектов РФ в области образования
функционально практически идентична компетенции органов федеральной
власти, за исключением того, что относится она к образовательным
учреждениям регионального подчинения.
4
В.А. Холопов. Образование в условиях взаимодействия государственной власти и местного
самоуправления. Мир образования – образование в мире, №3, 2007, с.99.
Субъекты федерации несут ответственность за практическое
воплощение федеральной политики и за принятие решений, касающихся
региональных особенностей образовательной системы.
Принципиально новым инструментом управления в сфере
образования для России явилась серия договоров между Министерством
образования и субъектами федерации. Делегирование полномочий и
ответственности на региональный уровень предполагает четкое разделение
обязанностей между различными уровнями власти и установление
реального соответствия между возлагаемой на определенный орган
управления ответственностью и теми материально-финансовыми
ресурсами, которыми он располагает. В последние годы наблюдается
четкая тенденция роста региональной составляющей финансирования
образования.
В научной литературе все чаще в связи с описание процессов
децентрализации управления образованием употребляется такое понятие
как регионализация. Однако оно имеет двойственный характер. С одной
стороны, данный процесс проявляется в отборе содержания, в усилении
регионального компонента государственного образовательного стандарта.
С другой же стороны, подчеркивается роль регионального управления
системой образования, выполнения управленческих действий по
повышению качества образования. Процесс регионализации управления
образованием позволяет выработать условия, при которых территория
становится
субъектом
программирования
развития
образования.
Региональная программа развития образования, разработанная на основе
программно-целевого подхода с учетом всех социально-экономических,
научно-культурных, экологических, национальных и другие региональных
особенностей и возможностей способствует превращению образования в
действенное средство развития всего региона.
Согласно мнению М.В. Артюхова и Н.Д, Бармина, выработка и
проведение в жизнь эффективной политики регионализации в сфере
образования, прежде всего, обусловлены как наличием в стране
значительных
природных,
экономических,
социокультурных
и
демографических различий, так и необходимостью обеспечения в
условиях
рыночной
экономики
сбалансированного
развития
территориальной, производственной и образовательной системы каждого
региона, превращения образования в мощный фактор социокультурного
прогресса. Все это предполагает выработку каждым регионом
самостоятельной политики, обеспечивающей, с одной стороны, развитие
целостной системы образования, отражающей его специфические
социально-экономические
проблемы,
культурные
национальные
традиции, а с другой, - разработку механизма интеграции с
образовательными системами других регионов России и вхождение в
качестве составного компонента в федеральное образовательное
пространство5.
Еще одной тенденцией, связанной с регионализацией, является процесс
муниципализации, т.е. тенденция ко все большему смещению полномочий в
реализации образовательной политики на муниципальный уровень, который
не включен в общую вертикаль государственной власти.
Вообще, как показывает опыт многих стран и России, одним из
наиболее оперативных, эффективных и перспективных
субъектов
осуществления социальной политики являются институты местного
самоуправления6. Реформа муниципальной системы образования является
одним из приоритетных направлений российской государственной
политики.
В процессе ее реализации произошли изменения в
муниципальных системах образования, а также в структуре управления
ими, что привело к формированию новой модели взаимоотношения
государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам
образования.
Система управления образованием на муниципальном уровне
представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов:
образовательных программ и государственных образовательных
стандартов различного уровня и направленности, сети реализующих
образовательных учреждений независимо от их организационноправовых форм, типов и видов, муниципальных органов управления
образованием и подведомственных им учреждений и организаций.7
Несомненно, муниципальная политика в сфере образования должна
строиться на основе государственной политики, принципами которой
являются:
-гуманистический характер образования,
- приоритет общечеловеческих ценностей,
-доступность образования, адаптивность систем образования к
уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся,
- светский характер образования в государственных и муниципальных
образовательных учреждениях,
- свобода и плюрализм в образовании8.
При этом необходимость разделения полномочий между органами
государственной власти и органами местного самоуправления очевидна и
связана, прежде всего, с тем, что они имеют неодинаковые возможности
оценки факторов, влияющих на содержание управленческих решений в
данной области. Так, орган государственной власти, «имея возможность
более полно учесть все разнообразные факторы общего характера, не
5
В.А. Холопов. Образование в условиях взаимодействия государственной власти и местного
самоуправления. Мир образования – образование в мире, №3, 2007, с.102
6
В.И. Жуков. На рубеже тысячелетий: социология отечественных преобразований (1985-2005 годы). –
М.: Изд-во РГСУ, 2008, с. 603.
7
В.Б. Зотов. Система муниципального управления. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006, с.314
8
Шевелев А.Н. Школа. Государство. Общество. СПб, 2001, с.99.
может предусмотреть всех деталей применения вынесенного решения,
всех дополнительных обстоятельств, связанных с индивидуальными
особенностями каждого отдельного случая». С другой стороны, органы
местного самоуправления так же не всегда могут иметь полное
представление об общих пропорциях, о структуре хозяйства в целом, о
тенденциях и закономерностях его развития. Отнесение же мелких
вопросов к компетенции органов государственной власти, как правило,
приводит к замедлению их решения9.
Федеральный Закон «0б общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года (далее ФЗ№131) достаточно
четко определяет перечень вопросов местного значения в области
образования, которые подведомственны исключительно органам местного
самоуправления и в осуществление которых органы государственной
власти вторгаться не имеют права. К ним относятся: организация
предоставления общедоступного и бесплатного начального общего,
основного общего, среднего (полного) общего образования по основным
общеобразовательным программам, за исключением полномочий по
финансовому обеспечению образовательного процесса,
организация
отдыха детей в каникулярное время и др. (п. 1 ст. 15 и п. 13 ст. 16).
Таким образом, мы приходим к выводу, что органы местного
самоуправления действуют в области образования в русле
государственной политики в тесном единстве с органами государственной
власти и могут выполнять лишь часть задач, стоящих в данной области.
Закон об образовании устанавливает, что органы местного
самоуправления ответственны, прежде всего, «за реализацию прав граждан
на получение установленного данным Законом обязательного основного
общего образования» (п. 1 ст. 31), а к их компетенции отнесено, в
частности, «обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих
территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения» (п.
2 ст. 31).
Однако, с другой стороны, пунктом 1 ст. 31 закрепляется и
ответственность «за ежегодную публикацию среднестатистических
показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий
осуществления
образовательного
процесса
в
образовательных
учреждениях, расположенных на подведомственной им территории», что
фактически означает, по крайней мере, контроль за всеми, а не только
общеобразовательными учреждениями на данной территории. Так же
можно трактовать и некоторые положения п. 2. той же статьи, где
очерчивается область исключительной компетенции органов местного
самоуправления:
Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования: Дис. ... канд.
юрид. наук. Ростов н/Д, 1999, с.45-46.
9
1) планирование, организация, регулирование и контроль
деятельности
местных
(муниципальных)
органов
управления
образованием, образовательных учреждений в целях осуществления
государственной политики в области образования; использование
государственных и муниципальных образовательных учреждений,
объектов культуры и спорта в интересах образования...» 10.
2) кроме того, органам местного самоуправления Законом об
образовании дано право регулирования отношений собственности в
системе образования, установления дополнительных налогов и льгот,
стимулирующих развитие образования, формирования местных бюджетов
в части расходов на образование11.
Таким образом, муниципальные органы управления образованием
взяли на себя только часть функций в области образования,
делегированных местному самоуправлению законодательством. Их
компетенция охватывает вопросы организации, содержания и развития
муниципальных образовательных учреждений.
Успешность деятельности муниципального органа управления
образованием во многом зависит от того, как его деятельность
координируется с деятельностью органов власти и отраслевыми
муниципальными структурами и управлениями.
Формами взаимодействия муниципальной системы образования с
органами власти и управления являются:
- создание специальных координационных органов по организации
взаимодействия,
- проведение совместных конференций,
- составление совместных планов и программ работы12.
Взаимодействуют все образовательные учреждения и между собой. В
результате такого взаимодействия на территории муниципального
образования
объективно
возникает
единый
муниципальный
образовательный комплекс, под которым обычно понимается совокупность
всех образовательных учреждений, находящихся на территории
муниципального образования. Муниципальная система образования
является частью этого комплекса.
Однако очевидно, что муниципальный образовательный комплекс как
модель субъектов образования на данной территории муниципального
образования не обеспечивает выполнения его основных функций.
Отношения между образовательными учреждениями и муниципальными
органами в рамках такого комплекса не имеют регулярного и
систематического характера, без чего невозможно обеспечить устойчивое
и планомерное развитие муниципального образования.
Нововведение в муниципальном управлении образованием: Пособие для руководителей и сотрудников
муниципальных органов управления образованием / Под ред. Н.Д. Малахова. М., 1997, с.49-50.
11
Назаров В.Л. Модернизация муниципальной системы образования. М., 2002, с.151.
12
Карогодзе М.Е. Социальная сфера и местное самоуправление. М., 1999, с.85.
10
Для того чтобы сделать взаимодействие внутри муниципального
образовательного комплекса регулярным и устойчивым, необходимо
создание в структуре муниципальной администрации или при ней особого
структурного
подразделения.
При
наличии
такой
структуры
муниципальный образовательный комплекс, по существу, приобретает
характер системы, т.е. муниципальной системой образования становится
вся совокупность образовательных учреждений и управленческих структур
в границах данного муниципального образования. При этом
координационная структура муниципальной системы образования должна
выполнять комплекс специфических функций:
– мониторинг и анализ потребностей производственной и социальной
сфер МО;
– формирование социального заказа на профессиональное образование
в интересах МО;
– создание условий для оптимального выполнения социального заказа
МО посредством образовательных услуг муниципальной системы
образования;
– мониторинг и анализ результатов деятельности муниципальной
системы образования по удовлетворению кадровых потребностей МО13.
Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что, в отличие от органов
государственной власти, деятельность которых направлена на выработку
политики и законодательных основ в области образования, органы
местного самоуправления обеспечивают практическую реализацию этой
политики и соблюдение законодательных норм на своей территории
посредством целенаправленной организационной деятельности. При этом
принципиально меняется характер управления в сфере образования.
Если на нижнем уровне государственной власти – уровне субъекта
Федерации управление носит преимущественно административный
характер и тем самым определяет отношения в системе образования,
которые строятся на основе прямого подчинения и отчетности, то в рамках
местного самоуправления прежде всего возникают отношения
взаимодействия, соорганизации между всеми субъектами и объектами
образования, управление возникает как необходимое средство, механизм
их регулирования14.
Федеральный закон №131 относит к компетенции органов местного
самоуправления муниципального района и городского округа в области
образования лишь организацию предоставления общедоступного и
бесплатного начального, основного, среднего общего образования, не
затрагивая содержательного компонента образовательной деятельности.
Закон Российской Федерации "Об образовании" к ведению органов
местного самоуправления также относит вопросы в большей степени
13
Куранов А.К. Полномочия органов местного самоуправления в области образования: Дис. ... канд.
юрид. наук. Липецк, 2003.
14
Дружинин. В.М. Управление муниципальной системой образования. Уч-мет пособие. М, Мнемозина,
2007, с.28-29.
организационного характера (регулирование отношений собственности,
создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных
учреждений и т. п.), то есть вопросы, по сути не затрагивающие
государственную политику в сфере образования. Реализация же
государственной политики в области образования Законом Российской
Федерации "Об образовании" (ст.29) отнесена к компетенции субъекта
Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом №131 органы местного
самоуправления самостоятельны в формировании и реализации кадровой и
бюджетной политики, структуры органов управления образованием на
своей территории. Однако на практике в сложных экономических условиях
это приводит к тому, что потребности муниципального образования порой
удовлетворяются в ущерб образовательным интересам граждан.
На уровне одного муниципального образования, как правило,
невозможно реализовать полноценный комплекс образовательных услуг,
рационально организовать сеть образовательных учреждений. Происходит
либо дублирование образовательных услуг, либо ограничение их объема.
Несовпадение территориальных интересов с задачами отрасли приводит к
тому, что строительство новых и реконструкция старых зданий
образовательных
учреждений,
осуществленные
по
запросам
муниципальных
образований,
формируют
малоэффективную
образовательную сеть, либо не удовлетворяющую в полной мере
образовательные запросы, либо избыточную, не использующую свои
возможности. Границы муниципальных образований разделили систему
образования, не позволяя использовать возможности учреждений одного
муниципального образования в интересах другого15.
Таким образом, современная муниципальная образовательная система не просто совокупность взаимодействующих компонентов, но и процесс, так
как существует в динамике и может быть выражена как совокупность
последовательных действий, направленных на достижение оптимального
результата в обеспечении прав граждан на образование. Соблюдение
принципа муниципализации управления образованием будет способствовать
созданию необходимых условий, при которых органы местного
самоуправления становятся реальным субъектом управления развитием
образования, обеспечивающим каждому проживающему на данной
территории полноту и качество образования.
Перспективы развития муниципального управления образованием
определяются целями и задачами развития муниципального образования,
той миссией, которую оно призвано выполнять для их реализации в
условиях постоянно изменяющейся внешней среды.
15
Холопов. В.А. Образование в условиях взаимодействия государственной власти и местного
самоуправления.// Мир образования – образование в мире, №3, 2007, с.103.
Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что глобальный характер
формирующейся образовательной системы требует эффективного
управления процессами ее развития на государственном уровне. Только
высокий приоритет образования в государственной политике может
обеспечить необходимый уровень управления сферой образования в
современном мире. При этом приоритетность образования должна быть не
только провозглашена, но и последовательно реализовываться в
политической практике.
Характерной особенностью управления современной образовательной
являются новые взаимоотношения общегосударственных, региональных,
муниципальных органов управления образованием между собой, а также с
образовательными учреждениями. Развивается и реализуется принцип
децентрализации управления образованием, разграничения компетенции,
полномочий и ответственности между его различными уровнями.
Существенные особенности управления новой образовательной системой
определяются и тем, что она имеет сложную структуру. Поэтому
важнейшим принципом управления образованием на всех уровнях:
государственном, региональном, муниципальном - должен быть принцип
системности. При этом основными характеристиками системных
преобразований управления образованием должны быть следующие:
законосообразность, прогностичность, согласованное распределение прав
и
полномочий
между
различными
уровнями
образования,
целенаправленность, гибкость и др. При системной реорганизации
муниципального управления целесообразно исходить, прежде всего, из
прогноза основных интересов и возможностей муниципального
образования, учитывая при этом основные принципы и положения
региональной и федеральной образовательной политики, тенденции
изменения общей ситуации в регионе, в образовании и в обществе в целом.
Список литературы:
1. Дружинин. В.М. Управление муниципальной системой образования.
Уч-мет пособие. М, Мнемозина, 2007.
2. Жуков В.И. Российское образование: истоки, традиции, проблемы.– М.:
Издательство МГСУ «Союз», 2001.
3. Жуков В.И. На рубеже тысячелетий: социология отечественных
преобразований (1985-2005 годы). – М.: Изд-во РГСУ, 2008.
4. Карогодзе М.Е. Социальная сфера и местное самоуправление. М., 1999.
5. Куранов А.К. Полномочия органов местного самоуправления в области
образования: Дис. ... канд. юрид. наук. Липецк, 2003.
6. Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в
сфере образования: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1999.
7. Менеджмент, маркетинг и экономика образования: Учебное пособие. –
2-е изд./ Под ред. А.П. Егоршина, Н.Д. Никандрова. – Н.Новгород: НИМБ,
2004.
8. Назаров В.Л. Модернизация муниципальной системы образования. М.,
2002.
9. Нововведение в муниципальном управлении образованием: Пособие
для руководителей и сотрудников муниципальных органов управления
образованием / Под ред. Н.Д. Малахова. М., 1997
10.Управление современным образованием: социальные и экономические
аспекты. Под ред. Тихонов А.Н. – М., 2000.
11.Холопов.
В.А.
Образование
в
условиях
взаимодействия
государственной власти и местного самоуправления.// Мир образования –
образование в мире, №3, 2007.
12.Шевелев А.Н. Школа. Государство. Общество. СПб, 2001.