бюджетная политика региона -

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
БАЙКАЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ЭКОНОМИКИ И ПРАВА
И.Ц. Доржиева
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА РЕГИОНА
Иркутск
Издательство БГУЭП
2006
1
УДК 336.14:353
ББК 65.9(2) 261.3
Д 68
ОГЛАВЛЕНИЕ
Печатается по решению редакционно-издательского
совета Байкальского государственного университета
экономики и права
Рецензенты: д-р экон.наук, проф. В.И. Самаруха;
канд.экон.наук, доцент С.Ю. Куницына
Введение ……………………………………………………………………………………….
4
Глава 1.
6
1.1. Экономическое содержание бюджетной политики ……………………………
6
1.2. Основные направления бюджетной политики субъекта РФ ………………….
26
1.3. Бюджетная политика в системе социально-экономического развития
региона ……………………………………………………………………………
48
Анализ реализации бюджетной политики в Республике Бурятия …………..
66
2.1. Анализ исполнения расходов бюджета ………………………………………...
66
Глава 2.
Д 68
Доржиева И.Ц.
Бюджетная политика региона. – Иркутск: Изд-во
БГУЭП, 2006. – 161 с.
Бюджетная политика государства: теория и методология ……………………
2.2. Анализ в области доходов бюджета …………………………………………...
76
2.3. Реформирование межбюджетных отношений …………………………………
94
Глава 3.
Совершенствование бюджетной политики в регионе ………………………… 123
3.1. Методика оценки эффективности бюджетной политики……………………... 123
3.2. Зарубежный опыт оценки эффективности государственных расходов ……... 139
Заключение …………………………………………………………………………………… 149
ISBN – 5-7253-1317-4
Список использованной литературы ………………………………………………………
Освещены теоретические основы бюджетной политики в РФ,
дан анализ бюджетной политики в Сибирском регионе, более конкретно на примере Республики Бурятия в области расходов, доходов, межбюджетных отношений.
Рассмотрены вопросы совершенствования бюджетной политики в регионе, оценки эффективности бюджетных расходов.
Для специалистов в области финансов, бюджета, преподавателей, аспирантов и студентов высших учебных заведений.
ББК 65.9(2) 261.3
© Доржиева И.Ц., 2006
© Издательство БГУЭП, 2006
©ISBN – 5-7253-1317-4
2
3
154
Введение
Одним из стратегических направлений финансовой политики государства является бюджетная политика. Именно бюджетная политика определяет основные задачи и цели развития финансовой системы государства и она является важнейшим инструментом государственной экономической политики оказывающим влияние на общее
состояние экономики и макроэкономическое равновесие. Бюджетная
политика в среднесрочной перспективе, взаимодействуя с денежнокредитной и внешнеэкономической политикой, должна стать основой
формирования единой финансовой политики государства.
В современных условиях проблемы формирования и реализации
на практике эффективной бюджетной политики страны и на уровне
регионов приобретают особую значимость. Финансовая стабильность
всего государства будет гарантирована только при условии финансового благополучия его региона. Отсюда – значимость проблем
разработки концепций бюджетной политики на местах, позволяющей
на деле обеспечить финансовую самостоятельность, доходную самодостаточность.
Основные задачи по совершенствованию бюджетной политики
поставлены Президентом РФ в ежегодных бюджетных посланиях, в
которых говорится, что бюджетная политика должна быть ориентирована на перспективу, исходить из четкого понимания возможностей федерального бюджета и приоритетов в расходах, обеспечивать
предсказуемость условий формирования бюджетов всех уровней, а
также повысить качество среднесрочного бюджетного планирования, создать мониторинг социально-экономической результативности бюджетных расходов как в отношении бюджетов всех уровней,
так и в отношении конкретных бюджетополучателей.
Развитие национальной экономики, административно-территориальных образований Российской Федерации субъектов Федерации
непосредственным образом связаны со сложившимися состоянием, результативностью бюджетной политики государства.
Однако, приоритетной бюджетной политикой должна стать равномерность бюджетных расходов во времени. Серьезное влияние
на макроэкономическую стабильность региона, на уровень инфляции оказывает не объем расходов, а равномерность или неравномерность вливаний средств в экономику региона.
4
В последние годы происходила регионализация экономики. Многие функции финансового обеспечения социально-экономических
процессов переходили от федерального уровня к региональному, при
этом усиливалась роль бюджетов субъектов РФ, сферы их использования расширялась. Через республиканский бюджет реализуются
основные задачи экономической и социальной политики республики,
строятся взаимоотношения между центром и регионами. Бюджеты
субъектов РФ являются важнейшим источником финансирования
социально-экономических программ регионов. Региональная бюджетная политика призвана обеспечивать формирование благоприятного инвестиционного климата, количественного и качественного
роста экономики, а также повышение уровня жизни населения.
Одной из важных проблем, требующих решения в результате
проведения бюджетных реформ, является разработка основ современного механизма бюджетных взаимоотношений органов власти
различного уровня. В монографии рассмотрены его основные направления, ориентированные на социально-экономическое развитие региона, с учетом обобщения отечественного и зарубежного опыта, анализа результативности исполнения доходов и расходов бюджета РБ, направленных на достижение эффективных бюджетных расходов.
Основные положения представленного исследования были доведены до конкретных разработок, нормативных документов, реализация которых направлена на совершенствование бюджетного процесса в республике.
5
Глава 1. БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА:
ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ
1.1. Экономическое содержание бюджетной политики
Проводимая в Российской Федерации бюджетная реформа направлена на перераспределение компетенции в управлении бюджетом, повышении роли и значения каждого из элементов бюджетной
системы: федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации
и местного самоуправления. Формирование эффективной бюджетной политики, ее сложное положение, возрастающая острота вопросов межбюджетных отношений, несбалансированность большинства бюджетов территорий предполагает изменение системы бюджетного регулирования, совершенствование методов и способов
воздействия на экономические и социальные процессы.
Государство осуществляет прямое и косвенное регулирование
экономики. Прямое вмешательство в экономику страны осуществляется с помощью законодательных и иных нормативных актов, косвенное регулирование через финансовую политику, в реализации которой центральную роль играет государственный бюджет.
Экономическая политика формирует стратегию и тактику экономического роста государства, субъектов Российской Федерации,
предприятий и организаций, определяет пути и механизм реализации
поставленных целей и задач.
Система управления финансовыми ресурсами государства, направленная на достижение определенных стратегических и тактических целей и задач государства в области бюджета, строится на
основе бюджетной политики, которая является составной частью
финансовой политики.
Одним из основных направлений экономической политики государства является финансовая политика.
В экономической научной литературе существуют различные
определения. Например, имеет распространение следующие определение: «Финансовая политика как часть экономической политики
государства представляет собой совокупность законодательных и
нормативных актов бюджетно-налоговых, денежно-кредитных, ценовых и иных финансовых инструментов, институтов и мер органов
государственной власти, обладающих согласно законодательству
6
полномочиями по формированию и использованию финансовых ресурсов государства и регулирующих финансово-кредитные потоки в
секторах экономики в соответствии со стратегическими и тактическими целями государственной экономической политики.1
Финансовая политика как органическая часть экономической
политики имеет целевую направленность, здесь автор выделяет единство финансового механизма: финансовые инструменты и финансовые институты государственной власти.
Другое определение высказывает профессор М.В. Романовский. По его мнению, «Финансовая политика – это совокупность методологических принципов, практических форм организации и методов исполнения финансов».2
Она реализуется на основе принятия системы государственных
мероприятий на определенный период времени. Реализация финансовой политики осуществляется совокупностью бюджетно-налоговых и других финансовых инструментов и институтов, наделенных
соответствующими законодательными полномочиями по формированию и использованию финансовых ресурсов и регулированию денежных потоков, и должна быть направлены на обеспечение экономического роста государства.
Профессор М.В. Романовский включает в финансовую политику бюджетную, налоговую, кредитную, ценовую и таможенную.
Авторы учебника «Финансы» под редакцией В.М.Родионовой в
зависимости от деятельности периода и характера решаемых задач
финансовую политику подразделяют на финансовую стратегию и
финансовую тактику.3 Они дополняют друг друга и направлены на
реализацию функции государства на всех уровнях власти.
В учебнике «Финансы» Финансовой академии при Правительстве РФ дается следующее определение: «Финансовая политика
представляет собой совокупность целенаправленных мер государства в области управления финансами с целью определения наибо1
Формирование национальной финансовой стратегии России/Под ред. проф.В.К.
Сенчагова. – М.:Дело, 2004. – С.13.
2
Финансы денежное обращение и кредит: Учебник для вузов/ Под ред. проф.
М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской.- М.: Юрайт-М., 2001.-с.79
3
Финансы: Учебник /Под ред. В.М. Родионова. – М.: Финансы и статистика,
1993. – С.55-56.
7
лее эффективных, отвечающих современным условиям мероприятий для создания финансовой основы реализации экономической политики государства».1
Из финансовой политики также выделяют финансовую стратегию и финансовую тактику и классифицируют их по следующим критериям:
- территориальному
- временному
- от объектов воздействия.
В составе последней выделяют бюджетную политику и политику в области государственного социального страхования. И выделяют бюджетную политику государства – как главную составную
часть финансовой политики, поскольку она определяет условия и
принципы организации финансовых отношений при формировании
доходной базы бюджетов, в ходе осуществления бюджетных расходов, при организации межбюджетных отношений.2
По вопросам современной бюджетной политики в последние годы
опубликовано большое количество научных работ.
Прежде чем исследовать значение и роль бюджетной политики,
следует дать определение термину «Бюджетная политика – это совокупность научно обоснованных действий и мероприятий, проводимых
органами власти по использованию финансовых отношений для выполнения ими своих функций и управления бюджетной системы».3
Совокупность принимаемых решений и осуществляемых органами власти мер, связанных с определением основных направлений развития
бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их использования в интересах граждан, общества и государства» – такое определение дает финансово-кредитный энциклопедический словарь.4
«Бюджетная политика – это система решений долгосрочного
характера в бюджетной сфере, направленная на реализацию социально-экономических задач государства и формирование для этих
целей соответствующих доходных источников1 », - считает профессор Н.М. Сабитова.
В экономической литературе чаще встречаются и используются термины «фискально-бюджетная», «налогово-бюджетная», «бюджетно-налоговая» или «фискальная» политика государства.
Г.Б.Поляк под финансово-бюджетной политикой понимает совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти по
использованию финансовых отношений для выполнения ими своих
функции и управления бюджетной системой.2
Бюджетная политика как органическая часть финансовой политики имеет целевую направленность.
М.И. Боголепов указывал на политическую компоненту в природе бюджета. Бюджет, его доходы и расходы отражают сложившиеся соотношения политических сил в той или иной стране. Отличая «изумительный» рост бюджетов к началу 20 в., М.И. Боголепов
связывал его с действием особого «закона государственной деятельности», который окрашивает собой содержание современной финансовой политики различных государств. В этом «законе» выражаются соотношения сил общественных классов и их позиция по отношению к государству.3
Систематизировав различные точки зрения по поводу определения бюджетной политики, предложим свое определение. Бюджетная политика есть совокупность мероприятий, связанных с финансовым обеспечением задач и функций государства, направленных
на реализацию и выполнение государственных услуг, в соответствии
с бюджетом на очередной финансовый год.
Различия экономических категорий финансов, кредита, денег,
цены не позволяют включить их в понятие бюджетная политика, хотя
они непосредственно связаны с финансовой политикой. Именно бюджетная политика отражает интересы и функции государства в обеспечении финансовыми ресурсами, а также формирует налоговую,
1
. Финансы: Учебник для вузов /Под. ред. проф. А.Г. Грязновой. – М.: Финансы
и статистика, 2005. – С.40.
2
Там же. С.44.
3
Иванова О.Б., Дягилева Д.Н. Бюджетная политика: региональный аспект. –
Ростов н/Д, 2003. – С.24.
4
Финансово-кредитный энциклопедический словарь/Под ред. А.Г. Грязновой.М., Финансы и статистика, 2002. - С.125.
1
Сабитова Н.М. Бюджет и бюджетная политика субъекта РФ.- Казань: Изд-во
Казанского ун-та, 2002. - С.78.
2
Бюджетная система Российской Федерации: Учебник/ под ред. Г.Б.Поляка. М. ЮНИТИ-ДАНА, 2000. – 550 с.
3
Боголепов М.И. Финансы, правительство и общественные интересы. – 1907.
– С.9.
8
9
ценовую и инвестиционную политику государства.
Разнообразие относительно определения сущности экономической природы бюджетной политики, которая наблюдается у различных авторов, систематизированы в следующей таблице.
Н.Г. Иванова
Система целей, задач и мероприятий, направленных на
регулирование социально-экономических процессов в
регионе, на основе имеющихся в распоряжении
региональных органов власти бюджетных средств.
Система решений долгосрочного характера в бюджетной
сфере,
направленная
на
реализацию
социальноэкономических задач государства и формирование для этих
целей соответствующих доходных источников.
Н.М.Сабитова
Таблица 1.1
Сопоставление трактовок понятия «бюджетная политика»
Автор
М.В. Романовский
О.В. Врублевская
Г.Б. Поляк
И.А. Погосов
В.Д. Фетисов
Финансовокредитный словарь
под ред.
А.Г.Грязновой
Н.В. Фадейкина
О.Б. Иванова
Д.Н. Дягилева
Определение понятия
Выделяют следующие основные направления ее осуществления:
-финансовое обеспечение выполнения государством своих
функций;
- поддержание финансовой стабильности в стране;
-обеспечение
финансовой
целостности
федеративного
государства;
-создание условий для социально-экономического развития.
Бюджетная политика включает политику бюджетных доходов и
расходов,
управление
государственным
долгом
и
государственными активами, бюджетный федерализм и систему
управления государственными финансами.
Совокупность действий и мероприятий, проводимых органами
власти по использованию финансовых отношений для выполнения
ими своих функций, и управлению бюджетной системой
Совокупность
мер
в
области
налогообложения
и
правительственных расходов, направленных на изменение
реального объема производства, контроль над инфляцией и
увеличение занятости
Бюджетная политика обеспечивает изъятие и целенаправленное
использование денежных средств. Составными частями бюджетной
политики
являются
фискальная
(налоговая)
политика
и
инвестиционная политика. В фискальной сталкиваются интересы
государственного аппарата, предпринимателей и наемных
работников, что предполагает выбор того или иного фискального
курса, принципов налоговой политики. Инвестиционная политика
охватывает соотношение реализации запросов потребителей и
производителей, соотношение интересов различных субъектовпотребителей, обеспечение прожиточного минимума граждан
страны. (Тем самым автор определяет общее содержание
бюджетной политики).
Совокупность принимаемых решений, осуществляемых органами
законодательной (представительной) и исполнительной власти мер,
связанных с определением основных направлений развития
бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их
использования в интересах граждан, общества и государства.
Совокупность мероприятий, проводимых в бюджетной сфере
государственными (центральными и местными) органами власти в
ходе выполнения ими своих функций и задач, связанных с
реализацией государственных и иных программ, направленных на
повышение уровня жизни населения, в конкретных исторических и
экономических условиях развития государства в непосредственной
взаимосвязи с прогнозами и индикативными планами социальноэкономического развития страны и ее территорий
Совокупность научно обоснованных действий и мероприятий,
проводимых органами власти по использованию финансовых
отношений для выполнения ими своих функций и управления
бюджетной системой.
10
Бюджетная политика как ядро экономической политики выступает инструментом осуществления экономической и социальной
политики государства. Следовательно, разработка бюджетной политики любого государства должна строиться последовательно, по
следующей схеме (рис. 1.1). Бюджетную политику можно подразделять на бюджетную стратегию и бюджетную тактику. Бюджетная стратегия связана со среднесрочными и долгосрочными целями и задачами, которые ставятся, прежде всего, федеральным правительством, а также региональными и местными властями в бюджетной сфере в пределах своих полномочий.
Бюджетная тактика связана с краткосрочными задачами, которые ставятся перед властями разного уровня на определенном этапе экономического развития, и эти задачи определяются бюджетной
стратегией. Бюджетная стратегия должна формулировать, прежде
всего, цели бюджетной политики на долгосрочную перспективу.
О п р ед ел ен и е к о н ц е п ц и и р а зви т и я б ю д ж ет а и ег о р о л и в о б щ е ст ве н н о м во сп р о и з во д с тв е с
у ч ет о м р е ал ь н ы х ус л о ви й и п ер сп ек т и в р а зви ти я с тр ан ы
П о с т ан о в к а ц е л ей и
т ер р и т о р и а л ьн ы х
з ад ач б ю д ж ет н о й п о ли т и к и , о п р е д е л ен и е р о л и
г о су д а р с т в ен н ы х
о р г ан о в
в л аст и ,
с уб ъ е кт о в
ц ен т р ал ьн ы х и
г о с уд ар ст в ен н о го
у п р ав л е н и я , к о м м е р ч е ск и х и н ек о м м е р ч ес ки х о р ган и з а ц и й
Р а зр аб о т к а
ко нк ретны х
п у те й
реш ен ия
п о с т ав л е н н ы х
ц елей
и
з ад а ч
с
у ч ет о м
н е о б х о д и м о с т и п о вы ш е н и я ур о в н я ж и зн и н а с е л е н и я
П о э т а п н ая р еа л и з а ц и я б ю д ж е т н о й п о л и т и к и го су д а р с т в а, с у б ъ ек т о в г о с у д а р с т в ен н о г о
уп р ав л е н и я , к о м м е р ч е с к и х (в т о м ч и с л е го су д а р с т в ен н ы х п р е д п р и я т и й ) и н е к о м м ер ч е ск и х
о р г а н и з а ц и й в со о т в е т ст в и и с н а м е ч е н н ы м и с р о к ам и (с у ч ет о м д е й с т в ую щ и х ф а кт о р о в и
п е р с п е к т и в р аз в и т и я го су д а р с т в а )
Рис. 1.1. Этапы формирования и реализации бюджетной политики государства.
11
Бюджетная стратегия на государственном уровне выражается
в долгосрочных стратегических программах социально-экономического развития РФ. Был разработан целый ряд правительственных
документов долгосрочного и среднесрочного характера:
- основные направления социально-экономической политики РФ
на период до 2010 года;
- стратегия развития РФ до 2010 года;
- план действия правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики;
- программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002 – 2008 гг.);
- программа развития бюджетного федерализма до 2005 года.
На очередной финансовый год ежегодное бюджетное послание
Президента РФ можно отнести к бюджетной тактике, поскольку в этом
послании ставятся краткосрочные задачи. Разработка бюджетной стратегии предполагает определение этапов ее реализации, на каждом этапе формулируются определенные задачи. То есть бюджетная тактика
должна быть очередным этапом бюджетной стратегии.
В целом бюджетная политика в Российской Федерации определяется Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, Налоговым
кодексом РФ , сводом законов, устанавливающим функции отдельных органов власти в бюджетном процессе.
Роль и значение бюджетных посланий Президента Российской
Федерации характеризуется следующим образом: «Согласно Бюджетному кодексу РФ Бюджетное послание Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации является неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета. Бюджетное послание задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год».
Бюджетная политика обеспечивает возможность реализации
прогнозов социально-экономического развития страны. Результативность бюджетной политики зависит от согласованности мероприятий всех уровней власти государства.
Специфика бюджетных отношений как части финансовых отношений, складывающихся между государством, юридическими и
физическими лицами, состоит в том, что они:
- во-первых, возникают в распределительном процессе, непременным участником которого является государство, будучи при этом одновременно и прямым участником воспроизводственного процесса;
- во-вторых, они связаны с формированием и использованием
централизованных фондов денежных средств, предназначенных для
удовлетворения общегосударственных потребностей, понимаемых
не как потребности аппарата государственной власти, а как потребности граждан и хозяйствующих субъектов в государственных услугах.
Таким образом, бюджетные отношения, которые формируют
бюджетную политику государства, строятся, прежде всего, на заинтересованности граждан и хозяйствующих субъектов в получении
от государства тех или иных услуг, которые они по существу уже
оплатили как участники распределения национального дохода посредством передачи государству части доходов в виде налогов и других
обязательных платежей. При этом и государство, и его граждане в
равной мере заинтересованы и в макроэкономической стабилизации,
и в экономическом росте финансового потенциала всего общества.
В условиях перехода к рыночной экономике груз экономических
и социальных проблем, ранее решаемых на уровне министерств и
ведомств методами централизованного директивного планирования,
лег на бюджетную систему, управляемую органами исполнительной
и законодательной власти.
Если в административно-распределительной системе регулирующая роль принадлежала плану экономического и социального развития, то в современных условиях она переходит к бюджету – единственному экономическому инструменту, утвержденному на государственном уровне в качестве закона, обязательного к исполнению
государственными и негосударственными структурами, хозяйствующими субъектами производственной и непроизводственной сфер,
учреждениями и населением.
В этих условиях бюджет является не только основой, формирующей финансовое хозяйство страны, способной наладить финансовое планирование и реальное финансовое прогнозирование через про-
12
13
ведение на государственном уровне единой финансовой, бюджетной
и налоговой политики. Бюджет превращается в один из важнейших
инструментов, обеспечивающих экономический рост государства.
Бюджетная политика – это деятельность органов государственной власти и управление по формированию доходов бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы и их рациональному использованию.
На ее основе возможна концентрация материальных и финансовых ресурсов на достижение конкретных целей, определение четких
заданий с отражением сроков их выполнения и планируемых результатов.
Инструментами бюджетной политики являются доходы, расходы бюджета, государственный долг, бюджетный дефицит и межбюджетные отношения.
В связи с этим меняются функции бюджета, его экономическая
структура, содержание и роль экономической жизни страны. При этом
на первый план выходит такая характерная особенность, как регулирующая и фискальная роль бюджета в сочетании с регулирующей
ролью свободных рыночных процессов. Она обеспечивает оптимальное соотношение концентрации государственных финансовых ресурсов в бюджетной системе страны с объемом и потребностью в особых общественных услугах, предоставляемых государством всем
участникам рыночных отношений наряду с теми товарами и услугами, которые создаются частным сектором, занимающим основное
место в экономике. Поэтому современные бюджетные отношения
не ограничиваются законодательно утвержденным порядком формирования доходов и осуществления расходов федерального, региональных и местных бюджетов. Они развиваются в правовом поле
функционирования всей финансовой системы, которое включает не
только принципы построения и функционирования бюджетной системы и структурные взаимосвязи ее составляющих, но и правовое регулирование бюджетов различных уровней и межбюджетных отношений, определяющее основы бюджетного процесса.
Проводимая бюджетная политика предыдущих лет оказывает
существенное влияние на формирование и исполнение бюджетов
будущих лет. Для максимизации эффекта, от их исполнения в долгосрочной перспективе, необходимо наличие соответствующей про-
граммы действий, рассчитанной на несколько лет. Основные параметры такой программы определяются бюджетной политикой органов государственной власти и местного самоуправления. Бюджетная политика, являясь частью экономической политики, использует
инструменты, связанные с формированием и расходованием бюджетных средств. Поэтому необходимо создание условий и предпосылок для повышения эффективности использования бюджетных
ресурсов в соответствии с приоритетами. Это можно добиться за
счет их ориентации на достижение общественно значимых измеримых результатов. Для привлечения бюджетных механизмов необходимо максимально учитывать все возможные факторы, способные
повлиять на планируемый результат в целом, а не раздельно по доходам и расходам. Поэтому для решения экономических задач на
государственном уровне принято использовать элементы государственного бюджетирования в комплексе, оперируя ими в рамках
единой концепции, называемой бюджетной политикой.
Как известно, успешное решение любой задачи во многом зависит от корректности ее постановки, а также выбора и реализации
методов ее решения. Поэтому при формировании бюджетной политики, прежде всего, необходимо четко определить цели, которые
должны быть достигнуты при ее реализации. Здесь представляется
уместным сравнить цели бюджетной политики с векторами, которые характеризуются как направлением, так и величиной.
Финансируемые из бюджета мероприятия имеют неодинаковую
ценность для членов общества. Различные слои населения заинтересованы в различных социальных благах, которые они хотели бы
получать из бюджета взамен своих отчислений. Отсюда, сформировать перечень направлений расходования бюджетных средств, удовлетворяющий абсолютно всех членов общества, практически невозможно. В этих условиях необходимо определить приоритетность групп
членов сообщества, в соответствии с которой будут учитываться их
интересы при формировании бюджета. Критериями могут служить
удельный вес группы в общем числе членов сообщества, удельный
вес доли регионального ВВП, создаваемый этой группой, удельный
вес поступлений в бюджет от этой группы, иные количественные
или морально-этические характеристики.
Цели бюджетной политики должны быть реалистичны, поэтому
14
15
необходимо указать мероприятия, посредством осуществления которых предполагается их достижение.
Бюджетная политика должна быть ориентирована на:
- создание условий и предпосылок для повышения эффективности использования бюджетных ресурсов в соответствии с приоритетами социально-экономической политики государства;
- повышение эффективности государственных расходов за счет
их ориентации на достижение общественно значимых измеримых
результатов;
- осуществление перехода от управления бюджетными средствами к управлению бюджетными результатами, в рамках которого бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики;
- развитие системы мониторинга результативности бюджетных
расходов и качества управления бюджетными средствами;
- осуществление перехода к среднесрочному и долгосрочному
бюджетному планированию.
Эффективная бюджетная и налоговая политика – это результат
синтеза экономических интересов государства, населения и предпринимательства.
Официально проводимая в жизнь стратегия бюджетной политики
в последние годы строится на постулатном требовании ежегодной
сбалансированности федерального бюджета. На протяжении последних трех лет налогово-бюджетная политика Правительства РФ, несмотря на ряд деклараций о ее социальной направленности, практически ориентирована на приоритеты, обеспечивающие максимальную
концентрацию финансовых ресурсов на уровне федерального бюджета для обслуживания и погашения государственного долга. Проводя
такую политику, Правительство РФ добилось определенных успехов
в сбалансированности доходов и расходов федерального бюджета на
фоне общей активации экономических процессов. Также в радикальной переориентации нуждается вся бюджетная – налоговая политика
страны. Главными ее приоритетами должны стать экономические,
региональные и социальные интересы всех участников бюджетного
процесса, а не только интересы Правительства РФ.
Целевой ориентацией движения финансовых потоков бюджетов
всех уровней являются следующие критерии: рост объемов произ-
водства как в целом в стране, та и в территориальном разрезе и
рост реальных доходов граждан, проживающих на этих территориях. Эти критерии взаимосвязаны и взаимообусловлены и в совокупности означают ориентацию бюджетной политики государства на
увеличение совокупного общественного спроса.
Однако целевая ориентация финансовых потоков, которая формируется в процессе бюджетного регулирования, зависит не только
от декларируемых целей бюджетной политики, но и от конкретных
задач, которые ставит перед собой государство.
Во-первых, если бюджетная политика решает преимущественно фискальные проблемы, то есть нацелена исключительно на бюджетную сбалансированность, то ее приоритетными ориентирами
являются размеры бюджетного профицита и государственного долга. Хотя огромный профицит, содержащийся в бюджете, означает
сжатие конечного спроса, так как деньги не работают, а лежат во
благо конкурентам – отсюда хитрость экономик ведущих стран мира
– жизнь взаймы. В этом случае регулирующая экономическая составляющая бюджетной политики практически игнорируется, а бюджетная политика становится, в сущности, зависимой от общей системы финансовых отношений. Взаимосвязи и элементы этой системы не оказывают влияния на бюджетную стратегию, поскольку в
ней доминирует только один вид интересов – фискальные интересы
центрального Правительства.
Во-вторых, если же бюджетная политика направлена на решение
задач экономической сбалансированности, то в этом случае ее эффективность должна оцениваться не просто такими макроэкономическими характеристиками, как рост ВВП, совокупных и частных
инвестиций, уровня инфляции, жизни населения и безработицы, а в первую очередь являться результатом синтеза экономических интересов
государства, населения и предпринимательства, выражающихся, прежде всего, в росте совокупного потребления на всей территории страны. В этом случае бюджетная политика должна быть реально встроена в единый организм финансовой системы государства, которая
представляет собой структурообразующую основу экономических
отношений, обеспечивая потребности всех субъектов расширенного
воспроизводства денежными накоплениями посредством распределения и перераспределения национального дохода.
16
17
В бюджетной политике поиск этого компромисса заключается в
ответе на вопрос: какую часть финансовых ресурсов и какими методами целесообразно централизовать в бюджетной системе страны в целом и на федеральном уровне в частности, чтобы обеспечить оптимальное сочетание интересов государства, регионов, хозяйствующих субъектов и граждан. Ответ означает выбор приоритетов бюджетной политики. Эти приоритеты ориентированы :
- на государственное стимулирование внутреннего совокупного
общественного продукта;
- на государственное стимулирование внутреннего совокупного
общественного спроса.
В этом случае акценты в приоритетах смещаются в плоскость экономической региональной политики. А это, в свою очередь, означает
необходимость переориентации движения финансовых потоков в реальный сектор экономики, что обеспечит активное влияние бюджетной
политики на формирование потенциала экономического развития.
Проводимая сегодня бюджетная политика ориентируется на
первую группу приоритетов и опирается на концепцию сбалансированного федерального бюджета.
При этом целевой установкой является задача финансовой стабилизации, которая решается в основном за счет превышения доходов над его расходами. Причем, так называемый бюджетный профицит образуется не за счет существенного экономического роста,
и, следовательно, налогооблагаемой базы, а главным образом за счет
урезания государственных расходов, и что особенно важно, только
тех, которые предназначены для финансирования текущих социальных функций государства и расходов инвестиционного характера, в то время как расходы на обслуживание государственного долга, которые как раз и являются самыми непроизводительными для
общества, находятся под защитой правительства.
Прежде всего, бюджетная политика должна строиться на исходном положении так, что целью государственных финансов является обеспечение сбалансированности экономики в целом, а не бюджета как такового.
В этом случае критериями целевой ориентации бюджетной политики должны стать рост объемов производства как страны в целом, так и территорий на основе структурных изменений пропорции
накопления и потребления в ВВП, повышение реальных доходов населения, расширение совокупного внутреннего спроса.
По-мнению МФ РФ А.Л. Кудрина, при проведении бюджетной
политики РФ в последние годы удалось добиться заметных положительных результатов. Федеральный бюджет формируется и используется с профицитом, обеспечивающим его устойчивость к влиянию
внешнеэкономической конъюнктуры. Дополнительные доходы федерального бюджета позволили сформировать финансовый резерв в объеме около 230 млрд. рублей, что существенно снизило бюджетные риски. Продолжена реализация налоговой реформы, обеспечивающей снижение налоговой нагрузки на экономику и повышение собираемости
налогов. Заметно возрос уровень заработной платы в бюджетной сфере.
Практически отрегулирована задолженность государства по оборонным заказам прошлых лет. Продолжается реформирование межбюджетных отношений.
Основная часть финансовой помощи субъектам РФ распределяется по единым объективным критериям. Улучшилось состояние
бюджетов субъектов РФ. В 2004 году удалось существенно сократить бремя государственного долга, вырос международный кредитный рейтинг России. Восстановлено доверие инвесторов к рынку
внутренних заимствований, которые стали привлекаться на более
длительные сроки и по более низкой, чем ранее, цене1.
Основными задачами РФ в области бюджетной политики на 2004
год являлись повышение благосостояния населения и обеспечение
устойчивого роста экономики страны на основе стабильного функционирования и развития бюджетной системы. В связи с этим бюджетная политика была ориентирована на повышение качества и доступност бюджетных услуг, формирование благоприятного предпринимательского климата, повышение конкурентоспособности отечественной экономики, сокращение масштабов бедности, обеспечение социальной стабильности на основе одновременного роста доходов работников как государственного, так и частного сектора экономики.
При этом бюджетная политика должна быть ориентирована на
перспективу, исходить из четкого понимания возможностей федерального бюджета и приоритетов в расходах, обеспечивать предсказуе-
18
19
1
Кудрин А.Л. Федеральный бюджет – важнейший инструмент реализации государственной политики //Финансы-№1.-2005. – С.3.
мость условий формирования бюджетов всех уровней.
В стратегии развития РФ до 2010 года сказано, что бюджетная
политика играет важнейшую роль в экономической политике государства, и в сочетании с денежно-кредитной политикой реализует
следующие функции:
- финансовое обеспечение выполнения государством своих функций;
- поддержка финансовой стабильности в стране;
- обеспечение финансовой целостности федеративного государства;
- создание финансовых стимулов для поступательного социально-экономического развития.
Рассмотрим важнейшие аспекты бюджетных посланий Президента РФ на 2005–2006 годы.
Бюджетное послание на 2005 год состояло из нескольких подразделов: итоги бюджетной политики за 2003–2004 гг., основные проблемы и задачи на 2005 г. и на среднесрочную перспективу, основные направления налоговой политики, приоритеты бюджетных расходов и совершенствование межбюджетных отношений.
В Бюджетном послании было сказано: «Бюджетная политика
призвана способствовать эффективному решению важнейших социально-экономических задач. В основу бюджетной политики должны
быть положены долгосрочные приоритеты развития страны.
Важнейшей задачей бюджетной политики на среднесрочную
перспективу является обеспечение общей макроэкономической сбалансированности1 .
Были отмечены положительные сдвиги по макроэкономической
стабильности в стране, основные из которых – внедрение элементов
среднесрочного финансового планирования, новые механизмы программно-целевого бюджетирования, обеспечение сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы.
Одна из задач бюджета – повышение устойчивости финансовой системы к воздействию внешнеэкономической конъюнктуры. Все
еще памятен 1998г., когда в результате дефолта существенно упал
жизненный уровень граждан. Создание Стабилизационного фонда
должно навсегда предотвратить риски подобного рода.
Стабилизационный фонд Российской Федерации сдерживает процесс укрепления рубля и тем самым отражает нашу экономику от
серьезного снижения конкурентоспособности в сравнении с другими
странами, позволяет снижать инфляцию. По оценкам Минфина, в 2005
году Стабилизационный фонд превысил планку 500 млрд. руб.
В целом на данном этапе проведение дальнейшей качественной
бюджетной политики невозможно без решения следующих проблем:
- бюджетное законодательство не в полной мере отвечает современным требованиям;
- низкая экономическая эффективность государственного сектора экономики, его оптимизация. Государство должно управлять
только тем имуществом, которое необходимо для реализации публичных полномочий;
- при формировании бюджета слабо используются программноцелевые методы;
- снижен контроль за внебюджетной деятельностью федеральных учреждений;
- модернизация налоговой системы в рамках реформы межбюджетных отношений.
Основными в бюджетной политике РФ на 2006 г. были выделены следующие задачи: гарантированное исполнение заложенных в
бюджете обязательств; связывание убыточной денежной ликвидности; сокращение расходов на обслуживание государственного долга; упрочнение позитивных макроэкономических тенденций; упорядочивание государственных обязательств; определение наиболее
приоритетных государственных задач и их финансирование; повышение роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе; совершенствование системы межбюджетных отношений и
управления государственными финансами.
Для достижения позитивных макроэкономических тенденций;
представляется необходимым обеспечение устойчивого экономического роста, снижение инфляции, преодоление бедности, обеспечение
национальной безопасности создание благоприятных условий для
реального сектора экономики за счет оптимизации и сокращения
налоговой нагрузки, реализации фундаментальных преобразований
в секторе государственного управления1.
1
Бюджетное послание Фед. Собранию «О бюджетной политике в 2005г.»- Финансы.-№8.-2004. - С.3-7.
1
Бюджетное послание Президента РФ Фед. Собранию РФ о бюджетной политике в 2006 г. //Финансы, №6. – 2005. – С. 3–7.
20
21
В соответствии с упорядочиванием государственных обязательств представляется необходимым пересмотр объема и структуры бюджетных мандатов государства, они должны быть ориентированы на результат1.
По мнению министра финансов РФ А.Л. Кудрина, расходы федерального бюджета в 2005 году составят 16,3% ВВП (в 2004 г. –
17,2% ВВП). При этом непроцентные расходы составят 14,9% ВВП
и будут направлены, прежде всего, на финансовое обеспечение социальных реформ, модернизацию военной организации государства,
развитие общественной инфраструктуры.1
Как и в предыдущие годы, в 2005 г. произойдет снижение расходов федерального бюджета в отношении к ВВП. В текущем году на
35% увеличиваются расходы на субсидирование экономики. Для
малого бизнеса будет выделено 1,5 млрд.руб. На 700 млн.руб. вырастет капитал агентства по ипотечному жилищному кредитованию,
что позволит ему аккумулировать дополнительно 4,5 млрд.руб.
Решением Правительства и Государственной Думы она осуществляется в различных формах. За последние три года реструктурирована задолженность сельхозпредприятий на 54 млрд.руб. Введение в 2004 г. единого сельхозналога позволило сельхозпредприятиям
высвободить ресурсов на 11 млрд.руб. В текущем году в полтора
раза увеличиваются субсидии из федерального бюджета для кредитования сельскохозяйственных предприятий и долгосрочных кредитов на закупку техники. Продолжается государственная поддержка АПК, в 2006 году сельское хозяйство объявлено приоритетным
национальным проектом.
В части определения наиболее приоритетных государственных
задач и их финансирование на федеральном уровне должны определяться лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной
системы позиции экономической и функциональной классификации.
Новые расходные обязательства могут приниматься лишь при наличии соответствующих финансовых возможностей на весь период
их действия и при условии обязательной оценки на ожидаемой эффективности.
В этом плане предусматривается переход к адресной социальной поддержке различных категорий граждан путем замены нату-
ральных льгот денежными выплатами.
Основные изменения налоговой реформы направлены на сокращение налогового бремени для обрабатывающих отраслей за счет
добывающих отраслей экономики. В 2005 году были снижены ставки единого социального налога, что дало дополнительное ускорение
темпам экономического роста и привлечению и увеличение инвестиций в основной капитал. Такими мерами поддерживаются внутренние факторы роста экономики государства, обеспечивается снижение зависимости ее от внешних условий. Это очередной шаг, направленный на улучшение финансового положения предприятий.
В 2006 году регионы переходят на новый порядок сбора земельного налога, ориентированного на рыночную стоимость земли, определенную по соответствующей методике, что даст дополнительные
доходы бюджетам субъектов Федерации. Эти доходы будут расти
по мере совершенствования земельного кадастра, вовлечения земли в оборот, выдачи свидетельства о собственности, оценке земли.
Межбюджетные отношения должны максимально соответствовать уровню развития бюджетного федерализма и обеспечивать
соответствующую децентрализацию в региональных бюджетах, который должен наиболее полно реализовать принципы, регламентированные Бюджетным кодексом РФ.
Особое внимание необходимо уделить инвестиционной составляющей финансовой помощи, направляемой на развитие инфраструктуры регионов.
Помимо этого, ставятся конкретные задачи: повысить качество
среднесрочного бюджетного планирования и предусмотреть возможность утверждения Правительством РФ структуру бюджетных расходов на три предстоящих года. При этом перспективный финансовый план должен стать основой для формирования ежегодных бюджетных обязательств, отражающих финансовые результаты принимаемых решений. Также подчеркивается необходимость создания
системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и
количественных индикаторов как в отношении бюджетов 1всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей .
1
Бюджетное послание Президента РФ Фед. Собранию РФ о бюджетной политике в 2006 г. //Финансы, №6. – 2005. – С. 3–7.
1
Кудрин А.Л. Федеральный бюджет – важнейший инструмент реализации государственной политики //Финансы-№1.-2005. – С.5.
22
23
Соответственно в региональной бюджетной политике реализуются основные задачи и цели бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм предполагает последовательное повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов РФ и муниципальных образований. В этих целях за субъектами РФ закреплены
постоянные и достаточные финансовые, прежде всего налоговые, источники доходов для самостоятельного формирования бюджетов.
В результате принятия Федерального закона № 120-ФЗ от 20
августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» были уточнены разграничения бюджетных полномочий между
органами власти разных уровней, бюджетное устройство и общие
принципы организации обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, урегулировано предоставление
межбюджетных трансфертов.
Теперь для каждого уровня власти более точно определены те
полномочия, которые он должен исполнять, и те финансовые ресурсы, которыми он обладает для исполнения этих полномочий, что позволит сбалансировать бюджеты регионов.
На федеральные целевые программы в 2006 году будет выделено 270 млрд.руб., 8,9% всех расходов, что на 40% больше, чем в
2004 г. В составе федеральных целевых программ существенно
возрастают расходы на закупку оборудования и капитальные вложения. Они составят 142 млрд.руб. Это необходимые расходы на
создание и укрепление материально-технической базы здравоохранения, образования, социальной сферы.
Расходы на здравоохранение вырастут на 13,5%, в сфере социальной политики – на 3, 5%. Этот рост расходов сопровождается
совершенствованием законодательства об обязательном медицинском страховании, заменой натуральных льгот на денежные компенсации, увеличением лекарственного обеспечения льготных категорий. Решение о замене льгот на денежные компенсации создает
финансовую базу для улучшения обеспечения льготных категорий.
Так, в результате внедрения социального пакета, который сможет получить каждый льготник, относящийся к федеральному уровню, с 2005 г. увеличилась на 45 млрд.руб. покупка медикаментов
для обеспечения льготных категорий.
Если все субъекты Российской Федерации в 2004 г. выделили из
региональных бюджетов на бесплатное обеспечение медикаментами около 5,7 млрд.руб., то в 2005г. только через федеральный бюджет на это было направлено 50, 8 млрд.руб. Социальная политика
ориентирована на поддержку льготников, прежде всего, инвалидов,
пенсионеров, тех, кто в этих лекарствах остро нуждается.
В числе важнейших задач – индексация заработной платы работникам бюджетной сферы, а также увеличение надбавок военнослужащим за особые условия военной службы с 70 до 120%. Зарплату работникам бюджетных учреждений, финансируемых из федерального бюджета, планируется повысить, по крайней мере, дважды. Таким образом, за год зарплата вырастет на 30%, с опережением инфляции. Решение о повышении зарплаты работникам бюджетных учреждений, финансируемых из региональных бюджетов, будет
приниматься органами власти субъектов Федерации.
Дальнейшее повышение зарплат бюджетников намечено на 1 мая
2006 г. еще на 30%. За период с 1 декабря 2004 г. по 1 мая 2007 г. рост
зарплаты в бюджетной сфере составил 83% в номинальном выражении и 52% - в реальном. Таким образом, постепенно разрыв заработной платы в бюджетной сфере и в реальном секторе экономики
будет сокращаться, чтобы работа в бюджетной сфере оставалась
привлекательной для специалистов высокого уровня.2
Основные цели региональной бюджетной политики следующие:
- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в РФ, создание единого экономического пространства;
- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и
равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономических возможностей регионов;
- выравнивание условий социально-экономического развития
регионов;
- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.
Важную роль в региональной политике играет местное самоуправление, компетенция которого базируется на принципе дополни-
24
25
тельности, предусматривающем возложение субъектом РФ и Российской Федерацией на органы местного самоуправления такого
объема полномочий, который они в состоянии реализовать. Геополитическое положение России радикально изменило критерии рациональности территориальной организации производства, специализации регионов и размещение отдельных предприятий, для развития
которых разрабатываются и осуществляются федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов.
Из всего вышеизложенного, можно заключить, что бюджетная
политика играет значительную роль как источник экономического
роста, является ключевой целью государства и важнейшим фактором успеха страны в средне- и долгосрочном периодах. Важная роль
в реализации бюджетной политики государства принадлежит бюджетам субъектов РФ.
1.2. Основные направления бюджетной политики
субъекта РФ
Региональные особенности процессов социального развития требуют адекватного отражения в системе мер государственного регулирования, направленных на создание равных условий для социального развития населения всех регионов РФ и предотвращение возникновения социальной напряженности. Большая часть вопросов
развития образования, здравоохранения и культуры, жилищного и
коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания населения и ряд других проблем решаются на уровне органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Основным элементом социальной политики является повышение
уровня минимальных государственных гарантий, их регулярная индексация в соответствии с ростом потребительских цен.
Формирование региональной бюджетной политики предполагает разработку:
- законодательных и административных основ проведения
бюджетной политики;
- определение стратегических и тактических задач, проводимой бюджетной политики субъекта РФ;
- механизмов реализации и эффективности ее проведения.
Для реализации задач региональной экономической политики в
бюджетно-налоговой сфере необходимо обеспечить:
26
- бездефицитность бюджетов большинства субъектов РФ путем оптимизации налоговой системы;
- законодательное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной
власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления
по проведению социально-экономической политики, формированию
доходных и расходных статей соответствующих бюджетов, сбору и
использованию налогов и других обязательных платежей;
- возможность при формировании бюджетов определять и учитывать финансовый и налоговый потенциал каждого субъекта РФ;
- сбалансированность бюджетов всех уровней, согласованные
между РФ и ее субъектами расчетные принципы и методы формирования бюджетов;
- право самостоятельного принятия каждым органом власти на
соответствующем уровне решений о направлениях и масштабах использования бюджетных средств;
- контроль за целевым расходованием средств, выделяемых из федерального бюджета на социально-экономическое развитие регионов.
Основные направления бюджетной политики и налоговой политики в регионе отражаются в Бюджетном послании Президента РФ
на очередной финансовый год.
В соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ необходимо создание финансовых и правовых предпосылок для самостоятельного развития регионов, в связи с чем назрела потребность
разработки региональной бюджетной политики на среднесрочную
перспективу, направленную на решение задач социально-экономического развития регионов. Основной задачей является повышение уровня доходов бюджетов на душу населения и создание сбалансированного бюджета Республики Бурятия для реализации основных социальных функций.
Правительство Республики Бурятия, начиная с 2000 года, приняло первые долгосрочные стратегические документы развития:
- программа социально-экономического развития Республики
Бурятия на 2000–2005 гг.;
- стратегия перехода Республики Бурятия к устойчивому развитию на 2005–2007 гг.
Бюджетная политика Республики Бурятия проводится согласованно с бюджетной политикой РФ, а также налоговой и ценовой по27
литикой РФ и РБ и направлена на обеспечение бюджетными ресурсами органов государственной власти РБ и органов местного самоуправления для выполнения ими своих функций. Бюджет является
важнейшим проводником экономической и социальной политики.
Бюджет необходим для содержания непроизводственной сферы,
выполнения государством функций политической надстройки.
Бюджетная политика РБ на предстоящий финансовый год формируется Правительством РБ и органами местного самоуправления на основе прогнозов социально-экономического развития республики и содержит основные задачи бюджетной политики на очередной финансовый год.
Региональная бюджетная политика строится на целях и задачах, изложенных в Бюджетном послании Президента России Федеральному Собранию на очередной финансовый год, концепции реформирования бюджетного процесса в РФ на 2004–2006 гг., Программы социально-экономического развития Республики Бурятия на
2005–2007 гг., и ежегодного послания Президента Республики Бурятии Народному Хуралу на соответствующий финансовый год.
Бюджетное устройство и бюджетный процесс Республики Бурятия регулируются законодательными актами РФ, законом РБ №1334III от 13.10.2005 г. «О межбюджетных отношениях в Республике Бурятия», законом РБ № 1243 от 06.07.2005г. «О бюджетной системе и
бюджетном процессе в Республике Бурятия», которые приведены в
соответствие с положениями БК РФ, иными издаваемыми в соответствии с ними законами РБ, нормативными правовыми актами муниципальных образований. Бюджетное устройство в РБ основывается
на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, образующих бюджетную систему РБ. Единство бюджетной системы основано на взаимодействии бюджетов всех
уровней, обеспечивается единой правовой базой, использованием единой бюджетной классификации, единством форм бюджетной документации, предоставлением статистической и бюджетной информации с
одного уровня бюджетной системы на другой для составления консолидированных бюджетов, едиными принципами бюджетного процесса, единством денежной системы.
Самостоятельность бюджетов всех уровней обеспечивается
наличием собственных источников доходов и правом самостоятельно
определять направления их использования и расходования.
Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной
системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов
(полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов
за органами государственной власти РФ, органами государственной
власти субъектов РФ, органами местных самоуправлений.
Важно наиболее полно отражать в бюджетах всех уровней бюджетной системы все доходы и расходы, точно обосновывать дополнительное привлечение средств.
Сбалансированность бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному
объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Гласность предполагает прозрачность бюджета, что означает
соблюдение следующих требований: предварительного обсуждения
проектов бюджета на открытых заседаниях парламента, законодательных и представительных органов субъектов РФ и местного самоуправления; обязательного опубликования утвержденных бюджетов после принятия закона о них, а также отчетов об исполнении
бюджетов; сообщения о ходе исполнения бюджетов в течение года.
Достоверность бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития регионов, а также реалистичность расчета доходов и расходов бюджетов.
Адресность и целевой характер бюджетных средств означает,
что они выделяются в распоряжение конкретных получателей для
финансирования конкретных целей.
Особое значение имеет новый принцип ст.31 Бюджетного кодекса РФ, введенный в соответствии с ФЗ-120 от 20.08.2004 гг., принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований, который означает определение бюджетных полномочий
органов государственной власти субъектов РФ и органов местного
управления, установление и исполнение расходных обязательств,
формирование налоговых и неналоговых доходов субъектов РФ и
местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями Бюджетного Кодекса РФ.
Главный способ формирования действительно надежной основы для решения социальных проблем – обеспечение высокого и устойчивого экономического роста. Для экономического роста в пер-
28
29
вую очередь необходима макроэкономическая стабильность: низкий уровень инфляции, прогнозируемый курс национальной валюты,
общая финансовая устойчивость. Состояние и рост региональной
экономики измеряют с помощью валового регионального продукта.
Одним из важных макроэкономических показателей, характеризующих уровень экономического развития республики, является
валовой региональный продукт (ВРП). Его объем и изменение в республике в течение последних лет приводятся в табл. 1.2. Как свидетельствуют статистические данные, с 2000 года объем ВРП республики имеет тенденцию к снижению.
Для прогнозирования бюджетной политики на длительную перспективу очень важно обеспечить устойчивость общеэкономической
динамики. Бюджетная сфера и бюджетные пропорции на долгосрочную перспективу базируются на достаточно высокой степени зависимости бюджетной стратегии от общих воспроизводственных пропорций и закономерностей экономического роста.
Диспропорции в формировании ВВП России по регионам проявились в том, что при децентрализации уровня власти отдельные
регионы оказались в привилегированном положении, так как на их
территории расположены значительные сырьевые ресурсы, «выгодные» в сегодняшней рыночной конъюнктуре производства, соответственно бюджеты этих регионов имеют более устойчивою доходную базу.
Регионы, ориентированные на развитие отраслей обрабатывающей промышленности и машиностроения, оказались, напротив, в крайне бедственном положении в результате резкого спада промышленного производства, что привело к дефицитности бюджетов.
Также на экономическую ситуацию в РБ серьезно повлияли негативные тенденции – существующие межбюджетные проблемы в
бюджетной сфере, сохраняющийся спад инвестиционной активности, наличие значительной кредиторской задолженности в коммерческом секторе, инфляция вышеприемлемого для экономического
развития уровня. Глубокий кризис переживают почти все районы с
предприятиями обрабатывающей промышленности, практически вся
сельская местность и города – центры оборонных отраслей.
То есть, за годы реформ в основном разрушена прежняя региональная структура, основанная на доминировании районов тяжелой
и оборонной промышленности. Вместо нее формируется такая структура, которую условно можно классифицировать следующим образом: сырьевые, аграрные и традиционно промышленные регионы.
Безусловно, распределение экономического потенциала по этим регионам весьма неоднородно.
Это связано с чрезмерной концентрацией экономического потенциала и бюджетных доходов в небольшом количестве регионов в
столь обширной стране, как Россия.
Состав группы регионов, в основном формирующих налоговые
доходы консолидированного бюджета Российской Федерации, на
протяжении рассматриваемого периода остается практически неизменным – гг. Москва и Санкт-Петербург, Московская, Самарская и
Свердловская области, Республики Башкортостан и Татарстан, Красноярский край, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные
округа.
Сохраняется тенденция концентрации сбора налогов в регионах
с наиболее высоким уровнем развития – в 14 регионах России формируется более 66% федерального бюджета и 60% консолидированного бюджета.
Регионы по значению уровня социально-экономического развития условно разделяются на 5 групп:
- регионы с уровнем развития выше среднего (14 субъектов) –
г.Москва, г.Санкт-Петербург, Самарская, Ярославская области, Ханты-Мансийский автономный округ – Юрга, Пермская, Липецкая
области, Республика Татарстан, Республика Коми, Тюменская (юг),
Московская, Нижегородская, Свердловская области, Ямало-Ненецкий автономный округ;
30
31
Таблица 1.2
Производство валового внутреннего (регионального) продукта
(в текущих ценах, Россия – млрд.руб.; Бурятия – млн.руб.)
Валовой внутренний
(региональный) продукт
Россия
Бурятия
в процентах к предыдущему году
Россия
Бурятия
2000 г.
2001 г.
2002 г.
2003 г.
2004 г.
7305,6
21690,7
9039,4
30244,4
10863,4
39170,0
13201,1
48296,5
16778,8
59564,3
152
128
124
139
120
129
122
123
127
123
Источник: Финансы в Бурятии. Стат.сборник Госкомстата РБ.
- регионы со среднем уровнем развития (24) – Астраханская
область, Республика Башкортостан, Республика Саха (Якутия), Ленинградская, Томская, Новгородская, Оренбургская, Белгородская,
Тульская, Рязанская области, Красноярский край, Вологодская область, Ненецкий автономный округ, Хабаровский край, Смоленская,
Волгоградская, Челябинская, Краснодарский край, Орловская, Мурманская, Омская, Сахалинская, Тверская области, Республика Карелия;
- регионы с уровнем ниже среднего (16) – Калининградская,
Магаданская области, Республика Удмуртия, Калужская область,
Ростовская область, Псковская область, Новосибирская, Камчатская, Саратовская, Воронежская области, Чувашская республика,
Кемеровская область, Республика Северная Осетия – Алания, Тамбовская, Курская, Архангельская области;
- регионы с низким уровнем развития (23) – Мордовская Республика, Иркутская, Костромская, Брянская области, Чукотский
автономный округ, Кировская область, Ставропольский край, Республика Хакасия, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Владимирская область, Республика Калмыкия, Республика Алтай, Кабардино-Балкарская Республика, Ульяновская область, Алтайский край, Амурская область, Пензенская область, Республика
Адыгея, Приморский край, Республика Марий Эл, Эвенкийский автономный округ, Республика Бурятия, Ивановская область;
- регионы с крайне низким уровнем развития (12) – Корякский
автономный округ, Еврейская автономная, Курганская, Читинская
области, Карачаево-Черкесская Республика, Коми-Пермяцкий автономный округ, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, УстьОрдынский Бурятский автономный округ, Республика Тыва, Агинский Бурятский автономный округ, Чеченская Республика.
Чрезмерная концентрация экономического потенциала в немногих
регионах изменяет сам характер межрегиональных экономических взаимодействий. Регионы, находящиеся в зоне экономического бедствия,
постепенно выпадают из системы межрегионального обмена, становясь чистыми потребителями ресурсов и конечных продуктов. Это приводит к появлению разрывов в рыночном пространстве.
Определенная несогласованность финансовой политики в рамках субъектов Федерации усиливает межрегиональную дифферен32
циацию. Нельзя забывать о высоком уровне различий в социальноэкономическом положении регионов России, что подтверждается
вышесказанным и данными следующей таблицы.
Таблица 1.3
Величина валового регионального продукта на душу населения
по Сибирскому региону
Рублей
Показатели
Валовой внутренний
продукт Российской
Федерации,
всего
в том числе:
элементы ВВП,
рассчитываемые на
федеральном уровне по
экономике в целом
Валовой региональный
продукт (валовая
добавленная стоимость) по
субъектам Российской
Федерации
Сибирский федеральный
округ
Республика Алтай
Республика Бурятия
Республика Тыва
Республика Хакасия
Алтайский край
Красноярский край
Иркутская область
Кемеровская область
Новосибирская область
Омская область
Томская область
Читинская область
1999г.
2000г.
2001г.
32966,0
50192,0
62448,0
28492,1
42902,1
54325,8
23400,6
34198,2
42846,0
12551,1
16370,5
8566,5
22900,4
12663,4
41835,0
29512,5
22499,1
19984,0
17167,1
27040,5
16757,3
18192,1
21018,2
11688,6
30014,9
18416,2
71109,2
38764,5
31494,2
27933,4
22503,0
40666,2
24058,0
27493,3
29978,5
16194,3
334342,4
24303,5
79030,7
46665,4
39307,9
39095,7
32550,7
60247,4
29322,2
Место, занимаемое в
Российской Федерации
1998г. 1999г. 2000г. 2001г.
67
48
76
29
64
8
15
24
33
30
12
54
70
54
76
29
69
7
16
33
38
49
19
53
69
62
78
33
67
4
21
29
39
55
18
51
59
52
76
43
67
7
22
31
32
47
13
54
Источник: Финансы Бурятии. Стат.сборник Госкомстата РБ, 2004г.
Анализ среднедушевых показателей ВВП показывает, что в
Сибирском федеральном округе наибольшим финансовым потенциалом обладает Красноярский карай, Томская и Иркутская области,
занимающие соответственно 4, 18, 21 места в ВВП Российской Федерации. Республика Бурятия занимает 52 место в Российской Федерации по величине ВРП на душу населения.
Почти во всех субъектах РФ наблюдается тенденция к росту ВРП
на душу населения. Так в 1999 г. в Республике Бурятия эта величина
составляла 16370, 5 рублей, в 2001 г. – 29978,5 рублей, рост на 183,1%. В
Иркутской области рост на 158,1%, Читинской области на 175%.
33
Многократный разрыв между субъектами Федерации по уровню доходов населения и социально-экономического развития, острая дотационность многих региональных бюджетов, в том числе и
Республики Бурятия, серьезно затрудняют развитие федеративных
отношений, снижают ответственность и самостоятельность региональных бюджетов.
Хозяйственные комплексы России и Бурятии тесно взаимосвязаны и развиваются в одинаковой социально-экономической среде.
Однако переход их к рыночной экономике произошел при неравных
стартовых условиях. К началу реформ Республика Бурятия была дотационной, структура ее хозяйства деформированной и ориентированной на добычу и вывоз сырья.
Наряду с социально-экономическими факторами на уровень развития республики большое влияние оказывают природно-ресурсный
и экологический факторы, которые ограничивают экономическое
развитие в большей мере, чем в других регионах России.
Кроме того, негативное влияние оказывают и удорожающие
факторы, такие как сейсмичность территории многих районов республики, удорожающая сметную стоимость объектов, низкий уровень
транспортной доступности, слабая обеспеченность дорожной сетью,
топливо- и энергоемкость продукции и т.д.
Под воздействием множества одновременно действующих негативных факторов производительные силы республики, удваивавшиеся каждые 10 лет за послевоенный период, в условиях экономической реформы оказались раздробленными и дезорганизованными.
Таблица 1.3
Участие Республики Бурятия в формировании
валового внутреннего продукта России
Миллиардов рублей
2000 г.
2001 г.
7305, 6
9039,4
1086,4
1209,1
6219,3
7830,3
21,7
30,2
2002 г.
2003 г.
2004 г.
13201,1
16778,8
Удельный вес регионов в ВРП России,
процентов
2001
2002
2003
2004
г.
г.
г.
г.
2000
г.
Валовой внутренний
продукт Российской
10817,5
Федерации
в том числе:
элементы ВВП,
рассчитываемые на
федеральном уровне по
экономике в целом
Валовой региональный
продукт (валовая
добавленная стоимость)
по субъектам
Российской Федерации
Республика Бурятия
39,2
48,3
59,6
100
100
100
100
100
0,3
0,4
0,4
0,4
0.4
Источник: Финансы Бурятии. Стат.сборник Госкомстата РБ, 2004г.
34
Либерализация цен и разрыв хозяйственных связей привели Бурятию к более глубокому кризису, чем другие регионы. По отношению к дореформенным годам наблюдалось резкое сокращение объемов производства, способствовавшее снижению уровня жизни населения, и лишь в последние годы, начиная с 1998 г., отмечены некоторые положительные тенденции.
Здесь следует отметить, что на региональном уровне на динамику реальных доходов населения, кроме изменения объемов ВРП,
оказывает влияние межбюджетное перераспределение доходов и
перераспределение через негосударственные денежные потоки.
В отчете о мировом развитии за 1999–2000 гг. «Вступая в XXI
век» отмечается, что наряду с глобализацией (процессом интеграции стран всего мира) регионализация – стремление к самоопределению и передаче полномочий на нижний уровень власти является
главной движущей силой, формирующий мир, в котором будут осуществляться развитие в первое десятилетие нынешнего века1 .
На региональном уровне сегодня решаются первостепенные
задачи социально-экономического развития субъектов Российской
Федерации, поскольку федеративное устройство государства предполагает относительную самостоятельность в самообеспечении
финансовыми ресурсами для территории, и не последнюю роль играют в этом бюджетные ресурсы. Поэтому огромную роль играет
эффективное использование финансовых ресурсов регионов. Речь
идет об определении объема экономических ресурсов, которые могут быть мобилизованы на территории для финансирования всех сфер
деятельности в регионе. Без знания реальных финансовых возможностей территории вряд ли возможно принятие обоснованных решений и при оценке перспективности крупных инвестиционных проектов, и в области налоговой политики, и при балансировании бюджета
региона.
Исследование региональных особенностей бюджетной политики требует изучения ее содержания и объекта.
Специальное исследование регионального аспекта бюджетной
политики проведено Н.Г. Ивановой. Под региональной бюджетной
политикой следует понимать системы целей, задач и мероприятий,
1
Всемирный банк «Государство в изменяющемся мире». Отчет о мировом
развитии. – Вашингтон, округ Колумбия, 1999. – Гл. 1.
35
направленных на регулирование социально-экономических процессов в регионе на основе имеющихся в распоряжении региональных
органов власти бюджетных средств1 . В целом поддерживая данное
определение, мы считаем, что бюджетная политика направлена и
на формирование доходов бюджетов, в то время как в приведенном
выше определении этот аспект бюджетной политики не учитывается. Мы полагаем, что бюджетная политика субъекта РФ – совокупность мероприятий среднесрочного и долгосрочного характера, принимаемых органами власти субъекта РФ и местного самоуправления в соответствии с расходными полномочиями, направленных на
регулирование социально-экономических процессов в регионе.
Субъекты РФ в пределах своих бюджетных полномочий также
должны разрабатывать и бюджетную стратегию, и бюджетную тактику. В течение последних лет в условиях экономической нестабильности
субъекты РФ занимались, в основном, бюджетной тактикой. Кроме того,
неопределенность бюджетных полномочий как в сфере оказания благ и
услуг, так и в сфере формирования доходов бюджетов субъектов РФ,
затрудняли формирование бюджетной стратегии в регионах.
Республиканский бюджет является основой бюджетной системы Республики Бурятия. Бюджетная политика республики в пределах ее полномочий реализуется прежде всего через республиканский бюджет Бурятии. Субъекты Федерации для реализации своих
полномочий имеют право на бюджет. Соответственно, республиканские органы исполнительной власти Бурятии имеют право на
республиканский бюджет, который утверждается законодательным
органом власти в лице Народного Хурала Республики Бурятия.
Республиканский бюджет Республики Бурятия – это бюджет
субъекта Федерации. Он с бюджетами государственных внебюджетных фондов относится ко второму уровню бюджетной системы
России. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта РФ. Каждый субъект
РФ имеет собственный бюджет. Поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации субъектами Федерации являются
различные виды государственных (ст.5 Конституции РФ) и административно-территориальных образований, соответственно, на втором
уровне бюджетной системы выделяются различные виды бюджетов, в том числе и республиканские бюджеты республик в составе
Российской Федерации.
В законе Республики Бурятия «О бюджетной системе и бюджетном процессе в РБ» дается следующее определение республиканского бюджета: «Республиканский бюджет – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год,
предназначенных для исполнения расходных обязательств РБ»2 .
Бюджет является инструментом реализации социально-экономической и бюджетной политики республики.
Организация бюджетного процесса в РБ регламентируется вышеназванным законом, в соответствии с которым республиканский
бюджет РБ ежегодно принимается на сессии Народного Хурала РБ.
Проект республиканского бюджета вносится Президентом Республики Бурятия на сессию Народного Хурала РБ не позднее 10 октября предшествующего очередному финансовому году. Проект республиканского бюджета рассматривается в двух чтениях. Принятый Народным Хуралом РБ закон о республиканском бюджете в
течение 7 дней со дня его принятия направляется Президенту РБ
для подписания и обнародования в установленном порядке.
Главными задачами бюджетной политики Республики Бурятия
на 2005г. повышение благосостояния населения и обеспечение устойчивого роста экономики республики на основе стабильного функционирования бюджетной системы и достижения высокой эффективности государственных расходов.1
Основные направления бюджетной политики определялись вышеперечисленными задачами:
- повышение эффективности социальной политики, обеспечивающей сокращение бедности и обеспечение социальной стабильности;
-внедрение реального среднесрочного бюджетного планирования в увязке с ежегодным бюджетом и программой социально-экономического развития республики;
- реформирование бюджетного процесса путем внедрения бюд-
1
Иванова Н.Г. Региональная бюджетная политика: теория, законодательство,
практика. – Спб. Изд-во СПбГУЭФ, 2002. – 38 с.
1
Закон РБ «О Бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Бурятия»
№1243 –III от 6 июля 2005 г.
36
37
жетирования, ориентированного на результат;
- создание эффективной системы муниципальных образований в
условиях реформы местного самоуправления, которое должно обеспечивать выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных
образований и комплексное социально-экономическое развитие.
При этом бюджетная политика должна быть ориентирована на
перспективу, исходить из четкого понимания возможностей республиканского бюджета и приоритетов в расходах, обеспечивать предсказуемость условий формирования бюджетов всех уровней. Для
законодательных и исполнительных органов власти 2005 год станет
годом подготовки к бюджетным реформам в республике, связанным с введением в действие ФЗ.1
Изменения, предусмотренные ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»
коснулись ключевых моментов всего бюджетного законодательства.
РФ и регионов. С целью повышения эффективности бюджетного
процесса в республике необходимо усовершенствовать нормативно-правовую базу по следующим направлениям:
- разработка финансовых планов РБ и муниципальных образований;
- создание правовой основы формирования расходов республиканского бюджета на основе социальных норм и финансовых нормативов;
- упорядочение и формализация процесса разработки и исполнения республиканского бюджета;
- создание стабильной системы расчета финансовой помощи
муниципальным образованием.
Требуется выстроить стабильную, прозрачную и гибкую систему межбюджетных отношений. Она должна строиться на принципах
обеспечения гарантий государства перед населением муниципальных образований, формализованных подходов, единства методики и
стимулов к развитию районов и городов республики.
Необходимо продолжить целенаправленную бюджетную политику помощи муниципальным образованиям по осуществлению фи1
Послание Президента РБ НХ РБ « О бюджетной политике в РБ на 2005 г.»
38
нансирования приоритетных расходов. Эти меры должны осуществляться параллельно с ужесточением контроля за использованием
бюджетных средств как на республиканском, так и на местном уровне. Не должно возникать мнения, что любой недостаток бюджетных средств, образовавшихся по вине местных властей, будет незамедлительно покрыт из республиканского бюджета. Имею в виду
реалистичность выстроенных в бюджете плановых показателей.
Соблюдение вышеназванного требования позволит обеспечить исполнение бюджетных обязательств, а также внедрения бюджетирования, ориентированный на результат.
Объективно рассматривая вопросы налоговой политики, нельзя
не отметить, что действия республиканских властей в этой сфере
довольно ограничены. Несоответствие темпов роста доходных возможностей бюджета темпам роста его расходных обязательств заставляет максимально внимательно относиться ко всем происходящим изменениям налогового законодательства, тем более, что эти
изменения сопряжены еще и с разграничением доходных источников между уровнями бюджетной системы.
Требует совершенствования существующая система управления доходами республики. Весьма эффективными должны стать
усилия Правительства республики по наращиванию собственной
налогооблагаемой базы, увеличению денежного и товарного оборота в республике. Развитие должны получить организации, занимающиеся производством продукции для конечного потребления. Целесообразно приступить к составлению межотраслевого баланса.
Выявить структуру потребления. Это позволит объективно взглянуть на происходящие в республике процессы, обозначить приоритеты, обеспечить эффективность государственных инвестиций. Для
повышения объективности оценки доходных возможностей территории необходимо обеспечить информационное взаимодействие между налоговыми органами, Правительством республики и муниципальными образованиями.
Необходимо продолжить работу в части пополнения доходов
бюджета налоговыми источниками. Главная задача в этой сфере –
увеличение поступлений в бюджет от государственного имущества
за счет повышения эффективности его использования. Как известно, государство является не самым эффективным собственником,
39
поэтому необходимо завершить процесс оптимизации состава государственных унитарных предприятий и приступить к аналогичной
работе по государственным учреждениям. Кроме этого, тщательному рассмотрению должен быть подвергнут состав закрепленного
за предприятиями и учреждениями республиканского имущества на
предмет соответствия характеру и масштабу выполняемых ими задач. Участие государства в акционерных обществах должно быть
подвергнуто анализу, после чего продолжены мероприятия по уменьшению их численности с участием республики за счет продажи акций неэффективно работающих обществ.
Расходы бюджета призваны обеспечить выполнение задач и
функций субъекта РФ и местного самоуправления. Главным результатом работы станет повышение качества, эффективности и доступности бюджетных услуг населению. При этом ряд основополагающих и ключевых моментов бюджетного процесса должен получить свое законодательное оформление. В законе необходимо отразить четкие формализованные процедуры принятия решений о включении каждого вида расходов в бюджет, объективность и прозрачность расходов принятия решений о включении каждого вида расходов в бюджет. Главными задачами должны стать объективность и
прозрачность расходов.
В условиях, когда нарастающие расходные обязательства не
покрываются доходами бюджета, первоочередные меры должны
включать не только мероприятия по увеличению эффективности расходов, но и снижению общего уровня расходов. В бюджете необходимо выстроить четкие приоритеты расходования бюджетных
средств. Расходы должны быть увязаны с конкретными результатами от их осуществления. В этой части следует законодательно
уточнить и детализировать бюджетный процесс. В части финансовой политики бюджетные расходы должны быть направлены на:
- создание благоприятных организационных и правовых условий для устойчивого экономического роста, финансовое стимулирование развития новых технологичных секторов экономики;
- поддержку эффективных инвестиционных проектов реального сектора экономики исключительно в рамках приоритетных направлений развития республики.
Проблема разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ будет законодательно решена посред-
ством принятия соответствующих федеральных законов. Необходимо провести аналогичную работу в республике. Более качественно
должно осуществляться планирование внутри одного финансового
года – поквартально, где это возможно – помесячно, это позволит
своевременно выявить кассовые разрывы и изыскать источники их
покрытия. Пришло то время, когда бюджетное планирование необходимо осуществлять на среднесрочный и долгосрочный периоды.
В практику должны войти ежегодно обновляемые перспективные,
среднесрочные и долгосрочные бюджетные планы. Большое значение имеет качество исходных показателей, используемых для расчета данных проектировок. Все вышеназванные мероприятия по
подготовке реалистичных бюджетов должны быть подкреплены
соответствующей дисциплиной при расходовании бюджетных
средств. Следует добиваться не только недопущения образования
новой кредиторской задолженности, но ее сокращения.
В 2005 году продолжена работа по реструктуризации с частичным погашением кредиторской задолженности бюджетов всех уровней республики за счет погашения задолженности населению по социальным выплатам, прежде всего по пособиям гражданам, имеющим детей. Важной задачей является урегулирование кредиторской
задолженности перед хозяйствующими субъектами. С целью недопущения образования новой кредиторской задолженности необходим
жесткий контроль соблюдения лимитов бюджетных обязательств,
ликвидация самой возможности появления несанкционированных
расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы республики,
обеспечение экономного и рационального использования бюджетных
средств.
Государственную поддержку организаций реального сектора
экономики необходимо строить и через развитие системы государственных и муниципальных закупок. Для решения необходима реформа экономических взаимоотношений в отрасли ЖКХ. Следует
рассмотреть вопрос о приватизации муниципальных предприятий
ЖКХ. Правительству республики совместно с органами власти муниципальных образований следует провести инвентаризацию услуг
предприятий ЖКХ с последующим производственно-экономическим
анализом, ускорить переход на федеральный стандарт оплаты жилищно-коммунальных услуг. Сельское хозяйство в республике остается наименее эффективной и наиболее дотационной отраслью. Рас-
40
41
ходы в сельском хозяйстве, прежде всего, должны способствовать
функциям государства и приниматься к включению в бюджет только после обоснования эффекта и эффективности от их осуществления. Для определения приоритетов развития сельского хозяйства и
роли государственной поддержки необходимо проведение тщательного анализа эффективности финансирования АПК. Экономический
подъем в республике требует в действиях правительства четкой
инвестиционной политики, совершенствования методических подходов к выстраиванию ее приоритетов, эффективному использованию
выделяемых бюджетных средств на решение поставленных задач.
Основной принцип оказания государственной поддержки – стимулирование рыночной активности по совокупному влиянию значимых
критериев региональной и бюджетной эффективности. В условиях
нехватки денежных средств на обеспечение социальных обязательств перед населением приоритеты Правительства в сфере поддержки материального производства должны быть смещены от прямого инвестирования средств к созданию стимулов и благоприятных условий для развития производства.
Расходы республиканского бюджета должны быть сформированы на основе социальных норм и нормативов. Главное – обеспечить реалистичность и обоснованность бюджетных проектировок.
Бюджетные заявки по ненормируемым расходам должны содержать
обоснование эффективности осуществления данных расходов заявителем, быть четко структурированными. Для финансирования из
бюджета будут отобраны только расходы, эффективность осуществления которых будет подтверждена соответствующими материалами и расчетами. Более качественно и ответственно необходимо
подойти к формированию поквартального распределения доходов и
расходов бюджета.
Проектировки доходной части республиканского и консолидированного бюджетов должны производиться на основании методики
помесячного прогнозирования доходов консолидированного бюджета в районном разрезе и республиканского на основе налогового потенциала каждой территории. Объем расходов республиканского
бюджета планируемый на 2006 год определялся исходя из необходимости проведения сбалансированной бюджетной политики. Рост расходов бюджета не должен опережать темпы роста экономики республики. Бюджетные расходы обязаны четко соответствовать фун-
кциям органов государственной власти. Формирование бюджета на
2006 год имеет социальную направленность.
Политика в области межбюджетных отношений охватывает
вопросы разграничения доходных источников и расходных полномочий, а также распределение финансовой помощи между муниципальными образованиями. И на этом следует сосредоточить свои усилия Правительству республики в предстоящие годы. Межбюджетные отношения выполняют две основные функции: выравнивающую
и стимулирующую. Реализация выравнивающей функции не должна
вести к снижению заинтересованности органов местного самоуправления в наращивании собственного налогового потенциала, а рационального – эффективном расходовании бюджетных средств.
Основными стимулирующим фактором в межбюджетных отношениях для достижения высоких социально-экономических показателей должно стать не поощрительное вливание из вышестоящего
бюджета, а четкое и обоснованное разграничение расходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы при относительно стабильном налоговом и
бюджетом законодательстве. Целью четкого и взвешенного разграничения расходных полномочий станет обеспечение наиболее эффективного и наименее затратного производства бюджетных услуг с закреплением их за тем уровнем власти, который
может обеспечить оптимальное производство этих услуг.
Также приоритетной задачей политики межбюджетных отношений остается создание объективной, прозрачной и стабильной системы распределения финансовой помощи муниципальным
образованиям. В целом, расчеты финансовой помощи должны строиться на показателях налогового потенциала и расходов муниципального образования, определяемых на основе социальных и
финансовых нормативов. Правительство должно определиться с
перечнем расходов местных бюджетов, которые будут дотироваться. Реализация этого требования обуславливает необходимость повышения персональной ответственности всех уровней
законодательной и исполнительной власти за разумное распределение и расходование бюджетных средств. Нельзя идти по пути
принятия неисполнимых обязательств. В противном случае все
усилия по выстраиванию стройной системы межбюджетных отношений могут быть сведены на нет.
42
43
Основной задачей при определении порядка предоставления и
расчета конкретных размеров финансовой помощи должно стать
выравнивание возможностей реализации минимального уровня социальных гарантий, финансируемых из бюджетов. Финансовая помощь из республиканского бюджета, предоставляемая на выравнивание уровня минимального бюджетной обеспеченности, будет
определяться на основе сопоставления нормативных бюджетных
потребностей и налогового потенциала. Нормативная бюджетная
потребность должна определяться исходя из нормативной численности работников органов местного самоуправления, натуральных
норм и нормативов расходов на содержание учреждений социально-культурной сферы, предприятий жилищно-коммунального хозяйства и возможностей консолидированного бюджета.
Стремительный рост размеров государственной задолженности практически во всех странах, включая и развитые, все более остро ставит перед экономической наукой вопрос о безопасном размере государственного долга, т.е. о границах, при нарушении которых государство сталкивается с дестабилизирующим
воздействием долга на экономику и проблемам неуправляемости этого долга.
Но сегодня проблема об экономических границах государственного долга остается дискуссионной. И однозначного ответа,
каким должен быть размер государственного долга, нет, да и вряд
ли представляется возможным дать конкретный и абсолютно точный в количественном отношении ответ на данный вопрос. Хотя
имеет смысл упомянуть, что в мировой практике допустимым
пределом считается размер совокупного государственного долга,
который не должен превышать 60% валового внутреннего продукта. Однако, государство может столкнуться с серьезными долговыми проблемами при сравнении невысоких и, на первый взгляд,
неугрожающих размерах государственной задолженности.
При определении экономических границ государственного
внутреннего долга важно учитывать, что долг – это метод возвратного представления денежных средств, и представление
средств возможно исходя из наличия необходимых условий возврата земельных средств. Поэтому при определении экономических границ государственного долга необходимо учитывать:
- участие заемных средств в решении задач обеспечения бесперебойности и развития процессов производства в экономике;
- «правильное» использование заемных средств;
- вопросы повышения благосостояния населения.
Экономические границы государственного внутреннего долга определяются с учетом перечисленных условий, а также особенностей и задач развития экономики. Обычно экономические
границы регулируются различными нормативными актами. Так,
при установлении законодательных границ государственного внутреннего долга используют следующие нормативные документы:
- Конституция страны;
- постановления Министерства финансов России, Федерального казначейства и других органов исполнительной власти;
- специальные законы об управлении государственными внутренними и внешними долгами и контроле.
Также экономические границы государственного долга определяются посредством установления бюджетных границ государственного внутреннего долга, потому что рост государственной задолженности влечет за собой рост расходов на его обслуживание и погашение.
Экономические границы государственного долга определяются состоянием источников пополнения финансовых ресурсов
хозяйствующих субъектов, состоянием денежного обращения в
стране. При этом заметим, что между государственным долгом
и его источниками наблюдается прямая и обратная связь. Важным моментом в данном случае является способность государственной задолженности оказывать воздействие на основные
макроэкономические параметры. Данное воздействие влияет на
две сферы экономики:
- реальную, т.е. влияние на уровень потребления, сбережений и инвестиций;
- денежную, т.е. влияние на состояние денежного обращения.
От характера и силы воздействия государственного долга на
эти стороны экономической системы зависят его границы. Характер влияния государственного долга на уровни потребления,
сбережений и инвестиций во многом зависит от того, в каком
состоянии находится региональная экономика.
44
45
Объем государственного долга следует сделать прогнозируемым,
своевременно выявлять периоды, на которые приходятся основные
платежи по нему, и сглаживать их последствия для бюджета.
Стратегия формирования портфеля государственных внутренних
обязательств должна быть направлена на среднесрочные и долгосрочные заимствования. Необходимо поддерживать рейтинг надежного заемщика и вести политику сбалансированных заимствований.
В сфере работы с долговыми обязательствами муниципальных образований бюджетная политика Правительства республики направлена на содействие приведения их объемов в соответствие с требованиями бюджетного законодательства. Необходимо обеспечить контроль за рациональным и эффективным использованием муниципальными образованиями заемных средств, предоставляемых за счет бюджетов других уровней.
Выполнение поставленных задач потребует совместных усилий
исполнительной и законодательной власти, их ответственности и
доброй воли:
- развитие собственной доходной базы посредством внедрения
в систему анализа механизма планирования и прогнозирования межотраслевого баланса РБ;
- разработка правовой основы реформирования бюджетного процесса, повышение эффективности бюджетных расходов;
- совершенствование межбюджетных отношений на базе создания прозрачной, стабильной и объективной системы распределения финансовой помощи муниципальным образованиям;
- дальнейшее обеспечение сбалансированности республиканского бюджета и создание условий для оздоровления местных
бюджетов посредством дальнейшего развития системы социальных
норм и финансовых нормативов.
Государственные заимствования призваны обеспечить и сгладить негативные моменты, возникающие при исполнении бюджета. Вместе с тем государственный долг не должен быть тяжелым бременем для бюджета и влиять на приоритеты расходования бюджетных средств. Процесс управления долгом будет
направлен на выполнение вышеуказанных положений и основываться на принципах соответствия объема государственных заимствований объему погашения государственного долга; актив-
ного управления государственным долгом с целью снижения рисков, связанных с его структурой и снижением стоимости его обслуживания. Исходя из вышеперечисленного, комплексный подход к решению именно этих задач предполагает, прежде всего,
обеспечение Республики Бурятия собственными финансовыми
ресурсами, ориентированными на стабильную и управляемую ими
налогооблагаемую базу, и достаточными для выполнения региональными властями своих функциональных задач.
Следовательно, под региональной бюджетной политикой следует понимать систему целей, задач и мероприятий, направленных на
регулирование социально-экономических процессов в регионе, на
основе имеющихся в распоряжении региональных органов власти
бюджетных средств. Региональная бюджетная политика формируется в рамках действия принципов единства бюджетной системы и
самостоятельности региональных органов власти. Важнейшими составляющими региональной бюджетной политики, связанными с процессом финансового управления на региональном уровне, являются:
- налоговая политика и управление доходами регионального
бюджета;
- регулирование дефицита бюджета и управление государственным долгом субъекта РФ;
- управление расходами регионального бюджета;
- система межбюджетных отношений в субъекте;
- качественные параметры (адекватные формы и методы) управления всеми этапами бюджетного процесса на региональном уровне.
Исходя из этого можно сделать вывод, что грамотно сформулированная региональная бюджетная политика должна быть
направлена на создание условий для эффективного перераспределения финансовых ресурсов с целью последовательного развития
рыночной экономики, стимулирования инвестиционной и предпринимательской активности, а также реализации функций власти
региональных и местных государственных органов. При формировании мер бюджетной политики следует исходить из необходимости выполнения установленных законами социальных стандартов и нормативов, не допускать дискриминации населения и социальной сферы при исполнении бюджета по сравнению с другими бюджетополучателями.
46
47
Бюджетная политика субъекта РФ является частью государственной бюджетной политики РФ, поскольку через региональные и
местные бюджеты реализуются общегосударственные социальноэкономические цели и задачи. Вместе с тем органы власти субъектов РФ в рамках своих полномочий могут принимать собственные
решения, направленные на регулирование социально-экономических
процессов в регионе, а также решения по мобилизации налоговых,
неналоговых и других доходов бюджетов.
Стратегические задачи по развитию экономики и социальной
сферы находят отражение в приоритетах бюджетной политики. Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами.
Целью региональной политики является развитие социальной
сферы, организация воспроизводства ресурсов и создание условий
предпринимательства. Поэтому основным критерием государственной региональной политики является необходимость поддержания
эффективной комплексности социального и экономического пространства, обеспечение социальных гарантий и свободы выбора мест
проживания, обеспечения геополитических и военно-стратегических
позиций страны. Необходимо создать такие общефедеральные институциональные условия, которые бы способствовали эффективному развитию региональной инициативы в области воспроизводственного, инфраструктурного и институционального строительства. Основной задачей региональных органов государственной власти и управления, муниципальных органов является обеспечение эффективного функционирования и развитие социальной сферы на своей территории. При этом федеральная власть должна быть ответственна
за достижение и воспроизводство средних стандартов уровня и качества жизни в каждом субъекте Федерации.
Вместе с тем существует ряд проблем, которые не могут быть
эффективно решены усилиями только федерального центра или только
субъектов Федерации. Примерами могут служить экологические
проблемы, обеспечение экономической, энергетической и продовольственной безопасности, модернизация и реструктуризация воспроизводства, развитие социальной инфраструктуры. Решение таких
проблем требует проведения согласованной бюджетной политики
федерального центра и субъектов Федерации, разработки программ,
направленных на развитие экономических связей между регионами,
прежде всего в таких областях, как энергетика, топливоснабжение,
транспорт и связь.
Еще одна важная сфера регионализации – регулирование внешних связей. Дело в том, что эффективный для России в целом курс
на импортозамещение при переходе к отдельным регионам должен
быть скорректирован. В частности, для пограничных регионов и регионов экспортной специализации более эффективной является стратегия стимулирования экспорта. Это особенно важно для Сибири и
Дальнего Востока, Республики Бурятия, Читинской и Иркутской
областей, некоторых приграничных районов.
Осуществление экономической и социальной политики государства и отдельных регионов прямо зависит от налоговых поступлений, которые являются главным источником доходов бюджетов всех
уровней. При планировании бюджетной политики государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности. Предсказуемость бюджетной политики – ключевой фактор общей макроэкономической устойчивости. В Бюджетном послании указано, что сбалансированная бюджетная политика
– это основа новых финансовых взаимоотношений, нового социального контракта между государством и обществом, основанного на
неукоснительном выполнении взаимных обязательств.
Региональные органы власти:
- обеспечение функционирования органов законодательной
(представительной) и исполнительной власти субъектов Российской
Федерации;
- обслуживание и погашение государственного долга РФ;
- проведение выборов и референдумов субъектов РФ;
- обеспечение реализации региональных целевых программ;
- формирование государственной собственности субъектов РФ;
48
49
Таким образом, региональная бюджетная политика оказывает
влияние на всю бюджетную систему региона и призвана обеспечивать его последовательное экономическое развитие.
1.3. Бюджетная политика в системе
социально-экономического развития региона
- осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ;
- содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ;
- обеспечение деятельности средств массовой информации
субъектов РФ;
- оказание финансовой помощи местным бюджетам;
- обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;
- компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов;
- прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий
субъектов РФ.
Для реализации целей социально-экономического развития и
выполнения функций используются различные методы финансового
регулирования:
- бюджетные ассигнования на содержание учреждений социальной сферы (здравоохранение, образование, культура);
- прямые выплаты денежных средств определенным слоям населения (адресные социальные пособия, стипендии, пенсии);
- для поддержки объектов социальной инфраструктуры в них
вкладываются финансовые ресурсы;
- финансовая помощь оказывается предприятиям, которые могут повысить уровень жизни населения и улучшить состояние экономики региона. На конкурсной основе им предоставляются инвестиционные, налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по налоговым
платежам, зачисляемым в бюджет;
- проводится кредитование.
Гарантированное выполнение государством своих обязательств
возможно лишь при сбалансированности бюджетной системы. Это
важно в том числе для формирования эффективной социальной политики, которая способна стать действенным фактором экономического роста.
Бюджет играет важную экономическую, социальную, политическую роль в воспроизводственном процессе. Используя средства
бюджетного фонда на финансирование приоритетных отраслей экономики, государство оказывает влияние на перераспределение национального дохода между отраслями. Финансируя за счет бюджетного фонда учреждения и организации социальной сферы, государство способствует воспроизводству рабочей силы. Через бюджет
перераспределяются доходы между федеральным уровнем и нижестоящими уровнями бюджетной системы.
Роль бюджета в перераспределении ВВП изображена графически на рис. 1.2.
В Программе развития бюджетного федерализма в Российской
Федерации на период до 2005 г. представлена общая схема разграничения расходных полномочий между органами власти.
50
51
Бюджетные
Бюджетные Непроизводстрасходы
сборы
пошлины
Бюджетный фонд
налоги
финансирова
ние
финансирование
культура
здравоохранение
Финансовая
помощь
венной сферы
Социальная
сфера
Отраслей
экономики
Административным
территориям
ЖКХ
доходы:
образование
Чистый национальный
продукт:
заработная плата
работников;
доходы лиц,
работающих по найму;
прибыль
предпринимателей;
ренты земледельцев;
ссудный процент
предпринимателей
и вкладчиков.
оборона
управление
Валовой внутренний продукт
Амортизационный фонд
Рис. 1.2. Роль бюджета в перераспределении валового
национального продукта
Таблица 1.8
Общая схема разграничения основных расходных полномочий между
уровнями бюджетной системы Российской Федерации к 2005 г.
Обеспечение
Нормативное и
финансовыми
правовое
средствами
регулирование
1. Бюджетные услуги общего характера
1.1. Функционирование главы
государства – Президента
Ф
Ф
Российской Федерации
1.2. Функционирование
законодательных
(представительных) и
исполнительных органов
федеральной государственной
Ф
Ф
власти
1.3.Функционирование
законодательных
(представительных) и
исполнительных органов субъектов
Р
Р
Российской Федерации
1.4.Функционирование
представительных и
исполнительных органов местного
самоуправления
М
М
1.5. Проведение выборов
референдумов: федеральных
Ф
Ф
региональных
Ф+Р
Р
местных
Ф+М
М
1.6. Сбор налогов: федеральные
Ф
Ф
региональные
Ф+Р
Ф+Р
местные
Ф+М
Ф+Р
1.7. Распоряжение бюджетными
Ф
Ф
средствами, контроль за ними
(финансовые органы, Счетная
палата Российской Федерации,
КРУ): федеральными
региональными
Ф+Р
Р
местными
Ф+М
М
1.8. Архивная служба: федеральная
Ф
Ф
региональная
Ф+Р
Р
местная
Ф+М
М
1.9. Учет земли и недвижимости.
Ф
Ф
Составление единого земельного
кадастра
Учет недвижимости для целей
Ф+Р+М
М
налогообложения
1.10. Запись актов гражданского
Ф
Ф+Р
состояния
1.11. Государственный
Ф
Ф
статистический учет
1.12. Регистрация патентов и
Ф
Ф
товарных знаков
1.13. СанитарноФ
Ф
эпидемиологический и
ветеринарный надзор
Функции
52
Организация
предоставлен
ия
Ф
Ф
Р
М
Ф
Р
М
Ф
Ф
Ф
Ф
Р
М
Ф
Р
М
Ф
М
Р+М
Ф
Ф
Ф
1.14. Стандартизация и метрология
1.15. Геодезия и картография
1.16. Гидрометеорология
1.17. Семеноводство и
племеноводство
1.18. Федеративная и национальная
политика
1.19. Международная деятельность
1.20. Судебная власть: федеративная
судебная система
мировые судьи
1.21. Национальная оборона
(включая воинский учет,
мобилизационную подготовку,
военный космос)
1.22. Утилизация и ликвидация
вооружений
1.23. Правоохранительная
деятельность и обеспечение
общественной безопасности. Органы
внутренних дел: борьба с
организованной преступностью и
особо опасными преступлениями
Борьба с прочими преступлениями
Охрана общественного порядка
Безопасность движения
Внутренние войска
Уголовно-исполнительная система
Органы налоговой полиции
Органы государственной
безопасности
Таможенные органы
Органы прокуратуры
Противопожарная служба
1.24. Фундаментальные
исследования и содействие научнотехническому процессу
1.25. Исследование и исполнение
космического пространства
1.26. Средства массовой
информации
СМИ органов власти
СМИ федеральных органов власти
СМИ региональных органов власти
СМИ местных органов власти
1.27. Охрана окружающей среды и
природные ресурсы
Объекты и мероприятия
федерального значения
Объекты и мероприятия
регионального значения
Объекты и мероприятия местного
значения
1.28. Предупреждение и ликвидация
последствий чрезвычайных
ситуаций и стихийных бедствий
федерального значения
регионального значения
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф+Р
Ф
Ф+Р
Ф
Ф+Р
Ф
Ф
Ф+Р
Ф
Р
Ф
Р
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф+Р
Ф+Р+М
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф+Р
Р+М
Р
Ф
Ф
Ф
Ф
Р
М
Р
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф+Р
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф+Р
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф+Р
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Р
М
Ф
Р
М
Ф
Р
М
Ф
Р
Р
Р
М
М
М
Ф
Ф
Ф
Р
Ф+Р
Р
53
1.29.Гражданская оборона
1.30. Связь
почта, телеграф
Телефон
1.31. Служба воздушного
транспорта
Ф
Ф
Ф
Ф
Р
Ф
Р
Ф
Р
Ф
Ф
М
Ф+Р+М
М
М
М
М
Ф+Р+М
Ф+Р
Ф+Р+М
Р
Ф+Р+М
Р
Ф+Р
Ф+Р
Ф+Р
Ф
2. Бюджетные услуги населению
2.1. Образование
Дошкольное образование
Общее (школьное) образование
Общее образование (программы
развития)
Школы-интернаты
Начальное и среднее
профессиональное образование
Начальное и среднее
профессиональное образование
для инвалидов
Переподготовка и повышение
квалификации
Высшее образование
2.2. Культура, искусство, рекреация
объекты (программы)
федерального значения
Объекты (программы)
регионального значения
Объекты (программы) местного
значения
2.3. Здравоохранение
Высокоспециализированное
Среднеспециализированное
Общее (платежи в систему ОМС)
Программы развития
2.4. Спорт
высших достижений и
национального резерва
Массово-оздоровительный
2.5. Социальная политика
Учреждения социального
обеспечения (дома-интернаты,
детские дома-интернаты , центры
социального обслуживания и
реабилитации)
Молодежная политика
Социальные выплаты и льготы в
соответствии с федеральным
законодательством
2.6. Пенсионное обеспечение
2.7. Политика занятости
государственная служба занятости
Пособие по безработице
Активные программы
Ф+Р
Ф+Р
Ф+Р
Ф+Р
Ф+Р
Ф+Р
Ф+Р
Ф+Р
Ф+Р
Ф
Ф
Ф
Р
Р
Р
М
Ф
М
Ф
М
Ф
Ф+Р
Ф
Ф+Р+МФ+Р+МФ
+Р+М
Ф
Р
Р+М
Р
Р+М
М
Ф+Р
Ф+Р
М
Ф+Р
М
Ф+Р+М
Ф+Р
Р
Ф
Р
Ф
Р
Р+М
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф+Р
Ф
Ф+Р
Ф
Ф+Р
54
2.8.Миграционная политика
Ф
2.9. Жилищное хозяйство (ремонт и
обслуживание жилых домов)
М
М
2.10. Коммунальное хозяйство
М
М
2.11. Благоустройство территории
М
М
3. Экономическая политика
3.1. Регулирование национальной
экономики
Атомная промышленность
Ф
Ф
Рыбное хозяйство
Ф
Ф
Антимонопольная политика
Ф
Ф
Мероприятия по развитию
рыночной инфраструктуры (включая
Ф+Р+МФ+Р+МФ+Р+М
поддержку малого бизнеса)
Лицензирование деятельности:
Ф
Ф
федерального значения
регионального значения
Ф+Р
Р
местного значения
Ф+М
М
3.2. Функционирование и развитие
производственной инфраструктуры
дорожное хозяйство:
федеральное
Ф
Ф
региональное
Ф+Р
Ф+Р
местное
Ф+Р+М
Р+М
Транспорт: воздушный, морской
Ф
Ф
автомобильный, речной,
метрополитен
Ф+Р+МФ+Р+МФ+Р+М
междугородний, автомобильный
Ф+Р
Р
пассажирский
местный (внутригородской)
Ф+Р+М
Р+М
общественный транспорт
3.3. Реструктуризация производства.
Конверсии оборонной
промышленности
Конверсия угольной
промышленности
Поддержка приоритетных отраслей
национальной экономики
Поддержка сельского хозяйства
3.4. Управление государственным и
муниципальным имуществом
федеральное имущество
Региональное имущество
Муниципальное имущество
3.5. Восстановление
природоресурсного потенциала
объекты и мероприятия
федерального значения
Объекты и мероприятия
регионального значения
Объекты и мероприятия местного
значения
М
М
М
Ф
Ф
Ф
Ф
Р
М
Ф
Ф+Р
Р+М
Ф
Р
Р+М
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф+Р
Ф
Ф+Р
Ф
Р
М
Ф
Р
М
Ф
Р
М
Ф
Р
Р
Р
М
М
М
55
4. Прочие функции
4.1. Обслуживание
государственного долга
Обслуживание государственного
долга Российской Федерации
Обслуживание государственного
долга субъектов РФ
Обслуживание муниципального
долга
4.2. Пополнение государственных
запасов и резервов
4.3. Резервные фонды
(непредвиденные расходы)
федеральный
Региональный
Муниципальный
4.4. Выравнивание бюджетной
обеспеченности субъектов
Российской Федерации
Муниципальных образований
Ф
Ф
Ф
Ф+Р
Р
Р
Ф+М
М
М
Ф
Ф
Ф
Ф
Р
М
Ф
Р
М
Ф
Р
М
Ф
Ф+Р
Ф
Р
Ф
Р
Обозначения. Органы власти(бюджет): Ф – федеральные,
Р – региональные (субъекты Российской Федерации),
М – местные (муниципальные образования),
+ - совместные полномочия (софинансирование)а
Темпы роста за последние четыре года как раз и соответствуют решению задачи удвоения ВВП за 10 лет. Но еще важнее этого –
опережающая динамика уровня жизни населения. В реальном выражении доходы выросли более чем в полтора раза, а средняя пенсия
и средняя заработная плата – почти в два раза.
Позитивные социальные последствия экономического роста
имеют и региональные измерения. За истекшие годы намного сократилась дифференциация регионов по интегральному показателю
качества жизни. Доля регионов, имеющих значения этого показателя, близких к среднероссийским , возросла почти в два раза за счет
сокращения доли регионов с низким показателем качества жизни и
превысила 60%.
Однако эти позитивные результаты впечатляют лишь на фоне
глубокого экономического провала 90-х годов. Более того, процессы, которые развертывались в последнее время, далеко не однозначны. Все многообразие экономического развития можно свести к трем
главным системообразующим тенденциям, сложившимся в последние годы.
Первая – это усиление экспортно-сырьевой зависимости экономического роста. Вторая тенденция характеризуется формировани56
ем сектора конкурентоспособных производств, которые успешно противостоят импорту и наращивают свой выпуск. И третья – это ухудшение параметров социальной среды, несмотря на рост реальных
доходов населения. Прежде всего, это выражается в неудовлетворительном качестве и недостаточной доступности большинства значимых социальных услуг. Кроме того, продолжается деградация социальной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования. Ключ к решению этих проблем – последовательное осуществление преобразований, направленных на повышение
эффективности отраслей социальной сферы в сочетании с поддержанием высоких темпов экономического роста. Расчеты показывают,
для того, чтобы выйти на устойчивое повышение благосостояния
людей и преодолеть негативные социальные процессы, рост должен
быть, как минимум, пять процентных пунктов в год. Это означает,
что политика стимулирования экономического роста становится тождественной политике повышения конкурентоспособности российских компаний в целом. Решение этой ключевой задачи будет происходить в качественно новых условиях предыдущего четырехлетия.
Во-первых, ожидается определенное ухудшение внешнеэкономических условий. Это связано, прежде всего, с вероятным снижением цен на нефть и уменьшением возможности наращивания сырьевого экспорта.
Во-вторых, в новую фазу развития входят инфраструктурные монополии. Для того, чтобы обеспечить устойчивость и функционирование, привести в соответствие с потребностями бизнеса и реализовать
имеющиеся в экономике транзитный потенциал, инвестиции в инфраструктуру должен быть увеличен в среднем примерно в 1,5 раза.
В-третьих, будут открываться рынки и ускорится вовлечение
России в процессы глобализации. Это объективная тенденция, следует минимизировать ее издержки и, наоборот, воспользоваться теми
преимуществами, которые она предоставляет. В предшествовавший
период речь шла, в первую очередь, об укреплении институционально-нормативно-правовой базы экономики и достижении макроэкономической стабильности. Теперь акцент смещается на обеспечение
эффекта, выраженного в высоких темпах экономического роста и
повышении конкурентоспособности.
Другая сторона этой стратегии – эффективная интеграция России в мировую экономику на основе реализации глобальных конкурентных преимуществ отечественной экономики. При этом увели57
чивается социальная направленность экономического развития. Человеческий фактор, рост социальной активности становятся главным условием экономического роста. Можно выделить восемь основных направлений стратегии, обеспечивающих выполнение обозначенных выше требований.
Первый – сокращение уровня бедности населения до 10–12%
против 20,5 % в 2005г.
Второй – резкое усиление развития малого бизнеса и предпринимательства, прежде всего, в сферах инноваций и услуг для населения.
Третий – создание условий, при которых российские компании
могли бы наращивать конкурентоспособность и успешно конкурировать с иностранными компаниями на открытых рынках.
Четвертый – поддержка российской экономики в сфере высоких
технологий и обеспечение ее специализации на глобальных рынках
высокотехнологичной продукцией. Важнейшее значение для повышения конкурентоспособности играет доступ компаний к инновационным ресурсам.
Пятый – повышение эффективности функционирования и создание новой инфраструктуры.
Шестой – это повышение эффективности государственного управления в рамках административной реформы. Главное направление – это передача части функций государства бизнес-сообществу в
лице саморегулируемых организаций и резкое повышение эффективности реализации функций, остающихся у государства.
Седьмой – это разделение полномочий между уровнями государственной власти. Значительным итогом в прошедшем году можно
считать создание правовых рамок для дальнейших преобразований.
Главной целью уже принятых в этой сфере федеральных законов является четкое разграничение в рамках Конституции страны полномочий между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления таким образом, чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось на том
уровне власти, которой способен это делать наиболее рационально,
прежде всего, с точки зрения доступности гражданам социальных услуг.
Восьмым элементом стратегии является использование естественных преимуществ нашей страны, ее природных ресурсов как
резервного источника экономического роста.
В условиях экономики, переживающей непрерывную технологическую революцию, социальная политика становится фактором
экономического роста, поскольку обеспечивает высокий квалификационный уровень рабочей силы. Поэтому наука, образование, здравоохранение и социальная политика в целом являются главными
приоритетами целевой бюджетной политики, направленной на решение проблемы экономического роста.
Темп развития экономики и социальной сферы Российской Федерации и каждого субъекта РФ, отраслевые и территориальные
пропорции, уровень жизни населения определяют, в свою очередь,
основные характеристики бюджета на очередной финансовый год и
результаты исполнения бюджета.
Падение реальных доходов бюджета объясняется ухудшением
условий хозяйствования субъектов региональной экономики. Рост
убытков от деятельности промышленных предприятий и увеличение объемов их взаимной задолженности привели к абсолютному
уменьшению размеров бюджетных поступлений. Положение осложняется еще и тем, что максимальные размеры взаимных неплатежей приходится на долю регионов, дающих основной объем поступлений в бюджетную систему РФ. В результате даже развитые в экономическом отношении регионы показывают негативную динамику
формирования доходов бюджета.
58
59
Расходы в консолидированных бюджетах субъектов РФ в 2005 г.
(тыс.руб.)
Субъекты Федерации ФинансироСибирского Федевание на сорального округа
циальную
сферу
Республика Бурятия
Республика Тыва
Республика Хакасия
Читинская область
Иркутская область
Алтайский край
Республика Алтай
Новосибирская обл.
Томская область
Омская область
Красноярский край
Кемеровская область
10801533
4282148
4466258
10700886
25668973
16152225
3356704
21831166
10364005
21097075
35778885
27765916
Уд.вес в
общем
объеме
расходов
конс.
бюджета
Финансирование отраслей экономики
Уд.вес в общем объеме
расходов
конс. бюджета
Бюджетная обеспеченность на 1
жителя
68%
64%
63%
62%
59%
57%
56%
52%
51%
51%
50%
48%
1088121
616051
764439
1620870
3788419
3439500
914762
4650089
2629219
8854971
7856248
9187669
7%
9%
11%
9%
9%
12%
15%
11%
13%
21%
11%
16%
16,1
22,3
13,5
14,6
16,4
11,6
28,4
15,3
19,5
20,3
23,1
20,1
Место занимаемое
субъектом
федерации
в
СФО по
уровню
доходов
на 1 жителя
8
3
11
10
7
12
1
9
6
4
2
5
Анализ структуры расходов консолидированных бюджетов
субъектов РФ Сибирского федерального округа свидетельствует о
том, что значительную составляют расходы на финансирование со-
циальной сферы, так в Республике Бурятия – 68%, Республика Тыва,
Республика Хакасия, Читинская область соответственно 69%, 63%,
62%. Небольшие расходы Омская, Томская области – 51%, Красноярский край – 50%, Кемеровская область – 48%.
Обратная ситуация в финансировании отраслей экономики, Республика Бурятия направляет на поддержку экономики всего 7% расходов
бюджета, только Омская область направляет – 21%, Кемеровская область – 16%, Республика Алтай – 15%, Томская область – 13%.
Бюджетная обеспеченность Республики Бурятии в расчете на 1
жителя составила 16,1 тыс.руб., что соответствует 8 месту среды
регионов округа, лидируют Республика Алтай – 28,4 тыс. руб., Красноярский край – 23,1 тыс. руб., Республика Тыва – 22,3 тыс.руб.,
Омская и Кемеровская области: 20,3 тыс.руб и 20,1 тыс.руб., соответственно 11, 12 места занимают Республика Хакасия – 13,5 тыс.
руб., Алтайский край – 11,6 тыс.руб.
Бюджетная обеспеченность всех субъектов Федерации очень
различна. Доходы на душу населения в различных регионах, от Камчатки и Новосибирска до Москвы и Бурятии, серьезно различаются
в расчете на душу населения. Фонд финансовой поддержки регионов старается выровнять эти возможности, не снижая стимулов к
наращиванию доходов. Однако регионов с низкой обеспеченностью
еще достаточно много и для обеспечения в них социальных гарантий необходима финансовая помощь со стороны федерального бюджета. Кредиторская задолженность по расходам бюджетов всех
уровней с каждым годом заметно снижается и сегодня составляет
около 5 %. В 10 субъектах Федерации собирается 52% всех доходов
страны, в остальных 79 – остальные 48% бюджетных поступлений.
Преобладание в региональном бюджете расходов на социальную
сферу предопределяет особое внимание к методологии прогнозирования потребностей этой сферы в финансовых ресурсах.
Проблема снижения кредиторской задолженности является заботой исключительно самих субъектов РФ. Единый подход к ее решению фактически отсутствует. Следствием этого являются многие ошибки при реформировании бюджетного процесса, в том числе
при перераспределении доходных и расходных полномочий между
федеральным центром и регионами.
60
Таблица 1.9
Кредиторская задолженность регионов по Сибирскому
федеральному округу, млн.руб.
2001 г
Р еги о н ы
КЗ
Р есп уб л и к а А л т ай
Р есп уб л и к а Б ур я т и я
Р есп уб л и к а Т ы в а
Р есп уб л и к а Х ак аси я
А л т ай ски й кр ай
К р асн о яр ск и й кр ай
И р к ут ская о б л аст ь
К ем ер о в ск ая о б л аст ь
Н о в оси б и рск ая о б л аст ь
О м ская об ласт ь
Т о м ск ая о б л аст ь
Ч и т ин ск ая о б л аст ь
2 0 02 г
в тч.
п ро ср о ч
ен н ая %
КЗ
20 0 3 г
в тч.
п р о ср
о ч ен н
ая %
КЗ
в тч.
п ро ср о ч
ен н ая %
5 44
1 4 9 36
1 3 85
9 2 94
2 8 9 49
1 0 8 5 60
6 6 3 93
1 1 3 0 40
3 7 9 86
4 6 ,2
6 3 ,7
8 6 ,4
6 3 ,5
6 1 ,8
7 4 ,7
5 4 ,9
6 9 ,3
4 9 ,7
468
1 22 1 1
17 0 6
92 0 9
3 51 7 2
1 0 20 0 8
6 59 8 8
1 3 22 0 9
5 19 6 0
4 0 ,9
4 7 ,2
7 8 ,7
5 8 ,1
5 6 ,7
4 9 ,3
4 0 ,6
5 5 ,7
3 2 ,4
5 34
1 1 2 17
2 3 72
8 3 47
3 5 8 71
9 7 2 18
6 3 3 14
1 2 0 3 66
5 3 8 21
32 ,8
36 ,8
72 ,8
30 ,8
51 ,9
40 ,7
38 ,5
47 ,2
28
4 0 8 60
3 1 0 77
9 8 55
5 1 ,5
3 9 ,2
6 2 ,2
6 16 8 8
6 49 5 4
1 34 7 5
3 1 ,2
1 6 ,7
4 5 ,5
8 5 30
6 8 3 44
8 4 16
25 ,1
9 ,4
48
Источник: Финансы Бурятии. Стат.сборник Госкомстата РБ, 2004 г.
Таким образом, централизация доходов и выравнивание бюджетной обеспеченности по основным социальным гарантиям в нашей
стране является объективной необходимостью, насущной задачей
федеральных властей. За эти годы улучшилось состояние финансового рынка. Ставки кредитов на рынке существенно снижались. Снижение рисков бюджета и рисков по долгам РФ позволяет снижать риски
заимствования на рынках. Инфляция, которая является также одной
из производных всей нашей бюджетной и налоговой политики, снижается. Увеличение объема рынка государственных ценных бумаг позволяет существенно снижать доходность по ним с каждым годом.
Общий объем государственного долга за эти годы заметно снизился.
С учетом всех возможностей, в том числе тех, которые были предоставлены высокими ценами на нефть, было осуществлено снижение
государственного долга РФ до 31,5% ВВП. Вместе с тем объем процентных платежей в бюджете РФ все-таки сохраняется на уровне
самых высоких в мире. Хотя государственный долг в отношении к
ВВП сегодня ниже среднемирового уровня, ниже уровня ведущих
стран, объем процентных платежей на этот долг еще высок, потому
что эти заимствования были сделаны по более высоким процентным
ставкам. В этих условиях расширение заимствований для бюджета
означает, что придется больше платить процентов.
Долговая политика Правительства Российской Федерации на61
правлена на снижение государственного долга, прежде всего, путем
долгосрочного погашения за счет средств Стабилизационного фонда
наиболее дорогих для обслуживания внешних долгов. В 2005 году
были долгосрочно погашены внешние долги на сумму 18,3 млрд.
долларов, что позволит только в 2006–2008 годах сэкономить на их
обслуживании 66 млрд. рублей. Политика сокращения государственного долга и доли в нем внешних долгов будет проводиться и в среднесрочной перспективе. Ее результатом будет не только высвобождение средств финансирования бюджетных расходов, ориентированных на социальную политику, но также и дальнейшее повышение
кредитного рейтинга России и, следовательно, расширение доступа
российских предприятий к международным кредитным рынкам.
Основными направлениями социально-экономической политики
Правительства РФ на долгосрочную перспективу являются последовательное повышение уровня жизни населения, сохранение культурных ценностей, обеспечение независимости и достойной России
роли в мировом сообществе.
Результатом проводимой бюджетной и экономической политики
станет создание благоприятных условий для развития экономики и
существенное ускорение по сравнению с инерционным прогнозом
темпов экономического роста за счет внутренних факторов.
Главными задачами государственной политики на современном этапе развития являются: реализация комплекса стабилизационных и восстановительных мер, включающих поддержку систем
жизнедеятельности страны, осуществление неотложных мер социальной поддержки населения; недопущение обострения социальных
конфликтов; повышение эффективности государственного регулирования хозяйственной деятельности.
Для реализации этих целей должны быть решены многие социальные, макроэкономические, структурно-инвестиционные, конституциональные, финансовые и следующие задачи:
- преодоление послекризисного спада уровня жизни на основе
соответствующего роста ВВП и эффективности производства, создание благоприятных условий для расширения внутреннего спроса, что, в первую очередь, требует сокращения дифференциации доходов населения за счет усиления адресности социальной поддержки, повышения оплаты труда в соответствии с ростом его производительности, обеспечения эффективности уровня занятости трудоспособного населения;
- создание условий для достижения роста производства преимущественно на основе модернизации экономики и повышение ее эффективности. Необходимыми условиями являются защита прав собственности, наличие эффективной финансовой системы, способной
перераспределять капитал, макроэкономическая стабильность, которая обеспечивает низкие положительные процентные ставки и
удержание низкой инфляции на основе реструктуризации соответствующих отраслей и формирования рынков на их продукцию и услуги.
Важнейшим фактором повышения общей эффективности экономики
является устранение диспропорций в системе относительных цен,
снижение энергоемкости производства, сокращение косвенного субсидирования хозяйствующих субъектов государственными и муниципальными органами власти и домохозяйствами;
- нормализация функционирования и воспроизводства производственно-технологического аппарата. Необходимо расширение внутренних финансовых источников инвестиций, прежде всего, за счет
роста доходов и накоплений реального сектора и привлечения сбережений населения, а также создание благоприятных условий для
притока прямых иностранных инвестиций;
- формирование институциональной среды, которая бы стимулировала экономический рост на основе притока капитала в реальный
сектор экономики;
- неукоснительное выполнение государством своих финансовых
обязательств и превращение бюджета в активный инструмент государственной экономической политики. В первую очередь это касается повышения эффективности расходования бюджетных средств,
что особенно важно в условиях, когда увеличение непроцентных
расходов затруднено в силу необходимости выполнения финансовых
обязательств перед внешними и внутренними кредиторами;
- укрепление экономических основ федерализма, что подразумевает упрочнение единого экономического пространства на основе
приведения законодательства субъектов РФ в соответствии с федеральным законодательством. Одновременно необходимо повышение экономической самостоятельности и ответственности субъектов РФ и муниципальных образований на основе разграничения функций, полномочий, источников формирования финансовых ресурсов
между федеральным и региональным уровнями. Необходимо создание условий и стимулов для активизации участия регионов в выполнении общефедеральных и межрегиональных программ, сокраще-
62
63
ние различий в социально-экономическом развитии регионов на основе федеральной системы социальных стандартов и нормативов;
- осуществление денежно-кредитной политики, направленной на
поддержание возможно более низкого инфляционного фона, не подрывающей мотивации к сбережению и инвестированию. Обеспечение предсказуемости динамики валютного курса, низких положительных процентных ставок, а также сбалансированности денежного
предложения и спроса.
Достижение реальных результатов по этим направлениям должно привести к сохранению положительных тенденций в экономике,
снижению инфляции, нормализации денежного обращения, увеличению доходов бюджета и, в конечном итоге, к стабилизации и повышению уровня жизни населения, снижению его дифференциации, в
том числе и в региональном разрезе.
Это важно в том числе для формирования эффективной социальной политики, которая способна стать действенным фактором
экономического роста.
Стратегический
бюджетный менеджмент
Прогноз социальноэкономического развития
региона
Таким образом, из рисунка 1.3 можно сделать вывод, что бюджет необходим государству для удовлетворения его объективных
потребностей в денежном фонде, служащем для выполнения экономических, социальных и политических задач. Возможность реализации социальной политики в регионе в значительной степени определяется объемом бюджета. Ведь гарантированное выполнение государством своих обязательств возможно лишь при сбалансированной бюджетной системе.
Результативность бюджетной политики зависит от согласованности мероприятий социально-экономического развития. Осуществление социальной политики государства и отдельных регионов прямо зависит от налоговых поступлений, которые являются главным
источником доходов бюджетов всех уровней. И поэтому за основу
его формирования должны браться долгосрочные приоритеты развития страны. Сначала должны определяться приоритеты и задачи,
в соответствии с которыми должны рассчитываться бюджетные
показатели, но не наоборот.
В современных условиях необходимо создание финансовых и правовых предпосылок для самостоятельного развития регионов, в связи с чем правомерно говорить о разработке региональной бюджетной
политики, направленной на решение задач социально-экономического
развития регионов.
Формирование баланса
финансовых ресурсов
региона
Бюджетная политика
региона
Бюджетный
процесс
Бюджетное регулирование
экономики
Финансово-бюджетный
анализ и диагностика
Рис.1.3. Иерархическая система бюджетного менеджмента
64
65
Глава 2. АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ
ПОЛИТИКИ В РЕСПУБЛИКЕ
2.1. Анализ исполнения расходов бюджета
Сценарные условия, разработанные на основе социально-экономического развития России на период 2004–2006 гг., выделяют основополагающие принципы в определении бюджетных расходов, к
которым относятся:
- полное финансирование государственных обязательств;
- обеспечение доступности для всех граждан базовых социальных услуг – образования и здравоохранения;
- конкурентный режим при размещении государственных заказов на производство товаров и услуг для государственных нужд;
- увеличение финансирования науки при приобретенной поддержке фундаментальных исследований.
Принятие Бюджетного и Налогового кодексов РФ, ужесточение
правовой и финансовой дисциплины, соблюдение регламентированных законодательством процедур в области формирования и исполнения бюджетов всех уровней позволит реализовать известные теоретические положения о необходимости строгого следования «правилам игры» в ходе бюджетного процесса.
Отсюда приоритетной задачей бюджетной политики Российской
Федерации должна стать равномерность бюджетных расходов во
времени.
В регионах предстоит осуществить мероприятия, которые позволят реализовать программу реформирования бюджетного федерализма, сформировать эффективные стимулы для проведения ответственной бюджетной политики органами власти субъектов
Федерации и местного самоуправления.
Бюджетная политика РБ проводится согласованно с бюджетной
политикой РФ, а также налоговой и ценовой политикой РФ и РБ и
направлена на обеспечение бюджетными ресурсами органов государственной власти РБ и органов местного самоуправления для
выполнения ими своих функций.
Государственный бюджет является важнейшим проводником
экономической и социальной политики. Бюджет необходим для содержания непроизводственной сферы, выполнения государством
66
функций политической надстройки. Крупные изменения, которые произошли в структурной и инвестиционной политике за годы экономических реформ, отразились на основных показателях динамики исполнения и развития бюджетного процесса на территории республики.
Финансово-кредитный энциклопедический словарь «расходами
бюджета» определяет денежные отношения, возникающие у субъекта
публичной власти с юридическими и физическими лицами мужду
субъектами власти в связи с рапределением и использованием бюджетных фондов федерального, регионального и муниципального уровней по функцинальному, отраслевому и целевому назначению1.
По мнению авторов учебника «Финансы», «расходы бюджетноденежные средства, предоставляемые из бюджета на выполнение
органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них функций и задач»2.
Бюджетный кодекс РФ выделяет в ст. 65 и формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации
разграничением полномочий федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям
должно происходить в очередном финансовом году за счет средств
соответствующих бюджетов».
Структура и механизм расходов бюджетов всех уровней определется совокупностью задач стоящих перед органами государственной власти регионов. Бюджетные расходы распределяются по
конкретным видам в зависимости от общественного назначения.
В настоящее время бюджетный процесс в области расходов
отвечает задачам приоритетного финансирования в области социальной политики, организации и совершенствования государственного управления, обслуживания государственного долга, поддержки
агропомышленного комплекса.
Формирование и исполнение региональных и местных бюджетов по расходам происходит в условиях сохранения недостатка
средств для эффективного управления бюджетными ресурсами тер1
2
Финансово-кредитный энциклопедический словарь. М, Финансы и статистика, 2002 г.
Финансы под ред. Грязковой А.Г. М., Финансы и статистика, 2004 с. 355
67
68
Структура расходов консолидированных бюджетов субъектов Сибирского Федерального округа
Таблица 2.1
риторий, полного и своевременного выполнения параметров, установленных в бюджетных планах.
Объективной причиной такой ситуации является реально существующая в стране несбалансированность между законодательно
установленными полномочиями и дополненными источниками бюджетов субъектов Российской Федерации.
Необходимость регулирования финансово-экономического потенциала регионов сохраняется и вследствие крайне неравномерной
территориальной мобилизации налоговых и неналоговых платежей,
большого количества разноплановых факторов, определяющих потребности регионов в бюджетных расходах, а также целого ряда
других причин. Поэтому структуру доходов и расходов бюджетов
субъектов Федерации следует анализировать в тесной увязке с проблемами межбюджетных отношений, устойчивости каждого бюджета, перераспределения компетенции органов власти по финансированию расходов.
Общественное назначение государственных расходов проявляется через их состав, структуру и объем.
Анализ структуры расходов консолидированных бюджетов Сибирского региона представленная таблица 2.2. показывает, что ежегодные бюджетные расходы увеличиваются. Так, в Республике Бурятия расходы бюджета в 2001 г. составили 7786,5 млн.руб., а в 2003 г.
– 12557,9 млн.руб., что на 61,2% больше. Соответственно расходы
увеличились по всем субъектам и составили в среднем от 45,0 до
72%. Особое внимание заслуживает увеличение доли в расходах на
социально-культурные мероприятия. Однако, удельный вес расходов
на ЖКХ составляют от 6,4% до 22% в регионах. Самыми низкими
останутся расходы на сельское хозяйство – от 0,6% до 5,4% по годам.
Республиканский бюджет за 2004 год исполнен по расходам в
сумме 10979,9 млн. рублей, или 99,8%, дефицит бюджета – 24 млн.
рублей (0,2% от собственных доходов республиканского бюджета).
Необходимость решения проблем, возникших в ходе исполнения
бюджета, потребовала привлечения дополнительных ресурсов. В
2004 году привлечено кредитных ресурсов в сумме 1333,5 млн. рублей, получено бюджетных ссуд из федерального бюджета 10,0 млн.
рублей. Рассмотрим расходы республиканского бюджета по разделам функциональной классификации за 2005 год.
69
В целом расходы республиканского бюджета в 2005 г. были исполнены на 99,2%. Полностью исполнены бюджетные назначения на
национальную оборону, ЖКХ, культуру, кинематографию и СМИ, образование. Вместе с тем, недостаточно профинансированы: национальная экономика – 97,1%; органы внутренних дел – 98,9%; расходы
на охрану окружающей среды – 98,6%, социальная политика – 97,0%.
Таблица 2.2
Расходы республиканского бюджета по разделам функциональной
классификации за 2005 г., тыс.руб.
Н аим енова ние
2005 г
О бщ его с уд ар ствен н ы е во п р о сы
С уд ебн ая си сте м а
Н аци ональная оборона
Н аци ональная безопасность и
правоох ранительная деятельность
О р ган ы вн утр ен н и х д ел
П р е д уп р е ж д е н и е и л и к в и д а ц и я ч р е зв ы ч а й н ы х
си т уац и я и сти х и й н ы х бедстви й , г р аж дан ск ая
оборон а
Н ац и о н ал ь н ая эк о н о м и к а
Ж и л и щ н о -к о м м ун а л ь н о е х о зя й с т в о
О х р а н а о к р уж аю щ ей ср еды
О б р а зо в а н и е
К ул ь ту р а, к и н ем ато гр аф и я ,
ин ф орм ации
З др ав о о х р ан ен и е и сп ор т
С оциальная политика
средства
м ассовой
М еж бю дж етны е трансф ерты
В сего р асходов
П лан
Ф акт
%
испол нения
3 4 9 0 7 4 ,5
2 5 4 2 7 ,5
8 3 4 ,0
4 7 2 5 5 3 ,6
2 5 1 6 2 ,4
8 3 4 ,0
1 3 5 ,4
9 9 ,0
1 0 0 ,0
5 6 1 0 7 0 ,6
5 5 6 6 0 3 ,4
9 9 ,2
4 0 0 5 8 5 ,5
3 9 6 1 4 3 ,4
9 8 ,9
4 1 2 3 1 ,4
4 1 2 6 1 ,4
1 0 0 ,1
9 9 9 8 1 2 ,8
3 6 4 6 7 ,1
9 7 0 6 5 2 ,2
3 6 4 6 1 ,5
9 7 ,1
1 0 0 ,0
1 0 1 2 8 5 ,0
1 1 7 0 6 7 5 ,2
9 9 9 1 3 ,2
1 1 6 9 4 3 4 ,8
9 8 ,6
9 9 ,9
2 4 3 7 0 7 ,4
2 4 3 6 9 8 ,9
1 0 0 ,0
1 8 9 6 0 8 0 ,5
3 1 2 5 7 4 1 ,4
1 8 7 1 5 1 2 ,7
3 0 3 1 9 3 9 ,7
9 8 ,7
9 7 ,0
4 8 2 4 5 3 9 ,7
1 3 3 0 9 2 8 8 ,1
4 7 5 2 6 0 3 ,6
1 3 2 0 6 2 0 7 ,6
9 8 ,5
9 9 ,2
Составлено по данным МФ РБ.
В расходах республиканского бюджета на 2005 г. самыми высокими по удельному весу являются расходы на социальную политику,
здравоохранение, спорт и образование.
Все это говорит о социальной направленности бюджета республики.
По расходам республиканский бюджет спроектирован исходя
из принципа сбалансированности с имеющимися финансовыми ресурсами. При этом расходы делятся на текущие расходы республиканского бюджета и расходы регионального развития.
Ограниченность ресурсов, которыми реально располагал республиканский бюджет, предопределила жесткость подходов к исполнению расходной части. В первоочередном порядке расходы направлялись на выплату заработной платы работникам бюджетной
сферы, пособий гражданам, имеющим детей, проведение зимнего
70
отопительного сезона и сезонных работ в сельском хозяйстве, погашение и обслуживание внутреннего долга. Обеспечение выплаты
заработной платы работникам бюджетной сферы являлось одной из
главных задач. По состоянию на 1 января 2005 года отсутствует
просроченная задолженность по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, но в то же время сохраняется высокий
уровень задолженности по выплате пособий гражданам, имеющим
детей, в государственные внебюджетные фонды, коммунальные
услуги. Особо остро стоит проблема обеспечения в достаточной
степени объемов расходов на топливно-энергетические ресурсы. На
решение указанной проблемы были привлечены значительные кредитные ресурсы, что негативно сказалось на исполнении бюджета.
По оценкам экспертов региональные бюджеты, несмотря на
меньшую налоговую базу, имеют большие резервы в расходах по
сравнению с федеральным бюджетом. На региональные и консолидированные с ними местные бюджеты падает основная тяжесть
расходов на социальные услуги, включая ЖКХ, образование, здравоохранение, социальную помощь. Сумма расходов из региональных бюджетов больше, чем из федерального, с учетом финансовой
помощи вышестоящего бюджета.
Анализ данных таблицы 2.3 показывает, что в расходах консолидированного бюджета РБ наибольший удельный вес занимают
расходы на социально-культурные мероприятия, которые составляют от 38% до 60,4 % в 2005 году. Самые низкие расходы на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности – от 1,7%
до 2,7%. Следует отметить, что в целом расходы консолидированного бюджета РБ ежегодно увеличиваются.
Таблица 2.3
Структура исполнения расходов консолидированного бюджета РБ
по годам, %
Н а и м е н о в а н и е ст а те й
2 0 00 г
20 01 г
2 0 02 г
20 03 г
20 04 г
20 05 г
Р а сх о ды , вс е го
и з ни х н а:
г о с уд ар ст в ен н о е у п р ав л ен и е
П р а во о х р ан и т ел ь н ую
де я т е л ь н о ст ь
и
о б ес п еч е н и е
бе зо п ас н о с т и
п р о м ы ш л е н н о ст ь , эн ер ге т и к у и
ст р о и те л ь ст в о
сельско е
х о зя й с тв о
и
р ы б о л о в с тв о
с о ц и а л ь н о -к ул ь т у р н ы е
меро п ри яти я
10 0
10 0
10 0
10 0
10 0
10 0
6 ,4
1 ,7
6 ,5
1 ,9
6 ,7
2 ,5
8 ,4
2 ,7
5 ,3
1 ,7
6 ,7
2 ,8
1 ,8
5 ,4
5 ,4
5 ,3
4 ,6
6 ,3
4 ,2
3 ,1
2 ,7
3 ,1
1 ,0
-
3 8 ,0
4 2 ,0
4 7 ,4
5 2 ,6
4 8 ,7
6 0 ,4
Источник: Финансы Бурятии. Стат.сборник Госкомстата РБ, 2004 г.
71
В реформируемых экономиках разделение расходных обязательств
по обеспечению социальных услуг происходит между тремя субъектами – государством, предприятиями и домашними хозяйствами.
Подробнее остановимся на расходах социальной сферы, т.к.
данные расходы имели тенденцию к увеличению.
Диаграмма 2.1
Расходы консолидированного бюджета Республики Бурятия
на социально-культурные мероприятия (млн.руб)
6694
7000
5556
6000
м л н .р у б
5000
3 2 69
4000
3000
2000
2065
1407
1000
0
1999г
2000г
2001г
2002г
2003г
год а
Совершенствование состава и структуры расходов бюджета на
социальную сферу требует правильного определения их приоритетных направлений расходов. В сложившихся условиях приоритетными в 2006 г. являются расходы на образование, здравоохранение,
т.к. именно государство обязано обеспечить социальную поддержку незащищенных слоев населения.
Расчет бюджетной потребности по отраслям социально-культурной сферы производится по установленным нормативам финансирования социально значимых расходов.
Действующее в настоящее время бюджетное законодательство
устанавливает ограничения на величину дефицита, предельный размер долга и расходов на его обслуживание. Данные бюджетные ограничения проявляются, в частности, в возможности региональных
органов власти прибегать к заимствованиям из федерального бюджета и тем самым перекладывать на него ответственность за исполнение собственного бюджета.
Однако, значительная часть ссуд, предоставляемых субъектам РФ из федерального бюджета , пролонгируется по инициативе
заемщиков , а кредитная история региона не принимается во внимание в дальнейшем. Ссуды на покрытие кассовых разрывов распре72
деляются на основе индивидуальных решений, т.е. денежные средства могут расходоваться неэффективно. Одновременно снижаются стимулы к проведению эффективной бюджетной политики.
Основным фактором долговой политики государства остается
государственное регулирование и мониторинг субнациональных заимствований.
Основная цель долговой стратегии – обеспечить благоприятные условия для проведения гибкой политики в финансовой, бюджетной и налоговой сферах, что предполагает увеличение внешних
и внутренних государственных заимствований как основного источника рефинансирования государственного долга.
Сегодня практически все субъекты РФ выдерживают жесткие
нормативы, предусмотренные бюджетным законодательством. Так,
в Республике Бурятия ежегодно устанавливаются верхние пределы
государственного долга по Закону о бюджете на очередной финансовый год.
Таблица 2.4
Верхний предел долга Республики Бурятия в соответствии
с Законом Республики Бурятия «О республиканском бюджете»
на очередной финансовый год
Государственный долг
Верхний
предел
государственного
Республики Бурятия на 1 число, тыс.рублей
в т.ч. в течение года
долга
2003г
2004г
2005г
2500
1929
1677
2100
2800
3084
Положительные изменения в экономике республики подтверждаются результатами проведения долговой политики в области государственных заимствований. Эти тенденции положены в основу
политики в области управления государственным долгом, изложенной в Послании Президента РБ Народному Хуралу РБ «О бюджетной политике на 2005 год». В этом документе отмечается, что стратегия в области управления долговыми обязательствами остается
важнейшим направлением бюджетной политики. «Все долговые обяательства должны исполняться своевременно и в полном объеме,
за республикой следует сохранить статус надежного заемщика»1 .
Рассмотрим в следующей таблице динамику государственного долга
Республики Бурятия по годам.
1
Послание Президента Республики Бурятия Народному Хуралу РБ «О бюджетной политике на 2005 год» 29.11.2005 г.
73
Объем государственного долга на 01.01.2004 г. составляет
1740079,3 тыс.руб, из них 922670 тыс.руб. – заимствования у кредитных учреждений, 332894,0 тыс.руб. – бюджетные ссуды (кредиты и федерального бюджета), 342594,0 тыс.руб. – государственные
гарантии, 141921,0 тыс.руб. – обязательства перед государственным фондом драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации.
Таблица 2.5
Государственный долг Республики Бурятия
Г о с уд ар ст в ен н ы й д о л г
О б ъ ем го су д ар ст в е н н о го д о л га Р Б ,
т ы с.р уб .
в т .ч . о б ъ ем в н ут р ен н его д о л г а,
т ы с.р уб .
О т н о ш ен и е о б ъем а го с уд а р ст в ен н о го
д о л г а РБ к д о х о д ам р ес п уб л и к ан ск о го
б ю д ж ет а
б ез
у ч ет а
ф и н ан со в о й
п о м ощ и и з в ы ш ес т о ящ его б ю д ж ет а
(ф а кт ), %
№
пп
1
2
2000г
2001г
1725812
1636798
1918615
1868536
1740079
1719317
1629847
1734385
1717891
159158
3
4
84
78
69
57
40
5
2003г
2004г
Таблица 2.6
Расходы на обслуживание государственного и муниципального долгов РБ
бю джета
Таблица 2.7
Структура государственного внутреннего и внешнего долга
Республики Бурятия по формам долговых обязательств, тыс.руб.
Г од ы
2002г
Объем государственного долга Республики Бурятия соответствует нормам, установленным статьей 107 Бюджетного кодекса РФ, и
предельному параметру, установленному законом Республики Бурятия «О республиканском бюджете на очередной финансовый год».
Относительно невелика и долговая нагрузка на бюджет. Отношение платежей по обслуживанию долга к расходам консолидированного бюджета в 2004 г. составило около 1,34%, и что отражено в
табл. 2.6.
Наименование расходов
1.
Расходы
на
обслуживание
государственного и м униципального
долга (факт), тыс.руб.
2. % к расходам консолидированного
бю джета (факт)
3.
Расходы
на
обслуживание
государственного
долга
(ф акт),
тыс.руб.
4. % к расходам респ убликан ского
Бюджетные ссуды заимствованы из федерального бюджета для
оказания государственной поддержки предприятий АПК и организаций потребительской кооперации, топливно-энергетической, лесной
и других отраслей экономики.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
2003 г.
2004 г.
92492
167704
184797
236479
285181
1,57
1,56
2,03
2,31
1,34
33933
116265
149427
128464
141684
1,08
2,09
1,64
1,25
1,29
Кредитные договора и соглашения Республики Бурятия в 2005 г.
были заимствованы с целью реструктуризации государственного
долга со следующими кредитными организациями: АК «Банк Москвы»; Бурятское ОСБ; ЗАО «ГУТА Банк»; ОАО «Внешторгбанк».
74
Наименование долговых обязательств
Объем государственного внутреннего долга
Кредитные договоры и соглашения РБ
Бюджетные ссуды (кредиты) из федерального
бюджета
Государственные гарантии РБ
Республиканские государственные ценные бумаги
Итого объем государственного внутреннего долга
Объем государственного внешнего долга
Обязательства перед Государственным фондом по
драгоценным металлам и драгоценным камням РФ
Итого объем государственного внешнего долга
Всего объем государственного долга РБ
на 01.01.2005 г.
на 01.01.2006
г.
922670,0
333341,0
722670,0
1052638,0
519890,0
0,0
1775901,0
445100,0
200000,0
2420408,0
153436,0
149600,0
153436,0
1929337,0
149600,0
2570008,0
Из данных таблицы объем государственного внутреннего долга
Республики Бурятия на 01.01.2005г. составил 1775901,0 тыс.руб., а
на 01.01.2006г. – 2420408,0 тыс.руб , что составляет на 36% больше,
чем в предыдущем году. Основную долю который составляют бюджетные ссуды из федерального бюджета – 1052638,0 тыс.руб. Объем
государственного внешнего дога Республики Бурятия на 01.01.2006г.
составил 149600,0 тыс.руб. Всего объем государственного долга
Республики Бурятия на 01.01.2006г. составил 2570008,0 тыс.руб., что
на 32,2% больше, чем в предыдущем году.
На реализацию среднесрочной программы социально-экономического развития регионов государства в области долговой политики влияют и будут влиять следующие основные факторы:
- снижение бюджетного дефицита в ближайшие годы;
- неопределенность внешнеэкономической конъюнктуры, рассчитанной на основе базовой цены на нефть, динамики цен на энергоносители.
Подводя итоги по проведенному анализу, отметим, что за последние годы увеличиваются бюджетные расходы в соответствии с
принимаемыми нормативными актами РФ. С этой целью в республике разработана Программа реформирования системы управления
региональными финансами Республики Бурятия. В Программе предусмотрено, что расходование средств должно становиться макси75
мально прозрачным и эффективным.
Отсюда следует, что необходимо повышение эффективности
расходов за счет ориентации на достижение общественно значимых
измеримых результатов. Осуществить переход от управления бюджетными средствами к управлению бюджетными результатами, в
рамках которого бюджет будет формироваться исходя из целей и
планируемых результатов региональной политики. Необходимо развитие системы мониторинга результативности бюджетных расходов
и качества управления бюджетными средствами.
2.2. Анализ исполнения доходов республиканского бюджета
Основной объем доходов субъектов РФ концентрируется в региональных бюджетах.
В бюджетном послании Президента Республики Бурятия Народному Хуралу РБ «О бюджетной политике на 2005 год» в разделе
основных задач в области доходов сказано: «На первый план выходят проведение работы по наращиванию собственной налоговой базы
в республике……». Среди ключевых направлений, на которых должна быть сосредоточена работа в 2005году, можно выделить:
- повышение доходов в бюджет от использования государственного имущества, а также земельных ресурсов за счет увеличения
эффективности их использования;
- поэтапное сокращение избыточной части государственного
сектора, которая не требуется для выполнения государственных
функций;
- совершенствование нормативной правовой базы в области
имущественных и земельных отношений.
Республиканский бюджет 2006 г. является бюджетом продолжающегося экономического роста, повышения конкурентоспособности национальной экономики, уровня жизни населения за счет снижения налоговой нагрузки и решения других социальных задач. Вся
структура бюджета, все его конкретные элементы направлены на
достижение основных показателей экономического роста, повышения уровня жизни, реальных доходов населения. Реальность выполнения оставленных задач является основным преимуществом республиканского бюджета на 2006 год. Его успешное выполнение –
залог дальнейшего устойчивого развития экономики республики.
76
Бюджетный кодекс РФ устанавливает в ст.39 формирование
доходов бюджетов, где «доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ. В доходах бюджетов могут частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления. В составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов. В статье
55 БК РФ определены доходы бюджетов субъектов РФ.
Доходы субъектов РФ формируются за счет налоговых , неналоговых доходов, безвозмездных перечислений и других доходов.
В программе развития бюджетного федерализма в России на
период до 2005 года записано, что … «целью программы является
существенное повышение роли собственных доходов региональных
и местных бюджетов, в т.ч. региональных и местных налогов, имея
в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня за счет
собственных налогов»1.
При разграничении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней Программой развития
бюджетного федерализма в России выделены следующие критерии :
- стабильность;
- экономическая эффективность;
- территориальная мобильность налоговой базы;
- равномерность размещения налоговой базы;
- социальная справедливость;
- бюджетная ответственность.
Однако разграничить доходы между бюджетами на единых
принципах, чтобы их объема было достаточно для финансового
обеспечения самостоятельности органов субъектов РФ и органов
местного самоуправления, невозможно, поскольку в нашей стране
исторически сложились существенные различия в экономическом и
социальном развитии регионов и муниципальных образований. Обеспечить равные возможности для всех территорий только путем использования разграничения доходов не представляется возможным.
1
Постановление Правительства РФ от 15.08.2001г № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005года»
77
Поэтому во многих государствах, в том числе и России, наряду с
разграничением доходов используется и перераспределение средств
между бюджетами (межбюджетное регулирование). Доходы регионального бюджета являются частью централизованных финансовых ресурсов региона. Они выражают экономические отношения,
возникающие в процессе формирования регионального бюджета, и
представляют собой денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти субъектов РФ.
Следует отметить , что собственные доходы республиканского
бюджета имеют тенденцию к увеличению и составили в 2004 г. – 36,5%,
в 2005 г. – 45% от всех доходов. Наибольший удельный вес в собственных доходах составляют налоговые доходы, их увеличение в 2005 г.
составило 55,4%, а по сравнению с 2001 г. - в 3 раза. Однако, в доходах
бюджета налоговые доходы составили в 2003 г. – 23,4%, в 2005 г. –
43,5%, что говорит о целенаправленной политике республики по увеличению собственных доходов бюджета.
Таблица 2.8
Собственные доходы в доходах республиканского бюджета (тыс.руб.)
Доходы
1
Всего доходов
Годы
2001г
2002г
2003г
2004г
2005г
5631079,0 8873412,0 10166801,0 10902350,0 13288774,5
2
Собственные доходы
2104888,0 2779415,0
3
% (стр. 2 / стр.1)
3253582,0
3989131,0
5989159,2
32,0
36,5
45,0
нальными и местными органами власти второстепенных, малозначимых налогов, они фактически лишаются полномочий по финансированию территорий. За налогообложение и финансирование территорий реально несет ответственность центр, что приводит к ослаблению стимулов для региональных и местных органов власти к развитию собственной доходной и производственной базы.
Таблица 2.9
Структура налоговых доходов республиканского бюджета Бурятия, %
Доходы
2000г.
2001г.
2002г.
2003г.
2004г.
2005г.
100
100
100
100
100
100
из них
Налог на прибыль (доход)
40,0
67
55,5
50,2
45,4
62,7
Налоги на товары (услуги)
25,4
12,3
8,2
16,3
17,5
15,9
Налоговые доходы
Налоги на совокупный доход
Налог на имущество
Платежи за пользование
природными ресурсами
Прочие платежи, сборы и
пошлины
-
-
-
4,0
4,2
3,6
16,2
13,3
13,0
13,0
13,5
12,5
6,3
5,4
0,2
11,8
14,5
0,8
-
2,0
2,1
4,7
4,9
4,5
Составлена по данным МФ РБ.
Далее подробно рассмотрим структуру налоговых доходов республиканского бюджета.
Доходы бюджета классифицируются по различным критериям.
По методу взимания бюджеты подразделяются на налоговые и неналоговые, а также доходы бюджета классифицируются по видам
налогов. Налоговым доходам принадлежит наибольший удельный
вес в общей сумме доходов бюджета: их доля составляет от 70 до
90 и более процентов.
При закреплении в качестве собственных источников за регио-
Основными доходами республиканского бюджета являются налоги. В структуре налоговых доходов наибольший удельный вес
занимает налог на прибыль, который составил в 2004 г. 45,4%, а в
2005 г. – 62,7%. Второе место в структуре налогов занимают налоги на товары (услуги), которые составляют соответственно 17,5% и
15,9%. Снизились платежи за природные ресурсы, что связано с
уменьшением налогооблагаемой базы.
Республиканский бюджет по доходам утвержден в сумме
11261220,9 тыс.руб. В том числе собственные доходы составили
4413514,9 тыс.руб. и безвозмездные поступления из федерального
бюджета в сумме 6847706,0 тыс.руб. Собственные доходы исполнены на 99,6% и составляют 4398345,0 тыс.руб., или 39,1% от общей
суммы доходов республиканского бюджета, из них налоговые доходы исполнены в сумме 3904591,0 тыс.руб., что составляет 101,5%
от утвержденного показателя. В то же время исполнение по акци-
78
79
4
в т.ч. налоговые доходы
37,3
31,3
2990434,0
3725983,0
5791414,0
5
% (стр. 4 / стр. 2)
1940734,0 2502417,0
92,2
93,6
91,9
93,4
96,6
6
% (стр.4 / стр. 1)
34,4
29,3
23,4
34,1
43,5
Составлена по данным МФ РБ.
зам по подакцизным товарам составляет 86,1% от бюджетного назначения, в том числе поступление акцизов на алкогольную продукцию составило 442836,0 тыс.руб. при плане 537390,0 тыс.руб., или
82,4% от плана. Исполнение по неналоговым доходам составило
91,5 %, при этом исполнение по поступлению процентов от предоставления бюджетных кредитов составило 55,5% от запланированного показателя, арендной платы за пользование лесным фондом вчасти, превышающей минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, зачисляемой в республиканский бюджет – 57,4%,
платежей за пользование недрами – 64,5%. Доходы от предпринимательской и иной, приносящей доход, деятельности исполнены на
85,7%. Налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета РБ в 2004 году составили 11246050,9 тыс. рублей.
Таблица 2.10
Исполнение республиканского бюджета по налоговым
и неналоговым доходам 2004 - 2005 гг
Доходы, всего
Налоговые доходы
налог на прибыль организаций
налог на доходы физических
лиц
налог на игорный бизнес
налоги на товары и услуги
лицензионные
и регистрационные сборы
налог на имущество
платежи
за
пользование
природными ресурсами
налог с продаж
налог на совокупный доход
прочие налоги, пошлины и
сборы
Неналоговые доходы
доходы
от
имущества,
находящегося в государственной
муниципальной собственности
административные платежи и
сборы
прочие неналоговые доходы
Безвозмездные перечисления
Целевые бюджетные фонды
субъектов РФ
Доходы от предпринимательской
деятельности
и иной, приносящей доход,
деятельности
утверждено
11261220,9
3847205,5
225692,0
2004 г
исполнено
11246050,9
3904591,0
2369681,0
%
99,9
101,5
105
утверждено
13069255,3
5769640,0
1060424,0
2005 г
исполнено
13288774,25
5989159,2
1414723,6
%
101,7
103,8
133,4
1375957,0,0
1422756,0
103,4
2242401,0
2340164,1
104,4
11600,0
16233,0
139,9
-
-
-
8494040,0
733536,0
86,4
1182589,0
954687,7
80,7
233854,3
258629,0
110,6
688868,0
750926,9
109,0
216868,0
225009,0
103,8
113691,0
120027,9
105,6
4893,0
176900,0
6233,0
181401,0
127,4
102,5
196457,0
216198,8
110,0
113387,2
136345,0
120,2
285210,0
192430,2
67,5
230265,0
210782,0
91,5
262890,0
198820,4
75,6
186545,3
157103,0
84,2
120573,0
102648,0
85,1
30500,0
33043,0
108,3
620,0
794,4
128,1
9067,0
6847706,0
12086,0
6847705,9
133,3
100
46644,0
7299615,3
10125,1
7299615,3
21,7
100,0
137986,0
113273,0
82,1
-
-
-
198058,4
169699,0
85,7
-
-
-
80
Предложенные Правительством РФ изменения в налоговом законодательстве в существенной мере усугубили эту тенденцию. Это связано с НДС, который с 2001 года полностью зачисляется в федеральный бюджет, а с 2002 года 50% налога на доходы физических лиц
зачисляется в региональный бюджет и 50% – в местные бюджеты.
Республиканский бюджета на 2005 год по доходам исполнен в
сумме 5989159,2 тыс. руб., что составляет 103,8% от плана. Налог
на прибыль и доходы составил 3754887,8 тыс. руб., что составляет
113,7%. Налоги на имущество составили 750926,9 тыс. руб., или
109%. Исполнения бюджета по акцизам составили 954687,7 тыс. руб.,
что составляет 80,7% от утвержденного плана. Также низким оказалось выполнение плана по платежам при пользовании природными
ресурсами - 86,4%; доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности –
85,1%.Положительной тенденцией формирования бюджета республики является увеличение доли налогов на имущество, что характерно в рыночной экономике. В связи с общим спадом экономики
сократились платежи за пользование природными ресурсами, их доля
в структуре налоговых платежей стабильно остается низкой.
Бюджетная политика связана с перспективным прогнозом доходов бюджета. В основе таких прогнозов лежат показатели, влияющие на налоговую базу. Министерство финансов Республики Бурятия ежегодно при составлении бюджета делает прогнозы доходов,
однако их методология пока не отработана. Во-первых, прогнозы
связаны с неопределенностью будущих результатов. Сегодня необходимы новые подходы к прогнозированию доходов бюджетов, основанные на математическом моделировании, которые позволили
бы делать прогнозы на средне- и долгосрочную перспективы.
Таблица 2.11 свидетельствует, что доходы консолидированных
бюджетов субъектов Российской Федерации увеличиваются ежегодно, и по сравнению с 2000 г. они возросли почти в 3 раза к 2003 г.
по следующим субъектам РФ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Новосибирская, Омская и Читинская области. Более стабильные регионы, имеющие
достаточный финансовый потенциал, увеличили свои доходы за данный период в 2 раза (Красноярский край, Кемеровская и Томская
области). Доходы консолидированных бюджетов Республики Буря81
тия за анализируемый период возросли на 14,8%. В 2000г. они составляли 4288,4 млн.руб., а в 2003г. – 12611,2 млн.руб.
Таблица 2.11
Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации
Сибирского федерального округа по годам (млн.руб.)
Регионы
2000г
Республика Алтай
Республика Бурятия
Республика Тыва
Республика Хакасия
Алтайский край
Красноярский край
Иркутская область
Кемеровская область
Новосибирская область
Омская область
Томская область
Читинская область
2001г
2002г
2003г
924,2
2490,9
3685,6
4448,9
в % 2003г
к 2000 г
4,8 раза
4288,4
7480,2
10988,0
12611,2
3,0 раза
1606,4
3185,3
4533,3
5235,4
3,3 раза
2253,9
2963,3
4405,4
5452,9
2,4 раза
8699,7
12880,5
17024,4
20455,9
2,4 раза
29972,3
33724,9
40525,4
48926,6
163,2 %
15780,7
19748,3
24095,0
28895,5
183,1%
15556,6
18519,8
25554,8
30364,2
195,2%
9538,4
16577,0
21318,1
26331,1
2,7 раза
7214,6
11369,7
14710,8
20059,8
2,8 раза
6857,0
7767,7
10981,1
13599,9
198,3 %
4754,5
888,2
12799,3
17193,5
3,6 раза
Источник: Регионы России. Социально- экономические показатели.2004.
Таблица 2.12
Динамика налоговых доходов консолидированных бюджетов
субъектов РФ (млн.руб.)
Регионы
2001г
Налоговые
%к
доходы
прошл.г.
2002г
налоговые
%к
доходы
прошл.г.
2003г
налоговые
%к
доходы
прошл.г.
Республика Алтай
885,9
290,4
1299,3
146,6
1477,4
95,3
Республика Бурятия
3569
163,4
4420,7
123,8
5003,2
113,2
Республика Тыва
365,2
163,5
622,8
170,5
795,2
127,7
Республика Хакасия
2092,5
118,9
3134,9
149,8
3631,5
115,8
Алтайский край
5267,7
118,3
6306,5
119,7
8005,4
126,9
Красноярский край
26916
105,2
29780,5
110,6
39303,1
132
Иркутская область
Кемеровская
область
Новосибирская
область
12654,6
121,74
15691,9
124
20307,5
129,4
12217,8
106,1
14813,2
121,2
21489,3
145
9121,5
120,5
12272,1
134,5
16369,1
133,3
Омская область
6486,4
146,2
8036,1
124
13495,8
167,9
Томская область
5755
125,2
8304,2
144,3
10206
122,9
4121,5
170,4
6132,3
148,8
9257,9
151
Читинская область
Источник: Регионы России. Социально- экономические показатели.2004.
82
Данные таблицы 2.12 свидетельствуют, что практически во всех
доходах консолидированных бюджетах Сибирского федерального
округа налоговые доходы являются основными источниками. За
анализируемый период прослеживается тенденция ежегодно увеличения налоговых доходов в следующих регионах: Красноярский край
(2001г. – 105,2%, 2003г. – 132%); Кемеровская область (2001г. –
106,1%, 2003г. – 145%); Омская область (2001г. – 146,2%, 2003 г. –
167,9%), а снижение налоговых доходов: Республика Бурятия (2001г.
– 163,4%, 2003г. – 113,2%); Республика Тыва (2001г. – 163,%%, 2003г.
– 127,7%); Республика Алтай (2001г. – 290,4%, 2003г. – 93,5%).
Изменение в структуре доходов консолидированного бюджета произошли и в связи с тем, что в 2001 году налог на добавленную стоимость целиком стал зачисляться в федеральный бюджет, изменились
пропорции распределения подоходного налога с физических лиц. В результате понизилась доля налоговых доходов в структуре доходов консолидированного бюджета и доля доходов целевых бюджетных фондов
при значительном увеличении доли безвозмездных перечислений. Но
сложившаяся структура доходов бюджета непостоянна.
Основной формой распределения доходов является предоставление средств бюджетам нижестоящего уровня в виде отчислений
от федеральных и региональных налогов, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ.
Весьма образно данную ситуацию комментирует доктор экономических наук Г.Б. Поляк: «Изучение истории развития территориальных финансов, а также вопроса о соотношении общегосударственных и территориальных финансов, позволило выявить следующие
закономерности:
1. С повышением концентрации финансовых ресурсов в центральном бюджете ухудшается состояние территориальных финансов.
2. Уменьшение доли территориальных финансов влечет за собой ухудшение экономического и социального положения регионов.
3. Снижение параметров экономического и социального развития ведет к ухудшению этих показателей в целом по стране.
Это позволило сформулировать следующий закон: «Чем выше
уровень концентрации средств в центральном бюджете, тем ниже
уровень экономического и социального развития государства».1
1
Поляк Г.Б. Финансовые проблемы развития регионов // Финансы. – 2002.-№9.
- С.17.
83
Опыт развитых стран показывает, что федеральное правительство обычно контролирует те налоги, которые в большей степени
связаны с макроэкономической политикой, распределением ресурсов, доходов. Нижестоящие органы власти в большей степени ориентированы на относительно стабильные источники поступлений. При
этом бремя таких налогов не должно легко «экспортироваться» за
пределы административной единицы
Федеральное правительство устанавливает те налоги, с помощью
которых контролируется распределение ресурсов на национальном уровне. Для Российской Федерации – это налог на прибыль, который должен
формировать единые стимулы к деятельности предприятий, инвестиционную активность, систему экономических отношений.
Если федеральные власти желают оказать поддержку тому или
иному региону, то они могут воспользоваться гласным, открытым
способом – предоставить субсидии, субвенции, дотации, ссуды и т.п.
Ряд налогов вообще не должен устанавливаться и взиматься на региональном и местном уровнях – налоги на природные ресурсы,
таможенные пошлины.
Решения местных органов власти не должны быть ориентированы на максимизацию налоговых поступлений. Это нецелесообразно
с точки зрения целостности экономической системы. Если местные
органы власти облагают налогами предприятие, продукция которого реализуется в другом регионе, то происходит экспорт налогов.
Существует и обратный вариант поведения местных органов, который должен быть предотвращен, – региональные и местные органы
власти вступают в соперничество друг с другом, чтобы привлечь
предприятия на свою территорию.
Структура закрепления налогов любым способом имеет как положительные, так и отрицательные стороны. В системе финансовых
отношений, при которых центр собирает основную часть государственных доходов и делится с властями более низкого уровня, поступления
перераспределяются «снизу вверх». Данный способ перераспределения доходов является фактически набором соглашений, достигнутых
центром и соответствующими регинами. Такая система, с одной стороны, может способствовать рациональному распределению доходных источников при объективном подходе федеральных и региональных органов власти к проблеме распределения налогов. С другой сто84
роны, в ней заложен субъективизм и возможности политических разногласий между регионами и центром.
Из данных таблицы 2.13 следует, что такие регионы, как Республика Тыва, Республика Алтай и Республика Бурятия являются
высокодотационными регионами. Объемы безвозмездных перечислений к доходам консолидированного бюджета составляют 82%, 64%,
54,8%. Наиболее благополучными являются Красноярский край,
Кемеровская, Томская области (10,5%, 8,3%, 11,4%).
Таблица 2.13
Безвозмездные перечисления в доходах консолидированных бюджетов
субъектов РФ
Регионы
2001 г.
в%к
доходам
млн.руб
2002 г.
в%к
доходам
млн.руб
2003 г.
в%к
доходам
млн.руб
Республика Алтай
1503,6
60,4
2298,6
62,4
2849,7
64,0
Республика Бурятия
3526,2
47,1
6094,0
55,4
6913,2
54,8
Республика Тыва
2759,4
86,6
3823,0
84,3
4290,5
82,0
Республика Хакасия
706,3
23,8
996,2
22,6
1138,9
20,9
Алтайский край
7286,7
56,6
10262,8
60,2
10766,8
52,6
Красноярский край
3175,0
9,4
4126,3
10,2
5141,1
10,5
Иркутская область
3320,7
16,8
4062,9
16,9
3968,5
13,7
Кемеровская область
3968,0
21,4
4876,8
19,0
2529,4
8,3
Новосибирская область
3450,5
20,8
4916,3
23,0
5068,9
19,2
Омская область
3061,9
26,9
4508,5
30,6
4993,4
24,9
Томская область
996,1
12,8
2170,7
19,8
1551,8
11,4
Читинская область
3945,9
47,6
6227,4
48,6
6346,6
36,9
В Республике Бурятия в 2004 г. безвозмездные перечисления
составили 6847705,9 тыс.руб., что составляет 99% от 2003 г.
· дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности
– 4969,5 млн. рублей;
· средства из фонда софинансирования социальных расходов –
4818,4 млн. рублей;
· средства из фонда компенсаций – 1108,1 млн. рублей (на выплату пособий гражданам, имеющим детей – 39,3 млн. рублей, на
реализацию ФЗ «О социальной защите инвалидов» – 6,1 млн. рублей, на возмещение льгот лицам, пострадавшим от радиации - 0,7
млн. рублей, субсидии на возмещение льгот ЖКХ и услуг связи «силовым структурам» - 158,6 млн. рублей)
· на реализацию федеральной программы социально-экономичес85
Одной из особенностей функционирования внебюджетных социальных фондов является то, что эти фонды и включены в состав
бюджетной системы, но, тем не менее, организационно выведены за
рамки бюджета и имеют определенную экономическую самостоятельность. Внебюджетные социальные фонды были наделены статусом самостоятельных государственных финансово-кредитных
учреждений.
Организационно-правовая форма внебюджетных социальных
фондов обусловила их автономность и некоторую экономическую
самостоятельность и касается, в основном, формирования и использования ресурсов. В бюджетах внебюджетных социальных фондов
находят количественное выражение формы образования и расходования финансовых ресурсов, предназначенные для финансового обеспечения выполнения внебюджетными социальными фондами своих
функций и задач. Бюджеты внебюджетных социальных фондов разрабатываются с учетом необходимости достижения минимальных
социальных стандартов, которые закреплены законодательно. Внебюджетные фонды появились в РФ в первой половине 1990-х гг. одновременно с началом радикальных рыночных преобразований. С
инвестиционной точки зрения, государственные внебюджетные фонды – это совокупность самостоятельных финансовых учреждений,
учредителями и собственниками которых являются органы государственной власти РФ. Если рассматривать внебюджетные фонды
как финансовую категорию, то они представляют собой совокупность
денежных распределительных и перераспределительных отношений,
в результате которых на основе обязательных страховых и налоговых взносов и других доходов формируются государственные фонды финансовых ресурсов в целях осуществления важнейших государственных расходов, не включенных в бюджет. Внебюджетные
фонды, функционируя на первом и втором уровнях бюджетной системы, участвуют в межтерриториальном перераспределении валового внутреннего продукта. Доходная база фондов формируется на
уровне городов и районов, однако образование самих фондов происходит только на уровне субъектов РФ.
Государственные внебюджетные фонды – это самостоятельные финансовые институты, на которых возложены особые функции. Они имеют строго целевое назначение. Однако проблема в
том, что в соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджеты
субъектов Федерации и бюджеты территориальных государствен-
86
87
кого развития Дальнего Востока и Забайкалья – 81,5 млн. рублей;
· субсидии на «северный завоз»- 193,6 млн. рублей;
· субсидии на финансирование дорожного хозяйства – 30,5 млн.
рублей.
Установлено на 2004 год в пределах финансового года лимит
предоставления налоговых кредитов, отсрочек, рассрочек по уплате региональных налогов и сборов в сумме не более 2308,8 тыс.
рублей. Финансовая помощь муниципальным образованиям на 2004
год предоставляется в сумме 6029753,7 тыс. рублей. Субвенция на
выполнение функций столицы в сумме 38500 тыс. рублей.
Правительство Республики Бурятия предоставило в 2004 году
организациям бюджетные кредиты:
- на реализацию инвестиционных проектов – 3000 тыс. рублей;
- на лизинг сельскохозяйственной техники – 32996,7 тыс. рублей;
- на реализацию программы ипотечного кредитования – 17063,0
тыс. рублей с возвратом 24163,4 тыс. рублей.
Порядок предоставления бюджетных кредитов определяется
Правительством Республики Бурятия.
Финансовая помощь из федерального бюджета в 2005 г. поступила в сумме 7243012,1 тыс.руб. в полном объеме от утвержденного годового назначения, в том числе дотации – 5654240,3 тыс.руб.,
субвенции – 259321,5 тыс.руб., субсидии – 745624,3 тыс.руб., субсидии на финансирование сельского хозяйства – 46475,9 тыс.руб., средства на реализацию федеральных адресных инвестиционных программ – 578218,0 тыс.руб.
Таблица 2.15
Доля финансовой помощи из федерального бюджета в собственных
доходах республиканского бюджета
Регионы
Собственные доходы
Безвозмездные
перечисления
2003 г.
2004 г.
2005 г.
в%к
в%к
в %к
млн.руб
млн.руб
доходам
доходам
доходам
млн.руб
3253,5
6913,2
3989,1
47,0
6847,7
5989,2
58,2
7243,0
82,6
Составлена по данным МФ РБ.
ных внебюджетных фондов – это второй уровень бюджетной системы Российской Федерации, то есть возникает вопрос: надо ли территориальные внебюджетные фонды включать в бюджетную систему
субъектов Федерации?
К государственным внебюджетным фондам в соответствии с
Бюджетным кодексом Российской Федерации отнесены:
- Пенсионный фонд Российской Федерации;
- Фонд социального страхования Российской Федерации;
- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;
- Государственный фонд занятости населения Российской Федерации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации определил правовой
статус государственных внебюджетных фондов. Первый – средства
государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной
собственности. Второй – средства государственных внебюджетных
фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, изъятию не подлежат, то есть очевидно, что бюджеты территориальных государственных внебюджетных
фондов находятся в федеральной собственности и не могут быть
включены в состав региональных бюджетов. Однако в этой связи
возникают противоречия со ст. 145 Бюджетного кодекса Российской Федерации, где записано, что «проекты территориальных государственных внебюджетных фондов представляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на рассмотрение законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации одновременно с представлением проектов законов субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и утверждается одновременно с принятием
законов субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной
финансовый год».
Но если средства бюджетов территориальных государственных
внебюджетных фондов – федеральная собственность, почему они
представляются органами исполнительной власти на рассмотрение
и утверждение законодательными (представительными) органами
власти субъектов Российской Федерации? Возникает еще вопрос об
определении понятия «территориальные государственные внебюджетные фонды», которого нет в Бюджетном кодексе Российской
Федерации. Очевидно, что территориальные государственные внебюджетные фонды – вертикальные подразделения государственных
внебюджетных фондов, исполнительные органы которых находятся
в регионах. В этой связи мы считаем, что бюджеты территориальных внебюджетных фондов не следует включать в бюджетную систему Российской Федерации.
Следует отметить, что между бюджетами и внебюджетными
фондами на федеральном и региональном уровнях существуют определенные взаимосвязи.
Так, из федерального бюджета в Пенсионный фонд РФ перечисляются средства единого социального налога на выплату базовой части трудовой пенсии. В фонд социального страхования РФ
направляются субвенции на выплату компенсаций и пособий гражданам, пострадавшим вследствие Чернобыльской катастрофы и др.
При этом в федеральный бюджет могут поступать безвозмездные
перечисления из государственных внебюджетных фондов РФ. Временно свободные денежные средства фонда социального страхования и федерального фонда обязательного медицинского страхования могут инвестироваться в ликвидные ценные бумаги РФ, средства от их размещения поступают в федеральный бюджет.
Из бюджетов субъектов РФ в территориальные фонды обязательного медицинского страхования перечисляются средства в виде
страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения. Территориальные фонды обязательного медицинского страхования могут вкладывать временно свободные
денежные средства в ликвидные государственные ценные бумаги
субъектов РФ, средства от размещения которых поступают в бюджет субъектов РФ.
Следует отметить, что средства Пенсионного фонда по Сибирскому региону имеют тенденцию к увеличению. Так, в Республике
Бурятия они составляли в 2001 г – 2952,3 млн.руб., в 2003 г. – 4249,
4 млн.руб., что на 1297,1 млн.руб. больше, или на 5,5%. Особо следует выделить Алтайский край – 81,3%, Омскую область – 90,5%,
Республику Тыва – 94,9%, которые имеют снижение объемов
средств фонда.
Все это отражено в диаграммах .
88
89
90
Н
ов
м
91
Ч
м
ин
ск
ая
ая
я
ая
а
ск
ск
ом
ит
Т
О
ск
ая
Т
л
ст
ь
ас
ть
ла
л
ст
ь
ть
ас
ть
ас
ла
об
об
об
ай
ай
ас
ть
кр
кр
л
об
об
л
ий
ва
ия
ас
ия
ы
ят
ак
й
об
ск
ая
вс
к
ск
ир
о
ут
иб
ер
рк
ос
Ке
И
яр
но
Х
ка
ки
ка
ли
йс
ли
б
та
б
пу
л
ас
А
пу
ес
Ре
сп
уб
ли
Ре
ка
сп
Ал
уб
та
ли
й
ка
Б
Ре
у
ря
сп
ти
уб
я
Ре
ли
сп
ка
уб
Ты
ли
ва
ка
Х
ак
Ал
а
та
си
йс
я
Кр
ки
ас
й
но
кр
ай
яр
ск
Ир
ий
ку
тс
кр
ка
ай
Ке
я
ме
об
ро
ла
Н
вс
ст
ов
ка
ь
ос
я
об
иб
ла
ир
ск
ст
ь
ая
об
О
ла
мс
ст
ка
ь
я
об
То
л
мс
ас
ка
ть
я
Чи
об
ти
ла
нс
ст
ка
ь
я
об
ла
ст
ь
млн.руб
Поступле ние страховых взносов Фонда социального страхования РФ
Кр
ес
Р
ай
2003г
ур
лт
2002г
Б
А
млн.руб
2001г
ка
ка
ь
ь
ь
ст
ст
ст
5000
4800
4600
4400
4200
4000
3800
3600
3400
3200
3000
2800
2600
2400
2200
2000
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
ли
ла
ла
ь
ь
2003г
б
об
об
ла
ст
Диаграмма 2.3
ли
я
я
об
ла
ст
года
б
ка
ка
ка
я
об
ла
ь
ай
ай
ст
кр
ла
об
об
ий
млн.руб
2002г
пу
пу
нс
мс
ти
То
ая
ая
ая
ск
мс
ир
О
иб
ск
ия
ва
ас
кр
ак
ки
й
ск
йс
яр
вс
к
ут
ро
Чи
ос
ме
рк
но
Х
я
ли
Ре
ка
сп
А
уб
лт
ли
ай
ка
Б
Ре
ур
сп
ят
уб
ия
ли
Ре
ка
сп
уб
Ты
ли
ва
ка
Х
ак
Ал
ас
та
ия
йс
Кр
ки
ас
й
кр
но
ай
яр
ск
И
ий
рк
ут
к
ра
ск
Ке
й
ая
ме
об
ро
ла
вс
с
Н
ть
ка
ов
я
ос
об
иб
ла
ир
ст
ск
ь
ая
об
О
ла
мс
ст
ка
ь
я
об
То
л
ас
мс
ть
ка
я
Чи
об
ти
ла
нс
ст
ка
ь
я
об
ла
ст
ь
Ре
сп
уб
2001г
ес
ес
ов
И
ас
а
Ты
ти
ай
млн.руб
4800
4600
4400
4200
4000
3800
3600
3400
3200
3000
2800
2600
2400
2200
2000
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
Р
Р
Р
Н
Ке
Кр
та
ка
лт
ря
А
Бу
ка
ли
ик
уб
уб
л
сп
ка
ли
ли
уб
Ал
сп
Ре
уб
сп
сп
Ре
Ре
Ре
Диаграмма 2.2
Диаграмма 2.4
Поступление страховых взносов по Пенсионному фонду
18000
17000
16000
15000
14000
13000
12000
11000
10000
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
2001г
2002г
2003г
Поступле ние страховых взносов те рриториальн ых фон дов ОМ С
Диаграмма 2.5
Расхо д о в ани е ср е дств те р ито р и альн ых фон д о в ОМ С
5000
4800
4600
4400
4200
4000
3800
3600
3400
3200
3000
2800
2600
2400
2200
2000
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
2001г
2002г
2003г
щиков Новосибирской области и Республики Алтай. Их доля в общей сумме нераспределенной прибыли составляет 63%. Дониминирующим видом страхования в регионе являются имущественное и
личное страхование. Так, в Республике Бурятия в 2003 г. страховые
премии составили 1038078 тыс.руб. Отличительной особенностью
страхового рынка республики является значительное преобладание
обязательного страхования.
Диаграмма 2.6
Страховые премии (взносы) субъектов Сиибирского федерального округа
млн.руб
50 00 000
47 50 000
45 00 000
42 50 000
40 00 000
37 50 000
35 00 000
32 50 000
30 00 000
27 50 000
2000г
2001г
25 00 000
22 50 000
20 00 000
17 50 000
15 00 000
12 50 000
10 00 000
7 50 000
5 00 000
2 50 000
0
2002г
пу
бл
ик
а
пу
Ты
бл
ва
ик
а
Ха
ка
Ал
си
та
я
йс
Кр
ки
й
ас
кр
но
ай
яр
ск
Ир
ий
ку
кр
тс
ай
ка
Ке
я
ме
об
ро
ла
вс
ст
Н
ь
ка
ов
я
ос
об
иб
ла
ир
ст
ск
ь
ая
об
О
ла
мс
ст
ка
ь
я
об
То
ла
мс
ст
ь
ка
я
Чи
об
ти
ла
нс
ст
ка
ь
я
об
ла
ст
ь
ят
ия
Ре
с
Ре
с
Ре
с
Ре
с
пу
бл
ик
а
пу
бл
ик
а
Бу
р
Ал
та
й
2003г
года
Диаграмма 2.7
ст
ь
ь
об
ая
ин
ит
Ч
Т
ом
ск
ск
ая
об
об
ла
ла
ла
ст
ст
ь
ст
ь
ла
ск
м
О
ир
иб
ос
ов
Н
ая
ая
ск
ая
ов
ер
ем
К
93
об
ла
об
ла
об
ск
ая
ск
ут
рк
И
го да
92
ст
ь
ь
ст
ай
кр
й
ки
рс
оя
К
ра
сн
лт
А
ли
уб
сп
Ре
ай
ка
ск
Х
ий
ак
кр
ас
ай
ия
ва
ы
Т
ка
ли
уб
сп
уб
сп
Ре
Ре
ли
ли
ка
ка
Б
А
ур
лт
ят
ай
ия
2000г
2001г
2002г
2003г
уб
сп
млн.руб
С тра х о в ы е в ы п л а ты с тр а х ов ы хо р г а н и з а ци й С и б и р с ко го ф е д е р а л ь н о го о к р уг а
4 5 00 0 0 0
4 2 50 0 0 0
4 0 00 0 0 0
3 7 50 0 0 0
3 5 00 0 0 0
3 2 50 0 0 0
3 0 00 0 0 0
2 7 50 0 0 0
2 5 00 0 0 0
2 2 50 0 0 0
2 0 00 0 0 0
1 7 50 0 0 0
1 5 00 0 0 0
1 2 50 0 0 0
1 0 00 0 0 0
7 50 0 0 0
5 00 0 0 0
2 50 0 0 0
0
Ре
Средства фонда социального страхования РФ постоянно растут
– так, в Кемеровской области в 2003 г. поступления страховых взносов составило 93,7% к 2002г.
Особое внимание заслуживают средства территориальных фондов обязательного медицинского страхования, которые также имеют тенденцию к росту. Так, Республика Тыва сократила свои объемы до 197,1 млн.руб., в 2003 г. против 342,4 млн.руб в 2002г.
Таким образом, расходование средств внебюджетных фондов
Сибирского региона имеет тенденцию к росту.
Соответствующую долю финансовых ресурсов региона составляют финансы страховых организаций. Страхование как важнейший
элемент финансовой системы регионов последнее десятилетие получил заметное развитие. Степень развития страхового рынка региона отражает такой показатель, как отношение совокупной страховой премии к ВВП. В Российской Федерации эта величина по итогам 2003 года не превышала 3,1%, в то время как в развитых странах составляет 7 – 10%. В итоге многие группы рисков влекут за
собой значительные затраты из федерального бюджета, бюджетов
субъектов федерации на покрытие последствий глобальных стихийных бедствий, катастроф и денежной помощи населению. Основной
проблемой развития страхового рынка Сибирского региона остается ее незначительная роль в экономике и социальной сфере региона,
что не позволяет в полной мере реализовать потенциал страхования
как источника долгосрочных инвестиций в экономику. В настоящее
время в Сибирском регионе работают 144 страховые компании и
398 филиалов московских страховых компаний (Военно-страховая
компания, ОАО «Росгосстрах», Спасские ворота, Росэнэрго и др).
Объем страховых премий, собранных на территории Сибирского
региона в 2003 году, – 32725478 тыс.руб. Рассмотрим основные показатели развития страхового рынка Сибирского региона.
В целом по Сибирскому региону возросли премии по прямому
страхованию. В Томской, Новосибирской областях, республиках
Алтай, Хакасия рост страховых премий составил от 145 до 200%.
Среди субъектов Сибирского федерального округа традиционно лидирует 4 региона: Новосибирская, Кемеровская, Иркутская области, Красноярский край. На их долю приходится более 70% от всех
страховых сборов, в т.ч. по добровольным видам страхования – 71%.
Большая часть нераспределенной прибыли приходится на страхов-
Средний уровень выплат в Сибирском федеральном округе составил 72% от нетто-премий. Урегулировано 108,5 тысяч страховых
случаев на сумму более 2 млрд.руб., при этом следует отметить,
что уровень убыточности страховых операций в 2003 г. выше, чем
за предыдущие годы. Показатель уровня выплат возрастает вследствие введения обязательного страхования автогражданской ответственности. Объем выплат по страхованию жизни значительно вырос, общий прирост выплат в регионе составил 59%, что несколько
опережает темпы роста объема страховых взносов. Выплаты по
обязательному страхованию в регионе увеличились на 64%. Показатель уровня выплат региона составил 63,7%. В Республике Бурятия в 2003 г. страховые выплаты возросли на 115% и составили в
2003 г. 1020132 тыс.руб. против 279114 тыс.руб. в 2000г.
Основной объем расходов вышеуказанных фондов направляется на реализацию полномочий органов государственной власти
субъектов РФ.
2.3. Реформирование межбюджетных отношений
Межбюджетные отношения – это отношения, складывающиеся
между органами федеральной власти РФ, субъекта РФ и местного
самоуправления в области бюджетных полномочий.
Бюджетный кодекс РФ регламентирует основные принципы организации межбюджетных отношений в Российской Федерации:
1. Распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ.
2. Разграничение на постоянной основе и закрепление по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ.
3. Все органы власти должны обладать равными бюджетными
правами.
4. Выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.
5. Равенство всех бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и равенство местных бюджетов во
взаимоотношениях с бюджетом РФ.
Исследованию сущности бюджетного федерализма и межбюд94
жетных отношений посвящены работы ученых-экономистов.
В финансово-кредитном словаре1 термин «бюджетный федерализм» трактуется следующим образом: «…способ построения бюджетных отношений между тремя уровнями бюджетной системы –
федеральными органами государственной власти, органами власти
субъектов федерации и органами местного самоуправления, – обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой
степени самостоятельности территориальных бюджетов.
В учебнике «Бюджетная система Российской Федерации» под
редакцией профессоров М.Н.Романовского и О.В.Врублевской 2
бюджетный федерализм определяется как отношения между федеральной властью и властями национально-государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых на них.
А.М.Лавров считает, что сущность бюджетного федерализма
заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон – федеральных
и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного
перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами3 .
Более расширенной, системной выглядит позиция В.Н. Лексина
и А.Н.Швецова 4, считающих, что бюджетный федерализм можно
понимать как многоаспектный механизм установления и регулирования федеративных отношений на базе специально организованных
бюджетных налоговых связей.
Так, Ю.И. Любимцев и В.С. Коков сущность бюджетного федерализма представляют как «взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур (органов) государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение,
1
Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Под общей ред. Грязновой А.Г. – М.: Финансы и статистика. 2002.
2
Бюджетная система Российской Федерации: Учебник/ М.В. Романовский и др.
Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. – 2-е изд., испр. и перераб. – М.:
Юрайт-М, 2001. – 615 с.
3
Лавров А.М. Бюджетный федерализм в России: итоги и уроки 1994 г. Выпуск
1// Федерализм и региональная политика. – Новосибирск, 1995. – С.53-75.
4
Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. – С.163–165.
95
использование денежных ресурсов общества посредством системы
налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и
расходов»1 . В этом контексте государство представляет собой единое целое и систему субъектов государства, поэтому бюджетный
федерализм разделяется на две сферы – внешнюю (способ обмена
в системе экономика – государство – экономика, взаимоотношения
источников бюджетных средств и получателей бюджетных ресурсов) и внутреннюю (система межбюджетных отношений между
федеральным центром и субъектами Федерации).
Согласование интересов Федерации и ее субъектов считается
содержательным критерием понятия И.В.Подпориной: «Бюджетный
федерализм – форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, ориентированном
и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов федерации»2 . А сущность его выражается в установлении бюджетных прав и обязанностей федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех
стадиях бюджетного процесса, а также методов перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.
В любом федеративном государстве процесс разграничения расходов и доходов начинается в разграничении полномочий и соответствующих им расходов. В Российской Федерации процесс разграничения начался с разграничения доходов. С 1992 г. взамен применявшегося ранее с целью сбалансированности всех бюджетов метода
распределения доходов начали использоваться методы разграничения доходов между уровнями бюджетной системы РФ на постоянной
законодательной основе, используемые в мировой практике.
Фактически модель бюджетного федерализма в Российской
Федерации начала формироваться с 1991 года. Основной его проблемой на протяжении всех лет существования является бюджетное выравнивание, состоящее из двух систем:
1) вертикальное выравнивание;
2) горизонтальное выравнивание.
Коков В.С., Любимцев Ю.И. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы // Экономист. – 1995. – № 10. – С.4.
2
Подпорина И.В. Трансферты и бюджетное выравнивание // Рос.эк.журнал. №12. – С. 18.
1
96
Вертикальное выравнивание осуществляется в следующих формах:
- закрепление налогов за определенным уровнем власти и разделение полномочий по их взиманию;
- долевое распределение – распределение налогов между различными уровнями бюджетной системы. Это распределение может
осуществляться тремя способами:
1.Налоговое квотирование – распределение налога между бюджетами разных уровней по нормативам.
2.Распределение налогов через центральный фонд на основе
таких показателей, как численность населения и т.д.
3.Получение доли налоговых поступлений в виде присоединения ставки налога.
4.Совместное использование базы налогообложения.
В основе формирования взаимоотношений между федеральным
бюджетом и бюджетами субъектов РФ находится такая форма горизонтального выравнивания, как система трансфертов.
Горизонтальное выравнивание – распределение средств между
бюджетами одного уровня бюджетной системы.
Началом перехода от централизованной бюджетной системы к
децентрализации, к бюджетным реформам в стране принято считать принятие в 1999 г. Верховным Советом РСФСР закона «Об
основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР».
Закон определил понятие бюджета, бюджетной системы, бюджетного процесса, закрепил некоторые принципы и основы бюджетного
устройства в Российской Федерации. Вместе с тем в нем нет понятий межбюджетных отношений, бюджетного федерализма, порядка
выделения полномочий различных уровней бюджетной системы и
принципов их взаимодействия. Лишь небольшая часть ст.18 посвящена бюджетному регулированию, основой которого по закону должно стать распределение источников доходов между бюджетами
разного уровня.
В 1992 г. принят закон РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области,
автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», которым был регламентирован порядок выдачи централизованной помощи субъектам РФ, даны определения субвенций, дотаций.
В апреле 1993 г. принимается закон РФ «Об основах бюджетных
прав по формированию и использованию внебюджетных фондов пред97
ставительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». В этом документе определен ряд важных полномочий в бюджетной сфере и по поводу внебюджетных фондов, введены понятия «минимальный бюджет», «минимальные социальные и финансовые нормативы», доходы бюджета
представляли собой «закрепленные» и «регулирующие».
Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. (ст.6) говорит о том, что доходную часть местных бюджетов формирует
собственные доходы и поступления от регулирующих доходов. При
этом в первом из указанных законодательных актов к закрепленным относились доходы, которые полностью или в твердофиксированной доле (в %) на постоянной и долговременной основе в установленном порядке поступали в соответствующий бюджет, а во втором – собственные доходы, характеризуемые как «налоговые и неналоговые платежи, закрепленные за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами
или законами субъектов Российской Федерации, а также вводимые
представительными органами местного самоуправления в соответствии с российским законодательством и направляемые в местные
бюджеты».
Законом РФ «О введении в действие части второй Налогового
кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации о налогах» была исключена норма закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», относящая подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий и подоходный налог с физических лиц к регулирующим доходным источникам бюджетов субъектов РФ.
Заметим, что новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вообще исключает использование такого понятия, как регулирующие налоговые доходы на местном уровне, по сути дела юридически ставя Федеральный закон в противоречие ст.48 Бюджетного
кодекса РФ «Регулирующие доходы бюджетов». Причем, в исследуемом Федеральном законе происходит своего рода подмена понятий: в ст. 58 к собственным доходам местных бюджетов относятся,
во-первых, доходы бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, которые образуются за счет нормативов отчислений от местных налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах
и сборах в бюджеты муниципальных районов (п.4. ст.57), во-вторых,
доходы от региональных налогов и сборов, зачисляемых в местный
бюджет по единым нормативам отчислений или единым налоговым
ставкам, установленным законами субъектов Федерации (ст.58), втретьих, доходы от федеральных налогов и сборов, зачисляемые в
местный бюджет по единым нормативам отчислений и (или) налоговым ставкам, установленным законодательством Российской
Федерации.
В этой связи некоторые ученые полагают, что в России вообще
следовало бы отказаться от деления платежей в бюджет на собственные и регулирующие доходы.
Но такая практика противоречит общепринятой классификации
доходов, принятой в большинстве развитых стран. Например, в Германии к регулирующим налогам относится НДС, хотя механизм такого регулирования иной, чем в России.
Нельзя не учитывать того фактора, что регулирующие доходы
способствуют сбору налогов во все уровни бюджетной системы. В
настоящее время НДС аккумулируется в Федеральном бюджете в
среднем размере 100%. По словам Е.Бухвальда и А.Игудина, такая
модель необходима «…чтобы затем общую ее массу, образуемую
из поступлений со всех территорий, перераспределять между всеми
субъектами России на реализацию социальных благ»1 . По другим
регулирующим налогам также применяются единые, одинаковые для
всех регионов нормативы, которые не влекут в должной мере горизонтальное выравнивание доходов региона.
В августе 2001 г. Правительство Российской Федерации приняло Программу развития бюджетного федерализма в Российской
Федерации на период до 2005 года2, а также в плане действий на
2001 – 2003 гг. по ее реализации, одобренную Правительством РФ
постановлением от 15 августа № 584 и дальнейшие шаги реформы
98
99
1
Бухвальд Е., Игудин А. Межбюджетное регулирование в России: время альтернатив // Федерализм. – 2000. – №4. – С.123-124.
2
Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 г. №584 программа развития
бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.
(в том числе изложенные в «Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года», подготовленной Центром стратегических разработок). В ней законодательное закрепление бюджетно-налоговой
автономии региональных и местных властей на основе перехода от
системы «один налог – один бюджет». Все поступления по одному
налогу закрепляются только за одним уровнем бюджетной системы. Регулируемые налоги временно сохраняются, однако создаются предпосылки для их замены разделением налогов. Затем разделенная часть закрепляется за соответствующим бюджетом, что
повысит заинтересованность властей в наращивании налоговой базы.
На следующем этапе региональным и местным властям будет предоставлено право регулирования ставок «своих» налогов в пределах
федеральных ограничений. А затем, в условиях сформированной к
тому времени конкурентной среды между регионами и их экономической политикой, жестких бюджетных ограничений, которые ставят регионы в зависимость не от федерального центра, а от собственной экономической и финансовой тактики.
Основными задачами Программы являются: упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; четкое разграничение расходных
полномочий между органами государственной власти разных уровней
и органами местного самоуправления; разграничение на постоянной
основе налоговых полномочий и закрепление доходных источников за
бюджетами разных уровней; формирование объективных и прозрачных
механизмов финансовой поддержки регионов и муниципальных образований; повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на региональном и местном уровнях1.
Решение этих задач предъявляет высокие требования к качеству
бюджетного законодательства, определяющего основы взаимоотношений между бюджетами разных уровней. Четкое разграничение прав,
полномочий и выполняемых функций, определение ответственности за
выполнение своих обязательств в бюджетном процессе, создание механизма реальной судебной защиты бюджетных прав региональных
органов власти и органов местного самоуправления, законодательное
закрепление механизмов предоставления финансовой помощи являются необходимыми условиями эффективного функционирования бюджетной системы РФ на принципах бюджетного федерализма.
1
Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 г. №584 программа развития
бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.
100
В настоящее время оказание финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ закреплено Бюджетным кодексом РФ,
может осуществляться в следующих форма: предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ; предоставление субвенций и субсидий на финансирование отдельных видов расходов; предоставление бюджетных
кредитов; предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета
субъекта РФ. Данная система межбюджетных отношений сложилась в результате достаточно длительной эволюции.
Таким образом, реализация бюджетной стратегии в оказании
финансовой поддержки федерального бюджета бюджетам субъектов РФ занимает одно из основных мест в бюджетной политике регионов.
В результате реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг. были
заложены основы новой системы оказания финансовой помощи из
федерального бюджета субъектам Российской Федерации. Система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на:
- выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов;
- обеспечение равного доступа гражданам, вне зависимости от
места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным
гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения
на региональном и местном уровнях рациональной и ответственной
налогово-бюджетной политики;
- развитие и эффективное использование налогового потенциала;
- повышение эффективности бюджетных расходов.
Основные формы предоставления финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ в рамках межбюджетных отношений устанавливаются Бюджетным кодексом РФ.
Межбюджетные отношения – это совокупность отношений внутри бюджетной системы страны, включающая в качестве основных
функциональных элементов разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, распределение доходов между
уровнями бюджетной системы, а также перераспределение средств
101
между бюджетами разных уровней и видов.
Межбюджетные отношения основываются на определенных
принципах. В условиях бюджетного федерализма наиболее важными из них являются следующие:
- транспарентность (ясность, прозрачность, гласность) межбюджетных отношений;
- взаимная ответственность сторон за исполнение межбюджетных обязательств;
- четкая нормативная регламентация, исключающая возможность торга и субъективизма в распределении бюджетных средств;
- обеспечение гарантий единого доступа граждан вне зависимости от места своего проживания к основным социальным услугам.
Разграничение расходов и доходов – это такое разделение между
звеньями бюджетной системы, которое предполагает законодательное
закрепление за бюджетами разного уровня на постоянной основе конкретных видов расходов и доходов в полном размере или частично.
В ст. 6 Федерального закона № 154-ФЗ от 28.08.1995г «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», действовавшей в тот период, установлен перечень вопросов
местного значения1. За пределами этого перечня находятся государственные полномочия, некоторые из них могут передаваться органам
местного самоуправления (на временной и постоянной основе) с одновременной передачей финансовых ресурсов для их реализации.
Важной особенностью разграничения предметов ведения в бюджетной сфере считалась допустимость существование наряду с Конституцией РФ договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и конкретным субъектом
РФ (ч.3 ст.11 Конституции РФ), регламентирующих бюджетную компетенцию Российской Федерации и субъекта РФ.
Например, Республики Башкортостан, Татарстан и Саха в соответствии с заключенными договорами с Российской Федерации имели
право оставлять в своем распоряжении средства, подлежащие зачислению в доход федерального бюджета. Это приводило к асимметрии в бюджетных правах субъектов РФ во взаимоотношениях с
федеральным центром. В настоящее время продолжают действовать не более 12 договоров, которые приведены в соответствие с
1
Федеральный Закон от 06.10.2003. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
102
Конституцией РФ.
Таким образом, в настоящий момент механизм разграничения
полномочий и расходов между уровнями бюджетной системы РФ находится на стадии формирования. Требуют решения проблемы закрепления в Бюджетном кодексе РФ принципов (критериев) разграничения расходов между звеньями бюджетной системы, финансирования бюджетных расходов разных уровней, связанных с выполнением
полномочий, относимых к предметам совместного ведения, а также
финансирования расходов, связанных с выполнением полномочий, передаваемых одними органами власти другим.
С 1 января 2005 г. в соответствии со ст.84–86 Бюджетного кодекса РФ разграничены расходы, финансируемые за счет средств
бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ, и определяются в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, которые представляют собой обусловленные законом, иными нормативными правовыми актами, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным
государствам, международным организациям и иным субъектам
международного права средства соответствующего бюджета.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств, под которыми понимается свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов,
подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих
бюджетов. Реестры расходных обязательств муниципальных образований предоставляются в исполнительный орган субъекта РФ, а реестр расходных обязательств субъекта РФ и свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав
этого субъекта РФ, предоставляется в Министерство финансов РФ.
Однако в настоящее время межбюджетные отношения в Российской Федерации несовершенны и не решают многих финансовых
103
проблем региональных и муниципальных органов власти. Централизация финансовых средств в федеральном бюджете, низкий уровень собственных доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, при этом значительный объем переданных с федерального
уровня расходов, не обеспеченных соответствующими доходами, –
все это лишает региональные и муниципальные органы власти возможности решать жизненно важные для населения проблемы.
В последние годы субъекты Российской Федерации получают
все больше полномочий, в первую очередь в сфере социальной политики, однако данный процесс не сопровождается соответствующим расширением финансовых возможностей. Вследствие этого
переданные в ведение региональных властей права не реализуются
полностью, что, в свою очередь, обостряет социальную напряженность и усиливает противоречия между федеральными и региональными структурами власти. Поэтому упорядочение финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и межбюджетных отношений в целом является важным условием укрепления российской
государственности на основе принципа федерализма.
Такая динамика структуры распределения доходов между уровнями бюджетной системы обусловлена законодательными изменениями пропорций распределения видов доходов между бюджетами.
Внутри субъектов Федерации кардинальным образом изменились пропорции между доходами регионального бюджета и местных бюджетов. В то же время в 1999 году удельный вес доходов
региональных бюджетов возрос на 12,9 пункта, а по местным бюджетам снизился на 7,5 пункта. Структура фактически сложившихся
диспропорций в распределении доходов и расходов по вертикали
бюджетной системы Российской Федерации (без целевых бюджетных фондов и средств, перераспределяемых между звеньями бюджетной системы) за период с 1995 – 2000 г. (в %) была следующей.
Следующим важным шагом на пути становления современной
бюджетной системы России стало введение трансфертов – новой
формы межбюджетного перераспределения средств на федеральном уровне. Взаимоотношения между федеральным бюджетом и
бюджетами субъектов Российской Федерации формируются, начиная со II квартала 1994 г., на основе оказания им помощи из Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР).
104
Таблица 2.1.7
Структура в распределении доходов и расходов по уровню бюджетной
системы РФ, %
1995г.
1996г.
1997г.
1998г.
1999г.
2000г.
Федеральный бюджет
Доходы
51,5
52,1
45,7
46,7
50,5
55,6
Расходы
48,2
48,3
42,5
49,3
47,4
48,2
Отклонения
3,8
3,8
3,2
-2,6
3,1
7,4
Консолидированный бюджет субъектов РФ
Доходы
48,5
47,9
54,3
53,3
49,5
44,4
Расходы
51,8
51,7
57,5
50,7
52,6
51,8
Отклонения
-3,3
-3,8
-3,2
2,6
-3,1
-7,4
В т.ч. региональные бюджеты
Доходы
25,0
23,8
28,1
27,1
29,4
26,1
Расходы
22,4
20,7
24,3
19,7
22,9
27,9
Отклонения
2,6
3,1
3,8
7,4
6,5
-1,8
Доходы
23,5
24,1
26,2
26,2
20,1
18,3
Расходы
29,4
31,0
31,0
31,0
29,7
23,9
Отклонения
-5,9
-6,9
-4,8
-4,8
-9,6
-5,6
Местные бюджеты
Названный фонд образован в соответствии с Указом Президента
РФ от 22.12.1993г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами
субъектов Российской Федерации в 1994 году».
Фонд был сформирован в 1994 г. в размере 22% от НДС, а финансовая помощь (трансферты) из этого фонда предоставлялась
регионам, которые получали статус «региона, нуждающегося в поддержке» или «региона, особо нуждающегося в поддержке».
В этой связи фонд разделялся на две части в пропорции, определяемой законом о федеральном бюджете.
Регионам, нуждающимся в поддержке , являлся регион, у которого по данным базового года (1992) в условиях планируемого года
сумма доходов (закрепленных и регулирующих), поступающих в
бюджет региона, в расчете на одного жителя (душевой бюджетный
доход) была ниже среднего душевого дохода за этот же период.
Регионам, особо нуждающимся в поддержке, являлся регион, у
105
которого бюджетные доходы, начисляемые в указанном выше порядке, не являлись достаточными для покрытия текущих расходов базового года, скорректированных на соответствующие дополнительные
расходы, предусматриваемые законодательством Российской Федерации в прогнозируемом периоде. В 1996 г. ФФПР стал формироваться не за счет нового источника доходов (НДС), а от общего объема
налоговых поступлений в федеральный бюджет по нормативу 15%.
Формирование и распределение по регионам средств данного
фонда определяются процентными отношениями. Это, в свою очередь, привело к тому, что субъекты Федерации в течение года находились в состоянии неопределенности, поскольку крайне трудно было
определить, какую именно долю доходов бюджета того или иного
регионального бюджета реально составит трансферт. Отсюда неопределенность и нестабильность в финансировании расходов за счет
бюджетов субъектов Федерации, которые имели значительную долю
трансфертов в доходах.
В 1998 г. Правительством РФ была одобрена и в 1999–2001 гг.
реализована Концепция реформирования межбюджетных отношений
в Российской Федерации – первая среднесрочная программа действий в данной сфере структурных и институциональных реформ.
Ее основными результатами стали:
- переход к новой методологии распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), предусматривающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов;
- создание реформирования межбюджетных отношений и управления общественными финансами на региональном и местном уровнях (создание Фонда реформирования региональных финансов и апробация механизма конкурсного отбора региональных программ
бюджетных реформ для поддержки из федерального бюджета и определение условий по регулированию межбюджетных отношений при
предоставлении на это иностранных целевых кредитов МБРР;
- с 1998 г. прекращено подписание соглашений с субъектами, а с
2001 г. досрочно прекращено действие соглашений по вопросу межбюджетных отношений с Республиками Татарстан, Башкортостан и
рядом других субъектов федерации. Таким образом, взаимоотношения с их бюджетами приведены в соответствие с бюджетными и
налоговыми законодательствами – тем самым обеспечено повышение унификации межбюджетных отношений (следует отметить,
что договорные отношения существовали с 42 субъектами федерации, из них расторгнуто – 28, осталось – 14).
С 2005г. в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса
РФ и Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 года №249
«О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»
средства финансовой помощи и бюджетных компенсаций из федерального бюджета будут предоставляться в рамках нового раздела
расходов «Межбюджетные трансферты». В целом раздел «Межбюджетные трансферты» в части средств, предоставляемых субъектам РФ и местным бюджетам, сформирован на основе соответствующих расходов федерального бюджета, утвержденных на 2004г., с
учетом изменений бюджетного и налогового законодательства, а
также необходимости повышения результативности обеспечении
текущих задач территориальных бюджетов. Основу составляют
федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, фонд регионального развития, фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, фонд компенсаций. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов является правопреемником
фонда реформирования региональных финансов, действовавшего до
2005г. С 2006 г. в число получателей средств данного фонда включаются муниципальные образования.
106
107
Таблица 2.18
Формы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам
Российской Федерации
Х арактеристики
Це ли
Фо нд финансо вой
поддер жки
регионов
В ы равнива ние
бюд жетной
обеспеченности по
текущ им расходам
Принцип
распределения
Фор мула на основе
оценки нало гового
потенциал а и
нормативны х
р асходо в
Т ип
финансовой
по мощи
Дотация
(с вы делением
средств с осо бы ми
условиями
перечисления и/или
испо льзования)
У словия
пред остав
ления
С та тус
Для
вы сокод отацио нных
регионов
кассовое
обсл уживание
бюд жетов
федер альным
казна чейством
Действует с 19 94 г.
Фонд компенсаций
Фина нсиро вание
фед еральны х
законов (как
правило,
со циальных
посо бий и льго т
населению)
Формула на о сно ве
ч исле нности лиц,
имеющ их право на
получение
социальной
помо щи (льго т)
Суб венция на
финансирование
фед еральны х
зако но в
Целевое
использова ние
средств
Действует с 200 1 г.
Ф онд
соф инансирования
социальны х
расход ов
Фонд
регио нального
р азвития
Фонд
реф ормирования
регио нальны х
фина нсо в
Стимулирование
приоритетны х
расход ов и
по ддерж ка р еформ
в социальной сфер е
П оддер жка
р азвития
регио нальной
инфрастр уктур ы
По ддержка и
стимулирование
бюд жетны х реф орм
Ф ормула на основе
но рмативных
расхо дов и их
ч астичного
возмещ ения
(с о ценкой ход а
рефор м)
Суб сидия (до левая)
на определенную
ф ункциональную
статью р асходов
(отрасль)
К воты на основе
формул
(с послед ующ им
конкурсны м
отбо ром
инвестицио нны х
проектов)
С убсидия (как
правило, до левая)
на финансирование
инвестицио нны х
про екто в и
про грамм
Конкурс
(про граммы рефор м
и их вы по лне ние)
Софинансирование
В ыполнение
прогр аммы р ефо рм
Созд ан в 20 01 г.,
но вы м механизм с
20 03 г.
Со здан в 2 001 г.
срок действия –
20 01 – 20 4 гг.
Уровень расхо дов
не ниже
нормативно го и
вы полнение
про грамм рефо рм
В вод ится с 2002 2 03 гг.
С убсидия
(субвенция) на
опред еленны й тип
(напр авление)
расхо дов
В настоящий момент в России на федеральном уровне существуют пять фондов межбюджетного регулирования.
· Фонд финансовой поддержки регионов. Средства фонда
доставляются в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной
обеспеченности субъектов РФ.1 Распределение средств Фонда осуществляется на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению
бюджетных услуг по субъектам РФ.
· Фонд компенсаций. Предназначен для исполнения расходных
обязательств субъектов РФ и/или муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти и субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
осуществляется за счет субвенций и федерального бюджета. Распределение средств Фонда между субъектами РФ проводится в виде
субвенций пропорциональности численности соответствующих категорий получателей бюджетных средств и нормативных расходов
на реализацию обязательств.
· Фонд софинансирования социальных расходов. Средства
фонда в виде субсидий используются для долевого финансирования
приоритетных социально значимых расходов консолидированного
бюджетов субъектов РФ;
· Фонд регионального развития. Создан для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития.
Средства в виде субсидий предоставляются на реализацию инвестиционных программ (проектов) и федеральных целевых программ
регионального развития.
· Фонд реформирования региональных и муниципальных
финансов. Является правопреемником действовавшего в 2002 –
1
С 1 января 2006 года перечень вопросов местного значения устанавливается
в ст. 14-16 Федерального закона от 06.10.2003г № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
108
2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов. Средства
Фонда распределяются между отобранными на конкурсной основе
субъектами РФ (муниципальными образованиями), осуществляющими реализацию программ реформирования региональных (муниципальных) финансов, и направляется на реализацию указанных программ, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, иные социальные расходы.
Начиная с 2001 г., в составе федерального бюджета для финансовой поддержки субъектов РФ сформирован Фонд компенсаций, который в отличие от ФФПР, предназначен для финансирования «федеральных мандатов». Формы финансовой помощи из федерального
бюджета субъектам Российской Федерации представлена в таблице.
Существенно расширен перечень фондов межбюджетного регулирования. Фонд финансовой поддержки, должен сохранить функцию «несущей конструкции» системы финансовой помощи по объему ресурсов и единству методологии распределения.
Неоднозначно создание фонда софинансирования социальных
расходов. Цель этого фонда – стимулирование регионов на поддержание уровня финансирования наиболее значимых (с существенным
внешним эффектом) расходов – образования, здравоохранения, жилищно-коммунальной сферы, культуры.
· В составе бюджетов субъектов РФ могут быть образованы
региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований, региональные фонды компенсаций, фонды софинансирования социальных расходов и региональные фонды реформирования
муниципальных финансов. Их функции аналогичны тем, которые возложены на соответствующие федеральные фонды межбюджетного
регулирования.
Фонд регионального развития предоставляет финансовую помощь субъектам Российской Федерации на поддержку инвестиций
в региональную инфраструктуру. Фонд был создан в 2001 г., чтобы
объединить средства, распыленные между программами развития
регионов. Фонд призван финансировать целевую поддержку капитальных вложений в общественную инфраструктуру на условиях
софинансирования капитальных вложений из бюджетов субъектов
Федерации.
Фонд реформирования региональных финансов формируется в
109
2001–2004 гг. за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития. Средства данного фонда ежегодно предоставляются отобранным на конкурсной основе субъектам Федерации при
условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.
Важной целью реформирования межбюджетных отношений является стимулирование регионального развития.
В период с 1999 года по 2003 год значительно изменилась структура финансовой помощи из федерального бюджета. Основной причиной которых явилось снижение взаимных расчетов между бюджетами.
Таблица 2.19
Объем ФФПР и его доля в расходной части федерального бюджета
Показатели
Объем ФФПР,
млн.руб.
Доля в расходах
федерального
бюджета, %
1999г
33,7
2000г
57,4
5,9
6,7
2001г
100,3
8,4
2002г
147,5
7,6
2003г
173,2
7,4
Бурятия подтверждает наличие общих тенденций, характерных для
многих российских регионов. К ним следует отнести: существующую дифференциацию финансового потенциала местных самообразований; отсутствие серьезных стимулов к обеспечению бюджетной самодостаточности и наличие иждивенческих настроений в
дотационных районах; диспропорции между переданными на региональный и местный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование.
Таблица 2.20
Предоставление финансовой помощи, выделенной Республике Бурятия
из федерального бюджета
Виды финансовой помощи
2001г.
2002г.
2003г.
2004г.
Всего, в т.ч. млн. руб.
3256,1
6093,9
6913,2
6913,2
Субвенции
388,6
531,7
573,1
576,8
Дотации
2591
209,8
5544,8
5544,8
Субсидии
78,3
628,7
629,4
625,4
Взаимные расчеты
68,1
119,2
165,8
166,2
Из данных таблицы видно, что ежегодно возрастает объем
ФФПР из федерального бюджета. Если в 1999 г. они составляли 33,7
млн.руб., то в 2002 г. – 147,5 млн.руб.
В соответствии с этим можно судить о том, что часть бюджетных обязательств передается из вышестоящего бюджета нижестоящему.
Таким образом, между федеральным и региональными бюджетами формируются огромные финансовые потоки, имеющие тенденцию к увеличению.
Экономическая эффективность бюджетного регулирования остается недостаточной, потому что действующая система закрепления доходов и перераспределения финансовых ресурсов показывает,
по сути, регионы, которые развивают собственную налоговую базу
и сокращают региональные бюджетные расходы, и наоборот, во
многом дает преимущество тем регионам, которые полагаются на
существенное вливание из федерального бюджета. Это доказывает,
что в данном механизме нет территориальной справедливости, поскольку распределение финансовой помощи не имеет четкой стратегии и зависит в большинстве случаев от субъективных позиций.
Анализ состояния межбюджетных отношений в Республике
Из данных таблицы 2.20 видно, что республика постоянно получает из федерального бюджета достаточно крупную финансовую помощь. Основу финансовой помощи составляют дотации, которые составили в 2001 году 2591,0 млн.руб, а в 2004 году – 5544,8 млн.руб.,
в основном – на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.
Значительный размер финансовой помощи из федерального бюджета приводит к соответствующему механизму предоставления
средств и местным бюджетам.
Отсюда следует, что необходимо повышение заинтересованности регионов и муниципальных образований в увеличении собственных доходов.
Фонд финансовой поддержки муниципальных образований в Республике Бурятия создается и распределяется в целях выравнивания
бюджетной обеспеченности муниципальных образований и обеспечения равных возможностей доступа граждан республики к основным социальным услугам.
В составе республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (поселений) выделяются:
- субсидии на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы;
110
111
- субсидии на выплату субсидий населению на оплату жилищнокоммунальных услуг;
- субвенции на реализацию ФЗ «О ветеранах»;
- субсидии на покрытие убытков организаций ЖКХ, возникающих при продаже товаров по ценам, не покрывающим издержки;
- субсидии на покрытие убытков организаций коммунального хозяйства;
- субсидии на выплату опекунских пособий;
- субсидии на организацию и проведение противопожарных мероприятий;
- субсидии на приобретение предметов снабжения и расходных
материалов;
- субсидии на оплату работ и услуг организаций здравоохранения за неработающее население.
Средства ФФПМО распределяются на основе сопоставления
бюджетной обеспеченности муниципальных районов в Республике
Бурятия. Предоставление субвенций и субсидий из ФФПМО производится органом, исполняющим республиканский бюджет, ежемесячно, в соответствии со сводной бюджетной росписью, если иное
не предусмотрено Законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год.
При расчете размера средств из ФФПМО при выравнивании
уровня сопоставимой бюджетной обеспеченности местных бюджетов не учитываются получаемые местными бюджетами из республиканского бюджета субвенции и субсидии на реализацию отдельных целевых расходов.
Приведенная к сопоставимости условиям бюджетная обеспеченность муниципальных образований, используемая при расчете из
ФФПМО на очередной год, определяется как отношение собственных доходов муниципального образования к нормативным расходам
муниципального образования, принимаемые для расчета средств из
ФФПМО. Суммарные расходы муниципальных образований рассчитываются как сумма нормативных расходов по учтенному кругу
отраслей: управление, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, здравоохранение, физическая культура, социальная
политика, которые составляют так называемую репрезентативную
систему расходов.
ФФПМО распределяется между муниципальными образованиями таким образом, чтобы довести приведенную к сопоставимому
виду бюджетную обеспеченность муниципальных образований до
одного и того же, максимально возможного, уровня при заданном
объеме ФФПМО. Максимально возможный уровень бюджетной
обеспеченности при заданном объеме ФФПМО определяется как
отношение суммы собственных доходов муниципального образования и размера ФФПМО к нормативным расходам муниципальных
образований, принимаемых для расчета средств из ФФПМО. Объем
средств ФФПМО (за исключением субсидий на государственную
финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов,
топлива и продовольственных товаров, кроме подакцизных, в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий
и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства) необходимый муниципальному образованию для выравнивания бюджетной обеспеченности до максимально возможной при заданном объеме ФФПМО, определяется как произведение разности
максимально возможного объема бюджетной обеспеченности и приведенной к сопоставимым условиям бюджетной обеспеченности
муниципального образования на нормативные расходы муниципальных образований, принимаемых для расчета. На каждый год утверждают методику распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований в Республике Бурятия.
Значительным моментом в межбюджетных отношениях является рациональное разграничение расходных полномочий между
всеми уровнями бюджетов. Переход к данному разделению полномочий требует согласованного реформирования всех частей системы межбюджетных отношений как расходных, так и налоговых полномочий, а также бюджетного выравнивания и регулирования управления региональными финансами.
Нужно стремиться к тому, чтобы все виды полномочий были
закреплены за одним и тем же уровнем власти, что автоматически
решает проблему «федеральных мандатов». Финансовые обязательства, установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровня, должны закрепляться за соответствующим
бюджетом и полностью финансировать за счет его доходов.
При разграничении расходных полномочий редко принимается
во внимание зависимость эффективности предоставления бюджетных услуг от уровня бюджета, из которого производятся расходы на
предоставление этих услуг населению, не проводятся различия между
112
113
функциями по установлению стандартов обеспеченности населения
бюджетными услугами, функциями по предоставлению финансирования и функциями по непосредственному оказанию бюджетных
услуг и, соответственно, не обеспечивается четкое разграничение
этих функций и закрепление их за соответствующими уровнями власти. Проблемой также является отсутствие четкого толкования понятия «государственные полномочия». Поэтому зачастую это понятие приобретает более широкий смысл, например, обеспечение реализации конституционных прав граждан в области образования, здравоохранения, социального обеспечения, независимо от того, в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований или в
ведении их органов власти находятся учреждения, выполняющие
такие функции.
Принцип равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с
бюджетом субъекта РФ предполагает использование субъектом РФ
единой методики определения потребности в получении финансовой
помощи из вышестоящего бюджета по отношению ко всем местным бюджетам. Нормативы финансовых затрат на предоставление
бюджетных услуг, нормативы бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчета финансовой помощи местным бюджетам, также определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических и иных особенностей муниципалитетов и с учетом общего объема средств, передаваемых
из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты в виде целевой финансовой помощи в порядке межбюджетного регулирования.
Одним из острых вопросов остается вопрос формирования нормативов расходов. Разрабатываемые нормативы федеральными
отраслевыми министерствами носят лишь рекомендательный характер, к тому же в основном они выражаются в натуральных показателях. В федеральной методике рассчитаны условно-нормативные
расходы. Однако подобные нормативы до последнего времени используются лишь для расчета так называемого «обоснованного уровня бюджетной обеспеченности» при распределении средств из бюджетов более высокого уровня. Однако получаемые субъектами РФ
финансовые ресурсы не покрывают даже данные условно-нормативные расходы. Ограниченность финансовых ресурсов не позволяет регионам увеличивать удельные расходы на содержание объектов имеющейся инфраструктуры. В результате при составлении своих
собственных бюджетов регионы РФ заинтересованы ориентировать-
ся на федеральные нормативы, чтобы обосновать появляющийся в
итоге ничем не покрытый дефицит.
В мировой практике в случаях, когда органами власти вышестоящего территориального уровня принимаются решения, в частности по перераспределению полномочий между органами власти
разных уровней, и другие, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов территориальных бюджетов, одновременно определяются источники покрытия дополнительных расходов и выпадающих доходов соответствующим бюджетам. Так, во Франции в связи
с реформой децентрализации некоторых государственных полномочий в 1982 – 1983 гг. была определена компенсация местным бюджетам в связи с увеличением их расходов. Она была осуществлена
путем использования следующих форм: дотации, которые ежегодно
индексировались; передача местным бюджетам некоторых налогов
и сборов; предоставление государственных налоговых льгот, затрагивающих интересы местных бюджетов.
Часть межбюджетных трансфертов можно отнести к финансовой помощи, которая предполагает предоставление денежных
средств из бюджета одного уровня бюджетной системы бюджету
другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах на цели
выравнивания уровня социально-экономического развития территорий, стимулирование осуществления общегосударственных форм в
различных сферах и др. Исходя из этого, к финансовой помощи можно отнести дотации, в том числе предоставляемые из Федерального
фонда финансовой поддержки регионов региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, и субсидии.
В Бюджетном послании Президента РФ от 2.07.2004 «О бюджетной политике на 2005 год» говорится, что, принимая во внимание
расширение с 2005 г. полномочий органов государственной власти
субъектов РФ и органов местного самоуправления, усиление их ответственности за реализацию возложенных социальных обязательств,
необходимо повысить эффективность финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета. Особое значение здесь приобретает предоставляемая на условиях софинансирования финансовая помощь, которая позволяет создать стимулы для исполнения
регионами социальных обязательств, обеспечить соблюдение ими
федеральных стандартов, улучшить состояние региональных финансов. Важно повысить предсказуемость формирования основного
источника финансовой помощи регионам – Федерального фонда
114
115
финансовой поддержки субъектов РФ, значительно упростив методику распределения средств этого фонда. Необходимо преодолеть
иждивенческий подход к распределению средств этого фонда, создать условия для наращивания собственной базы; повысить бюджетную обеспеченность нуждающихся в финансовой помощи регионов. Объем Фонда финансовой поддержки регионов должен
фор1
мироваться с учетом его индексации на уровень инфляции .
Поскольку существующая налоговая система не учитывает в
равной мере интересы всех субъектов Федерации вследствие огромного разнообразия регионов по природно-климатическим условиям, уровню социально-экономического развития, географическому положению, демографической ситуации, то она не обеспечивает
потребностей всех регионов в бюджетных ресурсах и должна дополняться финансовой помощью из федерального бюджета. Это означает, что определенная часть собираемых в регионах налогов поступает в центр, а отсюда, помимо тех, что распределяются между
федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, вновь
направляются в регионы. Эту процедуру называют «горизонтальным выравниванием бюджетов» в отличие от «вертикального выравнивания», под которым понимается перераспределение доходов
между федеральным и региональными бюджетами.
Основной задачей в 2005 году в сфере межбюджетных отношений была подготовка к реализации принятых в 2003 году федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон «Об общих принципах организации законодательных органов
власти субъектов Российской Федерации», в которых были определены основополагающие принципы новой системы межбюджетных
отношений, к которым относятся:
- четкое разделение расходных полномочий и обязательств органов власти всех уровней;
- автономия региональных и местных органов власти при формировании расходов по вопросам их ведения;
- запрет на введение «необеспеченных мандатов»;
- закрепление за каждым уровнем бюджетной системы на долгосрочной основе собственных доходных источников;
1
Бюджетное послание Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2005
году //Финансы. №8, 2004. С. 3–6.
116
- законодательное закрепление критериев и форм предоставления финансовой помощи бюджетам других уровней;
- введение механизмов ответственности за результаты проводимой финансовой политики и «антикризисного» управления региональными и местными финансами.
В условиях неполной обеспеченности местных бюджетов следует строго отнестись к вопросу нормирования расходов. При расчете размера финансовой помощи органам местного самоуправления на 2005 год будут учитываться расходы только по учтенному
кругу отраслей: управление, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, здравоохранение, физическая культура, социальная политика, которые составляют так называемую репрезентативную систему расходов. Органы местного самоуправления в 2005
году должны не учитывать в местном бюджете статьи расходов,
финансируемых за счет федерального и республиканского бюджетов. При этом во главу угла будет ставиться не отчетные данные за
последние годы, а контингент получателей соответствующих средств,
численность и социально-демографический состав населения. Также будут учитываться следующие факторы:
- отдаленность;
- доступ к транспортной сети;
- уровень жизни населения;
- плотность населения.
В новых условиях межбюджетные отношения на территории
республики должны быть основаны на следующих принципах:
- равенства бюджетных прав муниципальных образований;
- выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
- равенства всех местных бюджетов во взаимоотношениях с
республиканским бюджетом;
- взаимной ответственности органов государственной власти
республики и органов местного самоуправления за соблюдения обязательств по межбюджетным отношениям;
- применение единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные возможности;
- компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений,
117
принимаемых органами государственной власти;
- повышение заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;
- гласности межбюджетных отношений;
- максимально возможного сокращения встречных финансовых
потоков.
В Республике Бурятия в целях совершенствования межбюджетных отношений и реализации федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Правительство Республики Бурятия одобрило Концепцию
развития межбюджетных отношений в Республике Бурятия на 2005
год и на период до 2007 года, где предусматриваются действия по
пяти основным направлениям.
Первое – изменение бюджетного устройства Республики Бурятия.
Здесь необходимо решить две ключевые проблемы: ввести два уровня
или вида муниципальных образований (районные и поселенческие) и
закрепить за каждым из них конкретные расходные обязательства.
Второе – разграничение расходных полномочий, то есть прав и
обязанностей по трем позициям: определению уровня и структуры
расходов, выделению средств и финансированию тех или иных бюджетных обязательств.
Третье – четкое и стабильное распределение доходных источников. За республиканским и местными бюджетами должны быть
на долгосрочной основе закреплены собственные доходные источники. Разделение доходов между бюджетами разных уровней должно устанавливаться не ежегодными законами о республиканском
бюджете, а законом на долгосрочную перспективу. При этом доходы местных бюджетов должны быть разделены на гарантированные федеральным законодательством и «дополнительные», определяемые на республиканском уровне.
Четвертое – бюджетное выравнивание, изменение механизма
До 2004 г из этого Фонда дополнительно выделялись субсидии на обеспечение завоза продукции в районы крайнего Севера, приравненные к ним местности, и
субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.
1
118
межбюджетного регулирования.
Пятое – управление муниципальными финансами. Необходимо
разработать систему мониторинга кредитоспособности и качества
управления муниципальными финансами и одновременно обеспечить
соблюдение органами местного самоуправления финансовой дисциплины вплоть до введения в установленном порядке в отношении органов местного самоуправления, не выполняющих свои обязательства перед населением, бюджетополучателями, кредиторами, внешнего финансового управления.
Формирование доходов местных бюджетов производится на
основе налогового законодательства, действующего на момент составления местных бюджетов с учетом изменений, введенных с 1
января 2006 года.
Основным показателем для оценки обеспеченности муниципального образования является индекс налогового потенциала. Налоговый потенциал является оценкой доходов, которые могут поступить в бюджет муниципального образования из налоговых источников, закрепленных за этим муниципальным образованием. Расчет
нормативных расходов местных бюджетов должен осуществляться
в соответствии с полномочиями, установленными Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» и относящимися к вопросам местного значения. Суммарные нормативные бюджетные расходы рассчитываются как сумма нормативных расходов по отраслям. Определение
суммарных нормативных расходов минимальных местных бюджетов на 2006 год производится исходя из средних нормативов финансирования бюджетных обязательств, скорректированных с учетом
индивидуального коэффициента удорожания условной единицы бюджетного обязательства для каждого муниципального образования.
При этом нормативные расходы используются для сопоставления
бюджетной обеспеченности муниципальных образований и не являются плановой величиной оценки расходов местных бюджетов.
Согласно Закона Республики Бурятия «О межбюджетных отношениях в РБ» в 2006–2007 годах основные принципы и инструменты
межбюджетного регулирования будут проводиться через следующие
фонды1:
Республиканский фонд компенсаций. Образуется в составе рес1
Закон РБ «О межбюджетных отношениях в РБ» от 13.10.2005 г. № 1334-III.
119
публиканского бюджета на очередной финансовый год с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и Республики Бурятия. В случае наделения органов местного
самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации
средства на их исполнение зачисляются в Федеральный фонд компенсаций и поступают в республиканский бюджет Республики Бурятия с последующим зачислением в республиканский фонд компенсаций.
Таким образом, республиканский фонд компенсаций формируется за счет:
- субвенций из Федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;
- собственных доходов и источников финансирования дефицита
республиканского бюджета в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами Республики Бурятия.
Субвенции республиканского фонда компенсаций распределяются между всеми муниципальными образованиями, осуществляющими соответствующий вид переданных полномочий по единой методике, утвержденной Законом Республики Бурятия. Средства республиканского фонда компенсаций предоставляются местным бюджетам в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления несут ответственность за исполнение переданных им полномочий только в пределах субвенций, предоставленных
им из республиканского фонда компенсаций. Субвенции республиканского фонда компенсаций распределяются между всеми муниципальными образованиями, осуществляющими соответствующий
вид переданных полномочий по единой методике, утвержденной законом Республики Бурятия. Распределение субвенции каждого вида
по данной методике должно производиться пропорционально численности потребителей соответствующей бюджетной услуги или лиц,
имеющих право на получение трансфертов населению. При расчете
объема субвенции должны быть учтены объективные условия, влияющие на стоимость предоставления бюджетных услуг, или объемы выплат.
Республиканский фонд финансовой поддержки поселений. Учреждается с целью частичного выравнивания бюджетной
обеспеченности поселений и обеспечения возможности всем поселенческим муниципалитетам исполнять свои полномочия по решению вопросов местного значения.
Республиканский фонд финансовой поддержки муниципальных районов. Создается в составе республиканского бюджета Республики Бурятия с целью обеспечения возможности органам
местного самоуправления муниципальных районов исполнять свои
полномочия по решению вопросов местного значения. Средства
фонда распределяются в целях выравнивания бюджетной обеспеченности бюджетов муниципальных районов, а не идут на покрытие
суммарного дефицита.
Районный фонд финансовой поддержки поселений. Организуется в составе бюджета муниципального района с целью выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений исполнять свои полномочия по вопросам местного значения. Такое выравнивание является дополнительным по
отношению к тому, которое было достигнуто в результате распределения средств из РФФПП. Кроме того, при распределении средств
этого фонда более детально учитывается структура потребителей
бюджетных услуг.
Фонд муниципального развития. Образуется с целью предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов, а также муниципальным образованиям, которым предоставляются указанные субсидии,
осуществляются в порядке, установленном Законом Республики
Бурятия в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Для эффективности межбюджетных отношений необходима
ежегодная последовательность действий Правительства Республики Бурятия по регулированию на 2006–2007 годы: оценка расходных
потребностей республиканского бюджета, бюджетов муниципальных районов и городских округов, поселений. Расходные обязательства на осуществление полномочий, которые делегируются органам
местного самоуправления и учитываются как расходные обязательства республиканского бюджета. Оценка доходных возможностей
120
121
муниципальных образований по закрепленным доходным источникам. Оценка расходных обязательств каждого уровня бюджетной
системы Республики Бурятия корректируется для достижения оптимального баланса между суммарными доходными возможностями и расходными обязательствами уровней бюджетной системы.
На основании сформулированной сущности межбюджетных отношений состоит в нормативно-законодательном определении взаимоотношения между органами власти федерального центра, субъектов федерации и муниципалитета в процессе формирования и исполнения бюджетов всех уровней в соответствии с их полномочиями и
возложенными на них задачами и функциями.
Можно сделать вывод, что необходимо перейти к гласному определению объемов финансовой помощи, более четко определить
федеральные программы развития регионов и их влияние на межбюджетные отношения, усилить заинтересованность органов государственной власти и местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и роста собственных бюджетных доходов, обеспечить эффективное бюджетное регулирование.
122
Глава 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ
ПОЛИТИКИ В РЕГИОНЕ
3.1. Методика оценки эффективности бюджетной
политики
Бюджеты предыдущих лет оказывают существенное влияние
на формирование и исполнение бюджетов будущих лет. Для максимизации эффекта от их исполнения в долгосрочной перспективе необходимо наличие соответствующей программы действий, рассчитанной на несколько лет. Основные параметры такой программы
определяются бюджетной политикой органов государственной власти и местного самоуправления. Бюджетная политика, являясь частью экономической политики, использует инструменты, связанные с
формированием и расходованием бюджетных средств. Когда речь
заходит о привлечении бюджетных механизмов, необходимо максимально учитывать все возможные факторы, способные повлиять на
планируемый результат в целом, а не раздельно по доходам и расходам. Поэтому для решения экономических задач на государственном уровне принято использовать элементы государственного бюджетирования в комплексе, оперируя ими в рамках единой концепции,
называемой бюджетной политикой.
С теоретической точки зрения процесс эффективного управления государственными расходами обеспечивает своевременное и
правильное принятие решений по вопросу исполнения государственных средств. Операционная структура управления бюджетными расходами может быть представлена несколькими этапами:
I – определение целей бюджетного финансирования на основе
разработанных направлений бюджетной политики;
II – распределение финансовых ресурсов, необходимых для
достижения поставленных целей бюджетной политики;
III – контроль за эффективным исполнением поставленных целей и задач бюджетной политики.
Основным этапом управления бюджетными расходами являются
мониторинг исполнения бюджета и анализ эффективности бюджетной политики в области государственных расходов.
Планирование размещения финансовых ресурсов включает оценку доступных ресурсов, затрат, связанных с их получением, поста123
новку приоритетных целей бюджетной политики и разработку общей схемы размещения ресурсов для достижения поставленных
целей. Таким образом, основной задачей на этом этапе является
разработка общей схемы бюджетных расходов. Такая разработка
должна осуществляться на основании следующих принципов:
· все планируемые расходы необходимо формулировать в конкретных расходных программ;
· расчет затрат на выполнение той или иной расходной программы должен учитывать все экономические расходные статьи: выплату заработной платы, коммунальные платежи, приобретение оборудования и т.д.;
· контроль за выполнением расходных программ не должен быть
высокоцентрализованным. Он может охватывать контроль за исполнением как расходных программ в целом, так и отдельных расходных статей;
· на стадии планирования расходных программ должен быть
проведен анализ их реализации, он должен осуществляться в отношении политических, социальных, правовых и административных
аспектов исполнения бюджета;
· цели осуществления расходных программ должны быть сформулированы в виде конечного результата и от их осуществления по
сравнению с текущей ситуацией;
· должна быть закреплена ответственность организаций и финансовых органов за их реализацию;
· перед детализацией бюджетного плана необходимо сформулировать основные рекомендации по достижению целей осуществления расходов в текущем периоде с точки зрения проводимой политики.
· необходимо предусмотреть взаимосвязь между финансированием программы и поступающими на эти цели доходами для определения изменений в расходовании средств при увеличении или
уменьшении фактических доходов;
· планирование бюджетных расходов должно учитывать форсмажорные обстоятельства с точки зрения финансирования расходов при их наступлении.
До сих пор в российской практике не были сформулированы критерии эффективности деятельности финансовых органов и различных
государственных учреждений, а также способов оценки результатов
их деятельности, хотя правительство как оганизация также может
быть эффективным или неэффективным подобно любой негосударственной организации.
К числу необходимых первоочередных мероприятий при создании системы оценки эффективности бюджетных расходов, в увязке
с конкретными видами и объемами оказываемых бюджетных услуг
следует отнести:
· определение полного иерархического перечня всех прямых
бюджетных услуг, за предоставление которых отвечают региональная и местная власти;
· проведение «паспортизации» всех услуг, их последовательное
описание на основе предварительно определенной концепции описания услуг;
· точное распределение обязанностей государственных менеджеров при предоставлении бюджетных услуг;
· внедрение показателей оценки соотношения цена/качество
бюджетной услуги;
· создание механизма стимулирования или поощрения эффективной деятельности государственных менеджеров;
· организацию системы текущего мониторинга и контроля предоставления бюджетных услуг.
В качестве основы для оценки эффективности бюджетных расходов необходимо ввести соотношения цены и качества паспортизованной услуги. Паспортизация является необходимым условием для проведения оценки расходов на единицу полученного результата. В случае отсутствия паспорта услуги не представляется возможным получить количественную оценку конечного результата. Показателем, характеризующим экономическую эффективность реформы бюджетной системы, может служить изменение указанного соотношения цена/
качество по сравнению с базовым периодом. Предметом мониторинга должны быть данные об индикаторах качества оказанных услуг и
о затратах, связанных с их предоставлением в разрезе как собственно услуг, так и ответственных руководителей.
Мониторинг эффективности расходов бюджета должен осуществляться на основании системы показателей, позволяющих проводить сравнительный анализ эффективности по направлениям расхо-
124
125
дования средств в соответствии с функциональной классификацией
расходов бюджетов. Кроме того, данная процедура может рассматриваться в качестве первого шага на пути построения системы приоритетов расходования бюджетных средств.
Любая оценка деятельности организации направлена на определение того, насколько эта деятельность является эффективной. Перед оценкой деятельности по управлению бюджетом необходимо ответить на несколько вопросов, касающихся прежде
всего определения эффективности деятельности финансовых органов. Способов измерения эффективности, а также возможностей применения результатов в такой оценке последующих бюджетных циклов.
Понятие «эффективность» входит в число наиболее общих характеристик, которое широко используется не только в области экономики, но и в любой сфере человеческой деятельности.
Эффективность финансовой системы представляет собой определенный результат функционирования этой системы в целом.
Обязательными элементами любого показателя эффективности выступают результат и затраты на него. Таким образом, основным при определении количественных показателей, измеряющих
эффективность, является правильное определение затрат и соответствующих им результатов.
Однако обобщающий показатель эффективности неизбежно
является ограниченным, неполным. Это объясняется тем, что сама
эта категория представляет собой высокую степень абстракции,
значимость различных форм эффекта с развитием общества изменяется; в одну формулу трудно включить все факторы, воздействующие на эффективность; экономическая теория пока не знает, как и
чем измерять некоторые виды эффекта и, следовательно, как полученные величины суммировать. Необходимо учитывать, что объединение в единой формуле большого числа иногда разнонаправленных факторов, влияющих на эффективность, приводит к нечеткости
экономического смысла получаемого результата, т.е. обобщающего показателя, поскольку существует определенная противоречивость между различными формами эффекта (максимизация одной
их них ведет к снижению других), кроме того, при суммировании
ресурсов не видно, какие из них используются хорошо, а какие в
недостаточной мере, что затрудняет выявление резервов роста эффективности.
Поэтому для полного представления об уровне и динамике эффективности необходимо использовать частные показатели, которые
дополняют и раскрывают содержание обобщающего показателя.
Частные показатели характеризуют отдельные стороны процесса повышения эффективности, отдельные элементы эффекта и «отдачу» отдельных ресурсов. Однако в то же время частные показатели находятся в определенном противоречии между собой: так,
повышение одного из них может вызвать нежелательное понижение
другого.
По мере экономического и социального развития общества непроизводственная сфера требует для своего развития все больших
затрат общественных средств и труда, поглощает значительную
часть национального дохода и, в свою очередь, должна оказывать
все большее влияние на повышение эффективности общественного
воспроизводства, ускорение темпов экономического роста, решение
социальных задач общества. В этих условиях актуальное значение
приобретает проблема изучения эффективности функционирования
как всей бюджетной системы, так и отдельных ее уровней.
В экономической литературе термин «эффективность» имеет два
значения. Первое – результативность, степень достижения планируемого результата. Второе значение – минимизация издержек на единицу выпускаемого продукта или предоставленных услуг.
Результатом той или иной политики называют последствия для
общества от предоставления ему государством товаров или услуг.
Соответствие запланированных и полученных результатов характеризует эффективность в смысле результативности, а выполнение
плана по предоставлению услуг – эффективность деятельности.
В рамках задач, которые решает бюджетная политика, можно
говорить о эффективности. Считалось, что нормальное функционирование финансов, соответствует эффективному функционированию
экономики в целом.
Если бюджетная политика решает финансовые вопросы, т.е.
обеспечение государства необходимыми денежными средствами для
выполнения его функций, соответственно, показателями оценки ее
эффективности являются бюджетный дефицит и государственный
126
127
долг, отражающие состояние государственных финансов.
В бюджетном кодексе РФ ст.34 отражает принцип эффективности и экономичности бюджетных средств, который означает, что при
составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости
достижения заданных результатов с использованием наименьшего
объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Нельзя не согласиться с мнением профессора С.И. Лушина, что
на практике происходит подмена показателя «эффективности» принципом «целевого использования» бюджетных средств1 .
Сложной задачей является разработка системы показателей
эффективности бюджетной политики. В отличии от частного капитала государственные (бюджетные) организации изначально лишены набора показателей, необходимого для оценки конечного результата и сравнения различных организаций или продуктов. В рыночном секторе экономики такими инструментами служат: прибыль,
цена акций, размер дивидендов; в государственном секторе их невозможно применить.
Важным элементом эффективности является вопрос о критерии
и показателях эффективности. Ведь критерий означает средство для
суждения, т.е. мерило для сравнения, мерило оценки, критерий эффективности функционирования системы. В последнем случае критерий эффективности – качественное понятие, отражающее главные
признаки, сущность и цель функционирования финансовой системы.
Он отражает использование финансовых ресурсов в практической
деятельности людей. Выбор данного критерия обусловлен экономической сущностью эффективности, поэтому он должен обеспечить
правильное соотношение результатов и вложения затрат. Таким образом, критерий не должен быть выражен количественно. И как сущность и критерий эффективности экономической системы должен
определяться системой показателей, которые являются его методологической основой.
Так, А. Илларионов предлагает следующие критерии эффектив-
ности бюджетной политики государства:1
· уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов в
частности;
· уровень выполнения бюджетных обязательств;
· величина бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга;
· объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание
государственного бюджета;
· уровень монетизации бюджетного дефицита;
· величина валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита;
· динамика валового внутреннего продукта;
· уровень безработицы;
· степень выполнения законодательных и приравненных к ним
актов о бюджете.
Л.И. Якобсон выделяет такие критерии оценивания общественных издержек, как экономичность, производительность, результативность.2 Этот аспект бюджетной политики в России не учитывается.
С этой проблемы встречаются многие страны. Особенно она актуальна для Российской Федерации и Республики Бурятия в частности. В этой связи заслуживает внимания предложение В.Б.Христенко о необходимости постоянного мониторинга эффективности бюджетных расходов.3
Некоторые из вышеназванных критериев могут быть применимы и для оценки эффективности бюджетной политики субъекта РФ.
Статья 68 Бюджетного кодекса (новая редакция) связывает
финансирование текущих расходов бюджета не с предоставлением
необходимых обществу товаров и услуг, а «часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных
учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и
1
Лушин С.И. Об эффективности государственного бюджета // Финансы. –
2004. - № 10. - С.16.
1
Илларионов А. Эффективность бюджетной политики в России в 1994 – 1997
гг. // Вопросы экономики – 1198. - №2. - С.22.
2
Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов: Учебник. - М.: Наука, 1995. 227 с.
3
В.Б.Христенко. Межбюджетные отношения и управление региональными
финансами: опят, проблемы, персективы. –М.:Дело, 2002. - С.236-237.
128
129
субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы
бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с
бюджетной классификацией Российской Федерации. Статья 79 БК
прямо закрепляет постатейный принцип распределения государственных средств между бюджетополучателями.
Одним из важных критериев оценки эффективности бюджетной
политики субъекта РФ является рост ВРП. Он свидетельствует об
экономическом росте, которому и должна способствовать реализация бюджетной политики. Экономический рост может осуществляться и через различные элементы налоговой политики и через политику бюджетных расходов. Но более всего, оценку эффективности
бюджетной политики можно провести на основе анализа динамики
различных специальных показателей. Такими, помимо показателя
уровня безработицы, являются реальные денежные доходы населения, средняя заработная плата, прожиточный минимум на душу населения и др. По-нашему мнению, в данном случае можно говорить
об эффективности бюджета как средства регулирования развития
общества.
Эта сопоставимость специфична и действует в рамках только
одного года. Следовательно, эффективность бюджетной политики
не сводится чисто экономическим показателям, она – более широкое понятие, включающее в себя помимо экономических, так же
социальные и политические оценки. Взаимосвязь этих факторов происходит в комплексе, степень влияния каждого из них подвижна в
зависимости от конкретных ситуаций.
Взаимоотношения общества и государства носят двусторонний
характер, где государство для осуществления своих функций получает определенные финансовые ресурсы от общества, которые аккумулируются в государственном бюджете. Следует отметить ,
что в широком смысле слова бюджет воздействует на общество не
только через расходы, но и через доходы.
Все финансовые вопросы в обществе определяются объемом
доходных источников бюджета, которые зависят от производства и
распределения ВВП и имеют свою экономическую природу. Государственные доходы находятся в органической увязке с государственными расходами и отражают единую направленность в проводимой государством бюджетной политике. А.Смит в своей работе
«Исследования о природе и причинах богатства народов» указывал,
что формирование бюджета должно начинаться с определения расходов государства. Для формирования бюджета государство должно сначала определить необходимые расходы, а затем, какими до1
ходами оно может их покрыть . Поэтому под эффективностью бюджета будет рассматриваться эффективность его расходов.
Бюджет любого уровня по своему статусу является законом, и
его исполнение может означать его эффективность. Однако, проблемы
эффективности использования бюджетных средств возникают при
финансировании конкретных видов расходов.
Поэтому, основная задача в определении эффективности бюджета – это анализ расходов по отдельным направлениям, так как именно
на этом уровне проявляется результат бюджетных расходов.
Так, при финансировании определенных статей бюджета очень
трудно определить его конечный результат. То есть, по спецификой
определения бюджетной эффективности является неопределенность
результата бюджетных расходов. Например, помощь сиротам, многодетным семьям и т.д. не имеют конечного результата.
Из этого следует, что финансирование определенных статей
бюджета имеет свои конкретные специфические особенности, которые необходимо учитывать при расчете их эффективности. Показатели эффективности бюджетных расходов связаны с удовлетворением потребностей общества и населения в государственных услугах, и поэтому в их оценке присутствуют социальные и политические элементы.
Следует также не забывать о том, что направления расходования бюджетных средств могут меняться, а соответственно, и их
показатели эффективности. Необходимо учитывать, что показатели
эффективности бюджетных расходов имеют специфический характер при распределении и исполнении на каждом уровне бюджетной
системы РФ.
В работе Ковалевой Т.М. 2 рассматриваются методологические основы построения эффективной бюджетной политики. В работе
обосновывается вывод о том, что эффективной можно считать бюд-
130
131
1
Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. T. I. – М.,
1935.
2
Ковалева Т.М. Бюджетная политика современной России и ее реализация на
субфедеральном уровне: Автореф. дис… док. экон. наук. – Самара, 2003.
жетную политику, концепция которой обеспечивает максимально
возможное на данном этапе достижение цели государственного финансового хозяйства и обеспечение бюджетного равновесия на основе наиболее полной реализации всех функциональных возможностей (функций) бюджета. Основным критерием эффективности бюджетной политики будет критерий максимума общественных благ
(государственных услуг), выражающихся по стоимости в оптимальной величине государственных расходов, при оптимальных параметрах совокупного налогового бремени.
ГУмакс
ГРопт
Нопт
Иначе, эффективная бюджетная политика должна обеспечивать
выполнение основного бюджетного уравнения (уравнения бюджетного равновесия):
ОРопт + ЧР = НДопт + ЧД,
где ОРопт – обыкновенные государственные расходы, оптимизированные в разрезе необходимых и полезных расходов по статьям бюджетной классификации;
ЧР – чрезвычайные государственные расходы;
НДопт – оптимальные налоговые доходы при оптимальных параметрах
совокупного налогового бремени (оптимальных ставках основных налогов);
ЧД – чрезвычайные государственные доходы.
Основной критерий эффективности бюджетной политики реализуется через частные критерии эффективности выполнения бюджетом своих функций, т.е. через критерии оптимальности доходов, оптимальности расходов и контрольно-регулирующего эффекта. В работе подробно описываются названные критерии.
Эффективная бюджетная политика в области доходов включает в себя налоговый и неналоговый компоненты, оценивается и стратегически строится на предмет оптимальности налогового бремени. Автором акцентируется внимание на том, что оптимизация налогов – это одна проблема, не зависящая от объема собираемых
неналоговых доходов, а увеличение чрезвычайных (неналоговых) доходов – это другая проблема, которая не должна влиять на оптими132
зацию налогового бремени.
Оптимальная система государственных (бюджетных) расходов
– это такие объем и структура расходов, которые при запланированных параметрах дают максимально возможный экономический, социальный иной потребительский полезный эффект, т.е.:
ГРопт
ГРплан
(ΣΔПГУ • Цпл + ΔГДинв • Кд)макс,
где ΔПГУ
–
прирост
натуральных
показателе государственных услуг (по
®
®
услугам, благам, которые поддаются прямому или косвенному измерению);
Цпл – плановая стоимостная оценка (цена, стоимость и т.д.) единицы
услуги (контингента и т.п.);
ΔГДинв • Кд – прирост реальных государственных доходов (налоговых и
неналоговых) в результате осуществления государственных расходов
инвестиционного характера с учетом коэффициента дефляции (Кд).
Критериями эффективности контрольно-регулирующей бюджетной политики являются следующие соотношения индексов результирующих параметров:
(ΔГД • Кд) , (ΣΔПГУ • Цпл ) (ΔВВП) (ΔДС) (ΔЧП) ,
где ВВП – валовой внутренний
³ продукт;
³
³
ДС – добавленная стоимость (без амортизации);
ЧП – чистый внутренний продукт, или национальный доход.
Особо акцентируется внимание на том, что рост благосостояния населения – главный приоритет бюджетной политики. Повышение реальных доходов населения, в том числе работников бюджетной сферы, позволит не только решить социальные задачи, но и повысить потребительский (платежеспособный) спрос, являющийся
условием стабильного общего экономического роста и роста доходов бюджета 1 .
Поскольку общего единого показателя эффективности бюджетных расходов не существует, можно рассмотреть методику, предложенную Г.К. Лапушинской2 .
Такой анализ позволяет определить приоритетные статьи
расходования бюджетных средств (обычно это расходы, которые
увеличиваются большими темпами, чем доходы бюджета, или продолжают расти при падении доходов).
Ковалева Т.М. Бюджетная политика современной России и ее реализация на
субфедеральном уровне: Автореф. дис… док. экон. наук. – Самара, 2003.
2
Лапушинская Г.К. Метод анализа территориальных бюджетов// Финансы. 2001. - №9. - С.18-20.
1
133
При анализе исполнения расходной части бюджета подводятся
итоги исполнения бюджета в целом, а также по видам расходов,
по отдельным разделам, видам, спецификам расходов. Выясняются возможности более экономного использования бюджетных
средств, проверяется их целевой характер. Важно определить,
существует ли зависимость между определенными видами расходов бюджета и его доходами (например, собственными доходами
или объемом финансовой помощи из вышестоящего бюджета).
Базируясь на исследованиях Т.К. Лапушинской, для оценки
эффективности бюджетной политики применили метод определения эластичности (в данном случае, дуговой логарифмической
эластичности) как меры реагирования одной переменной (расходов бюджета) на изменения другой (доходов бюджета). При этом
было сделано следующее допущение: реакция изменения расходов
(по статьям) бюджета на изменение его доходов в двух ближайших
состояниях (два ближайших года) одинакова. Так, если в момент
времени /, состояние бюджета описывается расходами (по определенной статье) Р, и доходами Дь а в момент времени t2 — расходами
Р2 и доходами Д2, тогда
Ln (P2 / P1)
ЕД(Р) = —————————
Ln (Д2 / Д1)
где
ЕД(Р) - эластичность расходов по доходам.
По данной формуле можно рассчитать меру реагирования расходов республиканского бюджета на изменение его доходов. Данные за
различные временные периоды необходимо пересчитать в сопоставимых ценах с помощью индекса потребительских цен.
Модель эластичности расходов по доходам позволяет классифицировать следующие состояния бюджета.
1. Доходы бюджета увеличиваются.
1.1.ЕД(Р)>1 — высоко значимое бюджетное направление расходов: темп роста расходов больше темпа роста доходов. В этом случае можно говорить о приоритетности данного направления расходования средств бюджета.
1.2. О < ЕД(Р) < 1 — слабо значимое направление расходов:
расходы на данное направление растут, но меньшими темпами, чем
доходы.
134
1.3. ЕД(Р) = 1 — значимое для бюджета направление
расходов: стабильный рост расходов в зависимости от роста доходов.
1.4. ЕД(Р) < 0 — незначимое направление: уменьшение расходов
при росте доходов бюджета. Это свидетельствует о том, что данный вид расходов не является для бюджета приоритетным и за
счет этих расходов происходит увеличение расходов на другие
направления.
2. Доходы бюджета уменьшаются.
2.1.Ед(Р)<0 — высоко значимое бюджетное направление расходов:
доходы бюджета уменьшаются, а его расходы, тем не менее, растут, что
свидетельствует о приоритетности данной статьи расходов.
2.2. О < ЕД(Р) < 1 — значимое бюджетное направление расходов:
расходы уменьшаются медленнее, чем снижаются доходы, что
свидетельствует о попытках сохранить объемы финансирования по
данной статье.
2.3. ЕЛ(Р) = 1 — слабо значимое направление расходов: расходы
бюджета падают такими же темпами, как и доходы.
2.4. ЕД(Р) > 1 — незначимое направление: расходы бюджета
падают быстрее, чем уменьшаются его доходы, то есть данное
направление
расходования средств не является для бюджета приори1
тетным .
Аналогичным образом можно рассматривать и реакцию показателя объема финансовой помощи из вышестоящего бюджета на
изменение определенных видов затрат республиканского бюджета.
То есть можно оценить, как влияет плановое изменение конкретных
расходов (например, увеличение расходной части бюджета в связи
с повышением заработной платы работникам бюджетной сферы, что
решается на республиканском уровне) на изменение финансовой
помощи из вышестоящего бюджета.
Предложенная методика бюджетного анализа достаточно проста, тем не менее, результаты анализа дают возможность сопоставить запланированные направления бюджетной и социально-экономической политики республики и их реализацию.
Данная методика была апробирована при анализе бюджетных
расходов Республики Бурятия за период 2002–2005 гг.
Высокое значение отрасли 2000 года – это сельское хозяйство –
1
Лапушинская Г.К. Метод анализа территориальных бюджетов// Финансы. 2001. - №9. - С.18-20.
135
4,14, промышленность и строительство – 3,74, мобилизационная подготовка экономики – 3,45, жилищно-коммунальное хозяйство – 2,35,
социальная политика – 1,72, образование – 1,59, охрана окружающей
среды – 1,59% роста на процент роста доходов. В этот год стабильными были расходы: на управление – 1,03 роста, судебную власть –
1,28, здравоохранение – 1,48, средства массовой информации – 1,19,
культура и искусство, обслуживание государственного долга – рост
1%. Незначимых расходов нет. Низкозначимые отрасли – это наука
0,91%, предупреждение и ликвидация стихийных бедствий – 0,87%,
правоохранительные органы – 0,84%, транспорт и связь – 0,28%.
По отраслям в 2001 году приоритетными направлениями являлись расходы на транспорт и связь – 4,2%, государственную поддержку промышленности опережающей темп роста – 2,64%, следующим
по значимости являлись расходы на предупреждение и ликвидацию
последствий стихийных бедствий – 2,49%, затем судебная власть –
2,23%, фундаментальные исследования – темп роста 2,12%, далее
расходы на социальную политику – 1,82 и последней отраслью, темп
роста которой превышает темп роста расходов, являются расходы
целевых внебюджетных фондов – 2,47%. К низкозначимым отраслям
относятся расходы целевых внебюджетных фондов – 2,47%, вся социальная сфера, а также расходы на управление и правоохранительные органы. Как стабильное направление выделяются расходы на
охрану окружающей среды, обслуживание государственного долга. К
незначимым расходам отнесли жилищно-коммунальное хозяйство –
0,08, мобилизационную подготовку экономики – 0,03%.
В 2002г. приоритетным направлениями являлись расходы на охрану окружающей природной среды и природных ресурсов – 2,06%.
К низкозначимым отраслям относятся практически все расходы: судебная власть – 0,69%, здравоохранение, физическая культура – 0,48%, сельское хозяйство – 0,20%, социальная политика – 0,16%.
Как незначимые направления выделяются расходы на ЖКХ – 0,13%,
фундаментальные исследования и содействие НТП – 0,01%.
А по отраслям в 2003 году приоритетными направлениями являлись расходы на предупреждение чрезвычайных ситуаций – 13,2, государственное управление – 2,16, судебная власть – 2,8, сельское
хозяйство и рыболовство, образование – 1,95, жилищно-коммунальное хозяйство – 3,01, культуру – 1,75, мобилизационную подготовку
экономики – 6,23, транспорт – 1,75, социальную политику – 2,2%. К
низкозначимым отраслям относятся расходы на дорожное хозяйство
– 0,24%. К незначимым расходам относят средства массовой информации – -0,28, развитие рыночной инфраструктуры – 3,76%, обслуживание государственного долга – -1,11%. Ни одна отрасль в
2003 году не выделяется как стабильное направление.
В 2004 году приоритетными расходами оказались социальная политика – 7,5, развитие рыночной инфраструктуры – 22,49, фундаментальные исследования и содействие НТП – 4,63, здравоохранение –
2,46%. Низкозначимые расходы – государственное управление – 0,74,
правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государство – 0,28. Стабильными расходами были обслуживание государственного долга – 1,22, предупреждение и ликвидация ЧС и последствий стихийных бедствий – 1,28%. К незначимым расходам
относятся сельское хозяйство – -5,82, жилищно-коммунальное хозяйство – -43,96, транспорт и связь – -3,23, образование – -1,93%.
Аналогично можно проанализировать расходы по экономической классификации. При анализе исполнения расходной части бюджета подводятся итоги исполнения бюджета в целом по видам расходов по отдельным разделам, видам бюджетных учреждений, статьям затрат. Выясняются возможности экономного использования
ассигнований, целевого характера расходования бюджетных средств
и степень удовлетворения потребностей.
Для проведения подобного анализа использовали метод оценки реакции расходов бюджета на изменение его доходов. Этот
метод служит дополнением к основным аналитическим методам,
о которых упоминается в работах Г.Б. Поляка, М.В. Романовского, Г.К. Лапушинской и др.
В связи с этим следует проводить мониторинг финансового состояния республиканского бюджета, используя различные экономикостатистические методы, хорошо известные в зарубежной практике.
Оригинальная методика оценки эффективности бюджетных расходов предложена А.Г. Мнацаканян. Показатели методики содержат
сведения о финансовых ресурсах, задействованных для производства
услуг, их количестве и качестве. Автор приводит концепцию перехода
к «бюджетированию по результатам» на региональном уровне1.
136
137
1
Мнацаканян А.Г. Теория и практика бюджетной реформы на субфедеральном
уровне. Авт. на соис. уч. степ. д.э. н.. С-П, 2004, с. 16–17.
Структура концепции перехода к «бюджетированию по результатам»
определение (уточнение) границ полномочий органов представительной и
исполнительной власти территорий по расходованию средств
разработка и внедрение критериев включения тех или иных расходов в
бюджеты территорий, критериев оценки эффективности расходов от
внедрения метода «бюджетирования по результатам»
изменение
структуры,
функций,
других
существенных
условий
функционирования бюджетных учреждений, влияющих на повышение
эффективности расходов территориальных бюджетов, централизация
выполнения некоторых функций
расширение самостоятельности бюджетных учреждений, унификации и
стандартизации общественных услуг, введение нормативов нагрузки для
работников бюджетных учреждений, нормативов численности служащих
учреждений, выравнивание уровней производительности труда
нормирование расходов бюджетных учреждений
выявление неиспользуемых или используемых не по назначению основных
фондов бюджетных учреждений и их сокращение
создание рынков поставщиков общественных услуг
изменение структуры оказываемых общественных услуг и приведение ее в
соответствие со структурой спроса
оценка потребности населения в общественных услугах в натуральных
показателях
планирование себестоимости общественных услуг
снижение себестоимости оказания общественных услуг
реализация неиспользуемого имущества, сдача в аренду неиспользуемых
площадей;
коммерциализация и приватизация бюджетных учреждений и/или отдельных
услуг, оказываемых бюджетными учреждениями;
расширение контрактации
отказ от предоставления обезличенных льгот, перевод льгот в режим прямого
финансирования
сокращение несанкционированного пользования общественными услугами
Принципиальная схема концепции перехода к «бюджетированию» по
результатам
Эта модель также предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких параметров изменения объема и структуры ассигнований. Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение
в полном объеме действующих обязательств в соответствии с ожидаемыми результатами государственной бюджетной политики.
138
Повышение эффективности бюджетных расходов связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами бюджетной политики. Суть данной реформы состоит в переходе акцентов бюджетного
процесса от управления «бюджетными затратами» на «управление
результатами» путем повышения ответственности и самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств. Основой является применяемая в мире концепция «бюджетирование, ориентированное на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования», суть которой заключается в распределении бюджетных средств между администраторами и реализуемыми ими бюджетными программами с учетом достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики государства.
3.2. Зарубежный опыт оценки эффективности
государственных расходов
Изучение мирового опыта, необходимо для организации и реформирования бюджетного процесса в России и реализации ее бюджной политики.
Разработка адекватной системы индикаторов эффективности
бюджетных расходов уже сегодня становится востребованной и предельно актуальной. Проблема эффективности общественных расходов актуальна во всех странах.
Во второй половине прошлого века в разных странах были опробованы различные методы и подходы, направленные на превращение бюджета в эффективный инструмент достижения целей государственной политики, повышения качества управления общественными финансами и достижения значимых для общества результатов. Среди наиболее известных инициатив можно отметить бюджетирование «с нуля», программное бюджетирование и др. В ходе эволюции этих концепций и сформировались БОР и среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат (СБОР).
Интересный опыт по использованию и организации бюджетного процесса и его реформирования на основе бюджетирования, ори139
ентированного на результат (БОР), представляет в одной из своих
публикаций. А.М.Лавров , который, в частности, указывает на длительную историю применения методов программно-целевого бюд1
жетирования в развитых странах . Так, в США еще в 1950 г. был
принят закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности»,
которым устанавливалось требование представлять в бюджете не
структуру расходов по видам затрат, а ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения государственных функций.
Этот метод был провозглашен в 1949 г. в результате работы Первой
Комиссии Гувера2 , посвященной в том числе формированию программно-целевого бюджета. При разработке такого бюджета особое внимание уделялось ожидаемым результатам по направлениям
деятельности государства, а не по затратам государственных
средств. Комиссия Гувера предложила отчет об исполнении бюджета дополнять показателями, характеризующими качество его исполнения. Конгресс США поддержал данное предложение и рекомендовал применять данный подход к бюджетированию.
Однако попытка перехода к управлению по результатам оказалась
малоуспешной, поскольку продолжали использоваться и старые формы
отчетности. Недостаточная проработанность принятого закона не позволяла правильно определять потребности в государственных средствах и рационально распределять между программами. На следующем этапе реформирования бюджетного процесса в 1965 г. было внедрено «программное планирование и исполнение бюджета». Его основная особенность заключалась в возможности объединять несколько негосударственных организаций при выполнении определенной программы, нацеленной, как правило, на долгосрочную перспективу.
В 1972 г. для повышения ответственности государственных служащих в США началось внедрение управления по целям. Органы государственной власти должны были оценивать не только экономическую, но и социальную эффективность принимаемых решений. Однако
определить результаты количественно удавалось далеко не всегда.
Относительно новым «витком» в развитии концепции бюджетирования стало внедрение с 1977 г. планирования бюджета от нуля. Суть
его заключается в том, что органы государственной власти должны
были представлять несколько вариантов достижения одного и того
же результата, причем затраты ни по одному из них не могли быть
выше текущего значения, и обоснование государственных расходов
на следующий год производилось не на базе предыдущих расходов, а
посредством доказательства их необходимости. Такой подход к бюджетированию позволял определять целесообразность реализации программ и расходования государственных средств.
Завершающим этапом развития в США концепции БОР и закрепления ее принципов в практике государственного управления стало
принятие в 1993 г. Федерального закона «Об исполнении и результатах». Согласно этому закону, органы государственной власти должны были разработать долгосрочные планы развития и ежегодно представлять Конгрессу информацию результатах о текущей деятельности. С 1999 г. была введена практика представления ежегодных
докладов о целях и ожидаемых результатах реализации программ в
начале бюджетного года, а о фактически достигнутых результатах
– в конце года1.
Сфера управления эффективностью по методике ОЭСР характеризуется следующими параметрами:
- степень использования простых и однозначных показателей,
формирование системы показателей;
- степень использования методов косвенной оценки качественных и количественных показателей;
- степень использования оценки действий, процессов, инициатив;
- определение приоритетных областей измерения (эффективность, результативность, качество обслуживания, экономичность).
Существует, например, достаточно простой тест, позволяющий
определить, эффективна или неэффективна политика государственных расходов.2 Он заключается в сравнении абсолютного уровня
1
Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы //Финансы, 2004, №3. С.9–14.
2
Первая комиссия Гувера была создана в 1947 г. Ее целью стала разработка
мер, которые способствовали бы развитию экономики, повышению эффективности
и качества общественных услуг.
На основе: In Search of Results: Performance Management Practices, OECD.
Fakin B., de Crombrugghe F. Fiscal Adjustments in Transition Economies: Social
Transfers and Efficiency of Public Spending. Comparative analysis with OECD countries,
OECD, March 1997.
140
141
1
2
государственных расходов с рядом показателей, которые можно
отнести к результатам политики государства: количество выданных
патентов, число лиц, поступающих в университеты, детская смертность, продолжительность жизни, возрастная демографическая зависимость и телефонизация страны. Политика государственных
расходов признается неэффективной в том случае, если находится
страна, показатели которой выше, а расходы меньше. Если же хотя
бы один из показателей лучше, чем у страны с меньшими расходами, говорить о неэффективности анализируемой политики нельзя.
Внимание тех, кто разрабатывает критерии эффективности, привлекает сфера здравоохранения.
Индикаторы здоровья нации могут быть использованы как для
мониторинга текущего положения дел в здравоохранении так и для
оценки мероприятий, которые проводятся в этой сфере. Здоровье
населения зависит от множества социально-экономических факторов, среди которых государственная политика и бюджет по значимости занимают далеко не первое место.
Эксперты выбирали оценочные показатели в тех сферах здравоохранения, где достаточно высок и уровень затрат, и уровень смертности.
В некоторых странах (Австралия, Великобритания, США) уже
существуют национальные системы для оценки эффективности здравоохранения.
В Австралии, Канаде и Финляндии показатели эффективности
используются наряду с другими методами оценки. Уполномоченные органы во Франции также широко применяют различные индикаторные системы, которые отличаются друг от друга и структурой, и качеством анализа. В Нидерландах они находят применение
на общегосударственном и местном уровнях. Широкое распространение эти системы получили и в Швеции. Зато в Великобритании
используется довольно ограниченное число показателей.
Опыт Канады в значительной мере показателен тем, что эта
страна в 90-е годы кардинально сменила приоритеты своей финансовой политики: от стремления снизить бюджетный дефицит к ориентации на максимальный результат с каждого доллара налогоплательщика. В принципе этот подход в наибольшей степени отражает
идею эффективности государственных расходов, если рассматри-
вать государство как вспомогательный механизм для достижения
непосильных для рынка целей. За десятилетие преобразований Канада стала страной, государственный сектор который в максимальной степени ориентирован на результат. Исходя из такой ориентации
и выстроена система критериев эффективности государственных
расходов, которая, условно имеет три уровня.
На первом уровне канадское правительство заложило в свои
целевые программы целый ряд критериев эффективности, призванных обеспечить стабильность, снижение налогов, сокращение государственного долга. В основу второго уровня заложена общая сбалансированность. Это равновесие между инвестиционными программами и поставкой товаров и услуг. Во второй половине 90-х годов
была разработана специализированная программа управления государственными расходами, которая позволила оценивать предлагаемые инициативы по издержкам на их реализацию. Программа
помогла воплотить в жизнь новую идею: сблизить, интегрировать
друг в друга два взаимосвязанных процесса – оценку эффективности расходов и принятие решений. Благодаря этому на втором уровне
удалось перейти к эффективному и сбалансированному построению
приоритетов в бюджетной сфере.
Третий уровень ознаменовался созданием достаточно прозрачной системы. В условиях полной информационной открытости стали
формулироваться упорядоченные приоритетные цели и показываться пути их достижения.
Базовые принципы, на которые основывается развитие программы эффективности в сфере государственных финансов Канады, изложены в двух докладах: Results for Canadians и Chart of Key Results
Commitments Guidance, где зафиксированы требования к ключевым
показателям:
- необходимо ранжировать результаты по их реальной достижимости;
- должна быть разъяснена их действенность для граждан Канады;
- уменьшение числа показателей должно сопровождаться ростом их качества;
- показатели следует продолжительное время держать под контролем;
- должна существовать возможность проверки показателей.
142
143
Опыт в Австралии 1983 – 1984 годах в управлении государственными финансами выявлены большие резервы улучшения общественного благосостояния.
В Австралии так называемые ключевые показатели включаются в партнерские соглашения об эффективности. Само понятие «партнерские» предполагает отказ от жесткой иерархии в структуре соглашений и отношениях между заказчиками и исполнителями. Ключевые показатели эффективности входят в протоколы к основному
соглашению и отчеты практически во всем направлениям государственной политики. Как правило, их не более четырех – пяти:
- соответствие поставленным временным рамками;
- точность принятия решений;
- соответствие стандартам обращения с клиентами;
- среднее число жалоб за контрольный период времени;
- время на одну операцию.
Этот набор достаточно универсален и гибок, поэтому его используют не только в Австралии, но и в других странах.
Показатели, которые входят в новую австралийскую систему
индикаторов, используются в соглашениях об эффективности, включаются в ежеквартальные отчеты организаций. Некоторые из них,
отражающие оперативную эффективность управления, например
время принятия решений и качество предоставляемых услуг, требуют постоянного анализа и сопоставления с конкретными и проводимыми организацией мероприятиями. Это помогает создать более
эффективные процедуры обработки информации на всех уровнях
принятия решений и предоставления услуг. А для других индикаторов показателей действенности точность и глубина анализа важнее
оперативности.
Подход Великобритании к системе критериев эффективности
отражен в докладе, который посвящен соглашениям о качестве и
общим проблемам эффективности государственных расходов. У
доклада символичное название – «Общественные службы будущего: модернизация, реформа, подотчетность»1 .
Согласно этой работе основной способ измерения эффективности – это сравнение запланированного выпуска с действительным.
Однако при этом вне поля зрения остаются произведенные расходы,
а следовательно, их действительность. Поскольку в соглашениях о
качестве нет разбивки ассигнованных сумм по мелким статьям,
невозможно определить эффективность средств, затраченных на
конкретные меры. Вероятнее всего, на уровне планирования, когда и
составляются соглашения, можно лишь установить приемлемый
уровень результатов.
Задав необходимые результаты, уполномоченный правительством орган праве потребовать от исполнителя отчет. Если достигнутое соответствует заявленному в программе (равно или превосходит), задание считается выполненным и министерство продолжает
сотрудничать с агентством-исполнителем1 . Если же заказчик не
удовлетворен результатом, он может сменить партнера или пересмотреть какие-то аспекты сотрудничества с ним.
Напомним о некотором противоречии между эффективностью
деятельности организации, ресурсом которой служат государственные средства и государственных расходов. Допустим, агентство
полностью выполнило требования заказчика и достигло предусмотренных в соглашении2 . Эффективность организации налицо, по крайней мере с точки зрения оценки результата, а министерство вполне
удовлетворено сделанным. Впрочем, у заказчика есть контрольная
функция, и он может проверить весь ход предоставления услуги от
начала до конца, чтобы подтвердить для себя заверения агентства
об эффективности результата. Министерство, например, имеет возможность произвести своеобразный «контрольный замер эффективности» – проверит, скажем, расходы агента на обработку информации, насколько быстро он реагирует на обстоятельства и принимает
решения. Таким образом, все то, что относится к эффективности
предприятия, для заказчика абсолютно прозрачно. А вот эффективность расходов остается темным пятном.
Государство всегда заинтересовано в уменьшении расходов. Если
агентство могло достичь плановых показателей (и превысить их),
используя меньшие ресурсы, то в дальнейшем целесообразно уро-
1
Public Services for the Future: Modernization, Reform, Accountability
(Comprehensive Spending review^ Public Service Agreements, 1999-2002) HM Treasure
1998.
1
Здесь для упрощения игнорируется особенности подчинения внутри министерств и представлены лишь прямые отношения заказчика и исполнителя (министерства и агентства).
2
Так для краткости здесь и далее называется соглашении об эффективности
(performance agreement).
144
145
вень финансирования снизить. Вполне естественная картина: по части финансирования интересы заказчика и исполнителя диаметрально
противоположны, министерство стремится расходы уменьшить, агентство – увеличить, чтобы не экономить на мелочах. Надо полагать,
рано или поздно заказчик будет вынужден ввести в систему оценки
эффективности расходов помимо предварительных соглашений о
критериях и текущих проверок еще и анализ ex-post – отчетность
агентства с подробной росписью средств на каждый этап работы.
Трудно предположить, что агентства будут охотно делиться информацией, которая может быть использована против их интересов,
поэтому министерства, скорее всего, заведут собственные аудиторские подразделения или будут нанимать аудиторов на стороне. Так
или иначе, но эффективность расходов тоже должна стать полностью прозрачной.
Как видим, дело идет к большому вмешательству госзаказчика
в текущую деятельность агентов. Надо ли говорить, что эта тенденция противоречит основополагающему принципу «от контроля
процесса – к контролю результата», который принят многими странами, реформирующими свои бюджетные системы, в том числе
Великобританией. И дело, конечно, не в одном только принципе. Дополнительный контроль требует дополнительных средств, возникает заколдованный круг: чтобы уменьшить государственные расходы, надо снова платить. Возможно, его удастся на какое-то время
разорвать, введя в обиход метод измерения выпуска, который позволяет получить некоторое представление о самом процессе предоставления благ и в определенной мере оценить эффективность.
Ориентируясь на этот показатель, можно получить определенные
тактические выгоды, где-то предотвратить излишние затраты, но
при этом направив экономику на неверные цели. А стратегические
просчеты всегда обходятся дорого.
Бюджетное устройство Франции имеет свои особенности: кроме двух основных уровней (центральный и местный) выделены региональный уровень и уровень департаментов. Законодательство
страны определяет правила и обязанности, которые должны выполнять муниципальные образования (их около 36 тыс.). Отметим, что
во Франции «законодательство о финансах» и «законодательство о
бюджете» были в 1957 г. четко разграничены Конституцией страны.
Законодательство о бюджете включает нормы, регулирующие различные аспекты деятельности региональных и местных органов власти (РМОВ), в том числе ведение финансовой отчетности и бюджетирование, бюджетное и инвестиционное планирование, управление
межбюджетными отношениями, доходами (в том числе налоговыми) и расходами бюджетов, финансовый менеджмент (в бюджетной
сфере) и контроль заимствований.
Региональные и местные органы власти должны строго следовать законодательно определенным принципам и стандартам предоставления бюджета и ведения бухгалтерского учета для всех организаций государственного сектора. В составе основных принципов,
которыми руководствуются все субъекты государственного сектора, – всеобщность, сбалансированность бюджета, разделение текущего и капитального бюджетов и т.д. Для целей государственного
контроля региональных и местных органов власти должны ежегодно публиковать различные документы, характеризующие деятельность. Муниципальные образования дифференцируются по величине: самые маленькие отчитываются по шести показателям и предоставляют характеристику долга, муниципалитеты с численностью
населения более 10 тыс. человек должны раскрывать в своем ежегодном финансовом отчете следующие показатели:
- текущие расходы на душу населения;
- прямые налоговые доходы на душу населения;
- текущие доходы на душу населения;
- капительные расходы на душу населения;
- субсидии на душу населения;
- долговая нагрузка на душе населения;
- доля расходов на зарплату и ее начисление;
- коэффициент налогового потенциала, который дает представление об уровне налоговой нагрузки по сравнению со средним уровнем по стране;
- отношение текущих расходов к текущим доходам;
- отношение капитальных расходов к текущим расходам;
- отношение долговой нагрузки к текущим расходам.
Эти показатели позволяют сравнивать регионы друг с другом
для оценки финансового результата их деятельности и государственного финансового контроля, ориентированного на применение мето-
146
147
да «контроль эффективности».
Для повышения достоверности финансовой отчетности в целом
и повышение качества учета финансовых обязательств регионов
Франции каждый год оценивают все утвержденные инвестиционные
программы и соответствующие финансовые ресурсы на финансирование этих программ.
В Казахстане реорганизация бюджетной системы и реформирования бюджетного процесса начались с 1997 года, когда была внедрена новая бюджетная классификация, обеспечивающая прозрачность исполнения бюджета в соответствии с требованиями международных стандартов, позволяющая взаимосвязать расходы бюджетов с выполнением программных задач.
С 2001 года в Казахстане стал формироваться бюджет, отражающий приоритеты социально-экономического развития государства
через выделение бюджетных программ на текущие бюджетные программы и программы развития. Введен паспорт бюджетной программы с помощью которой оценивается деятельность соответствующих администраторов по выполнению возложенных на них функций,
что обеспечивает гласность и прозрачность бюджетных расходов.
Паспорт бюджетной программы утверждается Правительством
Республики Казахстан.
В бюджетном процессе Казахстана осуществляется реализации бюджетных программ. На этапе планирования бюджета финансовые органы анализируют бюджетные заявки, ранжируют их по
приоритетности для включения в состав соответствующего бюджета. На стадии исполнения ведется количественная и качественная оценка реализации этих программ, с точки зрения достижения
поставленных целей, обозначенные при планировании бюджетных
расходов. Годовые отчеты рассматриваются специальной комиссией, которая принимает решение по дальнейшей реализации или по
завершению бюджетной программы.
Весь процесс бюджетного планирования для достижения эффективного расходования бюджетных средств осуществляется посредством бюджетного программирования.
Проведенные оценки дают основание сделать заключение о возможности использования прогрессивных зарубежных методик эффективности государственных расходов в бюджетном процессе государства и регионов, в соответствии с их целями и задачи.
Всестороннее раскрытие экономической природы и роли бюджетной политики на современном этапе развития национальной экономики необходимо для выполнения государством своих функций
через их финансирование, но и рациональному использованию бюджетных расходов. Необходимость исследования конкретных проблем,
связанных с проведением эффективной бюджетной политики на региональном уровне; определением основных направлений ее функционирования на основе анализа и мониторинга государственных
доходов и государственных расходов бюджетов всех уровней; системой взаимосвязей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и исполнению бюджетных
средств; эффективностью исполнения бюджета и определению ее
показателей.
В ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ определяются основные направления макроэкономической и
бюджетной политики государства, среди которых достижение устойчивости и стабильности социально-экономического развития страны
и бюджетной системы государства является одной из главных задач.
Проведенный анализ теоретических основ бюджетного процесса и бюджетного законодательства РФ и Республики Бурятия показал, что до настоящего времени единый подход к определению бюджетной политики не сформировался, и имеет свои особенности в зависимости от приоритетов в формировании и реализации бюджетной политики в субъектах РФ.
Под бюджетной политикой понимается совокупность принимаемых решений, осуществляемых органами законодательной и исполнительной власти мер, связанных с определением основных направлений развития бюджетных отношений и выработкой конкретных
путей их использования в интересах граждан, общества и государства. Бюджетная политика как ядро экономической политики выступает инструментом осуществления экономической и социальной
политики государства. Главная цель бюджетной политики состоит в
обеспечении высокого уровня жизни населения.
Одной из самых важных проблем формирующей сегодня теории государственного регулирования является согласование бюджетной стратегии с различными аспектами социальной политики.
148
149
Заключение
Это означает, что практически все аспекты государственной финансовой политики, ее налоговая и бюджетная составляющие должны
быть ориентированы не только на фискальные цели, сколько на решение социально-экономических задач, обеспечивающих экономический рост и социальную ориентацию экономики.
Многоплановость и многообразие проблем формирования эффективной бюджетной политики обусловлены широким спектром вопросов, связанных с формированием и развитием современного бюджетного законодательства, а также необходимостью совершенствования
межбюджетных отношений, методов и инструментов бюджетной политики, эффективности государственных расходов и т.д.
Крайне важным является обеспечение сбалансированности
бюджетов всех уровней власти и создание благоприятных условий
для развития экономики на всей территории государства, а не только
отдельных регионов, что предполагает совершенствование взаимоотношений федерации и регионов, в частности РФ и РБ, и также
четкое закрепление законодательно разграничение доходных и налоговых полномочий.
Для воздействия на экономику государство использует различные экономические и административные методы, одним из которых
является бюджетная политика. Несмотря на различия во взглядах
ученых и специалистов в области государственных финансов по поводу определения данного понятия, все они сходятся в том, что по
сравнению с финансовой бюджетная политика занимает ведущее
место и служит для выполнения государством своих целей и задач.
Успешное решение любой задачи, как известно, во многом зависит от корректности ее постановки, а также выбора и реализации
методы ее решения. Поэтому при формировании бюджетной политики, прежде всего, необходимо четко определить цели, которые
должны быть достигнуты при ее реализации.
Мероприятия, финансируемые из бюджета, имеют неодинаковую ценность для членов общества. Различные слои населения заинтересованы в различных наборах благ, которые они хотели бы получать из бюджета взамен своих отчислений в него. Поэтому, сформировать перечень направлений расходования бюджетных средств,
удовлетворяющий абсолютно всех членов общества, практически
невозможно. В этих условиях необходимо определить приоритетность
государственных расходов всех членов общества, в соответствии с
которой, будут учитываться их интересы при формировании бюджета. Критериями могут служить удельный вес групп в общем числе
членов сообщества, удельный вес доли регионального ВРП, создаваемый этой группой, удельный вес поступлений в бюджет от этой
группы, иные количественные характеристики.
Экономическая и социальная ситуация в РФ, а также задачи
перехода к социально ориентированному экономическому росту требует обеспечение на долгосрочную перспективу такого режима функционирования бюджетной системы, при которой осуществляется
оптимальное использование ее доходной базы для дальшейшего развития региона.
Бюджетная система Республики Бурятия состоит из бюджета
республики, региональных внебюджетных фондов, финансов страховых организаций, региональных и муниципальных займов, финансов предприятий и финансов домашних хозяйств. При этом наиболее управляемыми элементами данной системы явяляется бюджет
республики, внебюджетные фонды, страхование. Республиканский
бюджет является основным фондом денежных средств и сохраняет
свою определяющую роль в процессе воздействия на экономику и
социально-культурную сферу региона, отсюда важной задачей бюджетной стратегии является целевая ориентация бюджетной политики на создание условий обеспечивающих стабилизацию и развития
экономики региона. Решение этой проблемы представляется возможным при условии осуществления перспективного прогнозирования и
планирования бюджета региона, и его эффективное расходование.
В настоящее время территориальные органы управления лишены возможности самостоятельно управлять формированием основного объема поступающих в их бюджеты доходов и жестко зависит
от бюджетно-налоговой политики вышестоящих уровней. Основные
источники доходов территориальных бюджетов находятся вне сферы решений, принимаемых территориальными органами власти: они
не могут влиять ни на базу, ни на ставки основной части поступающих в их бюджеты налогов. В последние годы происходит сокращение доли территориальных бюджетов и в целом ресурсной базы региональной политики. Одной из основных причин этого является сокращение доли расходов консолидированного бюджета ВВП и территориальных бюджетов в налоговых доходах консолидированного
бюджета РФ.
150
151
Основными причинами огромных различий бюджетной обеспеченности регионов Сибирского Федерального округа являются: уровень экономического развития; различные структуры экономики;
доходная и расходная база бюджетов.
Понятие бюджетного федерализма связано с формированием
системы финансовых отношений между федеральными органами
власти, субъектами Федерации и органами местного самоуправления в бюджетно-налоговой сфере. Основное содержание бюджетного федерализма заключается в обеспечении с помощью этих инструментов целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ.
Сложившаяся система инструментов межбюджетного регулирования РФ дает возможность проводить эффективную бюджетную
политику финансовой поддержки регионов, одновременно позволяя
регионам участвовать в распределении финансовой помощи.
В среднесрочной перспективе фонд финансовой поддрежки регионов сохранить свое значения в качесте основного с точки зрения
методологии и формирования инструмента межбюджетного регулирования по текущим расходам. Но трансферты из ФФПР дополняются другими инструментами межбюджетного регулирования.
Система государственных заимствований субъекта РФ является одним из важных источников регионального управления бюджетными средствами. В этой связи, система управления государственным долгом Республики Бурятия является одним из важнейших механизмов исполнения бюджета, а привлечение заемных средств инструмент региональной бюджетной политики. В процессе управления государственным долгом Республики Бурятия соблюдается
допустимый уровень долговой нагрузки, установленного Бюджетным кодексом РФ.
Вместе с тем действующее законодательство закрепляет за
бюджетами более низкого уровня многочисленные расходные обязательства без предоставления необходимой самостоятельности в
определении их размера и источников финансирования. За последние
годы федеральными органами власти принят ряд решений, вызвавших значительное увеличение расходной части бюджетов нижестоящих уровней.
Официальное реформирование системы межуровнего распределения налоговых доходов подчинено задачам дальнейшего снижения налоговой нагрузки на экономику. Эта установка реализуется,
однако, весьма односторонне, в основном за счет тех налогов, которые являются источниками собственных доходов региональных и
местных бюджетов. Результатом этого станет фактическая ликвидация системы региональных и местных налогов и дальнейшее снижение налоговой самостоятельности территорий. Доля собственных бюджетных доходов территорий еще больше снизится, а роль
вышестоящих уровней власти формирование доходов их бюджетов
повысится.
Современные преобразования в экономике РФ подошли к такому
рубежу, когда апробирование различных подходов к обоснованию приоритетных направлений управления региональными бюджетными ресурсами нуждается в эффективности использования государственных расходов. Преодоление кризисных явлений в экономике страны в
целом невозможно без сбалансированного развития субъектов Федерации при жесткой вертикали власти. В свою очередь, выполнение
экономических функций федеральными, субфедеральными органами
власти и управления и органами местного самоуправления связано с
совершенствованием форм и методов контроля и анализа формирования и использования финансовых ресурсов территорий.
Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
В этой связи должна быть предусмотрена возможность государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, организации и иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении
государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности
по их обязательствам.
Что касается повышения эффективности бюджетных расходов,
то это, прежде всего, связано с осуществлением преобразований в
области бюджетного процесса. В то же время все составляющие
реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными и дос-
152
153
Список использованной литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. – М.: «Проспект», 2000. – 160с.
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ.
3. Закон Республики Бурятия «О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия» от 18 октября 2000года № 501-II.
4. Бюджетное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30.05.2003г. «О бюджетной политике в 2004 году»//Финансы.-2003-№6 - с.3-7.
5. Бюджетное Послание Президента Республики Бурятия на 2004 год.
6. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года.
7. Программа реформирования системы управления региональными
финансами Республики Бурятия.
8. Закон Республики Бурятия «Об исполнении республиканского бюджета за 2002 год» от 26 июня 2003 года.
9. Закон Республики Бурятия «Об исполнении республиканского бюджета на 2003 год» от 12.11.2002года.
10. Закон Республики Бурятия «Об исполнении республиканского бюджета на 2004 год» от 25 декабря 2003года.
11. Налоговый кодекс Российской Федерации. В 2-х частях.
12. Анисимов С.А., Максимов В.В. Бюджетная политика как источник
экономического роста// Финансы. – 2005. – №1. – С.16-18.
13. Артемьева С.С. Реформирование бюджетных отношений в регионе/
/ Финансы.-2002. – №3. – С. 19–21.
14. Астапов К.Л. Новые тенденции в бюджетной и налоговой политике/
/ Финансы. – 2002. – №10. – С.19–22.
15. Аюшиев А.Д., Куницына С.Ю. Финансы предприятий. Иркутск. Издво ИГЭА, 1995. – 238 с.
16. Аюшиев А.Д., Русакова О.И. Медицинское страхование, Иркутск.
Изд-во ИГЭА, 1997. – 109 с.
17. Боголепов М.И. Финансы, правительство и общественные интересы.
– СПб., 1907.
18. Булгадаев С.А. Роль государства в региональной политике// Бух.учет
в бюджет. и некоммерч. организациях. – 2002. – №11. – С.35–38.
19. Бутаков Д.Д. Местные бюджеты и межбюджетные отношения в странах Восточной Европы// Финансы. – 2001. – №1.
20. Бушмин Е.М. Роль и место бюджетных процедур в системе государственных финансов// Вопросы экономики. – 2003. – №5. – С. 42–49.
21. Бирюков А.Г. О сбалансированности консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации в 2004 году// Финансы. – №2. – С.7–10.
22. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник/ М.В. Романовский и др. Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. – 2-е изд., испр.
и перераб. – М.: Юрайт-М, 2001. – 615 с.
23. Бюджетная система России: Учебник / Под ред. Г.Б.Поляка. – М.:ЮНИТИ-ДАНА,2000. – 550 с.
24. Брайчева Т.В. Государственные финансы. – СПб: Питер, 2001. – 288 с.
25. Вестник комитета Всероссийского союза страховщиков по региональной политике. – № 11. – М., 2005.
26. Викулин А.Ю. Бюджетная политика в системе категории финансового права // Юрид.мир. – 2002. – №8. – С.9–17.
27. Винокурова В.П. Государственный и муниципальный долг: Учеб.пособие. – Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. – 174с.
28. Воронин Ю.А. Приоритеты бюджетной политики// Экономист. – 2002.
– №6. – С.52 –63.
29. Глазьев С.С. Бюджет- 2003: очередной выбор социально-экономи-
154
155
тижение максимально положительного результата возможно только
при одновременно успешном и последовательном осуществлении
формирования государственного сектора в целом.
Одной из наиболее важных требований бюджетного процесса, в
том числе в рамках республиканского бюджета выступает разработка методологических подходов, обеспечивающих строго целевые, эффективное расходование бюджетных средств. Этим целям
отвечает разработка и практическая реализация системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
Результативность введения «бюджетирования, ориентированного
на результат», как показывает мировая практика, зависит от успешной одновременной реализации с приоритетами социально-экономической поликтики государства-как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.
Таким образом, реформа бюджетного процесса, зависящая от
темпов и направлений широкого круга структурных реформ, является одной из важнейших предпосылок для повышения эффективности
государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора, а следовательно, и повышение эффективности использования
бюджетных средств.
Для принятия решений по реформированию организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации весьма
важным представляется особенности бюджетного процесса в экономически развитых зарубежных странах, таких как США, Великобритания, Австралия и др.
ческой политики // Рос.экон.журн. – 2002. – №9. – С.3–14.
30. Годин А.М., И.В.Подпорина «Бюджет и бюджетная система РФ»:
Учебное пособие. М.: Изд-во тельский Дом «Дашков и К», 2001. – 276 с.
31. Горегляд В.С. Старая концепция нового бюджета// Вопр. экономики.
– 2002. – №10. – С.4–15.
32. Горегляд В. Бюджетная система и экономический потенциал страны.
М.: Вопросы экономики. – №4. – 2002.
33. Горегляд В.П. Бюджет как финансовый регулятор экономического
развития. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика». – 2002.
34. Горегляд В.П. Об особенностях современного бюджетного процесса// Финансы. – №10. – 2002.
35. Горегляд В.П. Перспективы и тенденция развития бюджетной системы Российской Федерации. – М.: Изд-во РАГС, 2002.
36. Государственные и муниципальные финансы // Под ред. И.Д.Мацкуляка. – М.:Изд-во РАГС, 2003. – 680с.
37. Государственные финансы: из опыта индустриально развитых стран.
– М.: ООД ИМЭМО РАН, 1995. – 156 с.
38. Глазьев С.С. Потенциал региональной бюджетно-налоговой политики// Рос.экон.журн. – 2002. – №8. – С.12–24.
39. Голикова Т.А. Основные направления реструктуризации бюджетного сектора и совершенствования бюджетного процесса // Финансы. – 2004. –
№2. – С.3–6.
40. Горькова Т.Ю., Кротов М.И., Подпорина И.В., Шаповалов Т.М. Новое
императивы бюджетной политики: уроки российской бюджетной реформы.
– СПб.: Изд-во СПбУЭФ, 1995. – 184с.
41. Грицюк Т.В. Системные механизмы управления межбюджетными отношениями. Российский зарубежный опыт. – М.: Едиториал УРСС, 2003. – 384с.
42. Грицюк Т.В. Проблемы организации государственных финансов в
многоуровневой структуре. М.: Финансы и кредит. – №7. – 2003. – С.24–33;
43. Грицюк Т.В. Проблемы укрепления доходной базы территориальных бюджетов. – М.: Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих
организациях. – №7. – 2003.
44. Грицюк Т.В. Моделирование процессов регионального развития//
Финансы и кредит. – 2002. – №23. – С.38–52.
45. Грицюк Т.В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения.
– М.: Финансы и статистика, 2004.
46. Гришин В.И. Региональная экономическая политика и межбюджетные отношения // Финансы. – 2005. – №4. – С.50–55.
47. Дмитриев М.Н. Бюджетная политика в современной России// Моск.
Центр Карнеги. – М., 1997.
48. Ершов М.К. Кто поднимет экономику России?// Аналит.банк.журн. –
2003. – №2. – С.4–12.
49. Златкис Б.И. Роль и функции государственного кредита в осуществлении государственной бюджетной политики// Финансы. – 2002. – №7. – С.4–10.
50. Иванова Н.Г. Региональная бюджетная политика: теория, законодательство, практика. – СПб: Изд-во СПбГУЭФ, 2002. – 167с.
51. Иванова Н.Г. Тенденции и особенности формирования доходов бюджетов регионов в условиях налоговой реформы // Финансы и кредит. – 2002.
– № 10. – С. 19–26.
52. Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации// Финансы. – 1998. – №8. – С.6–9.
53. Илларионов А.М. Как Россия потеряла XX столетие// Вопросы экономики. – 2000. – №1.
54. Илларионов А.М. Эффективность бюджетной политики в России в
1994–1997 годах // Вопросы экономики. – 1998. – №2. – С.22–36.
55. Исправников В.О. Резервы совершенствования бюджетного процесса// Рос.экон. журн. – 2002. – №9. – С.15–22.
56. Инвестиционная привлекательность регионов: причины различий и
экономической политики государства: Сб. статей/ Под. ред. В.А. Мау, О.В.
Кузнецовой. – М. – 2002. – 196 с.
57. Ковалева Т.М. Бюджетная политика и бюджетное планирование в
субъекте Российской Федерации: // Спб.:Изд-во СПбЭФ. – 2001. – 190 с.
58. Колесов А.С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования// Финансы. – 2002. – №2. – С.3–6.
59. Колесов А.С. Об интегральной оценке финансового положения
объектов бюджетного финансирования // Финансы. – 2000. – №6.
60. Климова Н.И.Финансовый потенциал саморазвития региона. – Уфа:
Гилем, 2005.
61. Курочкин В.В. Вопросы формирования эффективной системы доходов бюджета в современных условиях// Бух.учет в бюджет. и некоммерч. организациях. – 2002. – №1. – С.23–27.
62. Кудрин А.Л. Федеральный бюджет-2004: новые экономические тенденции // Финансы. – 2004. – №1. – С.3–8.
63. Кудрин А.Л. Федеральный бюджет – важнейший инструмент реализации государственной политики // Финансы. – №1. – 2005. – С.4.
64. Кузнецова О. Теоретические основы государственного регулирования
экономического развития регионов. – М.: Вопросы экономики. – №1. – 2002.
65. Куцури Г.Н. Российская финансовая система (региональный аспект).
– СПб: Изд-во СПб. ГУЭФ, 2000. – 176с.
66. Лавров А.М. Бюджетный федерализм в России: итоги и уроки 1994 г.
Выпуск 1// Федерализм и региональная политика. – Новосибирск, 1995. –
С.53–75.
67. Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на
результат: международный опыт и российские перспективы //Финансы, 2004.
156
157
– 3. – С. 9–14.
68. Лазарева Г.И. Бюджетный федерализм – механизм регионального
развития. / Финансовый бизнес. Май – июнь 2005. – С.73–76.
69. Лапушинская Г.К. Метод анализа территориальных бюджетов //Финансы. 2001. – №9. – С. 8–10.
70. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика
государственного регулирования территориального развития. – М.: УРСС, 2003.
71. Лушин С.И. «Об эффективности государственного бюджета» //Финансы. 2004. – № 10. – С.12–16.
72. Ляпунова Г.В. Исполнение бюджета органами федерального казначейства: Учеб. пособие. – Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. – 250с.
73. Ляпунова Г.В. О некоторых вопросах бюджетирования, ориентированного на результат /Г.В. Ляпунова, Т.В. Файберг//Финансово-кредитный
механизм и его влияние на экономический рост в регионе: Сб.науч.трудов,
Иркутск, 2004. – С. 85–90.
74. Макконнелл К., Брю Л. Экономикс: принципы, проблемы, тактика. –
Т.1. – М.: Республика, 1992.
75. Мацкуляк И.Д. Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под общей редакцией И.Д.Мацкуляка. – М.: Изд-во РАГС, 2003. – 680с.
76. Митрохин С.М. Проблемы эффективности использования субнациональных финансовых ресурсов // РЦБ. – 2002. – №24. – прил.: Финансы
городов и регионов. – С.58 – 63.
77. Молчанов И.П. Проблемы бюджетов муниципальных образований.
Пути их решения// Бух.учет в бюджет. и некоммерч. организациях. – 2001. –
№6. – С.22–26.
78. Мнацаканян А.Г. Теория и практика бюджетной реформы на субфедеральном уровне. Авт. на соис.уч.степ. д.э.н. С-П, 2004.
79. Осадчий М.К. Доходы регионального бюджета от обращения денежных суррогатов // РЦБ. – 2000. – №5. – С.61–63.
80. Остапкович Г.М. Основные тенденции социально-экономического
развития// Власть. – 2000. – №10. – С.57–62.
81. ОЭСР. Обзор экономики Российской Федерации, гл.№. – М.: Весь
мир, 2000.
82. Подпорина И.Трансферты и бюджетное выравнивание // Российский экономический журнал. – 1995. – №12. – С.18.
83. Поляк Г.Б. Бюджетная система РФ. – М.:ЮНИТИ, 2002.
84. Преображенский Б.Г. Межбюджетные отношения в мировой и российской практике: Монография. – Воронеж: Изд-во Воронежского гос.университета, 2003.
85. Приоритеты бюджетной и налоговой политики/ Материалы расширенного заседания коллегии Минфина РФ 12 марта 2003г.// Финансы. – 2003.
– 34. – С.3–12.
86. Роик В.Д. Правительственные бюджетные проектировки на будущий год: к оценке социального блока// Российский экономический журнал.
– 2004. – №7. – С.13–21.
87. Рыбакова Р.Ю. Переход на казначейское исполнение бюджетов// Бух.учет в бюджет. и некоммерч. организациях. – 2003. – №8. – С.6–19.
88. Рыбакова Р.Ю. Анализ механизма образования и распределения Фонда
Финансовой поддержки субъектов РФ и пути его совершенствования// Бух.учет в бюдж. и некоммерч. организациях. – 2003. – №6. – С.14–26.
89. Сабанти Б.М. Теория финансов: Учебное пособие. – 2-е изд. – М.:
Издательство Менеджер, – 2000. – 192 с.
90. Сабитова Н.М. Бюджетное устройство Российской Федерации: теоретические аспекты. – Казань: Изд-во КФЭИ, 2001. – 184 с.
91. Сабитова Н.М. Бюджет и бюджетная политика субъекта РФ. – Казань, 2003.
92. Самаруха В.И. Экономика и финансы пореформенной России. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2000.
93. Сорокина Т.В. Финансы региона: Учеб. пособие.-Иркутск: Изд-во
ИГЭА, 2001. – 171 с.
94. Солянникова С.П. Актуальные проблемы бюджетной и налоговой
политики России// Финансы и кредит. – 2002. – №2. – С.3–6.
95. Силуанов А.Г. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в
2004 году // Финансы. – 2003. – №10. – С.3–5.
96. Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения: направления совершенствования // Финансы. – 2004. – № 6. – С.3–6.
97. Силуанов А.Г. Основные принципы формирования финансовых взаимоотношениях федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований на 2005 год и на среднесрочную перспективу // Финансы. – 2004. – № 8. – С.11–14.
98. Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. – М.: Финансы и статистика, 1996. – 224 с.
99. Трунин И., Синельников С. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. – М.: Изд-во CEPRA, 2001.
100. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений
и качества управления государственными и муниципальными финансами в
РФ в 2006–2008 гг. Финансы, №5, 2006. – С. 15–17.
101. Улюкаев А.В.Проблемы государственной бюджетной политики:Науч.-практич. –М.: Дело, 2004. – 544с.
102. Фадейкина Н.В., Апсалямов Н.А., Азылканова С.А. Современная
бюджетная политика Казахстана. – Новосибирск: СИФБД, 2004. – 265с.
103. Федеральный бюджет и регионы. Опыт анализа финансовых потоков. – М.: Диалог. – МГУ, 1999. – С.54-55.
158
159
104. Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков/
Институт «Восток – Запад». – М.: МАКС–Пресс, 2001.
105. Фетисов В.Д. Бюджетная система РФ. М., Юнити-Дана, 2003 г., с. 367.
106. Федотов Д.Ю. Внебюджетные фонды России / Иркутск: Изд-во БГУЭиП, 2002.
107. Финансовая стабилизация в России / Под ред. А.Н.Илларионова,
Дж.Сакса.-М., Прогресс-Академия, 1995. – 236 с.
108. Финансовая система и экономика /Под ред. В.В.Нестерова и Н.С.Желтова. – М.: Финансы и статистика, 2004.
109. Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник // М.В. Романовский
и др. Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. – М.: Юрайт-М, 2001. – 543 с.
110. Финансы: Учебник для вузов/ Под ред. проф. Л.А. Дробозиной.- М.:
ЮНИТИ, 1999. – 527с.
111. Финансовые ресурсы народного хозяйства. (Проблемы формирования и использования) // Под ред. В.К.Сенчагова. – М.: Финансы и статистика,1982. – 255с.
112. Финансово-кредитный энциклопедический словарь // Под ред. А.Г.Грязновой. – М.: Финансы и статистика, 2002. – 1186 с.
113. Финансы: Учебник / Под ред. В.М.Родионовой. – М.: Финансы и
статистика, 1993. –400 с.
114. Финансовый потенциал Республики Бурятия. – Изд.2-е. – Улан-Удэ.:
Изд-во БНЦ СОРАН, 2002. – 166с.
115. Формирование национальной финансовой стратегии России: Путь к
подъему и благосостоянию / Под ред.В.К.Сенчагова. – М.: Дело, 2004. – 416 с.
116. Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги
1990-х годов и задачи на перспективу. – М.: Вопросы экономики. – №2. – 2002.
117. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами// Дело. – 2002. – С.15–25.
118. Щербаков А.Г. Рынок государственных ценных бумаг РФ и перспективы его развития на 2006–2008 гг. / Финансы. – 2005. – № 8. – С.3–7.
119. Экономические обзоры ОЭСР, 1999–2002. Российская Федерация, 2002.
120. Экономические обзоры ОЭСР, 2001- 2002. Российская Федерация.
Глава 4. Copyright OTCD, 2002.
121. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая
теория и политика. – М.:ГУ-ВШЭ, 2000.
122. Ясин Е. Бремя государства и экономическая политика. – М.: Вопросы экономики, №11. – 2002. – С.4–30.
123. A Case Study of the Canada-Alberta Agreement on Labour Market
Development, 1996.
124. Public Services for the Future: Modernization, Reform, Accountability
(Comprehensive Spending review Public Service Agreements, 1999-2002) HM
Treasure 1998.
160
Научное издание
Доржиева Ирина Цырендашиевна
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА РЕГИОНА
Монография
Редактор Д.Д. Филиппова
Компьютерная верстка О.Р. Цыдыповой
Подписано в печать 29.08.06. Бумага офс. №1. Формат 60х/16.
Усл.печ.л. 10,06. Тираж 500. Заказ № 379.
Цена договорная.
Издательство ФГОУ ВПО «Бурятская государственная
сельскохозяйственная академия им. В.Р. Филиппова»
670024, г.Улан-Удэ, ул.Пушкина, 8
e-mail: rio_bgsha@mail.ru
161