Мегарегулирование финансового рынка: невозможное возможно
реклама
Банкаўскi веснiк, СНЕЖАНЬ 2012 ÄäíìÄãúçé 儇„ÛÎËÓ‚‡ÌË ÙË̇ÌÒÓ‚Ó„Ó ˚Ì͇: Ì‚ÓÁÏÓÊÌÓ ‚ÓÁÏÓÊÌÓ ë„ÂÈ ÑìÅäéÇ á‡ÏÂÒÚËÚÂθ è‰Ò‰‡ÚÂÎfl 臂ÎÂÌËfl 燈ËÓ̇θÌÓ„Ó ·‡Ì͇ ÑÏËÚËÈ çÄÅáÑéêéÇ ç‡˜‡Î¸ÌËÍ ìÔ‡‚ÎÂÌËfl „ÛÎËÓ‚‡ÌËfl Ì·‡ÌÍÓ‚ÒÍËı ÓÔ‡ˆËÈ ç‡ˆËÓ̇θÌÓ„Ó ·‡Ì͇ Ф ундаментальные исследования показывают, что высокий уровень развития финансового рынка позитивно воздействует на макроэкономическое развитие за счет ускорения темпов экономического роста, способствует накоплению капитала, повышает эффективность общественного производства. Особенно сильное воздействие финансовые рынки оказывают на макроэкономику в долгосрочном плане. Они в бóльшей мере способствуют будущему экономическому развитию, поэтому показатели развития финансовых рынков выступают в качестве прогнозных показателей экономического роста на 10—30 лет. Возникает вопрос: как можно ожидать долгосрочное экономическое развитие государства без принятия надлежащих мер по развитию финансового рынка? Сначала коротко остановимся на существующей системе регулирования и надзора за отдельными сегментами финансового рынка. В нашей стране за развитие и надзор за банковским сектором в целом отвечает Национальный банк, за развитие небанковского сектора финансового рынка, исходя из функций, — Правительство Республики Беларусь. При этом за развитие и надзор за рынком ценных бумаг, страховым рынком, контроль деятельности ломбардов отвечает Министерство финансов; за развитие лизинговой деятельности, инвестиционных фондов — Министерство экономики; за развитие негосударственных пенсионных фондов и надзор за финансовыми посредниками, обеспечивающими участие резидентов на рынке Forex, а также за деятельность микрофинансовых организаций не отвечает ни один государственный орган. 1 Возникает закономерный вопрос: если новый участник финансового рынка не попал под надзор ни одного государственного органа, кто виноват? Кроме того, даже в том случае, когда определен государственный орган, ответственный за развитие того или иного сегмента финансового рынка, это не означает, что данный сегмент развивается достаточными темпами. Проанализируем, например, страховой рынок. Как известно, страхование является защитным экономическим механизмом, направленным на поддержание производства и качества жизни людей. Состояние и развитие страхового рынка наглядно характеризуют его основные индикаторы1. Так, на 1 октября 2012 г. на страховом рынке Республики Беларусь осуществляли деятельность 25 страховых организаций. Средняя численность штатных работников страховых организаций нашей страны за анализируемый период составила около 9 тыс. человек. За девять месяцев 2012 г. действующими белорусскими страховыми организациями получено взносов по прямому страхованию и сострахованию на 3,13 трлн. бел. руб. Выплаты страхового возмещения и страхового обеспечения в целом по стране составили 1,47 трлн. бел. руб. Рассмотрим показатели развития страхового рынка в другом ракурсе. Следует отметить, что развитие страхового рынка зависит от финансового потенциала страховых организаций. На 1 октября 2012 г. собственный капитал страховщиков достиг 3,2 трлн. бел. руб., в структуре собственного капитала Сайт в Интернете: http://www.minfin.gov.by/ 3 Банкаўскi веснiк, СНЕЖАНЬ 2012 ÄäíìÄãúçé уставный фонд составил 64%, или 2,04 трлн. бел. руб. Известно, что уровень реализации инвестиционной функции страхования определяется величиной страховых резервов, сформированных страховщиками. Так, на 1 октября 2012 г. страховые резервы были сформированы на сумму в 2,42 трлн. бел. руб. При этом отношение суммы страховых резервов к величине размещенных в банковской системе нашей страны вкладов граждан составило около 3,5%, что указывает на недостаточную значимость сформированных страховщиками ресурсов для решения общегосударственных задач в области инновационных процессов и делает актуальным вопрос о развитии накопительных видов страхования. Отношение страховых взносов к ВВП в Республике Беларусь составляет около 1%. В большинстве государств Европейского союза (ЕС) при среднедушевом уровне ВВП около 25—40 тыс. долл. США доля страховых взносов в ВВП составляет от 5 до 16%, в странах Центральной и Восточной Европы — около 4% (при ВВП на душу населения от 10 до 20 тыс. долл. США). Аналогичным образом складывается показатель суммы страховых взносов на душу населения. Плотность страхования в странах Центральной и Восточной Европы варьируется от 75—140 долл. США (Болгария, Сербия, Румыния, Украина) до 200—495 долл. США (Венгрия, государства Балтии, Польша, Словакия). В Беларуси среднегодовая сумма страховых взносов, приходящаяся на одного человека, составляет около 50 долл. США в эквиваленте. На низком уровне пока остается капитализация белорусских страховых организаций — отношение активов страхового рынка к ВВП составляет около 2%. Для сравнения: в Польше — около 5%. Таким образом, несмотря на предпринимаемые меры по развитию страхового рынка, уровень важнейших макроэкономических индикаторов, характеризующих его потенциал, по-прежнему остается низким. Рынок ценных бумаг. Общее количество действующих профес2 Сайт в Интернете: http://www.minfin.gov.by/ 4 сиональных участников данного рынка на 1 января 2012 г. составило 75, в том числе банков — 29, небанковских организаций — 46. Из общего количества профессиональных участников, получивших лицензии на брокерскую и дилерскую деятельность, сделки с ценными бумагами осуществляли 62 участника, из которых 25 — банки и 37 — небанковские организации. При этом отдельные профессиональные участники рынка совершали единичные сделки. Например, 6 участников произвели за год менее 10 сделок, вместе с тем 9 — от 10 до 100 сделок, 25 — от 100 до 1000 сделок, 22 — более 1000 сделок. Объем эмиссии акций на 1 июля 2012 г. составил 106,3 трлн. бел. руб. За счет новых выпусков объем эмиссии акций на 1 июля текущего года составил 78,7 трлн. бел. руб. За январь — июнь 2012 г. зарегистрировано 228 выпусков облигаций 102 эмитентов на сумму эмиссии 13 трлн. бел. руб.2. Следует отметить, что меры, принятые Правительством и Национальным банком нашей страны в рамках реализации Программы развития рынка корпоративных ценных бумаг Республики Беларусь на 2008—2010 годы, способствовали становлению и развитию отечественного рынка ценных бумаг. Вместе с тем следует констатировать опережающее развитие законодательства и инфраструктуры данного рынка, тогда как отдельные его сегменты (вторичный рынок акций, рынок производных ценных бумаг) и институты еще недостаточно развиты. Это приводит лишь к временному формальному росту количественных характеристик рынка корпоративных ценных бумаг, в то время как рынок в стандартном его понимании не формируется, не проявляется его макроэкономическая роль. За набором цифр, характеризующих состояние рынка ценных бумаг, скрываются интересные пропорции, а точнее, диспропорции. Так, например, ярко выражена диспропорция в развитии различных сегментов биржевого рынка (преобладающий удельный вес рынка государственных ценных бумаг и ценных бумаг Националь- ного банка Республики Беларусь в общем объеме биржевой торговли). Следует также выделить незначительную долю биржевых сделок с акциями открытых акционерных обществ в общем объеме биржевых торгов. По сути, это следствие неготовности субъектов хозяйствования к привлечению финансовых ресурсов посредством выпуска акций и выхода на организованный рынок в целях определения рыночной цены акций. Данная ситуация на рынке ценных бумаг обусловлена: ● проблемами с удлинением сроков заимствований из-за отсутствия у потенциальных инвесторов долгосрочных свободных ресурсов; ● усилением конкуренции со стороны иных сегментов финансового рынка; ● недостаточным развитием институциональных инвесторов (страховых, пенсионных и инвестиционных фондов), традиционно являющихся основными участниками рынка государственных ценных бумаг; ● недостаточным количеством участников рынка государственных ценных бумаг. Факторами, препятствующими развитию рынка корпоративных ценных бумаг, являются: ● недостаточная активность процессов приватизации, что не позволяет использовать потенциал рынка акций для трансформации сбережений, в том числе белорусских граждан, в инвестиции, а также препятствует привлечению в экономику страны иностранных портфельных и прямых инвестиций; ● отсутствие инфраструктурных институтов, значимых для развития рынка ценных бумаг, таких как инвестиционные фонды различных типов; ● недостаточное количество обращающихся инструментов и участников, совершающих операции на рынке ценных бумаг, что приводит к низкому уровню ликвидности такого рынка; ● наличие дисбаланса между темпами и объемами развития рынков государственных и корпоративных ценных бумаг и дисбаланса внутри корпоратив- Банкаўскi веснiк, СНЕЖАНЬ 2012 ÄäíìÄãúçé ного сегмента рынка ценных бумаг, проявляющегося в опережающем развитии сегмента банковских ценных бумаг по сравнению с сегментом ценных бумаг организаций, не являющихся банками; ● незаинтересованность организаций Республики Беларусь в самостоятельном публичном привлечении инвестиций с использованием инструментов рынка ценных бумаг (главным образом акций и облигаций) ввиду исторически сложившейся практики привлечения ресурсов посредством получения банковских кредитов; ● низкий уровень прозрачности рынка ценных бумаг, причиной которого является незаинтересованность эмитентов в раскрытии информации о результатах финансово-хозяйственной деятельности, значимых корпоративных событиях в соответствии с международными стандартами; ● недостаточный уровень защиты прав и законных интересов инвесторов (прежде всего акционеров), обусловленный несоблюдением акционерными обществами признанных в международной практике принципов корпоративного поведения, что также препятствует привлечению внутренних и внешних инвестиций (прямых и портфельных); ● отсутствие национальной системы рейтингования эмитентов ценных бумаг, а также практики самостоятельного получения эмитентами (за исключением банков) международных кредитных рейтингов, применения Международных стандартов финансовой отчетности (МСФО) и прохождения международного аудита. Это является препятствием к выходу белорусских организаций на мировой финансовый рынок и привлечению иностранных прямых и портфельных инвестиций. Все изложенное выше формирует следующий вопрос: правильно ли в Республике Беларусь выбрана модель регулирования финансового рынка? Мировой финансово-экономический кризис показал, что при развитом финансовом рынке проблемы, складывающиеся в одном его сегменте, очень быстро распространяются на иные сегменты финансового рынка (“цепная реакция”). В таких условиях при разобщении функций регулирования (надзора) за отдельными сегментами финансового рынка в различных государственных органах высока вероятность принятия несвоевременных решений по исправлению ситуации, а также существует риск принятия уполномоченными органами несогласованных решений, осуществления ими нескоординированных действий. В тех случаях, когда определенные секторы рынка подпадают под надзор различных органов, где их полномочия пересекаются, также высок риск того, что появятся новые участки рынка, которые не будут находиться под надзором ни одного из регуляторов (что уже наблюдается в отношении микрофинансовых организаций и юридических лиц, обеспечивающих доступ к рынку Forex). Кроме того, пересечение полномочий различных контролирующих органов может привести к ситуации, когда отдельные компании и направления деятельности подвергаются чрезмерному регулированию, что также препятствует эффективному развитию рынка. В случае, когда за ситуацию на финансовом рынке в совокупности отвечает один орган, указанные риски существенно снижаются. Помимо этого, следует отметить, что в мировой практике наиболее часто используемым эффективным инструментом спасения финансовых организаций (банков, ипотечных агентств, страховых компаний, пенсионных фондов и т. д.) было и остается предоставление им своевременной финансовой помощи. Именно поэтому орган, осуществляющий регулирование и надзор за деятельностью финансовых организаций, должен обладать такими ресурсами и, соответственно, рычагами воздействия на ситуацию на финансовом рынке. В мировой практике, в зависимости от типа объекта регулирования, различают четыре модели регулирования финансового рынка. 1. Институциональная модель (объектом регулирования являются кредитно-финансовые институты). 2. Инструментальная модель (объект регулирования — финансовые инструменты). 3. Функциональная модель (объект регулирования — функции, выполняемые участниками финансового рынка). 4. Поведенческая, или бихевиоральная, модель (объект регулирования — виды действий или модели поведения участников финансового рынка). Любая из этих моделей имеет преимущества и недостатки. Так, например, институциональную модель отличает простота: отдельными регуляторами управляются банки, страховые компании, пенсионные фонды, вне зависимости от того, какие действия или какие функции они выполняют. Основной недостаток модели заключается в том, что финансовые группы, состоящие из разных финансовых институтов, попадают в поле зрения разных регуляторов, чьи интересы часто сталкиваются и не совпадают. Достоинством инструментальной модели является учет специфики каждого финансового инструмента: на первый план выходит не предъявление требований к финансовым институтам, а регулирование рынков тех или иных финансовых инструментов (например, правил выпуска и обращения инструментов, правил совершения сделок и расчетов по ним). Недостаток модели связан с универсализацией и диверсификацией кредитно-финансовых институтов, работающих на нескольких рынках одновременно. Аналогичный недостаток характерен и для функциональной модели регулирования. На практике чаще всего применяются три первые модели, а последняя выступает их дополнением. В то же время прослеживается актуальная мировая тенденция перехода стран от институционального регулирования финансовых рынков к функциональному регулированию, что обусловливает распространение модели мегарегулирования. При этом в мире выделяют три институциональные модели регуляторов финансового рынка. 1. Модель секторального (специализированного) надзора — регулирование и надзор за каждым сектором (банки, фондовые посредники и страховщики) закрепляются за отдельными органами регулирования. 2. “Модель двойного пика” (twin peaks model) — регулирование и надзор закрепляются за дву- 5 Банкаўскi веснiк, СНЕЖАНЬ 2012 ÄäíìÄãúçé мя органами регулирования (как правило, за центральным банком и управлением пруденциального надзора). 3. Модель интегрированного регулирования и надзора (мегарегулирование) — регулирование и надзор за всеми типами финансовых посредников выделяются в один орган, который отвечает как за пруденциальный надзор, так и за защиту прав инвесторов и потребителей финансовых услуг. Создание мегарегуляторов — мировая тенденция последних двух десятилетий. По подсчетам Центра экономических исследований Московской финансово-промышленной академии, на 1 ноября 2009 г. из 161 страны, в которых имеются национальные валюты и которые проводят собственную финансовую политику, 55 создали подобные институты. Иными словами, не менее 34% государств придерживались модели интегрированного надзора. Примечательно, что среди этих стран можно найти государства и с весьма развитыми экономиками (Великобритания, Германия, Япония), и оффшорные центры (например, Каймановы острова). Входившие ранее в состав СССР республики, такие как Казахстан, Литва, Грузия, Эстония, также объединили функции надзора в единую структуру. Кратко рассмотрим реформы институтов регулирования, наблюдавшиеся в мире в 2010—2011 гг. Великобритания (2010 г.): ликвидация мегарегулятора Financial Services Authority; создание центральным банком дочерней организации по пруденциальному надзору; был учрежден новый орган — Consumer Protection and Markets Authority. Франция (2010 г.): создание центральным банком Управления пруденциального надзора, куда были переданы лицензирование и надзор за банками, платежными системами, секторами инвестиционных услуг и за страховщиками. Ирландия (2010 г.): создание единого мегарегулятора на базе центрального банка. Германия (2011 г.): возвращение функций надзора в центральный банк. Литва (2011 г.): слияние всех типов надзора в единый мегарегулятор на базе автономного департамента центрального банка. 6 Бельгия (2011 г.): передача пруденциального надзора за финансовыми посредниками центральному банку; за структурой — Financial Services and Markets Authority (FSMA) — сохранились функции контроля за соблюдением биржевых правил и раскрытием информации, мониторинг продуктов, социальный надзор и образование. Португалия (2011 г.): переход пруденциального надзора за всеми типами финансовых посредников к центральному банку, выделение лицензирования в специализированный орган (обозначен переход от секторальной модели к модели двух пиков). Греция (2011 г.): переход надзора за страховыми компаниями к центральному банку и сокращение перечня полномочий Службы по надзору за финансовыми рынками. Таким образом, можно сделать следующие промежуточные выводы. 1. В мире происходит консолидация финансового регулирования и надзора в центральном банке (Великобритания, Чехия, Ирландия, Словакия, Литва, Казахстан). 2. Усиливается роль центрального банка на финансовом рынке (Бельгия, Франция, Германия, США, Португалия, Греция). 3. На фоне трансформационных процессов, происходящих в мире, существующая система регулирования финансового рынка в Республике Беларусь выглядит не лучшим образом. В странах — партнерах Республики Беларусь по Единому экономическому пространству (ЕЭП) и в соседних государствах ситуацию с регулированием и надзором за финансовыми рынками можно охарактеризовать следующим образом. В Казахстане и Армении мегарегулятором и органом, отвечающим за финансовую стабильность, является центральный банк. В России функции по регулированию и надзору за банковской деятельностью осуществляет центральный банк, а за небанковский сегмент финансового рынка отвечает Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР). Последняя является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением банков- ской и аудиторской деятельности), в том числе по контролю и надзору в сфере страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, функционирования товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, по обеспечению государственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком (постановление Правительства Российской Федерации от 29 августа 2011 г. № 717 “О некоторых вопросах государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации”). Руководство Федеральной службой по финансовым рынкам осуществляет Правительство Российской Федерации. Регулированием, контролем и надзором ФСФР в различной степени охватываются: эмитенты ценных бумаг; профессиональные участники рынка ценных бумаг; акционерные инвестиционные фонды; управляющие компании; специализированные депозитарии; агенты по выдаче, погашению и обмену инвестиционных паев; регистраторы акционерных инвестиционных фондов; лица, осуществляющие ведение реестров владельцев инвестиционных паев; субъекты отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений; субъекты отношений по негосударственному пенсионному обеспечению; субъекты отношений по обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию; субъекты страхового дела; ипотечные агенты; управляющие ипотечным покрытием; специализированные депозитарии ипотечного покрытия; бюро кредитных историй; жилищные накопительные кооперативы; кредитные потребительские кооперативы; микрофинансовые организации. ФСФР принимает участие в разработке проектов основных направлений развития финансовых рынков, проектов федеральных законов и нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации по вопросам развития финансового рынка, Банкаўскi веснiк, СНЕЖАНЬ 2012 ÄäíìÄãúçé лицензирует отдельные виды деятельности на финансовом рынке, разрабатывает и утверждает нормативные правовые акты, обязательные для исполнения участниками финансового рынка. При этом следует отметить, что идея о дальнейшем развитии мегарегулятора финансового рынка в России активно обсуждается. Судьба дальнейшего слияния государственных органов пока неясна, и это не случайно. С точки зрения эффективности реформы понятно, что власти не остановятся на объединении ФСФР и Федеральной службы страхового надзора (ФССН), оставив в стороне такой значительный сегмент финансового рынка, как банковский сектор. Само по себе объединение ФСФР и ФССН на текущий момент нельзя назвать законченным проектом мегарегулятора, так как область контроля данных структур не позволяет охватить все секторы финансового рынка. После объединения страхового рынка и сферы, регулируемой сейчас ФСФР, логично рассмотреть возможность “присоединения” к ним еще и банковской сферы, тем более что многие банки и так подпадают под надзор ФСФР как профессиональные участники рынка ценных бумаг. Иными словами, ограничиваться всего двумя рынками нерационально: создание общего мегарегулятора выглядит более оправданным шагом — тогда можно будет регулировать всю финансовую систему в целом. Пока непонятно, будет ли готов Центральный банк Российской Федерации отдать принадлежавшие ему функции надзора за банками и насколько он близок к прочим сферам, относящимся к ФСФР, либо перенять функции у ФСФР. По мнению экспертов, у Центрального банка Российской Федерации достаточно эффективная модель защиты — предложить свою кандидатуру в качестве мегарегулятора. Ведь только центральный банк обладает необходимым денежно-кредитным инструментарием и в случае, когда это необходимо, может поддерживать ликвидность на рынке, что и происходило во время кризиса (то есть только центральный банк может выступать в роли “кредитора последней инстанции”). Таким образом, попытки отобрать у Центрального банка Российской Федерации контроль- но-надзорные функции в пользу единого регулятора встречают серьезное сопротивление. Консалтинговая группа “Банки. Финансы. Инвестиции” совместно с экспертами Ассоциации региональных банков России провела специальное исследование по организации надзора за финансовым рынком в разных странах. Главные выводы данного исследования: ● создание мегарегулятора должно быть подготовлено законодательно, институционально и даже психологически; ● примеры быстрого успешного создания мегарегуляторов характерны либо только для малых государств (таких как Армения или Литва), либо для стран с хорошо отлаженной культурой и процедурами взаимоотношений регуляторов на рынке финансовых услуг (например, Германия); ● независимо от того, в какой форме реализуются идеи мегарегулятора, центральный банк государства сохраняет самое непосредственное отношение к организации банковского надзора, меняется только модель взаимоотношений центральных банков и кредитных организаций. Таким образом, можно констатировать, что глобальная реформа институтов финансового регулирования в мире идет полным ходом. В 2010—2011 гг. во Франции, в США, Швеции, Германии, Великобритании, Ирландии, Бельгии, Португалии, Греции, Казахстане и Литве, а также в других странах прошла реорганизация органов надзора. Хотя сейчас последствия этого процесса представляются далеко не очевидными, четко просматривается факт смены институциональной парадигмы финансового регулирования. Реформа институтов надзора проходит по двум направлениям. Первое направление: укрепление позиции центрального банка. После первой волны кризиса специалистами отмечалась любопытная тенденция: некоторые государства, включая Сингапур и Саудовскую Аравию, предпочли создавать интегрированный надзор за финансовым сектором не на базе отдельного органа надзора, а в рамках центрального банка. Тогда это казалось смелым эксперимен- том, но не более того. Сегодня можно сказать, что выполнение центральным банком функций мегарегулятора становится новым стандартом регулирования. Проанализировав ошибки кризиса 2007—2009 гг., можно отметить, что заметное число стран перераспределило полномочия среди национальных регуляторов. Консолидация регулирования и надзора на базе центрального банка произошла в Великобритании, Чехии, Ирландии, Словакии и Литве. В Бельгии, Франции, Германии, США, Португалии, Греции центральный банк получил дополнительные полномочия для реализации макропруденциальной политики. Можно назвать четыре причины нарастающих в мире преобразований. 1. Центральный банк несет ответственность за макроэкономическую стабильность (ценовую стабильность и устойчивый сбалансированный экономический рост), что делает его очевидным претендентом на интегрированный надзор и макропруденциальное регулирование. 2. Централизация ответственности в пределах центрального банка позволяет избежать проблем межведомственной координации, потери времени и размывания полномочий (между органом надзора и “кредитором последней инстанции”), что критично в периоды финансовых потрясений. 3. Денежно-кредитная политика обладает потенциальным эффектом финансового регулирования на макроэкономическом уровне, что также делает центральный банк наиболее подходящим кандидатом на роль мегарегулятора. 4. Наиболее эффективный надзор за рыночными игроками будет осуществлять тот, кто обеспечивает их финансовую поддержку в экстремальных условиях (то есть “кредитор последней инстанции”). Второе направление: реформа институтов надзора состоит в формализации взаимодействия между ведомствами для обеспечения финансовой стабильности. Например, в США власти учредили совет по мониторингу финансовой стабильности, в который под началом казначейства США вошли финансовые ведомства для контроля над системообразующими участниками рынка. В Банке Англии наряду с коми- 7 Банкаўскi веснiк, СНЕЖАНЬ 2012 ÄäíìÄãúçé тетом по денежно-кредитной политике создан специальный комитет по финансовой политике, ответственный за макропруденциальные задачи. В начале 2011 г. в Национальном банке Бельгии, Резервном банке Южной Африки, Центральном банке Шри-Ланки, Банке Уганды начал действовать комитет по финансовой политике. Европейские государства продвигаются в данном направлении по пути построения европейских надстроек над регуляторами, что, в частности, выразилось в создании открытого Европейского совета по мониторингу системных рисков. Кроме того, большинство стран Европы предполагают создать национальные межведомственные органы, которые отвечали бы за системную стабильность. В частности: во Франции — Совет по финансовому регулированию и системному риску, в Греции — Совет по системной стабильности, в Венгрии — Совет по финансовой стабильности и т. д. В задачи этих органов, как правило, входит идентификация системных рисков, управление финансовыми дисбалансами, содействие рыночной дисциплине и другие3. Как показывает анализ международного опыта, применение “модели двойного пика” в долгосрочном периоде характеризуется неустойчивостью. В конечном счете она является промежуточной институциональной формой. В классическом виде такая модель сохранилась только в небольших государствах с неразвитым финансовым рынком (Ямайка, Маврикий и Киргизия). В других странах произошло или создание межведомственной надстройки (Чили и Болгария), или “дрейф” в сторону единого регулятора (Боливия), или передача полномочий центральному банку (Словакия). При воплощении идеи создания мегарегулятора следует учитывать возникновение соперничества различных ведомств, борющихся за сферы влияния. Кроме того, начало процедуры реформирования и объединения надзора на различных сегментах финансового рынка, как правило, приводило к частичной потере управляемости и дестабилизации в переходный пери3 Сайт в Интернете: http://www.research.mfpa.ru/ 8 од как минимум в течение шести месяцев. Потеря управляемости выражалась в основном в задержке обновлений нормативной базы. Понятно, что риски есть всегда, но в долгосрочном периоде, после отлаживания всех механизмов регулирования, эти риски будут нивелированы за счет более эффективной управляемости финансовой системой. Правда, для этого нужно избежать столкновения с извечной проблемой — бюрократизмом. В связи с тем, что страны, пришедшие к необходимости реструктуризации механизмов регулирования деятельности финансового сектора, уже имели сложившуюся структуру финансового надзора, созданию мегарегуляторов, как правило, предшествовало обсуждение. Обобщение преимуществ и недостатков интегрированного надзора за деятельностью финансовых посредников и практического опыта функционирования различных моделей организации финансового надзора в различных государствах позволяет выделить основные аргументы “за” и “против”, касающиеся создания мегарегуляторов. Для всестороннего рассмотрения вопроса следует привести эти основные аргументы. Преимущества мегарегулятора: ● сокращает издержки государства в результате экономии на масштабе деятельности; ● приводит к появлению унифицированного подхода к регулированию и надзору за финансовым сектором; ● повышает эффективность анализа шоков, влияющих на финансовую систему в целом; ● позволяет разработать стратегию развития финансового сектора и программу его реструктуризации в случае кризиса; ● усиливает ответственность регулятора финансового сектора. Недостатки мегарегулятора: ● выгода от экономии на масштабе деятельности может быть несущественной с макроэкономической точки зрения; ● процесс слияния специализированных регуляторов может привести к временной недееспособности мегарегулятора в течение переходного периода; организация мегарегулятора способна подорвать совокупную эффективность надзора за финансовым сектором вследствие игнорирования уникальных характеристик банковского дела, рынка ценных бумаг и страхования. Однако данные аргументы являются неоднозначными и могут трактоваться как в пользу необходимости унификации финансового надзора, так и против него в зависимости от структурных, экономических, политических особенностей деятельности финансового сектора того или иного государства. В целом в мировой практике не существует единой модели мегарегулятора как с позиции норм осуществления надзора, так и с точки зрения институциональной структуры для их применения. Более того, целесообразность создания мегарегулятора и его эффективность далеко не во всех случаях выглядят достаточно убедительно. При этом существующая практика создания мегарегуляторов трактуется сторонниками и их противниками в свою пользу. В частности, противники мегарегулирования делают акцент на отсутствии большого эффекта, на который рассчитывали сторонники концепции мегарегулятора, даже в случае внедрения “образцового” модельного мегарегулятора, как в Великобритании. Сторонники мегарегулирования, соглашаясь с тем, что внедрение мегарегулятора в Великобритании привело к ряду проблем, в то же время утверждают, что именно благодаря существованию “концентрированной модели” эти проблемы, являвшиеся “болезнями роста”, удалось решить быстро и эффективно. Интересно мнение бывшего главы Financial Services Authority Говарда Дэвиса: “В Соединенном Королевстве мы решили, что создание мегарегулятора имеет смысл на наших очень открытых рынках... Но если рассмотреть мировую практику, то можно найти много очень различных моделей регулирования, относительно которых ясно, что они хорошо работают в странах с различными типами финансового рынка и политических структур... Совер- ● Банкаўскi веснiк, СНЕЖАНЬ 2012 ÄäíìÄãúçé шенно невозможно утверждать, что одна и та же модель является безусловно правильной для каждой страны”4. Таким образом, обоснованной теории о том, как лучше институционально строить финансовое регулирование, не существует, и этот вопрос, скорее, политико-практический, нежели научный и теоретический. Текущее состояние финансового рынка в Республике Беларусь свидетельствует о неравномерном развитии различных его сегментов, что является основным предметом дискуссии о целесообразности сосредоточения в едином органе функций государственного регулирования и надзора всех составляющих финансовой системы. При этом очевидно, что существующая модель регулирования не отвечает потребностям ускоренного развития финансового рынка. При решении вопросов реформирования его небанковских сегментов может сказываться наличие конфликта интересов между основными функциями различных государственных органов и функциями регулирования секторов финансового рынка. Например, для Министерства финансов oсновной задачей является исполнение бюджета, а развитие страхового и фондового рынков — не приоритетно. Для Министерства экономики, выполняющего широкий круг социальноэкономических задач, функции по регулированию небанковских финансовых посредников также второстепенны. Подчиненность различным государственным органам и невозможность самостоятельного выхода на уровень Правительства не способствуют комплексному представлению интересов участников финансового рынка. В целях придания нового импульса развитию финансового рынка, повышению эффективности надзора за ним, упрощения администрирования и снижения операционных издержек бизнеса, сопряженных с надзором, целесообразно инициировать проведение институциональной реформы, направленной на создание единого регулятора финансового рынка. Целесообразность изменения институциональной формы регу4 5 лирования финансовой системы определяется открывающейся возможностью повышения эффективности системы государственного регулирования, содействующего развитию отстающих сегментов финансовой системы, и создания организационно-правового механизма противодействия глобальным потрясениям (возникающим угрозам) на финансовом рынке, которые могут быть спровоцированы как внутренними, так и внешними факторами. На современном этапе целесообразна разработка концепции по объединению регулирующих и надзорных функций над всеми сегментами финансового рынка в едином органе. Данный орган сможет перенять функции по регулированию и надзору за рынком ценных бумаг и страховым рынком, которые в настоящее время закреплены за Департаментом по ценным бумагам и Главным управлением страхового надзора Министерства финансов Республики Беларусь. Наряду с передачей функций необходимо будет обеспечить переход квалифицированных специалистов из указанных подразделений в создаваемый орган во избежание потери компетентности регулирования. В дальнейшем указанный орган сосредоточится на развитии иных видов финансовых организаций (негосударственные пенсионные фонды, паевые инвестиционные фонды и т. д.) и осуществлении надзора за ними. По мере развития финансового рынка (как банковского, так и небанковского секторов) и систематизации методов его регулирования и надзора за ним возможна консолидация надзора за банковским и небанковским сегментами финансового рынка (мегарегулятор финансового рынка). При этом следует отметить, что осуществление качественного надзора за финансовым рынком не означает развитие рынка. Для его развития нужна четкая стратегия. Поскольку Правительство обладает ключевыми полномочиями (и они сохранятся даже после создания мегарегулятора), которые как напрямую, так и опосредованно оказывают влияние на развитие финансового рынка либо, напротив, могут заблокировать его развитие, потребуется более тесная координация действий Правительства и Национального банка по формированию стратегии развития финансового рынка. Так, например, развитие финансового рынка требует предоставления налоговых преференций, изменения порядка бухгалтерского учета и отчетности, что является прерогативой Правительства. Активизация рынка акций предполагает формирование комплексной политики приватизации и разгосударствления, направленной на модернизацию экономики. Еще более масштабным является вопрос реформирования пенсионной системы, которая очень важна для формирования фондов “длинных” денег, что потребует соответствующих решений Правительства. Ввиду того, что большинство предстоящих решений по развитию финансового рынка находятся в плоскости политических решений, после создания мегарегулятора необходимо рассмотреть вопрос о создании совещательного (консультативного) органа при Президенте Республики Беларусь (например, Совета по финансовой стабильности и развитию финансового рынка) под руководством главы мегарегулятора, куда войдут представители Администрации Президента, Совета Министров, представители финансового рынка (руководители банков, страховых и лизинговых компаний, микрофинансовых организаций и т. д.). Похожая организационная структура уже действует в Республике Казахстан5. Создание Совета призвано обеспечить межведомственную координацию по вопросам обеспечения финансовой стабильности и эффективного развития финансового сектора нашей страны. Безусловно, выполнение функций регулирования и надзора за всеми составляющими финансовой системы потребует коренного изменения законодательства, что решаемо, но для этого необходимы существенные временные издержки и совместные усилия на всех уровнях взаимодействия. Сайт в Интернете: http://www.rcb.ru/ Сайт в Интернете: http://www.nationalbank.kz/ 9
