Актуальные проблемы формирования рыночных институтов в

М.Ю. Днепров
Актуальные проблемы
формирования рыночных институтов в сфере услуг
Сегодня во всех развитых экономически странах сложился один и
тот же тип экономической системы, называемый смешанным. Конечно,
каждая страна обладает своими, уникальными особенностями экономического и социально-политического устройства, определяемыми географическими, историческими и другими разнообразными факторами, в
том числе и фактором случайности. Однако все это многообразие факторов приводит лишь к разнообразию экономических моделей, складывающихся в рамках системы одного и того же типа – смешанной экономики.
С исторической точки зрения смешанная экономическая система является одной из четырех возможных ситуаций, наряду с традиционной, административно-командной и рыночной. При этом как следует из названия,
смешанная экономика гармонично сочетает в себе свойства остальных
систем, избегая гипертрофированного их проявления. Не стоит, однако,
думать, что смешанная экономика являет собой простую смесь традиционных, рыночных и государственных институтов. Как правило, значение
первых в смешанной экономике пренебрежимо мало, а третьи призваны дополнять рыночный механизм в тех многочисленных случаях, когда
он оказывается неэффективным [1: 152-154]. Таким образом, в смешанной экономике неизбежно возникает устойчивое противостояние между
рыночными институтами и системой государственного регулирования
экономики. Обострения этого противостояния могут ярко проявляться в
различных секторах и отраслях хозяйственной жизни.
В России смешанная экономика появилась, по историческим меркам, совсем недавно. Всего два десятка лет отделяют нас от кульминации трансформационных преобразований, связанных с развитием рыночных отношений и отказа от существовавшей в СССР планово-административной организации хозяйственной жизни. Завершение же переходных процессов, а значит и становление экономики смешанного типа,
обычно очерчивают периодом между 2000 и 2005 гг., когда в российской
экономике наблюдался устойчивый рост на фоне финансовой стабильности и улучшения внешнеэкономических и социальных показателей.
Однако сформировавшаяся в России модель смешанной экономики
продолжает нести в себе глубокий институциональный отпечаток предшествовавшей административно-командной системы. Это проявляется
главным образом в том, что процесс формирования рыночных институтов, необходимых для эффективного функционирования смешанной
экономики, зачастую сопровождается регенерацией нерыночных институтов [2: 36-41]. В таких условиях само институциональное развитие
экономической системы встречает как бы удвоенное сопротивление:
помимо необходимости преодоления различных барьеров для развития
новых институтов возникает еще и угроза деградации уже существующих.
Кроме того, как показала практика, в странах, переживающих
трансформацию экономической системы, формирование рыночных
институтов проходит крайне неравномерно. В некоторых отраслях они
возникают быстро и практически безболезненно, но чаще процессы становления рыночных институтов затягиваются на годы. Это может быть
связано с тем, что необходимость сохранения старых, характерных для
плановой экономики и в новых рыночных условиях уже недостаточно
эффективных, а зачастую и попросту неконкурентоспособных, всячески
обосновывается заинтересованными лицами, представляющими соответствующие отрасли. В результате такой деятельности сохранить несоответствующие требованиям времени институты, разумеется, не получится, однако, процесс их расформирования и замены может затянуться
на несколько лет, а иногда и более значительный период.
Типичным примером, иллюстрирующим это явление, стал процесс
вступления России в ВТО, целесообразность которого была в целом
осознана к середине 1990-х гг., однако, процесс переговоров и различных согласований затянулся до 2011 г., причем вплоть до последнего
момента предпринимались попытки, прежде всего со стороны сельхозпроизводителей и промышленников, этого не допустить. При этом сам
по себе факт нахождения страны во Всемирной торговой организации
является лишь стимулом для институциональных преобразований, поскольку в условиях обострившейся конкуренции сохранять неэффективные институты становится сложнее. Не случайно поэтому Президент РФ В.В. Путин, оценивая последствия от вступления в ВТО, отметил, что «…никто не рассчитывал на то, что это прямо с сегодня на
завтра, после подписания соответствующих документов даст какие-то
дивиденды. Дело совсем в другом. Дело в том, что вступление в ВТО, в
этот международный экономический клуб, дает ряд преимуществ по защите своих рынков, в частности, по защите рынков металлопродукции,
химической продукции» [3]. В определенной степени даже сам процесс
переговоров по вступлению в ВТО, связанный, помимо прочего, с приведением в соответствие требованиям организации ряда нормативноправовых актов, способствовал институциональным преобразованиям.
Однако институциональные преобразования, связанные с всту-
плением в ВТО, охватили лишь те отрасли экономики, в которых осуществляется производство, так называемых «торгуемых» благ, т.е. тех,
которые могут перемещаться через границы государств без значительных издержек и вообще способны к географическим перемещениям, а
значит, могут являться объектами внешнеэкономической деятельности.
Значительная часть экономических благ относится к этой категории –
сырье, сельхозпродукция, промышленные товары и т.п. В то же время
к «неторгуемым» благам относится большая часть сферы услуг. Такие
блага в силу своей природы требуют, чтобы поставщик и потребитель
находились в одном месте или, как минимум на расстояниях, ограниченных масштабами локального (муниципального, районного) рынка.
Из сказанного становится понятным, что институциональные преобразования в отраслях, специализирующихся на оказании «неторгуемых» услуг и производстве товаров с такими свойствами, протекают
при прочих равных условиях медленнее, чем в отраслях, связанных с
производством торгуемых благ. Поэтому ситуация с формированием
рыночных институтов в этой группе отраслей и, прежде всего, сфере
услуг привлекает к себе повышенное внимание.
Разумеется, сам по себе сектор услуг имеет сложную и крайне разнородную структуру. К наиболее крупным отраслевым пучкам в него
входящим можно отнести жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, связь, общественное питание и торговлю, а также отрасли, ответственные за формирование человеческого капитала, – образование и
здравоохранение. При этом даже в тех отраслях, где ситуация с формированием рыночных институтов может быть оценена позитивно, например, розничной торговле, наблюдается их несовершенство, проявляющееся, в частности, в ценовой дифференциации и дискриминационном
подходе к выбору торговыми сетями поставщиков.
В большей же части перечисленных отраслей ситуация с формированием рыночных институтов выглядит, как правило, достаточно противоречиво. С одной стороны, основные рыночные институты, связанные
с доминированием частной собственности и свободным ценообразованием, возникли в достаточно короткие сроки. С другой стороны, далеко
не всегда это сопровождалось ростом конкуренции, а главное качества
самих услуг, что, в свою очередь, требовало активизации вмешательства
государственных органов, действовавших в краткосрочном периоде
преимущественно административными методами (которые, разумеется, формированию рыночных институтов не способствовали), а в более
длительной перспективе проводя реформы соответствующих отраслей.
Наиболее масштабной из таких реформ была предпринятая в 2004-
2005 гг. монетизация льгот, т.е. замена денежными компенсациями многочисленных льгот, связанных с получением определенными категориями населения каких-либо благ (как правило, транспортных и коммунальных услуг, лекарственных средств, санаторно-курортного лечения
и т.п.) бесплатно или по сниженным ценам.
Система льгот возникла в советское время, когда действовала система социальных гарантий, характерная для огосударствленной экономики. Льготы являлись поощрением определенных категорий граждан, имеющих особые заслуги перед страной. Многие льготы не были
реально обеспечены, а количество формальных льготников превысило
половину населения страны. Такая ситуации способствовала хищениям
и коррупции. Например, в сфере лекарственного снабжения реальный
отпуск льготных лекарств зачастую осуществлялся не в полном объеме,
соответственно не все льготники имели возможность воспользоваться
своими льготами. В санаторно-курортном обслуживании также имелись
злоупотребления – не все льготники могли реально получить эту услугу,
многие вынуждены были находиться в многолетних очередях.
Льготы в сфере проезда на транспорте способствовали деградации
муниципального транспорта, поскольку именно люди, активно пользующиеся транспортом, стремились получить соответствующие льготы и в
результате значительная часть пассажиропотока, иногда и более половины не оплачивала проезд вообще или частично. Если же предусматривался механизм субсидирования потерь транспортников от большого количества льготников, то в условиях неполноты данных о реально оказанных
льготникам услугах появлялась (и, разумеется, использовалась) возможность выбивать завышенные дотации для транспортных компаний.
Наличие льгот затормаживало развитие транспорта, ЖКХ и других отраслей. Конкурентные отношения на соответствующих рынках
осложнялись, а иногда и замещались выяснением ключевого вопроса
о том, кто будет оплачивать льготы. Привлечение частных инвестиций
в такие отрасли из-за этого также было затруднено, ведь инвесторы не
могли быть уверены в полной оплате услуг и своевременности компенсационных выплат и оценивали такие вложения как более рискованные.
Помимо сомнительной эффективности, система льгот не всегда
способствовала справедливости вторичного распределения благ, что являлось ее основной задачей. Так, например, транспортными льготами не
могли пользоваться жители тех населенных пунктов, где общественный
транспорт отсутствовал, т.е. значительная часть сельского населения
страны.
В интересующем нас аспекте, можно утверждать, что монетизация
способствовала установлению рыночных институтов в ряде отраслей,
поскольку благодаря этой реформе была частично устранена несправедливость неравномерного доступа к льготам, а льготники получали
возможность потратить деньги по своему усмотрению. Более того, учитывая, что реформа проводилась в тот самый момент, который обычно
связывают с окончанием периода трансформационных преобразований,
ее можно было бы считать эффектным завершающим аккордом перехода России к современной рыночной экономике. Если бы не одно но: процесс замены натуральных льгот денежными компенсациями в 2005 г. не
был доведен до логического конца.
Как известно, в результате социальных протестов, связанных с монетизацией, значительная часть натуральных льгот была сохранена. В
ряде случаев (например, в части лекарственного обеспечения) сохранение натуральных льгот носило обоснованный характер, однако, в числе
сохраненных оказались и такие льготы, которые объективно подпадали
по духу реформы к замене.
Подобные ситуации, когда меры направленные на формирование
и развитие рыночных институтов в сфере услуг встречают противодействие на том или ином уровне либо на стадии принятия решений по
их введению, либо спустя некоторое время, можно встретить практически в любой отрасли. В конечном итоге, это не может не отражаться
на показателях социально-экономического развития и, помимо прочего,
является одной из основных причин сложностей с выполнением так называемых «майских указов» (т.е. подписанных 7 мая 2012 г.) Президента РФ, о чем много говорилось в последние месяцы 2013 г. [4]. Так, в
ежегодном президентском послании Федеральному собранию в декабре
2013 г. было отмечено, что «…потребители услуг кардинальных изменений не чувствуют. Мы выделяем огромные ресурсы, но если не проводить реформы, вместо качества будут расти только неэффективные
расходы, раздуваться управленческий аппарат, что и происходит часто
на практике» [5].
В ЖКХ, например, одной из мер, двигающих отрасль в состояние,
соответствующее рыночным отношениям, является оплата услуг на основе показаний приборов учета (счетчиков) вместо оплаты по нормативам. К моменту начала рыночных преобразований в домашних хозяйствах, как правило, были установлены приборы учета электроэнергии, а
оплата воды, газа и центрального отопления производилась по нормативам. К концу 90-х гг. население получило мощный стимул устанавливать
остальные приборы учета, поскольку нормативы, используемые для тарификации, существенно превышали объемы реального потребления,
а в условиях трансформационного кризиса и коммунальной реформы
удельный вес коммунальных услуг в общих расходах домохозяйств заметно вырос. В результате за несколько лет (т.е. к середине 2000-х гг.)
значительное количество домовладений было оснащено приборами учета. В дальнейшем, однако, ситуация в этой области стала меняться в
противоположную сторону, т.е. появились силы, противодействующие
развитию этого рыночного института.
Во-первых, все затраты и ответственность по установке и своевременной замене приборов учета были возложены на потребителя,
что само по себе противоречит основным принципам консюмеризма.
Во-вторых, срок службы приборов учета зачастую был установлен неприемлемо низким – 4-6 лет. В-третьих, для жителей многоквартирных
домов система оплаты была осложнена введением внутридомовых приборов учета [6]. При этом наличие индивидуального прибора учета не
отменяло необходимости оплачивать общедомовой перерасход ресурсов. Более того, оплачивать этот перерасход в соответствии с постановлением Правительства [7] должны именно владельцы приборов учета,
в то время как для домохозяйств, оплачивающие коммунальные услуги по нормативу (и, соответственно, являющихся субъектами перерасхода), ситуация не меняется. Если добавить к этому, что организации,
осуществляющие мониторинг приборов учета, не всегда в состоянии
нормально взаимодействовать между собой и зачастую предпочитают
использовать потребителя в качестве посредника, то становится очевидным, что предприятия жилищно-коммунального хозяйства сегодня заинтересованы не в становлении института оплаты услуг в соответствии
с показаниями приборов учета, а скорее в его деградации.
В настоящее время активно продвигается еще один квазисоциальный проект, связанный с введением так называемых «социальных»
норм при тарификации электроэнергии, а возможно и некоторых других
коммунальных услуг. Предполагается, что в пределах установленных
норм тариф будет низким, перерасход же будет оплачиваться по повышенным тарифам. В теории это должно стимулировать бережливость,
рациональное использование ресурсов, а также снижать нагрузку на
малообеспеченную часть населения. Однако очевидно, что этот проект идет вразрез с необходимостью формирования рыночных институтов, а значит его реализация приведет к негативным моментам, которые несложно спрогнозировать. Дело в том, что в России потребность
в электроэнергии сильно дифференцирована по большому количеству
признаков, включая географический. Оптимальная норма, по разным
оценкам, колеблется в пределах от 50 до 200 квт*ч на человека в месяц,
а значит определить объективную социальную потребность – задача
не из простых. Соответственно, возникают вполне обоснованные (и во
многом подтвердившиеся в «пилотных» регионах) опасения, что нормы
окажутся заниженными, что приведет к снижению спроса на электроэнергию, а значит затормозит развитие и энергетики, и социальной сферы, и экономики в целом. По словам В. Путина, следует помнить, что изначально идея социальных норм заключалась в том, чтобы рационально
использовать имеющиеся ресурсы, а не повышать тариф. «Это требует
самого тщательного, глубокого, экспертного анализа», – сказал он [8].
Еще одним полем противостояния рыночных и нерыночных институтов в конце 2013 г. стал процесс реформирования пенсионной системы. Здесь опять-таки процесс формирования системы негосударственных пенсионных фондов проходит далеко не безболезненно. За пеленой
многочисленных дискуссий по поводу увеличения пенсионного возраста, изменениях пенсионной формулы (в частности, переходе на систему
баллов), увеличения минимального трудового стажа (необходимого для
получения пенсии) с 5 до 15 лет, замораживания перечислений в негосударственные пенсионные фонды на 2014 год – скрывается именно
борьба рыночных и нерыночных институтов [9].
Подводя итог, отметим, что на текущем этапе развития отечественной экономики именно сфера услуг стала тем местом, где противостояние между рыночными и нерыночными институтами носит наиболее
острый характер. Это, в свою очередь, требует повышенного внимания
к ситуации в рассмотренных отраслях и комплексного подхода к процессам формирования и совершенствования рыночных институтов, а
также разрешения возникающих при этом противоречий.
Библиографический список
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Розенблюм М. В экономике он был Моцартом, а вокруг толпились Сальери
// Terra Economicus. 2013. № 1.
Днепров М.Ю. К вопросу о рыночных институтах в сфере услуг // Актуальные проблемы современной экономики. М.-Пятигорск: РАО – ПГЛУ, 2013.
Стенограмма пресс-конференции В.В. Путина 19 декабря 2013 года. URL:
http://kremlin.ru/transcripts/19859.
Стенограмма совещания о ходе исполнения указов Президента от 7 мая
2012 года. URL: http://kremlin.ru/news/18039.
Послание Президента Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года.
URL: http://kremlin.ru/transcripts/19825.
Решение Правительства РФ от 6 мая 2011 года № 354 «О предоставлении
коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов».
Постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года
№ 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам».
8.
9.
Фомченков Т. Путин призвал не спешить с введением соцнорм // Российская газета. URL: http://www.rg.ru/2013/12/05/normi-site.html.
Невинная И. Есть такая формула // Российская газета. URL: http://www.
rg.ru/2013/12/26/pensiya.html.