0

Реклама
ТЕНДЕНЦИИ МИРОВОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
405
Вольчик В.В., Булатова А.Г.
Анализ институциональных практик, сложившихся в различных государствах, позволяет выделить две модели организации закупок продукции для государственных и муниципальных нужд: децентрализованную и централизованную. Е.Н. Черных выделяет третью
модель – частично децентрализованную, в условиях формирования которой полномочия по
размещению заказа распределены между государственными заказчиками и специализированной организацией [3, с. 103]. Однако, на наш взгляд, к характеристике модели имеет отношение лишь масштаб заказа, степень его агрегирования.
Реализация децентрализованной модели закупок предполагает разграничение полномочий структурных подразделений органа исполнительной власти по функциям планирования,
финансирования, размещения, координации и контроля проведения закупок продукции для
государственных нужд, а также разграничение государственных заказчиков по ведомственному признаку. Можно выделить два признака децентрализации процесса закупок: функциональное распределение по участникам процесса закупок; ведомственное разграничение
государственных заказчиков.
Функциональное распределение по участникам закупок – это разграничение функций
планирования, утверждения, размещения, координации, контроля и финансирования закупок
продукции для государственных нужд между различными структурными подразделениями
органа исполнительной власти. Ведомственное разграничение государственных заказчиков
в рамках децентрализованной модели госзакупок определяет зону ответственности каждого
государственного заказчика за закупку продукции в курируемой им отрасли.
Централизованная модель госзакупок предполагает совмещение функций планирования, размещения и координации проведения закупок продукции для государственных нужд
в пределах компетенции одного органа исполнительной власти - единого государственного
заказчика.
Следует отметить, что централизованная модель закупок более широко используется
ввиду простоты ее реализации. Выбор той или иной модели организации закупок должен
осуществляться на основании:
– поставленных целей в области закупок продукции для государственных нужд;
– нормативно-законодательной базы;
– сроков получения ожидаемых результатов (реализация централизованной модели позволяет получить эффект в более короткие сроки с минимальными затратами, в то время
как осуществление децентрализованной схемы требует значительных временных и материальных затрат, однако обеспечивает более высокую экономию бюджетных средств
вследствие действия эффекта масштаба закупки).
Наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее
руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности и путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами).
Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании,
когда помимо главного координирующего ведомства – Казначейства, действуют специализированные «отраслевые» закупочные службы.
Если рассматривать основные мировые тенденции, то можно констатировать постепенную децентрализацию закупок в развитых странах, что, например, происходит и в Германии.
Федеральные, региональные и местные органы власти, а также частные структуры, работающие в секторах жизнеобеспечения, размещают заявки, руководствуясь положениями сущес-
Экономический вестник Ростовского государственного университета ✧ 2008 Том 6 №1 Часть 3
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМОВ
СТИМУЛИРОВАНИЯ И ОГРАНИЧЕНИЯ КОНКУРЕНЦИИ ПРИ
ФОРМИРОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА
Экономический вестник Ростовского государственного университета ✧ 2008 Том 6 №1 Часть 3
406
твующего законодательства и под собственную ответственность. Здесь до сих пор действует
раздельная система правил размещения государственных заказов: выше и ниже пороговых
величин (в денежном измерении), предусмотренных в соответствующих директивах ЕС. В
частности, используется разный порядок контроля и обжалования действий заказчика.
Работа по совершенствованию процесса государственных закупок ведется под руководством федерального министерства экономики, которому удалось организовать постоянный и
плодотворный обмен мнениями между участниками процесса и добиться общего подхода и
понимания положений нормативных актов; на регулярной основе подготавливаются предложения и поправки. Кроме того, в Германии давно и успешно действует общественная организация экспертов и ученых «Форум госзаказа», в рамках которой происходит обмен мнениями,
формируется отношение к новым явлениям в сфере госзакупок внутри страны и за рубежом.
Точка зрения специалистов и ученых, сформулированная в рабочих органах форума, регулярно доводится до сведения правительства. Форум ежегодно присуждает премию за лучшую
научную работу в сфере государственных закупок [1, с. 38].
Следует отметить, что данный опыт приводит к положительным результатам лишь при
относительно невысоком уровне коррупции. Например, в некоторых странах, таких, как
Иран, система госзакупок, по сути, полностью децентрализована (каждый заказчик закупает самостоятельно и по своим правилам и процедурам), но ее эффективность оставляет
желать лучшего.
Правила закупок, главным методом которых являются конкурсные процедуры, рекомендованы для всех своих членов Организацией Объединенных Наций и Всемирной торговой
организацией.
Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) разработала Типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, являющийся образцом и возможным базисом для
законодательства по государственным закупкам. Требования по закупкам к странам-членам
ВТО зафиксированы в Многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках
Всемирной торговой организации. Закупочная деятельность стран Европейского сообщества
регламентируется соответствующими директивами ЕС.
В феврале 2004 года ЕС принял новую директиву, регулирующую закупки в общественном секторе, которая объединила в одном документе действующие директивы по государственной закупке товаров, работ и услуг. Целью новой директивы является упрощение и
координирование процедуры заключения контрактов в общественном секторе. Внесенные
поправки отобразили приход новых технологий, таких как электронные коммуникации,
помогли избежать ситуаций, когда в прошлом некоторые элементы имели двойное толкование или являлись слишком жесткими, и повысили прозрачность процедуры заключения
контрактов.
Правила проведения государственных закупок созданы не столько для установления согласованных процедур среди государств-членов ЕС, сколько для исключения дискриминации
и случаев нечестной конкуренции, противоречащих общественным интересам. Также правила гарантируют использование бюджетных средств для достижения наилучших результатов.
Местные власти в Великобритании могут применять собственные процедуры проведения
тендеров и заключения договоров, основанные на правилах внутреннего распорядка, при условии, что они не противоречат правилам ЕС, положениям законодательства Великобритании
и принципам ведения учета в государственных учреждениях.
Заключение контрактов в общественном секторе на предоставление услуг и консультаций в Великобритании регулируются следующими положениями: 1. Положение о заключении контрактов на предоставление общественных услуг 1993 г. 2. Положение о государственных заказах (на товары, работы, услуги) 2000 г. 3. Положение о заключении контрактов
на предоставление коммунальных услуг 2001 г. 4. Положение о государственных заказах (на
товары, работы, услуги) и заключение контрактов на предоставление коммунальных услуг
(поправки) 2003 г.
Эти положения наилучшим образом обеспечивают исполнение директивы ЕС по использованию стандартных форм в объявлении тендеров.
Помимо открытых и закрытых одно- и двухэтапных конкурсов, методов запроса котировок и закупки у единственного источника, хорошо знакомых из отечественной практики
госзакупок, в некоторых странах используют также методы запроса предложений и конкурентных переговоров.
Запросы предложений направляются, по возможности, не менее чем трем поставщикам.
Заказчик (закупающая организация) устанавливает критерии для оценки предложений, их
относительное значение и порядок применения при оценке предложений. Данные критерии
касаются относительной управленческой и технической компетентности поставщика, эффективности представленного им предложения с точки зрения решения поставленной задачи, а
также его цены, включая расходы на эксплуатацию, обслуживание и ремонт.
Возможны проведение переговоров по поводу предложений, запрос или разрешение заказчиком пересмотра предложений. При этом переговоры носят конфиденциальный характер, и возможность участвовать в переговорах предоставляется всем поставщикам, которые
представили предложения, и предложения которых не были отклонены. После завершения
переговоров заказчик предлагает поставщикам представить к определенной дате их окончательные предложения, из которых и выбирается наилучшее.
При процедуре конкурентных переговоров заказчик проводит переговоры с достаточным
числом поставщиков для обеспечения необходимого уровня конкуренции. После завершения
переговоров заказчик просит всех поставщиков представить свои предложения и выбирает
из них наилучшее. Как правило, к этим процедурам прибегают в случаях, когда для заказчика
проблематично составить четкие и исчерпывающие технические спецификации.
В странах с устойчивой рыночной экономикой стимулирование конкуренции – одна из
основ политики в области закупок. Одновременно предусмотрен ряд исключений. Например, в США разрешается поддерживать контрактами поставщиков и мощности для сохранения конкуренции в дальнейшем и недопущения монополизации поставок. При закупках
для оборонных нужд и в целях поддержания критических мощностей круг поставщиков
может ограничиваться поставщиками из США и Канады. С целью недопущения монополизации критичных для национальной безопасности поставок и поддержания соответствующих мощностей возможно также распределение контрактов без конкурсов. В Соединенных
Штатах также допускаются «нерыночные» закупки в соответствии с другими регулирующими требованиями [2, с. 76].
В ряде случаев одной из целей государственных закупок является стимулирование национальной экономики. В Польше допускается ограничение круга участников конкурса национальными компаниями и представительствами (отделениями) зарубежных компаний, зарегистрированных в стране, в случае, если осуществляются закупки на сумму менее 30 тыс.
евро [7]. В Новой Зеландии правительство также декларирует, что одной из целей системы
государственных закупок является стимулирование национальной экономики [5].
Во многих странах наблюдается стремление государственных заказчиков, представляющих интересы региональных и местных администраций, отдавать предпочтение региональным и местным поставщикам с целью стимулирования локальной экономики. Обычно
размеры преференций национальным поставщикам составляют 5–10%, хотя встречаются и
существенные отклонения от этого уровня, например, одно время уровень преференций в
Венгрии составлял 20%.
В США требования международных соглашений и соглашений с международными организациями могут ограничивать конкуренцию при проведении государственных закупок
[4]. Аналогичные правила применяются и в Швеции. Предквалификационные требования
к зарубежным поставщикам, претендующим на право выполнять заказы федерального правительства США, формулируются так же, как и к национальным поставщикам, за исключением случаев, когда они противоречат законам или обычаям страны, где зарегистрирован
поставщик.
Организация тендеров (конкурсов) при проведении закупок является одним из способов
стимулирования конкуренции и снижения стоимости контрактов. Однако невозможность по
тем или иным причинам провести тендер не должна быть препятствием для осуществления
закупок. Более того, в ряде случаев стоимость организации тендера может превышать возможную экономию. Тогда использование этого механизма приведет не к экономии, а к перерасходу общественных средств. Это обстоятельство учитывается при выборе механизма
закупок во многих странах.
Экономический вестник Ростовского государственного университета ✧ 2008 Том 6 №1 Часть 3
407
Экономический вестник Ростовского государственного университета ✧ 2008 Том 6 №1 Часть 3
408
В ЕС допускается закупка услуг или работ на сумму, не превышающую 5 млн. евро без
организации тендера. При этом предлагаются механизмы, предотвращающие разбиение
крупных контрактов на более мелкие, что часто может делаться для того, чтобы обойти ограничения. В случае, если работа все же разбита на несколько лотов, применение директивы к каждому из лотов отдельно определяется на основе суммы их стоимости. Требования
директивы могут не относиться лишь к лотам стоимостью менее 1 млн. евро в случае, если
стоимость таких лотов не превышает 20% суммы стоимости всех лотов.
В разных странах устанавливаются различные пограничные значения, начиная с которых требуется применять тот или иной механизм закупок. В Польше регулирование закупок, связанное с применением конкурсных процедур, частично начинает действовать с закупок на сумму в 30, 400 или 600 тыс. евро, в зависимости от категории, к которой отнесен
государственный заказчик, и вида закупок, если закупаются товары и услуги, отличные от
строительных работ [8]. Для строительных работ ограничение составляет 5 млн. евро, при
этом для требований к проведению конкурсов эта сумма уменьшена. Так, отказ от открытого конкурса при закупках на сумму свыше 200 тыс. евро возможен только с разрешения
главы правительственного офиса по закупкам. Проведение творческих конкурсов обязательно при закупках проектных и дизайнерских работ на сумму свыше 25 тыс. евро.
Еще одной причиной отказа от продолжения осуществления закупки на конкурсной
основе может быть неудача при проведении конкурса. В Ирландии в исключительных случаях, когда в качестве заявок на открытом или закрытом конкурсе были предложены не
проходящие критерии отбора заявки или заявки, которые не могут быть одобрены по другим существенным причинам, рекомендуется заключение договора без тендера [6]. Первоначальные условия конкурса не могут быть существенно изменены, и должны быть чётко
определены те позиции, по которым могут вестись переговоры. Категорически не рекомендуется увеличивать стоимость контракта по сравнению с предложенной на тендере.
Однако если отказ от тендера вызвал существенные задержки в осуществлении контракта,
все же может быть предложен компенсационный механизм. ЕС рекомендует переходить к
переговорной процедуре в случае, если ранее было опубликовано уведомление о контракте и после отбора участников для процедуры на основе опубликованных критериев отбора
в следующих случаях [2, с. 82]:
– если по тем или иным причинам закончился неудачей ранее организованный тендер.
Тогда можно уже не публиковать уведомление о контракте, если все компании, подавшие заявки на конкурс в соответствии с формальными требованиями, будут участвовать в переговорной процедуре;
– е сли работы заказываются исключительно в целях эксперимента или проведения исследования, а не для достижения коммерческой устойчивости и получения дохода, покрывающего стоимость закупок;
– в других исключительных случаях, связанных, например, с необычно высокими строительными и другими рисками.
В США, так же как и в странах ЕС, допускается проведение закупок без организации конкурентной процедуры в случае, если закупки могут быть осуществлены только у одного поставщика из-за предложенных им уникальных условий. Отказ от конкурса допускается, если
требуемые услуги будут продолжением уже оказанных ранее и потребуют от любого другого
поставщика существенного дублирования уже осуществленных усилий. Так же как и в ЕС, наличие специфических прав, патентов, коммерческой тайны у поставщика могут быть достаточной причиной для отказа от проведения конкурса. Чрезвычайные ситуации и их возможные финансовые или другие последствия – также достаточная причина отказа от конкурсной
процедуры при государственных закупках в США.
Таким образом, механизмы выбора поставщиков, используемые в мире, направлены на
экономию средств государственных заказчиков. Такая экономия достигается в основном
путем стимулирования конкуренции, главным образом, за счет использования конкурсных
процедур. При этом в случае, если стоимость организации конкурентных процедур высока
по сравнению с возможной экономией, то их использование ограничивается. Еще одним способом экономии, используемым при отборе поставщиков, являются механизмы повышения
надежности будущих поставок на этапе выбора поставщика. Среди них процедуры предквалификации и ведения списков надежных поставщиков.
409
1. Андреева А. Мировой опыт госзакупок // Бюджет. 2006. № 10.
2. Совершенствование системы закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд.
М.: ИЭПП, 2003.
3. Черных Н.Н. Совершенствования инструментов управления закупками на региональном
уровне в свете 94-ФЗ // Госказаз. 2006. № 3.
4. Federal Acquisition regulations // FARSite Contracting Laboratory (http://farsite.hill.
af.mil/).
5. Guidelines for contracting with non-government organizations for services sought by the Crown
(Новая Зеландия); A guide to the management of departmental purchasing // The Treasury
(http://www.treasury.govt.nz/publicsector/purchasing).
6. NRA policy on procurement procedures // National Roads Authority (http://www.nra.ie/).
7. The Act on Public Procurement // Public Procurement Office. Official Site (http://www.uzp.
gov.pl).
8. The office of public procurement website. Poland. The Act of June 10, 1994 // Public Procurement
Office. Official Site (http://www.uzp.gov.pl).
Елисеева С.В.
Характерные особенности планирования
сельскохозяйственного производства зарубежных
стран с учетом экологических факторов
В сфере природопользования складываются эколого-экономические отношения рациональности. Сохранение и рациональное использование природных ресурсов, а также их
воспроизводство является необходимой потребностью страны и требуют формирования
стратегических целей государственной экологической политики. Важные задачи ставятся
перед сельскохозяйственными товаропроизводителями в условиях когда нарушено природное равновесие, прогрессирует водная и ветровая эрозия, снижается плодородие почв,
происходит их загрязнение. В связи с этим в производственном процессе требуется более
повышенное внимание к природному фактору, согласование экологических и экономических интересов.
Разработка долгосрочных и краткосрочных планов и прогнозов развития сельского хозяйства в зарубежной практике имеет свои особенности. В различных странах содержание
государственного регулирования имеет свои разнообразия форм и методов. Эта деятельность
в основном представляет собой соединение свободных рыночных отношений с косвенными
методами регулирования аграрного сектора. Подходы к планированию в рыночных условиях
следует рассматривать «план» и «рынок» не как разные полюса, а как взаимодополняющий
механизм единой экономической системы, решающей две первостепенные задачи: поддержание конкурентоспособности национального аграрного сектора на внутреннем и внешних
рынках и обеспечение социальной и экологической направленности сельскохозяйственной
политики. Следует отметить, что агроэкономическая наука находится в поиске путей повышения эффективности хозяйствования путем осуществления аграрных реформ.
В восточных землях Германии – в ходе аграрной реформы были легализованы разнообразные по характеру деятельности организационные структуры частного предпринимательства: зарегистрированное товарищество, общество на основе объединения отдельных лиц,
общество на основе объединения капиталов, крестьянские семейные хозяйства. В ходе реализации аграрной реформы в восточных землях Германии широкое распространение получило восстановление семейных крестьянских хозяйств. По мнению министра продовольствия,
сельского и лесного хозяйства Германии, конкурентоспособными в перспективе могут быть
хозяйства, владеющие 200 га угодий, имеющие 100 дойных коров или 150–200 племенных
Экономический вестник Ростовского государственного университета ✧ 2008 Том 6 №1 Часть 3
Литература
Скачать