концепция социальной жилищной политики и социального жилья
advertisement
КОНЦЕПЦИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ И СОЦИАЛЬНОГО ЖИЛЬЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ под редакцией Н.П.Кошмана, В.Н.Пономарёва 1 Авторский коллектив: Н.П.Кошман, президент Ассоциации Строителей России; В.Н.Пономарёв, вице-президент, директор Департамента рынка доступного жилья и ипотеки, доктор физико-математических наук, профессор; К.К.Глинский, заместитель директора Департамента рынка доступного жилья и ипотеки; А.С.Самойлов, директор Правового департамента, доктор юридических наук, профессор; А.М.Фоломешин, начальник отдела правового обеспечения жилищных программ. При участии: НЕКОММЕРЧЕСКОГО ПАРТНЕРСТВА «СВОЙ ДОМ», НАЦИОНАЛЬНОЙ АССОЦИАЦИИ УЧАСТНИКОВ ИПОТЕЧНОГО РЫНКА, РУССКОЙ ИПОТЕЧНОЙ АКЦЕПТНОЙ КОМПАНИИ. При разработке использовались материалы, совместно подготовленные Институтом развития регионов и Ассоциацией Строителей России к проекту Долгосрочной стратегии массового строительства жилья для всех категорий граждан, а также публикации Заместителя руководителя Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству А.С.Старовойтова. Авторы выражают искреннюю признательность депутату Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Галине Петровне Хованской за прочтение рукописи и плодотворные дискуссии, которые позволили сформировать более чёткую позицию по вопросам социальной жилищной политики. 2 В настоящей работе изложен подход Ассоциации Строителей России к формированию в Российской Федерации социально-ориентированной жилищной политики, направленной на решение жилищного вопроса всеми категориями российских граждан, независимо от уровня их доходов. Обращается внимание на необходимость формирования полноценного фонда социального жилья как за счёт средств бюджетов всех уровней, так и за счет средств частных инвесторов, предоставляемых на условиях софинансирования. Содержатся предложения по активизации рынка наёмного жилья, необходимого, в частности, для реализации задач миграционной политики и оптимального размещения трудовых ресурсов. В целях совершенствования механизма управления социальными жилищными проектами предлагается создать некоммерческую организацию Федеральную жилищную корпорацию. Подчёркивается важность введения саморегулирования в строительной и жилищной сферах, сочетающего государственное управление с регулированием рынка самими хозяйствующими субъектами, объединенными в некоммерческие организации, как альтернатива существующей неэффективной системе государственного лицензирования, а также подчёркивается важность введения механизмов страхования. Рассмотрены вопросы технического регулирования. Даны предложения по дальнейшему развитию системы ипотечного жилищного кредитования и задачам, стоящим перед Агентством по ипотечному жилищному кредитованию. Подчеркивается, что первоочередной задачей для перехода к массовой ипотеке является развитие механизмов рефинансирования (секьюритизации) ипотечных кредитов. В качестве приложения публикуется исследование «Развитие системы финансирования жилья в США: исторический обзор и уроки для рынков ипотечных ссуд стран с экономикой переходного периода», подготовленное по заказу Министерства жилищного строительства и городского развития США компанией «Интегрэйтед Файнэншнл Инжиниринг, Инк.» Данное исследование демонстрирует эффективность комплексной системы жилищного финансирования обеспечивающей ввод, реализацию (продажу и наем) и эксплуатацию жилья. 3 ОГЛАВЛЕНИЕ Предисловие Н.П.Кошмана 6 ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ 11 РАЗДЕЛ 1. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЫ В 12 РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1.1. Социальное значение жилищной проблемы в Российской Федерации 12 1.2. Существующее состояние жилищного фонда 12 1.3. Существующее состояние жилищного строительства 15 1.4. Реформирование рынка жилья в условиях рыночных отношений 1992-2006 21 годов РАЗДЕЛ 2. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ ЦЕЛИ, ПРИНЦИПЫ И ЗАДАЧИ 28 2.1. Оптимальный сценарий развития рынка жилья 28 2.2. Принципы жилищной политики и стратегические цели государства на рынке 31 жилья 2.3. Система жилищного финансирования – инструмент реализации стратегии 33 государства на рынке жилья 2.4. Задачи государственной жилищной политики 35 РАЗДЕЛ 3. МЕХАНИЗМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ 36 3.1. Ориентиры жилищной политики и критерии доступности жилья 36 3.2. Механизмы создания и финансирования фонда социального жилья 40 3.3. Переселение граждан из ветхого и аварийного жилья и капитальный ремонт 45 существующего жилищного фонда РАЗДЕЛ 4. МЕХАНИЗМЫ СТИМУЛИРОВАНИЯ СПРОСА СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ И 46 4.1. Рынок наемного жилья 46 4.2. Ипотечное жилищное кредитование 48 4.2.1. Программы социальной ипотеки 51 4.3. Адресные жилищные субсидии 53 4.4. Совершенствование и развитие накопительных механизмов приобретения 55 4 жилья РАЗДЕЛ 5. МЕРЫ СТИМУЛИРОВАНИЯ ПРЕДЛОЖЕНИЙ НА РЫНКЕ 58 ЖИЛЬЯ 5.1. Развитие коммунальной (инженерной и социальной) инфраструктуры 58 5.2. Механизмы финансирования жилищного строительства 60 5.3. Комплексное развитие территорий и программа «Малоэтажная Россия» 63 5.4. Развитие строительного комплекса 65 5.4.1.Стимулирование энергосбережения в жилищной сфере 71 РАЗДЕЛ 6. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ 73 НА РЫНКЕ ЖИЛЬЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИНСТИТУТЫ РАЗВИТИЯ 6.1. Саморегулирование в строительстве и на рынке жилья 73 6.2. Совершенствование технического регулирования и надзора на рынке жилья 74 6.3. Развитие механизмов страхования в строительстве и на рынке жилья 76 6.4. Федеральная жилищная корпорация 77 6.5. Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства 79 6.6. Агентство по ипотечному жилищному кредитованию 80 ПРИЛОЖЕНИЕ: 82 РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ЖИЛЬЯ В США: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОБЗОР И УРОКИ ДЛЯ РЫНКОВ ИПОТЕЧНЫХ ССУД СТРАН С ЭКОНОМИКОЙ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА. Предисловие Д.Ф.Вильямс 83 Раздел 1. Введение 85 Раздел 2. Исторический обзор системы финансирования жилья в США 87 Раздел 3. Анализ сформировавшейся в США модели 102 Раздел 4. Извлеченные и подлежащие использованию уроки 111 Раздел 5. Опыт, приобретенный на рынках ипотечных ссуд стран с экономикой 117 переходного периода Раздел 6. Выводы и дальнейшие шаги 126 Библиография 130 Глоссарий 132 5 Уважаемый читатель! Так совпало, что Ассоциация Строителей России была создана незадолго до того, как Указом Президента Российской Федерации был сформирован Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, одним из которых стал проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». С самого начала наша Ассоциация уделяла пристальное внимание этому Проекту, а точнее его базовому документу – федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 годы. Мы не раз высказывали свою критику в адрес этой программы, так как на наш взгляд оставались до конца нераскрытыми те источники и механизмы, которые, по мнению разработчиков, должны были обеспечить ускоренное поступательное развитие строительного комплекса, способного реализовать указанные в Программе контрольные показатели. С другой стороны, Программа напрямую затрагивала только ограниченный перечень категорий граждан, перед которыми государство имело установленные законом обязательства по решению их жилищных проблем (бывшие чернобыльцы, переселенцы с Севера, Байконура, уволенные в отставку военнослужащие и ряд других), всего по Программе 229,1 тыс. семей. К этому количеству добавлялись 295,7 тыс. молодых семей, которым должно быть оказано содействие в приобретении жилья через ипотеку. Во всех случаях речь шла только о приобретении жилья в собственность, а механизмы Программы должны были обеспечить рыночную доступность жилья для указанных категорий. Такой подход вызывал справедливое недоумение – каким образом, в условиях, когда все внимание исполнительной власти в центре и на местах сосредоточено на обеспечении строительства жилья под эту Программу, будут реализовываться нужды 4,5 миллионов семей, которые к этому времени уже 15-20 лет стоят в очереди на получение жилья? И как будут решаться проблемы тех 80 процентов граждан, которые не попадают в прослойку малоимущих, чтобы претендовать на муниципальное жилье, но по своим доходам не в состоянии купить или построить жилье даже с помощью заемных средств? Мы не раз говорили об опасности безоглядной веры во всесилие рыночных механизмов, способных быстро настраиваться на потребителя и обеспечивать бурный рост товарного производства. В условиях дефицитной экономики отсутствие необходимого государственного регулирования 6 приводит только к росту цен, что наглядно было подтверждено безудержным скачком цен на жилье в последние два года. Подобный фетишизм рынка уже дал свои отрицательные результаты – доступность жилья уменьшилась даже для тех немногих 20 процентов граждан, которые рассчитывали на приобретение квартиры с помощью ипотеки. Несмотря на то, что на строительном рынке стали происходить реальные, хотя пока и небольшие, подвижки по наращиванию объемов строительства, наша Ассоциация пришла к выводу, что применяемые подходы в долгосрочном плане не смогут (да в целом и не направлены) решать проблему жилья для всех категорий граждан. Это и послужило первоначальной причиной поиска нами тех форм государственного участия и конкретных механизмов, которые помогли бы выйти на сбалансированное развитие различных способов социальной поддержки населения в жилищной сфере и рыночных механизмов, включая развитие рынка ипотечного жилищного кредитования и рынка ипотечных ценных бумаг. Собственно, написанию концепции способствовало указание Президента Российской Федерации В.В.Путина, высказанное в очередном послании Федеральному Собранию Российской Федерации, о необходимости разработки стратегии массового строительства жилья для всех категорий граждан и последующее прямое поручение Совета по вопросам жилищного строительства при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в который входят и члены Ассоциации Строителей России. Поиск возможных резервов для обеспечения социальным жильем малоимущих граждан на местах не дал положительных результатов, так как отсутствие у муниципалитетов средств и инженерно оборудованных площадок, которые, как правило, уходят под коммерческое жилье, особенно в экономически отсталых регионах, не позволяет без дополнительного финансирования переломить ситуацию со строительством социального жилья. Для этого должны использоваться средства федерального, региональных и местных бюджетов, предоставляемые на условиях софинансирования, государственные гарантии и бюджетные кредиты. Должен получить развитие рынок наёмного жилья, который может удовлетворить потребность значительной части граждан, нуждающихся в жилье. Определенным категориям (например, учителям, врачам, молодым специалистам) должны предоставляться субсидии, покрывающие часть оплаты за наем жилья. 7 В Концепции рассмотрены возможные схемы участия государства на условиях соинвестирования проектов по переселению граждан из ветхого и аварийного жилья, а также выдвигается предложение о создании Федеральной жилищной корпорации в форме некоммерческой организации, осуществляющей свою деятельность через территориальные отделения по всей территории Российской Федерации. Следует отметить, что идеи, изложенные в концепции, разработаны с учётом опыта зарубежных стран. В этой связи хочется выразить признательность заместителю руководителя Росстроя Андрею Станиславовичу Старовойтову, оказавшему существенную помощь в ознакомлении с различными программами строительства социального жилья в европейских странах. Особенно был интересен в этом отношении опыт такой страны, как США, где реализуются многочисленные федеральные и региональные жилищные программы, а средняя обеспеченность жилой площадью на душу населения составляет свыше 70 кв.м. Такая возможность представилась в сентябре этого года, когда по приглашению Министра жилищного строительства и городского развития США г-на Альфонсо Джексона, при содействии Министерства иностранных дел Российской Федерации и Посольства России в США делегация Ассоциации Строителей России посетила эту страну. Мне особенно была интересна эта поездка, так как в 2003 году мне посчастливилось принимать участие в подготовке и последующем подписании уникального документа - Меморандума между Госстроем России и Министерством жилищного строительства и городского развития США. Его уникальность состояла в том, что за все годы экономических отношений между СССР, а затем России и США это был первый документ, наметивший принципы сотрудничества между нашими странами в области строительства, что было отмечено в Коммюнике саммита в Кэмп-Дэвиде принятом Президентом Российской Федерации Владимиром Путиным и Президентом США Джорджем Бушем. Был отмечен прогресс в отношениях в сфере строительства и даны соответствующие контрольные поручения. Нашей делегации была предоставлена возможность ознакомиться с американским опытом реализации социальных жилищных программ, в частности, с принципами и организационно-финансовой схемой проекта комплексного развития территории в штате Виржиния. 8 В рамках данного проекта предусмотрено строительство малоэтажного поселка из 600 двух - трехэтажных домов. Общая стоимость проекта составляет 125 млн. долларов, из них 35 млн. долларов выделил федеральный бюджет (через Министерство жилищного строительства и городского развития), 15 млн. долларов и 10 млн. долларов муниципалитет и штат Виржиния. Остальные вложения осуществляются частным девелопером, выигравшим тендер. Бюджетные средства были направлены на снос ветхого жилья, переселение из него жителей, строительство социальной инфраструктуры, инженерное и транспортное обустройство, адресные жилищные субсидии, а также обучение профессиям будущих жителей этого поселка. Половина строящихся домов будет предоставлена нуждающимся гражданам либо на условиях найма, либо продана с использованием ипотечных кредитов с применением дифференцированной шкалы цен на жилье и стоимости найма, вплоть до бесплатного найма. При этом государственная поддержка предоставляется гражданам, семейный доход которых ниже дохода среднестатистической семьи, проживающей в данном штате. Остальные 300 домов реализуются девелопером на коммерческих условиях. Примененная в описанном проекте схема государственно-частного сотрудничества, позволяет решить жилищную проблему для наименее защищенных слоев населения, обеспечить замещение ветхого жилого фонда новым, а также привлечь частные средства для решения социальных вопросов. Сегодня в России дискутируется вопрос о создании корпорации. В США предложен ответ на этот вопрос. Жилищной Оператором Проекта, с которым нас познакомили, является созданная при муниципалитете Жилищная ассоциация в форме некоммерческой общественной организации. Бюджетные и частные средства поступают в эту организацию, причем средства федерального бюджета – напрямую, минуя муниципалитет. Она выступает заказчиком Проекта. Контроль ее деятельности осуществляет Министерство жилищного строительства и городского развития через своего регионального представителя и муниципалитет, путем делегирования своего представителя в органы управления этой ассоциации, а также налоговая служба и прокуратура. Эта общественная некоммерческая жилищная ассоциация пришла на смену Муниципальной жилищной корпорации, которая показала себя неэффективной, подверженной коррупции. 9 Следует отметить, что эффективность работы Министерства жилищного строительства и городского развития США обеспечивается не столько безупречной работой его центрального аппарата, в котором работает 12,5 тысяч сотрудников (по нашим меркам вещь неслыханная), сколько 3500 его территориальных подразделений, обеспечивающих на местах весь необходимый мониторинг и практическую работу. Американская сторона выразила большую заинтересованность в продолжении сотрудничества и приданию нового импульса в наших отношениях в рамках подписанного Меморандума Такое сотрудничество может способствовать решению задач приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», ведь США накопили огромный опыт и в развитии ипотечного кредитования, объем которого достиг 54 процентов ВВП (в России – менее 1 процента), и в реализации социальных жилищных программ, на которые только федеральный бюджет выделяет ежегодно не менее 20-24 млрд. долларов. Например, сейчас в Нью-Йорке успешно реализуется программа строительства социального доступного жилья для 165 тысяч семей. Учитывая, что опыт реализации социальных программ в США заинтересует многих специалистов, в настоящую брошюру включены материалы, любезно подготовленные по нашей просьбе Министерством жилищного строительства и городского развития США, за что мы выражаем ему искреннюю благодарность, и в частности, Заместителю Министра жилищного строительства г-же Дарлин Ф. Вильямс, подготовившей предисловие к русскому изданию. Надеюсь, что Концепция, подготовленная Ассоциацией Строителей России, и дополнительные материалы по США заинтересуют многих представителей органов исполнительной и законодательной власти как федерального, так и регионального уровня, помогут им на практике формировать социальную жилищную политику и вырабатывать свои подходы по привлечению средств в сферу жилищного строительства на основе государственно-частного партнерства. Н.П.Кошман 10 ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ В соответствии с Конституцией – Российская Федерация является социальным государством, деятельность которого направлена на обеспечение прав и свобод граждан. Важнейшим правом граждан, обеспечение которого возложено на государство, является право на жилище. В соответствии со статьей 40 Конституции малоимущие, иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище, обеспечиваются жильем бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов. Фактически, состояние жилищного фонда и наличие доступного и комфортного жилья для различных категорий граждан наглядно отражает степень социально-экономического развития страны, уровень жизни населения и социальный климат в обществе. Улучшение жилищных условий является одним из основных показателей повышения благосостояния граждан, предпосылкой политической и экономической стабильности государства. Очевидно, что сегодня наступил тот момент, когда активное формирование комфортного и рационального пространства для проживания населения России становится одной из важнейших задач государственной политики. Жилище не только является продуктом труда и потребительским товаром, но и выполняет комплекс специфических, присущих только ему функций, отличных от других потребительских товаров длительного пользования. Оно обеспечивает сохранение жизнедеятельность физического человека, формирует существования его как и нормальную личность, реализует хозяйственные и духовные потребности, являясь той материальной основой, на которой развивается и строится семья. Только человек, который имеет достойные условия проживания, способен производительно трудиться, создавая базу, как своего благосостояния, так и всех своих сограждан. 11 РАЗДЕЛ 1. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1.1. Социальное значение жилищной проблемы Более 40 % населения России живет в жилье, не отвечающим минимальным требованиям благоустройства и комфортности. Около 3,1 млн. семей (6,4 % населения страны) приняты органами местного самоуправления на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. По данным социологических опросов, в настоящее время не удовлетворены своими жилищными условиями более 60% семей. При этом финансовыми средствами, достаточными для приобретения жилья в собственность при существующем уровне цен на него, обладают не более 15 % (по данным Минрегиона России – 19 %) населения страны. Отсутствие реальных возможностей у граждан обеспечить свои потребности в комфортных условиях проживания препятствует полноценному и гармоничному развитию личности, снижает демографическую активность, обостряет социальную напряженность в обществе, что в итоге приводит к замедлению экономического развития страны. Таким образом, основой государственной политики в этом вопросе должна стать ориентированность на создание условий, позволяющих удовлетворять потребность в жилье экономически активной части населения страны, а также оказание эффективных мер государственной поддержки тем категориям граждан, которые в силу объективных причин не могут решить жилищную проблему самостоятельно. 1.2. Существующее состояние жилищного фонда Объем жилищного фонда в Российской Федерации по состоянию на январь 2007 г. составлял чуть более 3 млрд.кв.м. Количество квартир и индивидуальных домов (единиц жилья) по состоянию на январь 2007 года составляет 58,02 миллионов, при этом средняя 12 площадь единицы жилья составляет 51,7 кв. метров. Таким образом, жилищная обеспеченность в единицах жилья на 1.000 человек составляет 408 единиц, что близко к среднеевропейскому уровню. В то же время средняя обеспеченность жилой площадью населения в стране составляет 21,1 кв. м на человека, что в 2 раза ниже, чем в среднем в странах Европейского союза. 72% от общего объема приходится на жилищный фонд в городских поселениях, 28% от общего объема – в сельской местности, что свидетельствует о значительной урбанизации. В результате приватизации объём жилищного фонда, находящегося в частной собственности достиг почти 80% общего объема жилищного фонда страны. В то же время значительная часть собственников не готова принимать на себя ответственность и расходы по эксплуатации многоквартирных домов. Лишь в 6% многоквартирных жилых домов созданы товарищества собственников жилья. Около 20% общего объема жилищного фонда находится в государственной и муниципальной собственности – в основном, это недоприватизированное по разным причинам жилье, предоставленное в рамках действовавшего до 2005 года жилищного законодательства по бессрочным договорам социального найма без учета уровня реальных доходов граждан, а также наличия или отсутствия потребности в оказании государственной поддержки, что, приводит к неэффективному использованию ограниченных финансовых ресурсов, и не способствует увеличению муниципального фонда жилья, предназначенного для социального найма. Не получил достаточного развития рынок найма жилья. По степени расселения на территории России: при общем размере всех земель Российской Федерации в 1 709,8 млн. гектар, земли населенных пунктов занимают 19,1 млн. гектар или примерно 1,1 процента от всех земель, из них земли городских поселений составляют всего 7,9 млн. гектар (0,46 процента от всех земель), а земли сельских поселений 11,2 млн. гектар (0,65 процента). 13 При этом во многих крупных и крупнейших городах ведение жилищного строительства за их границами ограничивается, так как категории расположенных там земель не допускают строительства. По типу застройки: 30,2% - индивидуальное жилье, 69,8% - многоэтажная застройка. Эти данные свидетельствуют о высокой плотности застройки, притом, что в Европейских странах, как правило, многоэтажная застройка составляет от 20 до 40% жилищного фонда. Степень износа жилищного фонда на январь 2007 года характеризовалась следующими показателями: минимальный износ (от 0 до 30%) имеет 60,2 %жилищного фонда, износ, при котором требуется ремонт либо модернизация (от 31 до 65%) имеет 36,0% жилищного фонда, износ, при котором обязательным является проведение капитального ремонта либо модернизации жилищного фонда, либо его снос (от 66 до 70%) составляет 2,7 % жилищного фонда; критическую степень износа (свыше 70%) имеет 0,94% жилищного фонда (в 2005 г. – 0,9%). При этом, учитывая, что данные показатели рассчитаны исходя из формального подсчета срока эксплуатации жилых домов, они не отражают реального состояния жилищного фонда, поскольку отсутствует система регулярного технического аудита жилищного фонда. 14 Износ жилищного фонда 2000,00 1807,45 1800,00 1600,00 млн.кв.м. 1400,00 1200,00 1082,29 1000,00 800,00 600,00 400,00 200,00 79,95 28,38 0,00 от 0 до 30% от 31% до 65% от 66% до 70% Свыше 70% % износа 1.3. Существующее состояние жилищного строительства Объемы жилищного строительства характеризуются следующими показателями: в 2006 году введено в эксплуатацию 604,7 тыс. жилых помещений общей площадью 50,55 млн. кв. м., что составляет 116,1% к аналогичному периоду 2005 года. В I полугодии 2007 года введено в эксплуатацию 231,2 тыс. жилых помещений общей площадью 21,2 млн.кв. метров жилья, что составило 134,8% к соответствующему периоду 2006 года. В то же время достижение запланированных в 2007 году объемов строительства (56,3 млн.кв.м.) не позволит удовлетворить имеющийся платежеспособный спрос населения на жильё и остановить рост цен. Фактический ввод жилья за период с 1990 по 2006 годы (* 2007 г. - прогноз) 70,0 61,7 60,0 56,3 50,6 49,4 50,0 млн.кв.м. 41,5 41,8 40,0 39,2 41,0 41,0 34,3 32,7 30,6 32,0 30,3 31,7 33,8 43,6 36,4 30,0 20,0 10,0 0,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007* период 15 Ввод жилья на душу населения по регионам России неравномерен. По итогам 2006 года в среднем по стране введено 0,35 кв.м. на человека, при разбросе от 0,02 кв.м. на человека в Мурманской области до 0,9 кв.м. в Московской области. Объемы ввода жилья во многих субъектах Российской Федерации не отвечают существующей объективными потребности, социально-экономическими что обусловлено факторами, но не только и рядом субъективных факторов, в том числе качеством управления на уровне регионов и муниципальных образований. Обеспеченность на душу населения (на 01.01.2007 г.) 25,0 22,9 23,2 21,0 18,7 кв.м. на человека 20,0 20,4 19,9 20,4 СФО ДФО 15,0 10,0 5,0 0,0 ЦФО СЗФО ЮФО ПФО Федеральные округа УФО 16 Ввод на душу населения в 2006 году 0,500 0,467 0,450 0,400 0,344 0,333 кв.м. на человека 0,350 0,358 0,330 0,278 0,300 0,250 0,200 0,168 0,150 0,100 0,050 0,000 ЦФО СЗФО ЮФО ПФО УФО СФО ДФО Федеральные округа Важнейшими факторами, сдерживающими рост объемов строительства, являются отсутствие градостроительной документации и земельных участков, оснащенных инженерной инфраструктурой. В настоящее время в большинстве муниципальных образований отсутствуют разработанные документы территориального планирования, а в некоторых муниципальных образованиях градостроительные документы устарели. Надежность существующей инженерной инфраструктуры в регионах по экспертным оценкам существенно ниже допустимого уровня (количество аварий и повреждений составляет от 1,8 до 2,2 на 1 км сети в год при допустимых 0,3). В то же время масштаб замены сетей не превышает 1,2% их общей протяженности, и только в отдельных регионах – до 1,8%, при необходимых 4 – 5 % в год. Еще одним фактором, сдерживающим рост темпов строительства жилья, является недостаточное ресурсное обеспечение строительного комплекса. Развитие строительного производственных комплекса мощностей, низкой ограничивается изношенностью конкурентоспособностью ряда отечественных строительных материалов, недостаточным уровнем внедрения современных технологий строительства и строительных материалов, а также 17 дефицитом квалифицированных кадров на всех уровнях. По оценке Росстата износ основных фондов в промышленности строительных материалов составляет не менее 44%. Стоимость жилья в Российской Федерации продолжает расти. Начиная с 1998 года, стоимость жилья росла, в среднем на 27 процентов в год, то есть существенно превышала уровень инфляции и темпы роста стоимости строительных материалов. Самый существенный скачок цен за последние 5 лет произошел в 2006 году - на 53 %, по итогам второго квартала 2007 года цены выросли на 17,5 % по сравнению с концом 2006 года и составили 42,3 тысячи рублей на первичном рынке и 43,3 тысячи рублей на вторичном рынке жилья. Основная причина роста цен - дисбаланс спроса и предложения на рынке жилья. Например, построенные в 2006 году 50 млн. кв.м. жилья позволили обеспечить квартирами только 1,5% нуждающихся семей, в то время как доля семей, обладающих достаточными доходами для приобретения жилья в собственность по существующим ценам, составляет порядка 15% (с учётом приобретения жилья в кредит). Таким образом, мы видим, что достижение баланса между существующим спросом и предложением, который позволил бы остановить спекулятивный рост цен, возможно только при десятикратном увеличении объема ввода жилья. В 2006 году при удорожании строительства, вызванном в первую очередь ростом цен на строительные материалы и энергоносители, в среднем на 12-14% рыночные цены на квартиры выросли более чем в три раза. Снижение темпов роста цен в 2007 году по сравнению с 2006 годом (и даже небольшое снижение цен на жильё в Москве, где рост цен составил 96,8%) свидетельствует лишь о некоторой «усталости» населения после бурного роста цен в 2006 году. В целом, при существующих темпах роста строительства, на рынке жилья в среднесрочной перспективе будет наблюдаться более монотонное увеличение 18 цен за счёт их модуляции годовыми циклами: в отдельных регионах год ускоренного роста цен будет сменять год их относительной стабилизации. Это означает, что отсутствуют реальные экономические факторы, действующие в направлении снижения цен и даже их стабилизации. Об этом свидетельствуют и оценки роста цен в первом полугодии 2007 года. Административные методы регулирования цен в рыночном сегменте не допустимы, поскольку это приведёт лишь к усилению спекулятивной составляющей продаж и появлению очередей. В то же время, финансовое участие государства в инвестиционностроительном процессе в сегменте социального жилья делало бы регулирование цен не только возможным, но и необходимым. Механизмы, предусматривающие социальную поддержку (адресные жилищные субсидии) стимулируют лишь спрос. То же самое относится и к ипотечному жилищному кредитованию, где серьезная государственная поддержка сохранила высокую динамику роста спроса. К сожалению, пока практически не оказала позитивного влияния на рост предложений подпрограмма «Формирование инженерной инфраструктуры площадок под жилищную застройку», входящая в состав ФЦП «Жилище», изза неэффективности предложенного механизма инвестирования и задержками в разработке градостроительной документации, хотя за счёт именно этой подпрограммы предполагается к 2010 году дополнительно ввести более 60 млн.кв.м. жилья. Существующий дисбаланс спроса и предложения приводит к ориентации рынка преимущественно на высокодоходные группы населения. В 2002-2006 гг. достигнута высокая динамика роста объемов ипотечного жилищного кредитования. Ипотечные кредиты из-за недостатка предложений жилья в новостройках выдаются преимущественно на вторичном жилищном рынке. Их количество ежегодно увеличивается в 2-3 раза. На конец 2006 года общая кредиторская задолженность по ипотечным кредитам достигла 262 млрд. рублей. 19 На сегодняшний день во всех субъектах Российской Федерации действуют региональные ипотечные компании, ипотечные агентства и сервисные агенты, многие из которых стали реальными центрами ипотечного жилищного кредитования. Их количество приближается к 150. К предоставлению ипотечных кредитов населению приступили 660 банков. По оценке экспертов потенциал российского ипотечного рынка по состоянию на начало 2007 года составляет не менее 1,3-1,5 трлн. рублей. Существенным тормозом на пути развития массовой ипотеки является недостаточность предложений жилья на рынке, и значительный рост цен. К тому же ипотечное кредитование, повышающее спрос населения на жилье, несмотря на сравнительно небольшое количество продаж жилья в кредит, также дает свой вклад в эту негативную динамику. По данным Росстата во многих субъектах Российской Федерации цены на вторичном рынке жилья превзошли цены на вновь построенное жилье. Изменение коэффициента доступности жилья 8,0 * 7,4 7,0 5,9 6,0 5,0 лет 5,0 4,8 4,7 4,7 4,1 4,3 4,2 2003 2004 2005 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1998 1999 2000 2001 2002 2006 период * При расчетах коэффициента доступности жилья использовалась методика ООНХАБИТАТ, при этом для расчетов базовым показателем принимается домохозяйство, состоящее их трех человек и квартира, площадь которой составляет 54 м2: 20 Коэффициент доступности = (Сх54 / Дх3х12), где С – стоимость 1 м2 жилья; Д – среднедушевой ежемесячный доход; 54 кв. м. – площадь условной квартиры; 3 чел. – число членов семьи домохозяйства; 12 – количество месяцев в году. В действительности, коэффициент доступности вновь построенного жилья значительно выше жилья на вторичном рынке1, т.е. жилье в новостройках существенно менее доступно для граждан. Таким образом, приходится констатировать, что для большинства граждан жилье не является доступным, поскольку доходы населения и уровень цен на жилищном рынке не позволяют приобрести его в собственность более 80 % населения России. Серьезной проблемой является выполнение обязательств по обеспечению жильём малообеспеченных слоёв населения. Обязательства по предоставлению муниципального жилья имеются перед почти 3,1 млн. семей. За 2006 год очередь сократилась лишь на 139 тыс. семей. Основной проблемой в этой сфере является отсутствие финансовых возможностей у муниципалитетов по строительству и приобретению жилья для предоставления в социальный наем. Кроме того, сдерживающим фактором для органов местного самоуправления является существующая до 2010 года возможность бесплатной приватизации жилья, предоставленного по договору социального найма. 1.4. Опыт и основные итоги государственного регулирования рынка жилья (1992-2006 годы) Современное состояние рынка жилья в Российской Федерации обусловлено итогами реформирования жилищной сферы, которое проводилось в период 1992 – 2006 годов и проходило в несколько этапов. Реформирование жилищной сферы проходило в несколько этапов. С 1989 года до 1992 года процесс реформирования носил фрагментарный характер. Меры, которые предпринимались в то время, не затрагивали, 1 Расчеты представлены А.С.Старовойтовым в статье «Доступ к жилью или доступность жилья». Всероссийский строительный альманах № 2. 2007 год. Стр. 39-43. 21 основных проблем, как в сфере строительства, так и в сфере управления жилищным фондом. Обеспечение доступным жильем граждан в качестве отдельного направления государственной жилищной политики в этот период не рассматривалось. Официальным началом жилищных реформ в Российской Федерации можно считать декабрь 1992 года, когда был принят Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики». На базе этого законодательного акта была разработана «Государственная целевая программа «Жилище», утвержденная Правительством Российской Федерации в июне 1993 года. В качестве основных её целей были определены: создание полноценного рынка жилья, использующим для целей жилищного строительства частные капиталы и средства населения, кредиты государства, предоставляемые нуждающимся в жилище гражданам на льготных условиях; создание широкого слоя собственников жилья путем приватизации существующего жилищного фонда проживающими в них гражданами; развитие конкуренции в сфере эксплуатации жилья путем демонополизации систем коммунального обслуживания; переход на оплату жилищно-коммунальных услуг потребителями по стоимости, обеспечивающей полное возмещение затрат на обслуживание жилья и предоставление коммунальных услуг. Достижение указанных целей должно было привести к освобождению государства от функции бюджетного обеспечения жилищной сферы и переводу ее на самоокупаемость и самофинансирование. Переход строительных организаций, и предприятий промышленности строительных материалов на рыночные формы произошел очень быстро путем приватизации существующих и создания новых строительных компаний. В настоящее время доля частных строительных компаний составляет более 90 процентов. 22 Имевшийся в то время потенциал строительного комплекса позволил в достаточно короткий срок (в течение 1993-1994 годов) создать рынок нового жилья во многих регионах страны. Очень активно происходила в этот период приватизация существующего жилищного фонда. Уже к концу 1995 года более 50% жилья находилось в частной собственности. Приватизация жилья осуществлялась бесплатно, добровольно и однократно для каждого гражданина. Таким образом, первые две цели жилищной реформы были реализованы без больших трудностей по той причине, что они соответствовали интересам как государства, освобождающегося от забот в жилищно-коммунальной сфере, так и населения, становящегося собственником своего жилья. Вместе с тем, реформирование имущественных отношений в жилищной сфере проводилось без учета фактического состояния существующего жилищного фонда, коммуникаций и систем инженерного обеспечения. Масштабная приватизация жилья привела к быстрому росту частного жилищного фонда, вместе с тем породив проблему «бедных собственников», ставших обладателями собственного жилья, но не имеющих средств на его содержание. При этом, собственники помещений в многоквартирных домах, по существу, не были вовлечены в процесс управления этими домами. Намного сложнее проходило реформирование жилищно-коммунального комплекса. Мероприятия, предусмотренные «Государственной целевой программой «Жилище», в силу объективных причин, не привели к ожидаемым результатам. Экономический кризис в августе 1998 года приостановил проведение жилищной реформы вплоть до 2001 года, когда Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. № 675 была утверждена Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002 – 2010 годы (далее - Программа). С принятием этой Программы начался второй этап жилищной реформы в России. В ходе её выполнения были созданы правовые и организационные 23 основы государственной жилищной политики, определены ее приоритетные направления и отработаны механизмы реализации. За период 2002-2005 гг. в результате реализации Программы и ее подпрограмм было усовершенствовано законодательство Российской Федерации в направлении создания правовых условий для развития рынка доступного жилья. Были приняты Жилищный и Градостроительный кодексы Российской Федерации, ставшие базовыми нормативными правовыми актами в пакете законов, формирующих основу правового обеспечения рынка доступного жилья. За счет средств федерального бюджета было обеспечено жильем 131,5 тыс. семей граждан Российской различных Федерации, категорий, перед определенных которыми законодательством имелись государственные обязательства по обеспечению жильем. Удалось обеспечить превышающий целевые рост жилищного показатели строительства, программы (прирост значительно жилищного строительства в 2004 году составил 13 процентов по сравнению с 2003 годом при целевом показателе Программы 3 процента в год). Повысилась адресность поддержки населения, связанной с оплатой жилья и коммунальных услуг (в 2004 году 13 процентов всех семей получали жилищные субсидии). Из аварийного и ветхого жилищного фонда переселено 27 100 семей. Ликвидировано непригодных для проживания жилых домов общей площадью 630,4 тыс. кв. метров. В период 2002-2005 годов молодым семьям выделено 6 700 субсидий в случае рождения (усыновления) ребенка, количество семей – участников региональных программ составило 114 тысяч. При этом основными недостатками в указанный период были: слабая ориентированность её мероприятий на увеличение объемов жилищного строительства; отсутствие механизмов консолидации бюджетных ассигнований федерального, регионального и муниципального уровней; слабое использование внебюджетных источников финансирования 24 Программы, в том числе средств частных инвесторов, кредиторов и личных средств граждан; недостаточность предусмотренных федеральных бюджетных ассигнований на выполнение обязательств государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, а также на стимулирование привлечения частных инвестиций для реализации эффективных региональных и местных программ в жилищной и коммунальной сфере; интенсивный рост цен на земельные участки, строительные материалы и услуги. Это обусловило реформированию необходимость жилищной сферы, разработки который нового нашел подхода к отражение в приоритетном национальном проекте «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» (далее - Проект), стартовавшем в 2006 году. Вместе с тем начало реализации Проекта совпало по времени с началом проведения административной реформы, которая была направлена на повышение эффективности деятельности органов государственной власти и создание благоприятных условий для осуществления субъектами предпринимательства своих прав. Предполагалось ограничить государственное вмешательство в экономическую деятельность, в том числе путём прекращения избыточного государственного регулирования, параллельно развивая систему саморегулирования. Ликвидация Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, существенное сокращение штата сотрудников привело к потере наиболее профессиональных кадров, в результате чего появился управленческий вакуум. В то же время, механизм саморегулировании в строительной сфере законодательно оформлен не был. Всё это не могло не сказаться на ходе реализации национального жилищного проекта. 25 На первом этапе реализации Проекта (2006–2007 гг.) определены четыре направления: увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования. повышение доступности жилья. увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры. выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем установленных категорий граждан. Произошла консолидация усилий органов власти, федерального и регионального и муниципального уровней, направленных на реализацию Проекта. Осуществляется постоянный контроль выполнения жилищных программ в регионах, соблюдения процедур выделения земельных участков через аукционы. Увеличен уставной капитал ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», дополнительные средства направлены на реализацию Программы. Это повлияло на увеличение объемов ввода жилья и ипотечного жилищного кредитования, рост количества молодых семей и иных категорий граждан, улучшивших жилищные условия, ускорение процесса разработки генеральных планов, иной градостроительной документации и т.п. К сожалению, несмотря на все предпринимаемые меры, в настоящее время на рынке жилья сохраняется существенный дисбаланс спроса и предложения, обуславливающий снижение уровня доступности жилья для значительной части населения. В результате превышения роста цен на жилье над ростом доходов населения ухудшилось среднее значение коэффициента доступности жилья, который увеличился с 4,2 лет в 2005 году до 4,7 лет в 2006 году. Преимущественное стимулирование платежеспособного спроса, путем социальной поддержки отдельных категорий граждан в форме адресных жилищных субсидий и финансовой бюджетной поддержки системы ипотечного 26 жилищного кредитования без адекватного увеличения предложения на рынке жилья усилили негативную динамику цен на жилье. При сильном дисбалансе между спросом и предложением, вызванным недостаточными объемами строительства и значительной разницей в доходах отдельных категорий населения, реакция неразвитого рынка неминуемо проявляется в чрезмерных темпах роста цен, «вымывании» дешевого жилья, снижении его ценовой доступности и, как следствие, снижении доступности ипотеки. Тем не менее, развитие ипотечного кредитования и появление на рынке новых кредитных продуктов позволили увеличить долю семей, имеющих возможность приобрести жилье, соответствующее стандартам обеспечения жилыми помещениями, с 9% в 2004 году до 15% в 2006 году, однако это касается только семей с доходом выше среднего уровня. Для остальных граждан приобретение стандартного жилья с помощью ипотечных кредитов пока еще недоступно. В этой связи чрезвычайно важным становится определение критериев доступности жилья. Меры, предусмотренные активизировать настоящей преобразования, Концепцией, инициированные призваны приоритетным национальным проектом «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». Они направлены на обеспечение устойчивого развития рыночных институтов и отношений, а также усиление социальных аспектов в жилищной сфере путем развития форм и механизмов государственной поддержки во всех сегментах рынка жилья. 27 РАЗДЕЛ 2. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ЦЕЛИ, ПРИНЦИПЫ И ЗАДАЧИ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ 2.1. Оптимальный сценарий развития рынка жилья При определении стратегии формирования государственной жилищной политики и выборе оптимального сценария развития рынка жилья, необходимо принимать во внимание следующие особенности жилищной сферы: 1) эта сфера является важнейшим сегментом экономики, в которой на основе рыночных механизмов взаимодействуют государство, частный бизнес и население, а по объему рынок недвижимости составляет значимую часть ВВП страны; 2) строительство жилья оказывает непосредственное и существенное влияние на развитие сопряжённых с ним производственных отраслей (строительство объектов жилищно-коммунального сектора, объектов инженерной инфраструктуры, производство строительных материалов и т.п.), обеспечивающих кратное увеличение промышленного производства по мере роста производства в области жилищного строительства; 3) данная сфера непосредственно связана с решением приоритетной социальной задачи. До начала 90-х годов жилищная сфера развивалась в рамках административно-командной системы управления преимущественно за счет бюджетных средств без активного участия населения – потребителя строительных и жилищно-коммунальных услуг. Определение целей, задач, сценария развития и его ресурсное обеспечение находилось в руках государства. Неэффективность такой системы управления в долгосрочном плане требовала существенного изменения подходов к развитию жилищной сферы. Однако, существование в 90-х годах жилищного государство, рынка, законодательно практически полностью обеспечив прекратило бюджетное финансирование строительства жилья, предоставив гражданам 28 самостоятельно взаимодействовать с приватизированными и созданными частными строительными компаниями. Оно также передало значительную часть своих социальных обязательств на уровень муниципалитетов. Такой резкий уход государства из жилищной сферы не мог не привести к деформациям рынка, ввиду недостаточной сформированности его финансовой (недостаточной капитализации банковской системы) и строительной (отсутствие института девелопмента) инфраструктуры, а также слабостью местного самоуправления, и существенно повлиять на объемы вводимого жилья, которые сократились с 76 млн. кв. метров в 1987 году до 32 млн. кв. метров в 2000 году. Это послужило питательной средой для возникающих повсеместно административных барьеров, имеющих зачастую коррупционный характер, в отношении земельных площадок под жилищную застройку и сроков оформления исходно-разрешительной документации на строительство. Отношения между гражданами и застройщиками стали строиться на основе долевых схем, которые во многих случаях являлись финансовыми пирамидами на строительном рынке, постепенно переросшими в проблему «обманутых дольщиков». Безусловно, потенциал рыночных механизмов и отношений по привлечению и эффективному использованию инвестиционных ресурсов на рынке жилья несопоставим с возможностями государственных (и, тем более, муниципальных) финансов, однако в настоящее время открывающимися возможностями может воспользоваться лишь весьма незначительное число граждан России. Все это требует выбора оптимального сценария развития рынка жилья и оптимальной системы государственного управления. В его рамках преимущества рыночной экономики, основанные на максимальном развитии конкурентных отношений, должны сочетаться с активным участием государства в тех сегментах, которые остаются 29 непривлекательными или пока еще не привлекательными для частного бизнеса, ориентированного на извлечение максимальной прибыли. В основу государственной жилищной политики в рамках этого сценария должен быть положен принцип разделения задач государственного управления жилищной сферой и профессионального участия государства в рыночной деятельности. Ограничивая свои функции в качестве профессионального участника рынка, государство повышает эффективность государственного регулирования рынка жилья, направляя его на повышение качества обслуживания и снижение общественных затрат, связанных с деятельностью по строительству, предоставлению и обслуживанию жилья. Таким образом, оптимальная стратегия государства на рынке жилья состоит в создании и стимулировании максимально благоприятных условий жизни для социально и экономически активных слоев населения, содействии в формировании среднего класса, с одновременной поддержкой социально незащищенных слоев населения, т.е. уменьшением бедности. Эта стратегия, ввиду масштабности и комплексности стоящих задач, требует создания федерального органа исполнительной власти – министерства. Оно должно государственной быть ответственным политики по за развитию разработку и реализацию строительного комплекса, градостроительной деятельности, жилищной и жилищно-коммунальной сфер, способной обеспечить достижение целевых установок государственной стратегии. Данная политика реализуется путем осуществления нормативно-правового регулирования, разработки программ, а также мониторинга эффективности применяемых мер государственной поддержки. В условиях, когда практически все предприятия находятся в частных руках данному органу государственной власти необходимо выработать новые эффективные способы управления, основанные на принципах четкого анализа ситуации на рынке, частно-государственного партнёрства и взаимодействия с профессиональными объединениями участников рынка. 30 2.2. Принципы жилищной политики и стратегические цели государства на рынке жилья. В соответствии с Конституцией Российской Федерации стратегической целью государственной жилищной политики, является реализация права на жилище всеми категориями граждан, независимо от их доходов. Стратегия государства должна быть направлена на реализацию этого права как путем стимулирования развития рыночных отношений в жилищной сфере, так и с помощью мер государственной поддержки тех категорий граждан, которые не могут самостоятельно решить жилищную проблему. Речь идет об обеспечении доступности собственного и наемного комфортного (отдельного) жилья для семей, относящихся ко всем социальным группам населения, включая обеспечение доступности расходов на содержание и обслуживание жилья. На основе именно такой государственной жилищной политики должна быть выстроена Стратегия массового строительства жилья для всех категорий граждан. В ее основе должны лежать потребности гармоничного социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации и стабильного развития страны в целом, обеспечение рационального размещения производственных мощностей и мобильности трудовых ресурсов (включая иммиграционные потоки). Успешность государственной жилищной политики существенным образом зависит от того, как граждане воспринимают ее цели и задачи, ощущают ли они, что она направлена на повышение уровня жизни всех, а не только наиболее обеспеченных слоев общества, насколько снижаются имущественные диспропорции, которые в сегодняшней России достигли критического уровня. При этом важнейшей составной частью государственной жилищной политики является социальная жилищная политика, содержащая механизмы реализации права на жилище граждан, нуждающихся в помощи со стороны государства. 31 Социальная жилищная политика должна содержать меры государственной поддержки, дифференцированные в зависимости от материального положения граждан, которые условно, могут быть отнесены к двум категориям: - категория граждан, нуждающихся в социальной защите - к которой, помимо малоимущих граждан, признанных таковыми в соответствии с положениями жилищного законодательства и иных категорий, признанные нуждающимися в жилых помещениях по установленным соответствующими законами основаниям, также должны быть отнесены граждане, доходы которых не позволяют им осуществить строительство или приобретение жилья, даже при условии государственной поддержки. В отношении этой категории мерами социальной защиты являются предоставление жилья по договору социального найма, либо по договору безвозмездного пользования. Заключение конкретного вида договора предлагается органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах своей компетенции в зависимости от имущественного положения граждан. При этом должна быть исключена возможность бесплатной приватизации предоставляемого жилья. - категория граждан, нуждающихся в социальной поддержке, к которым относятся граждане с семейными доходами большими, чем в предыдущей категории, но не способных осуществить строительство, покупку или наем жилья с использованием собственных доходов, накоплений и кредитов без определенной поддержки со стороны государства. Гражданам этой категории должна оказываться помощь либо в предоставлении жилья на условиях найма с оплатой, установленной государством (некоммерческого найма), либо в приобретении или строительстве жилья с использованием различных финансовых инструментов. 32 Граждане, не относящиеся ни к одной из перечисленных выше категорий, реализуют свое право на жилище самостоятельно, строя или приобретая его в собственность или нанимая на рыночных условиях. 2.3. Система жилищного финансирования – инструмент реализации стратегии государства на рынке жилья. Реализация стратегических целей и принципов государственной жилищной политики невозможна без формирования целостной эффективно функционирующей системы жилищного финансирования, обеспечивающей ввод, реализацию (продажу и наём) и эксплуатацию жилья. Она должна быть направлена на решение следующих задач: обеспечение реального повышения доступности жилья адекватно оборудованным жильем приемлемого размера и нормального качества для всех категорий граждан, независимо от их доходов, с учетом всех принятых на себя обязательств государства; развитие рыночных механизмов в жилищной сфере. Механизмы, составляющие основу такой системы и сочетающие использование государственных (муниципальных) финансов с частными инвестициями, должны быть ориентированы на привлечение финансовых ресурсов в объемах и по срокам, необходимых как для решения задач социальной жилищной политики, так и для обеспечения динамичного сбалансированного увеличения предложений на рынке жилья и платежеспособного спроса на него. Жилищное финансирование должно опираться, преимущественно, на средства частных инвесторов, включая средства населения. Государственные и муниципальные финансы служат лишь катализатором рыночных процессов, стимулирующим их ускоренное развитие. Они также направляются в качестве соинвестиций, в том числе, в форме частно-государственного партнерства, на социальную защиту и социальную 33 поддержку тех категорий граждан, которые не в состоянии решить свои жилищные проблемы самостоятельно. Спектр механизмов жилищного финансирования должен позволять каждой категории граждан решать жилищные проблемы в соответствии со своими возможностями и адекватными им сформированными потребностями, не выходя при этом за рамки экономически обоснованных возможностей федерального, региональных и муниципальных бюджетов. В условиях дефицитной экономики и сложившихся реалий, сложности и, самое главное, длительности процесса рыночных преобразований, приобретают особую важность вопросы достижения сбалансированности развития рыночных механизмов с решением задач социальной жилищной политики. При этом достижение социальных целей не может быть реализовано без развития рынка жилья. На современном этапе социально-экономического развития страны система жилищного финансирования должна содержать механизмы: создания и содержания фонда социального жилья; переселения граждан из ветхого и аварийного жилья и капитальный ремонт существующего жилищного фонда; создания сектора арендного (по договору найма) жилья; ипотечного жилищного кредитования; социальной поддержки граждан в форме адресных жилищных субсидий; накопления гражданами средств на цели строительства и приобретения жилья; создания инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры; финансирования жилищного строительства; развития базы стройиндустрии 34 2.4. Задачи государственной жилищной политики Основными задачами государственной жилищной политики являются: - обеспечение соответствия объемов жилищного фонда потребностям населения и доступности жилья для всех категорий граждан Российской Федерации; - привлечение во все компоненты жилищной сферы внебюджетных финансовых ресурсов; - создание набора механизмов жилищного финансирования, позволяющего каждой категории граждан решать свои жилищные проблемы в соответствии со своими возможностями и адекватно им сформированными потребностями; - обеспечение массового строительства жилья на уровне 1 кв.м на человека в год путём: a) устранения правовых и административных барьеров в деятельности по строительству, предоставлению и обслуживанию жилья; б) развития кадрового потенциала сферы строительства и управления жильём; в) организации эффективной территориального градостроительной планирования политики, и проведения обеспечивающей сбалансированное развитие новых и ранее застроенных территорий путем обеспечения строительства инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры, г) внедрения инноваций на рынке жилья, наиболее эффективных технологий строительства, управления и обслуживания жилья, д) контроля соблюдения правил конкуренции и условий недискриминационного доступа к инфраструктуре и земельным ресурсам; e) эффективной тарифно-ценовой политики в жилищной сфере; - создание условий для приобретения собственного жилья широкими слоями населения (применяя различные способы снижения стоимости, либо субсидирования приобретения жилья для отдельных категорий граждан); - развитие сектора социального жилья; 35 - создание сектора наёмного жилья; - повышение комфортности проживания населения в жилищном фонде; - обеспечение доступности расходов на эксплуатацию жилья; - расширение сферы частно-государственного партнерства в жилищной сфере; - внедрение механизмов саморегулирования строительной деятельности и управления жилищным фондом; - развитие механизмов страхования в жилищной сфере; - совершенствование правовых основ деятельности по строительству, предоставлению и эксплуатации жилья; - повышение эффективности системы контроля и надзора в строительном и жилищно-коммунальном комплексе путём совершенствования правовых основ функционирования системы контроля установление требований к жилью, строительным материалам; - развитие системы жилищного кредитования. РАЗДЕЛ 3. СОЦИАЛЬНАЯ ЖИЛИЩНАЯ ПОЛИТИКА И СОЦИАЛЬНОЕ ЖИЛЬЕ 3.1. Ориентиры жилищной политики и критерии доступности жилья Жилищная обеспеченность как критерий развития жилищной сферы России отражает общий масштаб развития жилищного фонда. Поэтому целесообразно применение показателя удельной жилищной обеспеченности в качестве ориентира, отражающего приоритеты жилищной и градостроительной политики, наряду с критерием обеспеченности домохозяйств отдельным жилищем. В качестве ориентира жилищной обеспеченности должен быть установлен уровень не менее 40 кв. метров общей площади на человека. При этом жилищная обеспеченность населения Российской Федерации должна определяться исходя из наличия у каждого домохозяйства отдельного жилища 36 на правах собственности, найма или социального найма. Для этого необходимо обеспечить ввод не менее 1.9 -2.0 млрд. кв. м. жилья. При этом необходимо обеспечить достижение ежегодного ввода не менее 1 кв.м. жилья на человека. В качестве важнейшего индикатора реализации жилищной политики должен использоваться показатель количества граждан, получивших жилье и площадь жилья в квадратных метрах. Это даст возможность лучше понять, сколько граждан, в какие квартиры или индивидуальные дома вселилось. Помимо величины спроса на тот или иной вид квартир и его удовлетворение можно будет косвенно оценивать диспропорции в доступности жилья. Эти ориентиры должны быть использованы для оценки и планирования доступности жилья и коммунальных услуг, среднесрочной тарифной политики как в стране в целом, так и в каждом регионе и муниципальном образовании. Основным результатом государственной жилищной политики должно стать достижение целевых показателей стратегии по уровню жилищной обеспеченности в каждом из сегментов рынка. Основным критерием доступности жилья является время, в течение которого гражданин в состоянии улучшить свои жилищные условия. Этот временной параметр (коэффициент доступности жилья) зависит от уровней доходов населения и цен на рынке жилья (и рынке потребительских кредитов), а также количества бюджетных средств, которые государство способно и готово, исходя из выбранных приоритетов социально- экономического развития страны, направлять на поддержку граждан. Его величина выделяет ту часть населения, которая по своим доходам, накоплениям и иным активам способна самостоятельно обеспечить себя жильем, путем приобретения его в собственность (в том числе, посредством ипотечных кредитов) или рыночного найма. Для этих категорий граждан следует говорить о рыночной доступности жилья. Для определения доступности ипотечных кредитов следует установить предельную долю доходов, которые граждане могут направлять на погашение 37 кредитов. Размер месячных платежей по кредитам (аннуитетных платежей) не должен превышать определенную на федеральном уровне долю совокупного бюджета домохозяйства (семьи). Для граждан, нуждающихся в той или иной форме помощи со стороны государства в реализации права на жильё, следует использовать параметр социальной доступности жилья. Основным критерием является время, в течение которого гражданин может реализовать своё право на жилище, получив на условиях безвозмездного пользования, социального или некоммерческого найма или приобретая в собственность посредством участия в социальных жилищных программах жильё, соответствующее приемлемым современным представлениям о комфортности. При этом расходы за проживание в нем должны составлять разумную долю их семейного дохода. Этот критерий определяет уровень государственного (и муниципального) участия в социальной защите малоимущих и социальной поддержке иных малообеспеченных групп населения. В качестве ориентира необходимо установить коэффициент социальной доступности жилья не превышающий 3 года. На федеральном социальные стандарты), уровне жилищные в должны стандарты соответствии с быть (далее утверждены минимальные федеральные которыми жилищные определяется уровень государственного участия. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе разрабатывать региональные или муниципальные жилищные стандарты, улучшающие положение граждан по сравнению с федеральными стандартами. К числу федеральных жилищных стандартов относятся: стандарты признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий (исходя из критериев обеспеченности жильем и уровня доходов); 38 нормы предоставления жилых помещений по договорам безвозмездного пользования и социального найма (минимальная норма предоставления жилья, составлять 18 м² на человека (33 кв. м. для одиноко проживающих граждан, 42 кв. м. для семьи из двух человек, 54 кв. м. для семьи из 3 человек); нормативы потребления коммунальных услуг; стандарты помощи гражданам, нуждающимся в социальной поддержке в обеспечении жильем и в улучшении жилищных условий; стандарты оказания помощи малоимущим гражданам при оплате жилищно-коммунальных услуг; предельный размер доли совокупного бюджета домохозяйства, направляемого на оплату жилищного кредита; предельный размер допустимой доли расходов домохозяйства на оплату найма жилья (коэффициент доступности социального и некоммерческого найма); предельный размер расходов домохозяйства на содержание жилья (коэффициент доступности коммунальных платежей), и ряд других стандартов. Отдельного внимания заслуживает вопрос оплаты содержания жилья малоимущими гражданами. Плата за наём и содержание социального жилья должна устанавливаться дифференцированно в зависимости от доходов населения из расчета социальной нормы предоставления жилья. Доля совокупного дохода семьи, остающаяся после оплаты найма жилья и коммунальных услуг, должна соответствовать установленному законом прожиточному минимуму семьи. Для семей, у которых в результате полной оплаты найма и коммунальных услуг эта доля становиться меньше прожиточного минимума, размер оплаты за наем и коммунальные платежи снижается. Оставшаяся часть расходов компенсируется государством. 39 Гражданам, материальное положение которых не позволяет им оплачивать наём и коммунальные услуги жильё должно предоставляться на условиях безвозмездного пользования. 3.2. Механизмы создания и финансирования фонда социального жилья К социальному установленным жилью государством относится федеральным жильё, соответствующее жилищным стандартам, предоставляемое на условиях найма гражданам, признанным в установленном государством порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий. Это соответствует мировой практике и положениям статьи 40 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми «малоимущие, иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище, обеспечиваются жильём бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов». Жилищный кодекс Российской Федерации «жилищный фонд социального использования», использует термин владельцами которого могут быть только государство и муниципалитеты. Жилые помещения из данного фонда предоставляются нуждающимся гражданам на основании бессрочного договора социального найма жилых помещений. Таким образом, действующее жилищное законодательство узко трактует понятие социального жилья и делает задачу государства по обеспечению реализации гражданами своих жилищных прав практически невыполнимой. Ответственность за решение жилищных проблем наиболее многочисленной категории граждан, нуждающихся в помощи со стороны государства - малоимущих граждан в настоящее время возложена исключительно на органы местного самоуправления, которые должны предоставлять жилье этим категориям граждан из муниципальных жилищных фондов, то есть муниципальных жилищных фондов социального использования. 40 Учитывая диспропорции в социально-экономическом развитии регионов, это правовое положение приводит к тому, что в экономически слабых регионах граждане десятки лет не могут реализовать свое право на жилище. Исходя из этого, необходимо предусмотреть меры финансового участия государства в развитии этих фондов. Муниципальные жилищные фонды социального использования должны формироваться за счет: средств федерального и региональных бюджетов, предоставляемых на условиях софинансирования; предоставления государственных гарантий, бюджетных кредитов и налоговых льгот; прямого финансирования из средств местных бюджетов (за счёт доходов от платы за социальный наем, доходы по единому налогу на недвижимое имущество физических лиц, муниципальные заимствования и т.д.); предоставления бесплатных или по сниженным ценам земельных участков, оснащенных коммунальной инфраструктурой, снижающих стоимость строительства; внебюджетных источников финансирования программ строительства социального жилья. Государство (муниципалитеты), выступая в качестве соинвесторов и заказчиков строительства социального жилья вправе устанавливать и регулировать цены, добиваясь от проектных и подрядных организаций снижения себестоимости жилья. Такое регулирование будет не административным вмешательством в рыночные отношения, а экономическим рычагом, оказывающим позитивное влияние на поведение профессиональных участников, действующих в коммерческих сегментах рынка жилья. Учитывая ограниченные возможности бюджетов всех уровней необходимо разработать максимально эффективные способы расходования этих средств и механизмы привлечения внебюджетных ресурсов, включая механизм частногосударственного партнёрства. 41 Механизм частно-государственного партнёрства требует создания более эффективной системы управления социальными жилищными программами по сравнению с системой управления органами публичной власти. Необходимо стимулировать создание при муниципалитетах жилищных корпораций (далее ЖК) в форме некоммерческих организаций, в качестве операторов муниципальных социальных жилищных программ. В органы управления ЖК должны входить представители общественности и заинтересованного бизнеса, а также органов местного самоуправления. ЖК передаются бюджетные средства и средства частных инвесторов. Причём средства федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации должны поступать в жилищную корпорацию напрямую. ЖК осуществляют функции заказчика-инвестора социального жилья. Выступая в этом качестве, они на конкурсной основе осуществляют подбор застройщиков (девелоперов), организующих комплексное развитие территорий и жилищное строительство, которые, в свою очередь, нанимают подрядные строительные организации. Собственниками построенного социального жилья являются муниципалитеты, вместе с тем функции по его управлению должны передаваться жилищным корпорациям. В качестве таких жилищных корпораций могут выступать региональные отделения Федеральной жилищной корпорации. Весьма эффективным механизмом, способствующим активизации строительства социального жилья, является налоговое регулирование. Об этом свидетельствуeт опыт зарубежных стран, в частности опыт США, где широкое распространение получил механизм предоставления налоговых освобождений. Налоговые освобождения будут выделяться из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для последующего распределения их среди застройщиков (девелоперов), участвующих в программах строительства социального жилья. В свою очередь застройщики (девелоперы) вправе продать такие налоговые освобождения банкам, осуществляющим финансирование строительства. Этот механизм позволит государству 42 стимулировать строительство социального доступного жилья без существенных денежных вложений из бюджета, а также переложить на банки, контроль выполнения социальных обязательств застройщиками. С увеличением финансовых возможностей региональных и муниципальных бюджетов, доля прямых вложений средств федерального бюджета, направляемых на создание фонда социального жилья, будет уменьшаться. По мере снятия остроты жилищной проблемы, имея сформированный и значительный по объёмам рынок социального жилья, должно стимулироваться расширение круга лиц, задействованных в создании и управлении социальным жильем - частных коммерческих и некоммерческих организаций – социальных домовладельцев, создающих частный жилищный фонд социального использования, а также осуществляющих функции по его управлению и предоставлению нуждающимся гражданам в соответствии с установленными федеральными социальными жилищными стандартами. Деятельность данных структур более эффективна в рыночных условиях. В частности, они могут привлекать частные инвестиции для новых схем финансирования строительства и содержания жилья, в то время как возможности органов государственной власти и местного самоуправления по привлечению средств ограничены действующими жесткими правилами. Целесообразно домовладельцам постепенно государственного осуществлять и передачу муниципального социальным жилищного фонда социального использования. В свою очередь формой государственной поддержки граждан, проживающих в социальном жильё, построенном частными компаниями, станет компенсация им части затрат за проживание. Большую роль в решении жилищного вопроса может сыграть политика стимулирования строительства предприятиями жилья и предоставления его сотрудникам на условиях социального найма. 43 В предыдущий этап развития жилищной сферы в условиях экономического кризиса процесс передачи муниципалитетам ведомственного жилищного фонда предприятий сыграл свою положительную роль, позволив сделать предприятия более конкурентоспособными. Однако в настоящее время социальные задачи, стоящие перед государством, в том числе, решение проблемы рационального размещения трудовых ресурсов и проведения сбалансированной миграционной политики требуют принятия мер, поощряющих строительство и содержание жилья социально-ответственным бизнесом. Заинтересованность в строительстве и содержании такого жилья со стороны собственников диктуется необходимостью привлечения трудовых ресурсов на предприятия, результаты деятельности которых являются для них основным источником прибыли, а со стороны государства стимулируется при помощи налоговых преференций для социально-ответственного бизнеса. В определенных нуждающихся случаях граждан для может обеспечения использоваться социальным жилищный жильём фонд коммерческого использования. Это происходит в тех случаях, когда сложившиеся экономические условия делают не выгодным создание фондов социального жилья. При этом государство предоставляет нуждающимся гражданам субсидии, покрывающие часть оплаты за наем помещений в жилищном фонде коммерческого использования. В целях более эффективного использования социального жилья необходимо установить дифференцированный порядок его предоставления. Социальное жильё, предоставляемое определенным категориям граждан, установленным в законе (например, инвалиды, граждане, страдающие тяжелыми заболеваниями, пенсионеры и т.п.) должно предоставляться бессрочно. Следует рассмотреть вопрос о срочности договоров социального найма для его получателей по социальным показателям, имея ввиду возможность 44 изменения их материального положения. Это будет стимулировать экономическую активность граждан. 3.3. Переселение граждан из ветхого и аварийного жилья и капитальный ремонт существующего жилищного фонда Основными финансовыми источниками в этой компоненте жилищной политики являются средства федерального бюджета, аккумулированные в Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее Фонд), а также средства региональных и муниципальных бюджетов, выделяемые на условиях софинансирования. Наиболее эффективным механизмом использования бюджетных средств, выделенных на программу переселения граждан из ветхого и аварийного жилья, является финансирование инженерной инфраструктуры площадок под жилищную застройку. На освободившейся после сноса старого жилья площадке должно строиться как социальное жильё, предоставляемое гражданам, переселяемым из ветхого и аварийного фонда, так и жильё коммерческого использования, реализуемое на свободном рынке. При этом строительство жилья осуществляют частные инвесторы-застройщики. Предлагаемый подход с одной стороны учитывает возможный конфликт интересов граждан с разным уровнем дохода, с другой позволяет преодолеть социальную отчужденность различных слоёв общества. Мультипликативный эффект очевиден – на каждый 1 вложенный рубль государство совместно с муниципалитетом привлекает соинвестора, который дополнительно вложит 4 - 5 рублей собственных средств и/или кредитных ресурсов банков, а на рынок для реализации поступит дополнительное жилье. Важнейшей предпосылкой эффективного и качественного решения задач, связанных с проведением капитального ремонта, является привлечение профессиональных управляющих компаний, объединенных в 45 соответствующие некоммерческие профессиональные саморегулируемые организации, способных обеспечить: инвестирование и целевое использование средств под гарантии Фонда и с последующим возмещением многоквартирного дома) Фондом (и собственниками затрат на проведение обследования и капитального ремонта; качество выполнения работ и ответственность подрядчиков по принимаемым на себя обязательствам; защиту прав и законных интересов граждан. Некоммерческие саморегулируемые организации профессиональных управляющих компаний будут понятным и ответственным партнером Фонда. РАЗДЕЛ 4. МЕХАНИЗМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ И СТИМУЛИРОВАНИЯ СПРОСА 4.1. Рынок наемного жилья В настоящее время рынок жилищного найма развивается достаточно стихийно и полулегально. В роли наймодателей, как правило, выступают граждане – собственники жилья, которые сдают излишки жилой площади в наем. Так, по данным Всероссийской переписи населения 2002 года, 3,4% семей снимали жилые помещения у других граждан. При этом, по экспертным оценкам, размер жилищного фонда, сдаваемого в наем, составляет около 10% от находящегося во владении граждан. Этот сегмент имеет тенденцию к увеличению, в виде появления на рынке достаточно большого количества, так называемых «инвестиционных квартир», выступающих средством сохранения накоплений. Появление значительного количества таких квартир (по Москве в 2006 г. построено не менее 20 процентов от общего количества) стимулировало рост цен на жилую недвижимость, существенно опережающим не только среднюю инфляцию по 46 стране, но и доходность по банковским вкладам и иным доступным для населения вложениям. В то же время фактически отсутствуют участники рынка, профессионально занимающиеся предоставлением жилья в наем. Рынок найма жилья является одним из самых перспективных, так как, учитывая активную трудовую миграцию внутри страны и уровень доходов населения, значительная часть нуждающихся в жилье может удовлетворить свою потребность в жилье сняв его на рынке. К примеру, в большинстве европейских стран рынок наёмного жилья составляет около 30% от всего жилищного рынка. Меры государственной поддержки должны быть направлены на целевое формирование жилищного фонда наемного жилья. Данные меры должны быть дифференцированы в зависимости от участников отношений жилищного найма (лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью в сфере жилищного найма, индивидуальных наймодателей (граждан), нанимателей жилья). Основной проблемой для развития предпринимательской деятельности в сфере жилищного найма является недостаток долгосрочных финансовых ресурсов, поскольку возврат вложенных в строительство доходных домов средств осуществляется в течение длительного периода времени за счет платежей за наём жилых помещений. В этой связи, необходимо стимулировать развитие такого финансового института как (паевые) инвестиционные фонды, а также механизмов рефинансирования организаций, предоставляющих кредиты, путём предоставления долгосрочных ресурсов с финансовых рынков. Одновременно необходимо принять меры по легализации сектора наёмного жилья, сдаваемого индивидуальными наймодателями, что требует совершенствования законодательной базы, в первую очередь, в направлении создания стимулирующего налогового регулирования. Важнейшим направлением должны стать меры государственной поддержки для определенных категорий граждан – нанимателей жилья. 47 (например учителей, врачей, молодых специалистов, вынужденных снимать жильё). Таким гражданам должны предоставляться субсидии, покрывающие часть оплаты за наем жилья. 4.2. Ипотечное жилищное кредитование Значительную роль в обеспечении стабильного спроса на жилье играет ипотечное жилищное кредитование, которое в последние годы активно развивается в нашей стране. В основу стратегии развития российского института ипотеки была положена двухуровневая модель функционирования ипотечного рынка (Постановление Правительства Российской Федерации от 11 января 2000 г. № 28). Данная модель предусматривает максимальное развитие первичного рынка ипотечных жилищных кредитов (займов), а также механизмов рефинансирования организаций, предоставляющих населению эти кредиты (займы) за счет привлечения долгосрочных ресурсов с финансовых рынков путем выпуска и размещения ипотечных ценных бумаг (механизмы ипотечного жилищного секьюритизации). В целях обеспечения развития системы кредитования Постановлением Правительства РФ от 26 августа 1996 г. № 1010 был создан государственный институт развития – ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (далее АИЖК). Его цели и задачи были определены Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 января 2000 г. № 28 и уточнены одобренной на заседании Правительства Российской Федерации от 30 июня 2005 года Концепцией развития унифицированной системы рефинансирования ипотечных кредитов. Для обеспечения деятельности АИЖК по формированию первичного ипотечного рынка Правительство Российской Федерации предоставило государственные гарантии Российской Федерации по его заимствованиям 48 (Постановление Правительства РФ от 25 августа 2001 г. № 628). Общий объем государственных гарантий Российской Федерации в 2006-2010 гг. составит 138 млрд. рублей. В настоящее время можно констатировать, что первый этап становления системы ипотечного жилищного кредитования, в целом успешно завершен, благодаря стимулирующей роли АИЖК, а также усилиям других участников рынка. Дальнейшее увеличение количества ипотечных жилищных кредитов уже не требует существенной государственной поддержки. В целом, профессиональные участники рынка в состоянии обеспечить высокую динамику первичного ипотечного рынка без активного участия АИЖК. В стимулировании нуждаются лишь некоторые наименее развитые с точки зрения ипотечного кредитования регионы России, например, ряд субъектов Северо-Западного, Южного и Дальневосточного Федеральных округов. В то же время, решение задачи перехода к массовой ипотеке существенно зависит от темпов развития вторичного рынка ипотечного жилищного кредитования. Всего на 1 июля 2007 года совершено 7 сделок по секьюритизации ипотечных кредитов общим объемом не более 30 млрд. рублей. Исходя из этого, стратегической задачей государства в сфере ипотечного жилищного кредитования должно стать создание условий для максимального развития механизмов рефинансирования ипотечных кредитов. В этой связи потребуется дополнительно принять ряд законодательных актов, призванных устранить препятствия на пути развития внутреннего рынка ипотечных ценных бумаг и увеличения объемов сделок по секьюритизации (Федеральный закон «О дополнениях и изменениях в Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах»», Федеральный закон «О секьюритизации» и ряд других). Действующее российское законодательство, как правило, императивно указывает эмитенту условия выпуска, обращения и погашения ценных бумаг и 49 не дает ему возможность конструировать условия ценной бумаги исходя из интересов инвесторов. Преимущество законодательства США и стран Западной Европы состоит в том, что оно позволяет эмитентам и инвесторам самостоятельно формулировать условия ценных бумаг, одновременно концентрируя государственный контроль на вопросах раскрытия информации для инвесторов. Необходима дальнейшая либерализация правового регулирования ценных бумаг, направленная на упрощение процедуры выпуска ценных бумаг и увеличение возможностей для формулирования условий выпуска и обращения бумаг. Необходим также ряд изменений и дополнений в нормативные акты Банка России, касающихся совершенствования требований по обязательным нормативам и резервированию. Одновременно требуется предпринять усилия по организации рынка ипотечного жилищного кредитования, нуждающегося в создании организованной площадки – ипотечной биржи для торговли пулами закладных. Уже сегодня наблюдается активизация торговли пулами закладных, однако изза её отсутствия объем таких сделок крайне невелик. Привлекательность ипотечных ценных бумаг, обеспеченных ипотечными активами (пулами закладных) существенно возрастет при наличии организации, выкупающей младшие и/или мезонинные транши таких бумаг. Также требуется разработать эффективный механизм привлечения долгосрочных ресурсов пенсионной системы для целей ипотечного жилищного кредитования. Средства государственного пенсионного фонда (доходность которого в последние годы составляла всего 2% в рублях), ценные бумаги, будут приносить стабильный вложенные в ипотечные (долгосрочный) доход пенсионным накоплениям. 50 4.2.1. Программы социальной ипотеки Одним из приоритетов социальной жилищной политики должно стать развитие социальной ипотеки - самостоятельных адресных программ ипотечного кредитования отдельных категорий граждан, имеющих право на государственную поддержку (военнослужащих в рамках накопительно ипотечной системы, молодых семей, бюджетников, граждан, использующих средства материнского (семейного) капитала и т.д.). Поскольку основной причиной недоступности жилья и ипотеки для российских граждан являются, не высокие процентные ставки, а недоступно высокие цены на жильё, основным механизмом поддержки участников программ социальной ипотеки должны стать единовременные адресные жилищные субсидии, направляемые на погашение части стоимости приобретаемого жилья (первоначальный взнос), наряду с механизмами стимулирования застройщиков и прямыми бюджетными вложениями в инженерное обустройство площадок под жилищную застройку. Такая компенсация части расходов этих граждан по приобретению или строительству жилья позволит избежать негативного влияния на остальные сегменты рынка ипотечного кредитования и строительства. В свою очередь, направление адресных жилищных субсидий на снижение ставок по кредитам ввиду долгосрочного характера ипотечных кредитов, увеличивает риски в системе ипотечного жилищного кредитования. Такое снижение ставок было бы возможно только при условии обособления ипотечных активов, появляющихся в процессе реализации программ социальной ипотеки, использующей льготирование ставок по ипотечным кредитам. При этом такие ипотечные кредиты не могут быть рефинансированы рыночными институтами. Такой вывод напрашивается исходя из анализа кризиса системы ипотечного кредитования, вызванного в американской первую очередь бесконтрольным повышением привлекательности и доступности ипотечных программ для необеспеченных слоев населения. Способами повышения 51 привлекательности являлось занижение месячных (аннуитетных) платежей, что фактически эквивалентно нерыночному снижению процентной ставки по кредитам (так называемые субстандартные (suprime) кредиты). Банки - ипотечные кредиторы практически не несли долгосрочных рисков по таким кредитам, т.к. выданные кредиты рефинансировались (продавались) в первый же месяц после выдачи. Такая политика на фоне постоянного роста цен на недвижимость создавала иллюзию благополучия ситуации на ипотечном рынке. При снижении цен на жилье для многих заемщиков терялись экономические стимулы для дальнейшего исполнения своих обязательств по взятым ипотечным кредитам. Результатом этого стало возросшее количество невозвратов и досрочного погашения ипотечных кредитов. Возникший в США кризис демонстрирует опасность искусственного снижения стандартов выдачи ипотечных кредитов, в том числе с помощью использования нерыночных процентных ставок. К тому же такое снижение процентных ставок без соответствующего повышения качества заемщиков и стандартов кредитных продуктов приведет к трудностям с рефинансированием российских ипотечных кредитов и невозможностью размещения ценных бумаг, обеспеченных такими кредитами, что может привести к весьма негативным последствиям для всей системы ипотечного кредитования. Уже сегодня предложение пулов ипотечных кредитов превышает спрос. АИЖК неоднократно сигнализировало рынку о нехватке средств на рефинансирование системы. В последнее время мы наблюдаем приостановку сделок по трансграничной секьюритизации. Нерыночное снижение ставок по ипотечным кредитам для всех заемщиков является мерой эконономически нецелесообразной, поскольку это приведет к искусственному завышению спроса на жилье, несбалансированное с ростом его предложений. Результатом таких действий станет повышение стоимости жилья, а значит – снижение доступности жилья для других граждан. 52 Дополнительное стабилизирующее воздействие на рынок ипотечного кредитования могло бы оказать частно-государственное партнерство со страховыми компаниями в направлении развития системы ипотечного страхования, повышающей качество кредитных продуктов и направленной на снижение требований банков к размеру первичного взноса при предоставлении ипотечных кредитов и, тем самым, способствующая повышению доступности ипотеки. 4.3. Адресные жилищные субсидии Основной формой социальной поддержки граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в настоящее время является предоставление адресных жилищных субсидий на приобретение жилья в собственность. По ряду категорий граждан (военнослужащие, уволенные в запас; граждане, выезжающие из районов Крайнего Севера; участники ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф и т.п.), средства на предоставление субсидий в форме государственных жилищных сертификатов, обеспечиваются за счет федерального бюджета. Оказание государственной поддержки федеральным законодательством, в гражданам, определенным форме государственных жилищных сертификатов планируется осуществлять до 2015 года. За этот период жильем будут обеспечены около 531,8 тыс. семей. Это наиболее эффективно действующая форма социальной поддержки, поскольку правила, заложенные в федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 годы, принципиально исключают нецелевое использование выделяемых бюджетных средств, как со стороны граждан, так и со стороны государственных операторов этой программы. Субсидии могут предоставляться из различных бюджетами уровней в зависимости от категории граждан (например, из федерального бюджета – гражданам, обязательства по обеспечению жильем которых определены федеральным законодательством, из региональных бюджетов – работникам 53 бюджетной сферы, из местных бюджетов – очередникам на улучшение жилищных условий). Эффективной формой субсидирования является предоставление субсидий на условиях софинансирования. из различных бюджетов. При этом в отношении граждан, определенных федеральными законами, которым в настоящее время государство оказывает помощь в улучшении жилищных условий, должен быть установлен принцип обязательности исполнения ранее принятых обязательств. Основной формой субсидирования граждан на приобретение жилья, в том числе с помощью ипотечных кредитов, должно стать предоставление субсидий на оплату первого взноса при получении ипотечного кредита. В качестве приоритетных направлений оказания адресной поддержки при приобретении жилья должна быть сохранена поддержка молодых семей, особенно в первые годы брака, что позволит стимулировать рождаемость, а также поддержка молодых специалистов, в том числе молодых ученых, призванная сохранять и развивать кадровый потенциал в стране. Для совершенствования механизмов оказания адресной поддержки населения необходимо: 1. Пересмотреть порядок определения размера субсидии с учетом реальной рыночной стоимости жилья, поскольку из-за установленного неоправданно низкого уровня цен, граждане – участники подпрограммы зачастую вынуждены искать обходные пути для реализации своих жилищных прав или приобретать жилье на вторичном рынке. 2. Учитывая дефицит готового жилья, предоставить гражданам право использования средств, заложенных в государственных жилищных сертификатах, для приобретения жилья на этапе строительства, в частности, путём участия в долевых схемах приобретения жилья, законодательно закрепив требование страховой защиты участников долевого строительства. 3. Обеспечить широкое распространение на региональном и муниципальном уровне механизма адресных жилищных субсидий, в том числе, 54 в рамках специальных программ социальной ипотеки. При этом основным критерием оказания адресной поддержки должен быть уровень доходов семьи. 4. Помимо предоставления государственной поддержки в форме денежных средств, необходимо развивать такую форму поддержки как бесплатное или на льготных условиях предоставление земельного участка под жилищную застройку. Наиболее оптимальным механизмом управления программами адресных жилищных субсидий должна стать Федеральная жилищная корпорация. 4.4. Совершенствование и развитие накопительных механизмов приобретения жилья Совершенствование механизмов накопительных схем приобретения жилья является важной задачей, решение которой позволит обеспечить максимально эффективное участие государства в увеличении объемов строительства жилья и повышении условий доступности приобретения жилья гражданами. На государственном уровне должна найти поддержку жилищная кооперация. Она выражается в реформировании существующих и создании новых правовых механизмов, обеспечивающих надежные и прозрачные в финансовом отношении способы накопления средств гражданами на цели приобретения и строительства жилья. Прежде всего необходимо совершенствовать законодательство, выделив, правовую конструкцию прямой и непрямой формы собственности, распространенную в законодательстве европейских стран. Прямая форма собственности означает, что человек, проживающий в жилом помещении, обладает правом собственности на него. При непрямой форме собственности собственником построенного жилья является юридическое лицо – жилищный кооператив. Члены кооператива имеют долю в кооперативе и право постоянного проживания в одном из жилых помещений дома, но не имеют права собственности на это жилое помещение. 55 Разграничение между прямой и непрямой формами собственности имеет решающее значение для развития кооперации, когда речь заходит о необходимости поиска финансирования и выполнения других совместных действий. Кооператив может использовать недвижимость как залоговый актив при получении ипотечных кредитов на строительство новых объектов жилой недвижимости, на реконструкцию или ремонт существующих, для строительства и ремонта инженерных коммуникаций, для строительства объектов социально-культурного назначения. При прямой форме собственности кредитору (банку) приходится иметь дело с множеством мелких собственников, что существенно осложняет процесс кредитования или делает его вообще невозможным. Максимальное развитие накопительных схем приобретения и строительства позволит повысить доступность жилья, будет способствовать росту числа потребителей на рынке жилья, что создаст условия к адекватному стимулированию строителей на увеличение предложений на рынке. Перспективным является внедрение принятых в мировой практике финансовых институтов, таких как депозитно-кредитные банки, наиболее распространенной и успешно применяемой формой которых являются строительные сберегательные кассы. Современные строительные сберегательные кассы должны стать серьезным институтом инвестирования жилищной сферы. Основой механизма его функционирования является принцип «помощь для самопомощи», суть которого заключается в следующем. Группа лиц, объединенных общими интересами в сфере строительства, приобретения или модернизации собственного жилья, для достижения своих целей формирует сбережения путем взносов в единый финансовый фонд. Тот, чьи взносы достигли определенной суммарной величины, через определенное время (этап накопления, который обычно составляет пять–шесть лет) может использовать этот вклад для приобретения (строительства или ремонта) жилья с использованием ссуды (ипотечного кредита), получаемой в 56 фонде в размере, необходимом для оплаты полной стоимости приобретаемого объекта (этап кредитования). Следует подчеркнуть, что процентная ставка по таким ссудам более низкая, чем на открытом рынке кредитов, так как устанавливается фондом неизменной для этапа накопления и кредитования. Строительные сберегательные кассы предлагают своим клиентам разные тарифы, которые отличаются размерами процентной ставки и объемами сбережений и займов. Система строительных сберегательных касс, особенно на начальных этапах своего развития, может функционировать только при условии финансовой поддержки со стороны государства членам строительных сберегательных касс, начисления им премий, рассчитываемых исходя из суммы собственных сбережений вкладчика, которая суммируется со средствами граждан на этапе накопления. Система депозитно-кредитных банков была внедрена в большинстве европейских стран с переходной экономикой практически одновременно с ипотечной системой и не является конкурентом последней, поскольку эти системы адресуют свои услуги различным группам населения в зависимости от их финансового и социального положения. Более того, система ипотечного жилищного кредитования и система депозитно-кредитного жилищного финансирования органично дополняют друг друга. Несомненно, что различные накопительные схемы приобретения жилья, в первую очередь, система строительно-сберегательных касс, должны развиваться, однако степень государственного участия в их развитии должна определяться, в первую очередь, экономической целесообразностью и потребительской привлекательностью. 57 РАЗДЕЛ 5. МЕРЫ СТИМУЛИРОВАНИЯ ПРЕДЛОЖЕНИЙ НА РЫНКЕ ЖИЛЬЯ 5.1. Развитие коммунальной (инженерной и социальной) инфраструктуры Механизмы инфраструктуры создания являются коммунальной ключевыми (инженерной при переходе и социальной) к массовому строительству жилья на уровне не менее 1 кв. метра на человека в год. Данные объемы жилищного строительства возможны лишь при переходе от точечной застройки площадок к комплексному развитию территорий. При такой постановке задачи особенно важно определение объема вводимого жилья и выбор территорий, предполагаемых к освоению, увязывать с прогнозами социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, с состоянием жилищного фонда в субъектах Российской Федерации, наличием и прогнозируемым количеством рабочих мест и т.п. Следует также учитывать существенно больший объем требуемых первоначальных инвестиционных ресурсов на создание инфраструктуры, которая будет включать значительную транспортную составляющую. При этом возврат этих вложений будет осуществляться постепенно, и может потребовать значительного времени. Поэтому необходимо финансовое участие бюджетов всех уровней в реализации инфраструктурных проектах. Критериями участия федерального бюджета в проектах комплексного развития территорий должны быть, прежде всего, их социальная и/или экономическая значимость для региона, а не объем жилищного строительства. Государство должно оказывать поддержку не только сильным регионам, но и стимулировать слабые, иначе имеющиеся диспропорции в развитии различных районов страны будут продолжать усиливаться и способствовать дальнейшей концентрации населения вблизи мегаполисов. Заслуживает распространения подход, реализуемый в настоящее время в рамках Государственной программы создания технопарков в Российской 58 Федерации, которая реализуется в 8 регионах страны на условиях частногосударственного партнерства: субъект Российской Федерации (муниципальное образование) вносит инфраструктуру, землю, частные федеральный бюджет инвесторы-застройщики финансирует осуществляют строительство. Возврат средств осуществляется частично за счет продажи жилой недвижимости, частично за счет эксплуатации построенной недвижимости. Отдельного рассмотрения в этом случае заслуживает вопрос возможности возврата привлекаемых средств путём учёта дополнительных налоговых сборов, формируемых в результате реализации указанных проектов. В то же время предложенный в настоящее время в ФЦП «Жилище», механизм, основанный на гарантиях, предоставляемых на паритетных началах субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией застройщикам инфраструктуры, трудно реализуем на практике. Кроме того, существующий порядок обеспечения земельных участков инженерной инфраструктурой является причиной увеличения стоимости жилья, так как компенсация произведённых затрат предусматривается за счет продажи прав на освоение земельных участков и, как следствие, включается в стоимость строящегося жилья. Для исключения такого положения дел и, как следствие, повышения доступности жилья необходимо предусмотреть порядок, когда возврат средств, затраченных на инвестиционной создание инфраструктуры, составляющей тарифов на осуществляется коммунальные за счет услуги, а собственник построенного жилья оплачивает лишь внутриплощадочные сети. В любом случае, следует прекратить практику оплаты естественным монополиям не прозрачных, так называемых, тарифов на подключение, а также практику, когда созданные на средства застройщиков новые энергетические мощности бесплатно передаются РАО ЕЭС. По мере развития сферы жилищно-коммунального хозяйства, принятия Федерального закона «О финансовом оздоровлении предприятий ЖКХ», а также внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «О концессиях», 59 бюджетные ресурсы могут частично замещаться долгосрочными вложениями. Эти средства привлекаются с финансовых рынков посредством выпуска и размещения ценных бумаг, обеспеченных коммунальными платежами, ипотекой земель и залогом прав по концессионным соглашениям, в рамках механизма секьюритизации. 5.2. Механизмы финансирования жилищного строительства При переходе к массовому строительству жилья важнейшее значение приобретает необходимость совершенствования механизмов финансирования жилищного строительства. Основными финансовыми источниками в жилищном строительстве являются: средства граждан, желающих приобрести жилье – долевых участников строительства; кредитные средства банков; средства, привлекаемые, в том числе, с финансовых рынков посредством выпуска долговых обязательств застройщиком. При выборе источников финансирования жилищного строительства застройщики оценивают стоимость привлекаемых средств и их доступность. На сегодняшний день первое место в общем объеме финансирования строительства жилья занимают средства граждан – участников долевого строительства (более 80 процентов). Причиной массового распространения весьма рискованных для потребителей и непрозрачных финансовых схем долевого строительства стало резкое сокращение с начала 90-х годов государственных капитальных вложений. Неразвитость банковской системы и отсутствие инфраструктуры финансовых рынков, а также высокие ставки по кредитам обусловили необходимость подрядным строительным организациям взять на себя несвойственные им функции финансовых компаний и непосредственно привлекать бесплатные деньги граждан, желающих приобрести жилье. Это в конечном итоге и породило весьма болезненную проблему «обманутых дольщиков». 60 Сравнительно легкий доступ к бесплатным финансам не создавал экономически обоснованных стимулов для профессиональных участников строительного рынка повышать юридическую и своей деятельности, не способствовал финансовую прозрачность массовому появлению специализированных инвестиционно-строительных (девелоперских) компаний. Принятие Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» стало определенным шагом по нормализации ситуации на рынке жилищного строительства. Однако положения его отдельных статей не учитывающие многолетние сложившиеся реалии не позволили ему стать действенным инструментом регулирования отношений в сфере долевого строительства. До сих пор на рынке жилья застройщики используют альтернативные предусмотренным законом о долевом строительстве схемы, которые, как правило, являются высоко рискованными для граждан, вкладывающих свои средства в строительство. Требуется дальнейшее совершенствование нормативного правового регулирования инвестиционно-строительной деятельности. В этом плане основными направлениями должны стать: A. Формирование Девелоперские института компании девелопмента выполняют функции в строительстве. специализированной финансовой компании, привлекающей финансовые ресурсы в строительство, и действуют как профессиональный участник строительного рынка (инвесторзаказчик-застройщик). Они выступают в качестве организатора инвестиционностроительного процесса. Подрядные строительные компании на основе договора генерального подряда и на средства девелопера осуществляют строительство объектов. 61 B. Широкое использование механизмов страхования и создание института саморегулирования в строительстве, в целях защиты прав и законных интересов граждан, вкладывающих свои средства на цели строительства жилья. C. Совершенствование законодательства, касающегося регулирования в области недвижимости, в том числе, в части регистрации объектов незавершенного строительства; D. Внедрение механизмов, использующих в качестве инвестиционного инструмента жилищные облигации и иные инструменты фондового рынка. E. Активное подключение банков к участию в долевых схемах финансирования жилищного строительства путем осуществления расчетов между девелоперами и дольщиками с использованием механизма эскроусчетов, кредитования граждан на этапе строительства с последующим преобразованием строительных кредитов в ипотечные (конвертируемые ипотечные кредиты), а также в качестве гарантирующего института. Основным финансовым источником в жилищном строительстве должны стать банковские кредиты. В настоящее время доля банков в финансировании жилищного строительства по самым оптимистичным оценкам не превышает 20-25 процентов, которые, в основном, предоставляют застройщикам, так называемые, ломбардные кредиты. По мере снижения существующих высоких рисков кредитования жилищного строительства приоритетом должно стать банковское кредитование под залог формируемых имущественных прав (проектное финансирование). Этому будет способствовать: повышение прозрачности в их финансово-хозяйственной деятельности; накопление собственных активов и опыта деятельности на строительном рынке; повышение уровня и качества управления строительными проектами; 62 повышение прозрачности процедур предоставления земельных участков под застройку и получения исходно-разрешительной документации на строительство, Заслуживает поддержки использование механизма закрытых паевых инвестиционных фондов (ЗПИФ) для инвестирования в недвижимость, и в частности в жилищное строительство. Конструкция ЗПИФ привлекательна для инвестора за счёт абсолютной «прозрачности» их деятельности, отлаженных механизмов жёсткого контроля целевого использования средств, а также возможностью осуществлять вложения в размерах меньших, чем стоимость приобретаемых (строящихся) объектов недвижимости. Кроме того, паи фонда могут легко оборачиваться на рынке. В настоящее время в России осуществляют деятельность 99 ЗПИФ недвижимости, суммарные чистые активы которых, по данным Национальной лиги управляющих на 26 сентября 2006 г., составляют около 43 млрд. руб. 5.3. Комплексное развитие территорий и программа «Малоэтажная Россия». Существующая «точечная» застройка полностью исчерпала свой ресурс в плане масштабного наращивания объемов жилищного строительства. В этой связи требуется реализация проектов по комплексному развитию территорий. Основой для реализации данных проектов должна послужить выработка новой градостроительной политики, которая обеспечивала бы предоставление земельных участков для жилищного строительства в необходимых объемах, включая совершенствование процедур расширения при необходимости границ городских и сельских поселений, формирования новых поселений на территориях массового жилищного строительства. В целях обеспечения условий для массового жилищного строительства необходимо осуществить мероприятия по следующим направлениям: совместное территориальное планирование и совместная реализация документов территориального планирования органами местного 63 самоуправления и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при организационно-методическом содействии Российской Федерации; подготовка органами местного самоуправления правил землепользования и застройки, градостроительных регламентов, которые должны определять правовой режим текущего и будущего использования земельных участков, в том числе для жилищного строительства, а также механизм содействия этому процессу со стороны субъектов Российской Федерации и федерального центра; подготовка документации по планировке территорий, в том числе для целей массового жилищного строительства и обеспечение эффективного процесса проведения аукционов по предоставлению застройщикам прав на большие по площади земельные участки в границах кварталов, микрорайонов. Планы развития территорий массового жилищного строительства, в том числе вне границ современных населенных пунктов, должны быть адаптированы как к условиям развития мегаполисов, так и малых городов, увязаны с планами ускоренного развития социальной, транспортной и коммунальной инфраструктур, прогнозами по размещению новых производств и созданию новых рабочих мест. В этой связи необходимо в качестве приоритета определить массовое малоэтажное жилищное строительство. Это будет способствовать более равномерному освоению всей территории страны. Дальнейшая концентрация населения внутри крупных городов снижает уровень комфортности проживания (об этом свидетельствуют результаты социологических опросов), становится социально-экономическим тормозом развития. Имея масштабность, в виду комплексный целесообразно характер разработать проблемы, и принять а также ее Программу «Малоэтажная Россия» (далее Программа), целью которой станет развитие массовой малоэтажной жилищной застройки территорий. В рамках реализации этой Программы необходимо: 64 провести анализ целесообразности сохранения или развития тех или иных поселений; осуществить выбор технологий малоэтажного строительства, исходя из наличия природно-сырьевой региональной базы; модернизировать существующие или создать новые производственные комплексы малоэтажного индустриального домостроения. Основой для достижения поставленной цели должно стать формирование организационно-финансовых партнерства, средств, механизмов обеспечивающих высокую доходность эффективное и гарантии частно-государственного использование возвратности бюджетных привлекаемых инвестиционных ресурсов. Участие государства и муниципалитетов в формировании региональных имущественных комплексов (производственные комплексы индустриального малоэтажного домостроения, земельные участки и объекты коммунальной инфраструктуры), в том числе, в форме паевых инвестиционных фондов. В результате появится постоянный источник внебюджетного дохода за счет капитализации произведенных затрат, который может направляться на повышение доступности построенного инженерное обеспечение из жилья себестоимости (исключение жилищного затрат на строительства, адресные жилищные субсидии и т.п.). 5.4. Развитие строительного комплекса Существующие производственные мощности строительной отрасли способны обеспечить прогнозируемый рост объемов жилищного строительства лишь в ближайшие 2-3 года. Однако, исходя из анализа текущего состояния производства и прогноза объемов потребления отдельных видов строительных материалов, можно предсказать, что именно промышленность строительных материалов станет одним из серьезных препятствий на пути достижения ежегодных объемов ввода жилья на уровне 1 кв.м. на человека. Строительную 65 отрасль ждет дефицит практически по всем основным видам строительных материалов. Поскольку производство большинства основных строительных материалов является капитало - и энергоемким, стратегической задачей государства является стимулирование интенсивного развития строительного комплекса. Для обеспечения интенсивного развития строительного комплекса должны быть решены следующие основные проблемы: дефицита производственных мощностей, дефицита энергоснабжения, низкой конкурентоспособности ряда отечественных строительных материалов, недостаточного уровня внедрения современных технологий строительства и производства строительных материалов, дефицита квалифицированных кадров. Государственная поддержка должна осуществляться на основе Комплекса мер в целях обеспечения роста объемов жилищного строительства, который должен быть разработан и принят Правительством Российской Федерации в кратчайшие сроки. Данный Комплекс мер должен быть увязан с социально-экономическим прогнозом развития страны и промышленной политикой Российской Федерации на средне- и долгосрочный периоды. Основными мерами по стимулированию роста объемов производства стройматериалов являются: эффективная градостроительная политика и территориальное планирование, дающие возможность участникам рынка прогнозировать объемы строительства, потребность в тех или иных строительных материалах, а также планировать развитие предприятий и вложение капиталов; обеспечение сбалансированности интересов недро-, водо- и лесопользователей и землепользователей на законодательном уровне; совершенствование законодательства по стимулированию вовлечения в производство строительных материалов отходов и попутных продуктов других отраслей промышленности; 66 совершенствование механизма возврата экологических платежей для целевого финансирования осуществления предприятиями природоохранных мероприятий; совершенствование системы стандартизации сертификации строительных материалов, изделий и конструкций. Одновременно необходимо предусмотреть меры, направленные на модернизацию производства и внедрение инноваций. Основные направления государственной политики в этой области: осуществление эффективной внешнеторговой политики, в том числе снижение ставок ввозных таможенных пошлин на технологическое оборудование, сырьевые компоненты и запасные части, не производимые в Российской Федерации; предоставление предприятиям государственных гарантий и субсидирование процентной ставки по кредитам, направляемым на модернизацию, реконструкцию и развитие производств строительных материалов и изделий в соответствии с государственными приоритетами по развитию территорий; развитие механизмов субсидирования лизинговых платежей; введение налоговых преференций для предприятий, использующих новейшие научно-технические достижения в области производства строительных материалов, в том числе ресурсосберегающих технологий. Основными направлениями научно-технической политики в строительном комплексе: создание новых видов строительных материалов, изделий и конструкций, прогрессивных технологий и оборудования для их производства, в том числе на основе новых ячеистых бетонов, тепло- и шумоизолирующих материалов, огне - и коррозионных покрытий; создание обеспечивающих оптимальных повышение методов безопасности и технических населения, решений, территорий и строительных объектов от опасных природных и техногенных воздействий; 67 поддержание на современном уровне нормативно-правовой и нормативно-технической базы в связи с использованием последних достижений научно-технического прогресса и гармонизации российских нормативов и стандартов с международными; формирование современной среды жизнедеятельности на основе новых технологий реконструкции инфраструктуры и коммунального модернизации жилищного хозяйства оптимального и фонда и развития градостроительных систем; разработка новых технологий и технических решений по повышению надежности функционирования систем жизнеобеспечения и жилищного фонда городов и поселений на базе автоматизированного диспетчерского управления потребления тепла, воды, электроэнергии и повышения уровня технической и экологической безопасности; разработка энергосберегающих технологий межотраслевого применения в строительстве и жилищно-коммунальной сфере; разработка и создание отраслевых информационно-аналитических систем на базе современных информационных технологий, в том числе для ведения градостроительного кадастра и градостроительной документации федерального уровня, жилищно-коммунальной Основными мерами по стимулированию инновационных научных разработок в строительном комплексе станут: государственное финансирование на конкурсной основе научноисследовательских работ по основным направлениям научно-технической политики в строительном комплексе; привлечение саморегулируемых организаций и предприятий строительной отрасли к участию в финансировании научно-исследовательских работ на основе грантов; государственный (муниципальный) заказ на разработку типовых проектов для строительства социального жилья и жилья экономического класса. 68 В настоящее время серьезной проблемой для развития строительного комплекса является дефицит энергетических мощностей. В целях комплекса обеспечения необходимо сбалансированного обеспечить увязку развития строительного интересов естественных монополий (РАО «Газпром», РАО ЕЭС, и т.п) и субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований при строительстве крупных промышленных объектов по производству строительных материалов, строительству жилых микрорайонов, комплексному развитию территорий. Важнейшим условием дальнейшего развития отечественного строительного комплекса является кадровое обеспечение, роль которого в последние годы недооценивалась в силу отсутствия общей стратегии развития данной отрасли. Дефицит квалифицированных рабочих кадров в строительстве вызван, прежде всего, опережающим ростом технологической сложности работ и их масштабом. В строительном комплексе на протяжении длительного времени сохраняются диспропорции в обеспечении кадрами. По ряду специальностей количество специалистов готовится значительно больше, чем требуется. В то же время ощущается дефицит некоторых специальностей. К задачам подготовки кадров для строительного комплекса, в условиях влияния научно-технического прогресса, относятся: задача потенциала организации работников опережающего относительно формирования потребностей кадрового строительного производства, вызванных внедрением новой техники и материалов. В настоящее время в отрасли осуществляется лишь приспособление системы подготовки кадров к текущим потребностям производства с момента эксплуатации нового оборудования в условиях традиционных технологий. задача обусловлена качественной подготовки неравномерностью и рабочих широко некомплектностью профиля процесса механизации и автоматизации на производстве, наличием большого 69 количества малосодержательных ручных операций. При использовании коллективных форм организации труда обеспечение взаимозаменяемости рабочих является одним из условий эффективного функционирования бригад и других первичных структурных подразделений на предприятиях строительного комплекса. задача подготовки новой категории специалистов широкого профиля обусловлена автоматизацией производства. Она состоит в необходимости обучения специалистов, владеющих традиционными знаниями, основам и математики, материаловедения, программирования. Отечественные вузы строительного профиля пока слабо реагируют на потребности строительного комплекса, вызванные рыночными факторами. задача высвобождения значительного числа работников, занятых эксплуатацией устаревшей техники, вызывает необходимость организации эффективной, своевременной переподготовки персонала и его рационального трудоустройства с учетом действия факторов социального характера. Решение обновления кадровых проблем материальной базы невозможно строительного без научно-технического комплекса на основе привлечения инновационных и инвестиционных ресурсов. Вложение средств в повышение кадрового потенциала является экономически обоснованным, что подтверждается опытом многих стран Запада, США и Японии. Мероприятия по подготовке и повышению квалификации строительных кадров должны быть разработаны на федеральном уровне. В период 2008 – 2009 гг. необходимо принять новые государственные образовательные программы и государственных образовательных стандартов для специалистов строительной отрасли. При этом перечень строительных специальностей следует оптимизировать путем их укрупнения - чтобы на выходе отрасль получала специалистов широкого профиля, умеющих работать в любой строительной сфере. Также на федеральном уровне необходимо обеспечить подготовку современной учебно-методической литературы и обучающего оборудования. 70 Необходимо соглашений развивать между и поддерживать профессиональными практику учебными заключения заведениями и промышленными предприятиями, предусматривающих участие частного бизнеса в учебном процессе и подготовке кадров для своих предприятий, а также профессиональной переподготовки кадров. Также необходимо предусмотреть создание базовых центров начального профессионального образования с участием строительных организаций и предприятий строительного комплекса. Такие центры должны создаваться в результате тесного сотрудничества профессиональных училищ и строительных организаций, которые будут оказывать помощь в обновлении материальнотехнической базы учебных заведений, снабжать необходимыми материалами для проведения практических занятий. Эффективной мерой также должна стать организация непрерывной системы профессионального образования, предусматривающая тесное взаимодействие образовательных учреждений всех уровней. Содействовать развитию кадрового обеспечения строительного комплекса будут также меры, направленные на легализацию привлечения квалифицированных рабочих из ближнего и дальнего зарубежья и расширение практики привлечения на конкурсной основе иностранных строительных организаций для строительства жилья с участием зарубежных специалистов, технологий и технических средств. 5.4.1. Стимулирование энергосбережения в жилищной сфере В целом темпы роста объемов жилищного фонда соответствуют темпам роста производства тепловой и электрической энергии, заложенным в оптимистический сценарий Энергетической стратегии России на период до 2020 года. Тем не менее, для достижения соответствия темпов строительства жилья темпам роста производства тепловой и электрической энергии должен быть 71 реализован комплекс мер по повышению энергоэффективности жилищного фонда, включающий: капитальный ремонт и модернизация существующего жилищного фонда с применением энергосберегающих технологий; предоставление преференций, в том числе налоговых, при применении энергосберегающих технологий при строительстве жилья; обеспечение надежности коммунальной инфраструктуры путем строительства и модернизации, исключающей потери энергии; развитие применения альтернативных источников энергоресурсов, прежде всего при малоэтажном домостроении; стимулирование строительства «энергопассивных» домов, обеспечивающих минимальное энергопотребление. Основными принципами сокращения энергопотребления в строительном комплексе являются: приоритет эффективного использования энергетических ресурсов, в том числе на основе альтернативных и возобновляемых источников энергии; осуществление государственного надзора и контроля за эффективным использованием энергетических ресурсов в строительном комплексе; обязательность учета предприятиями стройкомплекса производимых или расходуемых ими энергетических ресурсов; включение в национальные стандарты, стандарты организаций строительного комплекса и системы добровольной сертификации показателей энергоэффективности энергопотребляющей продукции; применение добровольных систем сертификации энергопотребляющей продукции, энергосберегающего и диагностического оборудования, приборов и систем учета, материалов, конструкций, транспортных средств, а также энергетических ресурсов в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании; сочетание интересов потребителей, поставщиков и производителей энергетических ресурсов; 72 стимулирование комплекса - заинтересованности потребителей предприятий энергетических ресурсов строительного в эффективном использовании энергетических ресурсов; взаимосвязь энергосбережения и охраны окружающей среды. РАЗДЕЛ 6. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНКА ЖИЛЬЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИНСТИТУТЫ РАЗВИТИЯ 6.1. Саморегулирование в строительстве и на рынке жилья Система лицензирования в строительной деятельности будет заменена более прогрессивной системой, сочетающей государственное регулирование с саморегулированием субъектов экономической деятельности. Допуск на рынок фактически будут осуществлять сами профессиональные участники жилищного рынка (изыскатели, проектировщики, строители и застройщики), объединенные в саморегулируемые организации. Для осуществления строительного и профессиональной жилищного проектировщики, подрядчики, недвижимостью) должны рынков а также будут стать деятельности (застройщики, организации, членами участники изыскатели, управляющие соответствующей саморегулируемой организации. Саморегулируемые организации будут разрабатывать и устанавливать правила и стандарты профессиональной деятельности, а также осуществлять контроль над их соблюдением. Поскольку саморегулируемая организация несет репутационную ответственность, она заинтересована в проведении более тщательной (по сравнению с процедурой получения лицензий в государственных органах) проверкой компаний, претендующих на вступление в ее члены, тем самым, устанавливая барьер для недобросовестных участников рынка. 73 Кроме того, саморегулируемые организации будут нести ответственность за деятельность своих членов посредством осуществления выплат из компенсационного фонда саморегулируемой организации, формируемого за счет взносов членов саморегулируемой организации, а также механизмов страхования членов саморегулируемой организации. В результате внедрения в практику института саморегулирования государство получит ответственного партнера в лице саморегулируемых организаций. Вместе с тем, лицензирование строительной сферы на переходный период должно быть сохранено. Необходимо законодательно обеспечить механизм саморегулирования в строительной и жилищной сфере, внеся соответствующие изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации. 6.2. Совершенствование технического регулирования и надзора на рынке жилья Система формирования и контроля нормативных требований к объектам, материалам и технологиям в жилищном строительстве будет совершенствоваться на основе законодательства о техническом регулировании. Техническое регулирование в строительстве должно способствовать решению стоящих перед строительством задач и, в соответствии с общими целями технического регулирования, обеспечить: безопасность строительной продукции, процессов ее создания, эксплуатации и сноса для жизни и здоровья людей, имущества и окружающей среды; соответствие строительной продукции своему назначению и создание благоприятных условий жизнедеятельности пользователей строительной продукции и иных лиц; защиту строительной продукции и людей от неблагоприятных воздействий в расчетных условиях эксплуатации с учетом риска возникновения 74 чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и антропогенного характера; надежность и качество строительных конструкций и оснований, систем инженерного оборудования, зданий и сооружений; защиту окружающей среды от неблагоприятных воздействий зданий и сооружений, рациональное использование природных, материальных, топливно-энергетических и трудовых ресурсов; создание условий для научно-технического прогресса в области производства и эксплуатации продукции строительства; повышение конкурентоспособности продукции, работ и услуг; сопоставимость результатов исследований, испытаний и измерений; взаимозаменяемость продукции; взаимопонимание деятельности и при осуществлении устранение технических всех видов барьеров в строительной международном сотрудничестве. Объектами технического регулирования в жилищном строительстве являются требования по безопасности, предъявляемые к: продукции строительства - зданиям и сооружениям; строительным материалам, конструкциям и изделиям, используемым при возведении зданий и сооружений; процессам, работам и услугам в области градостроительной деятельности по освоению территорий, планировке и застройке городских и сельских поселений и обеспечению их устойчивого развития, а также в области создания и эксплуатации продукции строительства, включая инженерные изыскания, проектирование, строительство, эксплуатацию, реконструкцию и утилизацию. На первом этапе реализации стратегии будет разработан основной комплект технических регламентов, содержащих общие требования по обеспечению безопасности объектов жилищного строительства, строительных материалов, включая требования по обеспечению безопасности объектов, 75 стоящихся в сейсмоопасных зонах и зонах паводков, а также процессов, работ и услуг по строительству и эксплуатации зданий и сооружений. Кроме того, на первом этапе реализации будут подготовлены и приняты основные технические регламенты в области градостроительного проектирования (территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории). В основу указанных регламентов будут положены национальные стандарты и своды правил (СНИПы, СаНПиНы, ВСН, ТСК и т.д.). Для упорядочения на базе единых организационно-методических принципов системы оценки соответствия жилых зданий, строительных материалов, а также процессов, работ и услуг по строительству и эксплуатации зданий и сооружений, установленным требованиям и повышение эффективности такого контроля, будет создана единая государственная служба надзора за производством изысканиями, строительных архитектурным материалов, проектированием, инженерными строительством и эксплуатацией зданий и сооружений. 6.3. Развитие механизмов страхования в строительстве и на рынке жилья Важным инфраструктурным элементом, обеспечивающим функционирование жилищного рынка, направленным на обеспечение защиты прав его участников, является механизм страхования. Должны быть введены следующие виды страхования в области строительной и жилищной сфере: 1. Обязательное профессиональных деятельности. элементом Данный механизма страхование гражданской участников вид страхования саморегулирования, ответственности инвестиционно-строительной должен стать направленным неотъемлемым на защиту потребителей услуг жилищного рынка. Внедрение обязательного страхования гражданской ответственности профессиональных участников инвестиционно-строительной деятельности 76 позволит не только реально защитить имущественные интересы граждан и юридических лиц, но и будет экономически стимулировать меры по повышению уровня безопасности при производстве работ. 2. Страхование ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств по договору. Данный вид страхования направлен на защиту участников жилищностроительных отношений, в частности на защиту прав граждан – участников долевого строительства. 3. Добровольное страхование жилья его владельцами гарантирует компенсацию ущерба и позволяет снять с государства снять нагрузку с бюджета, направляемую на помощь гражданам. При этом страхование муниципального жилья, предоставляемого в наем должно стать обязательным. 4. Обязательное владельцев страхование недвижимости гражданской (ответственности по ответственности возмещению вреда, причиненного жизни, здоровью и/или имуществу других лиц (физических и/или юридических) в результате эксплуатации (пользования) жилья). 6.4. Федеральная жилищная корпорация В целях организации софинансирования и координации социальных жилищных программ, реализуемых в муниципальных образованиях, необходимо создать новый институт - Федеральную жилищную корпорацию (далее – ФЖК) в форме некоммерческой организации, осуществляющей свою деятельность через территориальные отделения по всей территории Российской Федерации. Правительство Российской Федерации осуществляет контроль ее деятельности через Наблюдательный совет, в состав которого кроме представителей органов власти, в частности, органа исполнительной власти, ответственного за реализацию жилищной политики, входят представители общественных профессиональных объединений участников строительного и жилищного рынка, а также представители бизнеса. 77 Основными параметрами, контролируемыми Наблюдательным советом, являются цены на социальное доступное жилье, а также правильность предоставления этого жилья нуждающимся гражданам. ФЖК аккумулирует средства федерального бюджета, а также частных инвесторов и кредиторов социального доступного жилья, выступает (через свои территориальные отделения) заказчиком проектов комплексного развития территорий, предусматривающих строительство жилья социального использования, либо передает часть своих средств в жилищные корпорации, созданные при муниципалитетах, для реализации аналогичных проектов. Средства ФЖК используются для освобождения территорий от ветхого и аварийного жилья и переселения из него граждан (совместно с Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства), строительства инженерной, социальной и транспортной инфраструктуры, а также на цели профессиональной адаптации граждан, проживающих на освоенных территориях. ФЖК выступает также государственным заказчиком основных строительных материалов, приобретаемых для строительства социального доступного жилья. Кроме того ФЖК через свои территориальные отделения оказывают содействие тем категориям граждан, которые нуждаются в социальной защите и социальной поддержке. По мере развития фонда социального жилья и расширения состава его участников, соответственно должны расширяться функции Федеральной жилищной корпорации. К ним, в частности, будут относиться осуществление взаимодействия с социальными домовладельцами путём их финансовой поддержки и контроля соблюдения ими федеральных жилищных стандартов, и целевого расходования средств, предоставляемых ФЖК. В случае выявления нарушений ФЖК вправе приостановить финансирование, поставить вопрос о смене руководства социального домовладельца и т.д. 78 ФЖК также поощряет успешную деятельность социальных домовладельцев, обращаясь в Правительство Российской Федерации с вопросом о выделении инновационных и поощрительных грантов за внедрение лучших достижений в деятельности этих организаций, осуществление информационной и методической помощи социальным домовладельцам. 6.5. Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства создан в форме государственной корпорации в соответствии с Федеральным законом «О Фонде содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства» в целях оказания на условиях софинансирования финансовой поддержки органам государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципалитетам мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов и переселению граждан из аварийного жилищного фонда. В своей деятельности Фонд будет осуществлять следующие функции: рассмотрение представленных субъектами Российской Федерации заявок на софинансирование мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов и переселению граждан из аварийного жилищного фонда (далее - заявка); принятие решений о соответствии заявки требованиям, установленным вышеупомянутым Федеральным законом; осуществление софинансирования реализации заявок; оказание методологической поддержки при подготовке заявок; осуществление мониторинга реализации предусмотренных в рамках заявок мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Имущество Фонда сформировано за счет имущественного взноса Российской Федерации в размере 240 млрд. рублей, а также за счет доходов, получаемых Фондом от размещения денежных средств и других законных 79 поступлений. Предусмотрено следующее распределение средств Фонда, полученных в виде имущественного взноса Российской Федерации: 95 млрд. рублей - на переселение граждан из аварийного жилищного фонда; 145 млрд. рублей - на проведение капитального ремонта многоквартирных домов. Для контроля за эффективностью использования средств Фонда на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда предусмотрено осуществление Фондом мониторинга реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, в отношении которых Фондом будет принято решение об оказании финансовой поддержки за счет средств Фонда. Порядок расходования денежных средств должен определяться соответствующими региональными программами, исходя из необходимости обеспечить максимально эффективное использование этих финансовых ресурсов. Действие Фонда предусмотрено до 1 января 2012 года. 6.6. Агентство по ипотечному жилищному кредитованию Новый этап развития системы ипотечного кредитования требует определения новой стратегии АИЖК. Оно выполнило свою задачу по развитию первичного рынка ипотечных кредитов и должно уйти с этого рынка. АИЖК не должно конкурировать на рынках с частными компаниями, не имеющими доступа к государственному финансированию. Его активность должна смещаться в сегменты, нуждающиеся в развитии: 1. Создание организованного вторичного рынка для закладных. 80 После создания организованной площадки для торговли закладными АИЖК должно предоставлять продавцам закладных опцион на продажу стандартных закладных при условии, что такие закладные не были выкуплены частными рефинансирующими организациями в течение установленного срока после выставления их на продажу. В результате сократятся объемы государственной поддержки, и возрастет ликвидность АИЖК, поскольку оно становится источником экстренной, а не текущей ликвидности для рынка. 2. Содействие секьюритизации и выпуску ипотечных ценных бумаг. АИЖК должно выкупать младшие и/или мезонинные транши ипотечных кредитов. Как правило, объем младших траншей составляет 5-7 процентов от объема рефинансирования. Государство, вкладывая 1 рубль в младшие транши, обеспечивает рефинансирование 15-20 рублей, вложенных в закладные. Соответственно в 15-20 раз повысится эффективность государственной поддержки вторичного ипотечного рынка. 3. Участие в программах по государственной поддержке тех категорий граждан, которые определены государством как приоритетные в рамках социальной жилищной политики. 4. Стимулирование жилищного строительства посредством рефинансирования кредитов, выдаваемых на стадии строительства, и их последующая секьюритизация. 5. Создание стандартов деятельности профессиональных участников инвестиционно-строительного жилищного и ипотечного рынка. Стандартизация процедур выдачи, сопровождения и рефинансирования кредитов на стадии строительства и ипотечных кредитов под залог земли, включающая типовые соглашения, а также требования ко всем участникам рынка, включая индивидуальных застройщиков и некоммерческие объединения граждан. 81 Приложение РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ЖИЛЬЯ В США: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОБЗОР И УРОКИ ДЛЯ РЫНКОВ ИПОТЕЧНЫХ ССУД СТРАН С ЭКОНОМИКОЙ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА. 82 Предисловие Система финансирования гражданского строительства США поражает своим масштабом, возможностями и эффективностью. Крепкая американская традиция частной собственности в сочетании с современной системой финансирования гражданского строительства способствовала существенному улучшению жилищных условий практически всех граждан США и постепенному повышению уровня домовладения до 69%. Данная статистика имеет особо важное экономическое и социальное значение, так как благосостояние домашних хозяйств в США тесно связано с собственностью на недвижимость. Таким образом, финансирование жилищного строительства является определяющим фактором для двух ключевых секторов национальной экономики: во-первых, для жилищного строительства, что вполне понятно, и, во-вторых, для более крупного сектора финансовой системы США. Американцы пользуются преимуществами этой системы каждодневно и воспринимают их как должное, будь то получение первого ипотечного кредита или его рефинансирование. Считается, что необходимый капитал всегда будет доступен на разумных условиях. Лишь немногие понимают всю сложность фундаментальных обоснований, лежащих в истории вопроса, законодательстве и регулировании, которые и позволяют этому капиталу быть столь доступным, или осознают ключевую роль частного сектора в обеспечении отзывчивости системы на нужды заемщиков. Какими методами было достигнуто текущее состояние системы финансирования гражданского строительства и как происходит ее функционирование — это вопросы, которые постоянно возникают в ходе деловых встреч с делегациями правительств других стран, ежегодно посещающими брифинги Министерства жилищного строительства и городского развития США по передаче опыта американских служб в области жилищной политики и жилищных программ. Ввиду этого Управление разработки политики и исследований в лице входящего в его состав отдела международных связей в течение длительного времени занималось исследованием причин столь успешного развития этой финансовой системы. Именно поэтому настоящее исследование «Эволюция системы финансирования гражданского строительства США: исторический обзор и рекомендации для зарождающихся рынков», прежде всего, предназначено для международной аудитории. Данная работа посвящена рассмотрению поворотных событий в истории развития рынка финансирования 83 гражданского строительства (например, создания в 1934 году Федеральной жилищной службы), которые определили структуру современной системы. Кроме того, в исследовании приводятся рекомендации, разработанные на основе американского опыта, которые могут оказаться полезными в ходе проведения реформ, направленных на развитие зарождающихся ипотечных рынков. Я надеюсь, что информация, представленная в данном исследовании, сможет помочь в работе над улучшением жилищных условий на территории Вашей страны. Дарлин Ф. Вильямс Заместитель министра жилищного строительства и городского развития США по Управлению разработки политики и исследований 84 Раздел 1. Введение За последние 180 лет система финансирования жилья в США (HFS) превратилась из системы неофициальных или местных организаций в одну из наиболее эффективных и обширных систем финансового посредничества в мире. Темпы этого изменения не были постоянны, поскольку политические изменения происходили в ответ на экономические кризисы, и такие новшества как различные разновидности ипотечных ссуд, связанные с ними ценные бумаги, специализированные учреждения и средства снижения риска принимались на вооружение государственной политикой не постоянно, а в определенные моменты времени. В этом исследовании предпринимается попытка проведения критического обзора этого эволюционного процесса с особым упором на эпохальные события, которые со временем сформировали основные функции системы финансирования жилья в США. Одна из целей этого обзора — попытка извлечь из американского опыта уроки, которые могли бы пригодиться при создании рыночных систем предоставления ипотечных ссуд в странах с экономикой переходного периода. Для контраста с системой финансирования жилья в США выбраны четыре конкретные страны (Мексика, Корея, Южная Африка и Польша). Рынки и учреждения, имеющиеся в этих странах, отличаются большим разнообразием. Общий термин «система финансирования жилья» (HFS) относится к системе предоставления финансовых услуг, при которой различные посредники конкурируют в выполнении трех основных функций: финансировании, продаже и обслуживании. В любой стране эта система сложна в силу своего устройства, поскольку цели государственной политики, например, содействие расширению числа домовладельцев среди определенных групп населения, достигаются при участии частных организаций, целью которых является получение прибыли, а зачастую, и посредством этих организаций. Показатели работы системы финансирования жилья и связанных с нею рынков (в особенности, рынков жилищного строительства, облигаций и производных финансовых инструментов) влияют друг на друга. Поэтому следует отметить, что нынешняя эффективная система финансирования жилья в Соединенных Штатах, предоставляющая займы по доступным ценам, конкурентоспособные ценные бумаги для инвесторов, обеспеченные залогом недвижимости, и надежные методы снижения риска, представляет собой результат долгого процесса эволюции системы сотрудничества между государственными и частными учреждениями. Система финансирования жилья в США, вероятно, будет продолжать изменяться как за счет реагирования государственного сектора на экономические кризисы, так и за счет новшеств, 85 привнесенных с целью достижения преимуществ в конкурентной борьбе теми учреждениями, целью деятельности которых является получение прибыли. В 90-е годы XX века один из аспектов системы финансирования жилья в США — выпуск ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости, — вошел в моду во всем мире. С начала 90-х годов XX века ценные бумаги, обеспеченные залогом недвижимости (MBS) выпускались в 24 странах на 6 континентах (см. Дайамонд (Diamond), 2000). Несмотря на распространение ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости, успех был достигнут только немногими странами (главным образом, в Западной Европе), которые расширяют свои рынки ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости. Рост рынка ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости, в США за последние два десятилетия обусловлен, по крайней мере, частично, важнейшими факторами, сложившимися как внутри системы (например, договоренности о разделении риска, страхование депозитов и отвечающие определенным требованиям («обычные») ссуды), так и за ее пределами (стабильные макроэкономические условия, глубина рынка государственных и корпоративных облигаций, а также надежная банковская система). Эти особенности инфраструктуры отсутствуют во многих других странах. некоторые важнейшие требования обеспечения Мы обсудим эффективности системы финансирования жилья в последующих разделах этой статьи. Одна из рекомендаций для усовершенствования рынков других стран с экономикой переходного периода, основанная на реформировании отдельных элементов системы, включает определение конкретных элементов, нуждающихся в изменениях, и выбор среди возможных подходов такого подхода из числа известных в Соединенных Штатах, который обеспечил бы достижение установленных политических целей в той мере, в которой они достижимы с учетом политических, экономических обстоятельств, сложившихся в каждой конкретной стране, и круга действующих в ней учреждений. Три элемента, обсуждаемые применительно ко всем четырем странам, выбранным для сравнения с системой финансирования жилья в США, это - 1) оптовое финансирование, 2) снижение и распределение риска и 3) виды кредитных услуг по доступным ценам. 86 Раздел 2. Исторический обзор системы финансирования жилья в США Исторический обзор, приведенный в этом разделе, основан на нескольких замечательных исследованиях, выполненных в этом направлении, среди которых работы следующих авторов: Хендершотт и Виллани (Hendershott and Villani) (1977), Уайкер (Weicher) (1988), Дайамонд и Лиэ (Diamond and Lea) (1993) и Лиэ (Lea) (1996). В нашем анализе предпринята попытка дополнить эти исследования новой информацией по нескольким направлениям. Мы расширили рассматриваемый период, в частности, включив в него 90-е годы XX века, когда ситуация в отрасли ипотечных ссуд в США изменилась за счет появления новых информационных технологий (ИТ) и новых видов финансовых услуг. Для анализа конечных результатов исторического развития системы финансирования жилья (HFS) в США использованы фактические данные. В заключение накопленный в США опыт соотносится с несколькими рынками ипотечных ссуд стран с экономикой переходного периода. В таблице 1 представлено краткое описание динамики трех элементов, сформировавших систему финансирования жилья в Соединенных Штатах (HFS), - учреждений, видов финансовых услуг и экономических кризисов, в течение следующих периодов: Эра открытий (до 30-х годов XX века). Эра создания организаций (с 30-х по 60-е годы XX века). Эра выпуска ценных бумаг (с 70-х по 80-е годы XX века). Эра автоматизации и компьютеризации (с 90-х годов XX века по настоящее время). Таблица 1. Развитие Системы финансирования жилья в Соединённых Штатах Америки учреждения Виды финансовых услуг риски и кризисы «временные» общества Без погашения основной по строительству домов суммы ссуды; плавающая процентная ставка; (с 1775 г.) полугодовые выплаты (до 30-х годов ХХ века) Контроль со стороны членов общества и обеспечение депозитов финансирование «Постоянные» Срок ссуды от 6 до 11 лет общества по и максимальное значение строительству домов коэффициента LTV от 50 (50-гг.ХIХ века) до 60 % Местное управление риском (например, правило ограничения расстояния 50 «эра открытий» 87 милями) Ипотечные компании Облигации ипотечных (70-е гг. ХIХ века) компаний, обеспеченные залогом недвижимости (МВВ) (с 70-х по 90-е гг. ХIХ века) Рецессия в 90-е годы ХIХ века привела к ликвидации ипотечных компаний; представители владельцев неверно группировали активы Компании страхования Депозитные или Значительный рост жизни (активны в инвестиционные в 20-е годы ХХ сертификаты (90-е гг.ХIХ века начале ХХ века) и крах века) биржевого рынка в 1929 г. Эра создания Создание HOLC и RFC для ликвидации ссуд, организаций обязательства по которым прекратили выполняться, и (с 30-х по 60-е неплатежеспособных годы ХХ века) банков (1933) Создание FHLBanks (1934) и «Фани Мэй» (1938) для увеличения ликвидности Ссуды с полным Великая депрессия погашением основной (30-е гг. ХХ века) суммы и одинаковыми ежемесячными выплатами Постоянная процентная ставка и период погашения ссуды продолжительностью 20 лет Создание FHA, FDIC, Максимальное FSLIC и частных коэффициента компаний по 80% страхованию ипотек (1934) для расширения кредита Государственный закон о жилье (1934) и Закон о жилье (1949) значение Правило Q (1966) LTV до Приватизация «Фанни «Фанни Мэй» выпустила Рост процентных Мэй» и создание руководство по выдаче ставок и инфляция разрешений на (60-е гг. ХХ века) «Джинни Мэй» (1968) предоставление ипотечных ссуд Эра выпуска Создание Мак» «Фредди Введение в ARM (1981) обращение Первый и второй нефтяные кризисы 88 (70-е гг. ХХ века) ценных бумаг (с 70-х по 80-е годы ХХ века) На рынке появились новые инвесторы: инвестиционные фонды открытого типа, пенсионные фонды, зарубежные инвесторы (80-е гг. ХХ века) Выпуск в обращение MBS: в начале PC корпорация «Фредди Мак» (1971), затем «двойной план» корпорации «Джинни Мэй» (1974-76); выпуск первой частной бумаги MBS банком «Бэнк оф Америка» (1977) Рост процентных ставок и несоответствие между сроками погашения активов и обязательств сcудносберегательных учреждений (80-е гг. ХХ века); ликвидация ограничений на максимальные размеры процентных ставок (80-е гг.ХХ века) Крах сcудно- Первый выпуск СМО сберегательных (1984) и сильный рост учреждений (80-е гг.ХХ выпуска MBS (1982-86) века) и создание RTC (1989) Рост отказов от выполнения обязательств в нефтяном секторе (80-е гг. ХХ века) Рынок свопов FIRREA (1989) и процентными ставками Соглашение №1 (80-е гг. ХХ века) Базельского комитета банковского контроля (Basle 1) (80-е гг. ХХ века) Эра автоматизации и компьютериза ции Создание OFHEO (1992) – правила для минимального капитала и резервов для покрытия потерь, установленных для GSE Революция в области Последствия отказа штата Калифорния информационной выполнения технологии – AUS, от рейтинг ипотеки, AVM (с платёжных середины 90-х гг. ХХ обязательств ( с века) начал до середины 90-х годов ХХ века) (с 90-х годов ХХ века по настоящее время) 89 Целевые показатели Бум перефинансирования наличия жилья по (с середины 90-х гг. ХХ доступным ценам, века до начала 2000-х гг.) установленные HUD для GSE (1992) Расширение рынка кредитных производных инструментов ( с середины 90-х гг. ХХ века) (продолжающаяся) Кредитная линия HELOC, глобализация рынков вторичные ипотеки и прочие финансовые MBS услуги по доступным ценам ( с середины 90-х гг. ХХ века до настоящего момента) Рынок хеджирования цен жилья на основе индексирования ( изучается в настоящий момент) Пояснение к таблице. ARM - ипотека с плавающей ставкой; AUS - автоматическая система выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд; AVM - автоматическая система определения стоимости; СМО - долговой инструмент, обеспеченный пакетом ипотек; FDIC - Федеральная корпорация по страхованию депозитов; FHA - Федеральная администрация жилищного строительства; FHLBanks - Федеральные банки по кредитованию жилья; FIRREA - Закон о реформе финансовых учреждений и активизации и выплате их обязательств по взысканию средств; FSLIC - Федеральная корпорация по страхованию ссуд и сбережений; GSE -финансируемое правительством предприятие; HELOC - кредитная линия, обеспеченная собственным капиталом домовладельца; HOLC - Корпорация по займам для домовладельцев; HUD - Министерство жилищного строительства и городского развития США; ИТ - информационная технология; LTV - отношение размера ссуды к стоимости недвижимости; МВВ - облигации, обеспеченные залогом недвижимости; MBS - ценная бумага, обеспеченная залогом недвижимости; OFHEO - Бюро федерального надзора за предприятиями жилищного сектора; PC - сертификат участия; RFC - Корпорация по финансированию реконструкции; RTC - Трастовая корпорация для урегулирования; S&L ссудно-сберегательное учреждение. Эра открытий (до 30-х годов XX века) Первые организации по финансированию жилья в Соединенных Штатах были созданы в виде временных обществ по строительству домов (TBS), появившихся в 1775 г. в Англии и сыгравших главную роль в США в первой половине ХIХ века. Создание временных обществ по строительству домов может быть названо «общественным подходом» к финансированию жилья. Небольшое количество людей из одного городка собирали вместе свои сбережения и финансировали строительство домов друг для друга. Чаще всего члены общества сами контролировали собственный риск, связанный с кредитованием и финансированием. Временное общество по строительству домов прекращало свое существование после того, как все его члены получали 90 ссуды1. В дальнейшем временные общества по строительству домов последовательно преобразовались в более официальные кредитные учреждения, «постоянные» общества по строительству домов, строительнокредитные учреждения и, в конце концов, ссудно-сберегательные учреждения (S&L). В этот период сроки погашения большинства ссуд составляли от 6 до 10 лет, выплаты были полугодовыми без погашения (или с частичным погашением) основной суммы ссуды, процентная ставка была плавающей, а максимальное отношение размера ссуды к стоимости недвижимости составляло приблизительно 50 процентов. С введением в употребление депозитных сертификатов в 90-е годы XIX века увеличился приток сбережений в кредитные учреждения, что повысило ликвидность системы. В 70-е годы ХIХ века были созданы ипотечные банки с целью кредитования в растущих штатах Среднего Запада и Запада. Банки создавались, главным образом, бывшими представителями страховых компаний и других финансовых учреждений Северо-восточного региона. Следуя практике, принятой в то время в Германии и во Франции, эти учреждения продавали и обслуживали ссуды с помощью средств, собранных за счет продажи облигаций, обеспеченных залогом недвижимости (МВВ), и получали компенсацию за счет надбавки к процентной ставке. С помощью облигаций, обеспеченных залогом недвижимости, инвесторы могли диверсифицировать свои активы в масштабах региона или всей страны, что было важным фактором их финансовой устойчивости. Первоначально рынок облигаций, обеспеченных залогом недвижимости, существенно расширялся. И эмитенты, и покупатели ценных бумаг пользовались экономическими преимуществами, обеспечиваемыми ростом масштабов операций по продаже, обслуживанию и финансированию ссуд. Однако во время экономического спада 90-х годов XIX века произошли массовые отказы от выполнения обязательств по облигациям, обеспеченным залогом недвижимости. Недостаточность проверки, выполнявшейся с целью снижения риска представителями владельцев (ипотечными компаниями) при выдаче разрешения на предоставление ипотечной ссуды (т.е., определение возможности предоставления ссуды и условий ее предоставления), привела во В действительности, первая ипотечная ссуда, выданная первым строительным обществом 1 «Оксфорд Провидент» (Oxford Provident), завершилась отказом от выполнения обязательств. Члены общества договорились о передаче недвижимости другому члену общества, который, в конце концов, выплатил ссуду (см. Лиэ (Lea), 1994). 91 время экономического спада к большому количеству отказов от выполнения платежных обязательств, обернувшихся большими потерями для владельцев (инвесторов). Этот инцидент, демонстрирующий классическую картину конфликта между интересами владельцев и их представителей, привел также к ликвидации ипотечных компаний и безуспешному завершению этого эксперимента по росту ликвидности, проводившегося в ХIХ веке. Эра создания организаций (с 30-х по 60-е годы XX века) Как подразумевается самим названием «Ревущие двадцатые», стремительный рост экономики в 20-е годы XX века обеспечил развитие как рынков торговли недвижимостью, так и рынков потребительского кредита, и в систему финансирования жилья включились новые организации, такие как страховые компании. Однако Великая депрессия, начавшаяся с краха биржевого рынка в 1929 г., вызвала стремительное падение экономической деятельности 2. Два последствия этого экономического кризиса оказали особенно сильное отрицательное влияние на систему финансирования жилья: (1) рост безработицы, вызвавший трудности с ликвидностью и платежеспособностью у большого количества заемщиков и, в свою очередь, приведший к неуплате ссуд и (2) острая дефляция, приведшая к почти 50-процентному падению цен на дома. Эта дефляция не только привела к тому, что стоимость предоставляемого в залог имущества оказалась недостаточной для получения ссуды в банке, но еще и вызвала массовое паническое изъятие банковских вкладов и неплатежеспособность всей банковской системы. Столкнувшись с этим риском, масштабы которого охватили всю экономику, федеральное правительство США приняло четыре исправительные меры для оказания поддержки системе финансирования жилья. Во-первых, были созданы Корпорация по займам для домовладельцев (HOLC) и Корпорация по финансированию реконструкции (RFC) с целью ликвидации имеющихся в портфелях банков ссуд, обязательства по которым прекратились выполняться, а также для того, чтобы выручить неплатежеспособные кредитные учреждения. В 30-е годы XX века HOLC и RFC выкупали ссуды на дома, обязательства по которым не были выполнены, а также акции обанкротившихся банков и финансовых учреждений (ссудно-сберегательных банков и сберегательных банков со смешанным капиталом). Эти операции 2 В Черный вторник, 29 октября 1929, стоимость обычных акций в США упала почти на 13 процентов. Впоследствии промышленный показатель Доу-Джонса продолжал падать, и его минимальное значение в 1932 году было почти на 90 процентов ниже того первоначального уровня, к которому этот показатель вернулся только в 1954. 92 были признаны успешными ответными мерами на риск, масштабы которого охватили всю экономику, хотя вначале встречались проблемы морального характера (когда, по крайней мере, некоторые люди могли улучшить свое материальное положение за счет отказа от выполнения обязательств, даже если у них и не бьло других причин для такого отказа), поскольку многие заемщики умышленно отказывались от выполнения обязательств по взятым ими ссудам для того, чтобы получить преимущества, обусловленные выкупом ссуд корпорациями HOLC и RFC. Во-вторых, администрация Гувера (с 1929 г. по 1933 г.) избрала основной мерой для укрепления кредитных учреждений (ссудно-сберегательных банков) создание специального учреждения по обеспечению их ликвидности, Федеральных банков по кредитованию жилья (FHL Banks). Федеральные банки по кредитованию жилья были наделены специальными полномочиями по созданию федеральных ссудно-сберегательных банков и осуществлению государственного надзора за ними, а также по ограничению их активов и обязательств. Тем самым операции ссудно-сберегательных банков были весьма ограничены и сведены к предоставлению ипотечных ссуд сроком на 10 - 12 лет, привлечению "мелких вкладчиков" (семей рабочих и представителей среднего класса) и кредитованию только на своих местных рынках (в радиусе до 50 миль от мест их расположения). В-третьих, стратегия администрации Рузвельта (с 1933 г. по 1945 г.) заметно отличалась от стратегии администрации Гувера, поскольку новая администрация делала больший упор не на местные, а на общегосударственные программы. В частности, были проведены три основные политические инициативы: 1) для предоставления кредитным учреждениям страховки от отказа от обязательств по ипотечным ссудам была создана Федеральная администрация жилищного строительства (FHA), 2) был введен в обращение новый тип ссуды - ипотечная ссуда с фиксированной процентной ставкой, полным погашением основной суммы ссуды, малой начальной выплатой (всего 20 процентов стоимости дома) и более длительным сроком погашения (20 или более лет) 3) Государственным законом о жилье 1932 года было предусмотрено создание частных ипотечных ассоциаций, и им были предоставлены полномочия по выпуску облигаций и покупке ипотечных ссуд у заемщиков, действующих на первичном рынке предоставления ссуд. Цель всех этих мер заключалась в расширении круга учреждений, служащих базой ипотечного финансирования, путем поощрения привлечения в систему финансирования жилья таких новых участников как коммерческие 93 банки. Ни одна частная ипотечная ассоциация не была создана до конца 30-х годов XX века, когда появилась ассоциация «Фанни Мэй» (Федеральная национальная ассоциация ипотечных ссуд), государственное учреждение для предоставления вторичного рынка ипотечных ссуд, застрахованного Федеральной администрацией жилищного строительства (FHA). Предполагалось, что эти новые учреждения будут занимать средства там, где имеется более широкое предложение кредита (у сберегательных банков открытого типа в Северо-западном регионе) и кредитовать их там, где имеется нехватка капитала (на Среднем Западе и Западе). В-четвертых, были созданы две компании по страхованию депозитов — Федеральная корпорация по страхованию депозитов (FDIC) для коммерческих банков и Федеральная корпорация по страхованию ссуд и сбережений (FSLIC) для ссудно-сберегательных учреждений. Их создание было в значительной мере обусловлено необходимостью заключить политическую сделку для получения у ссудно-сберегательных учреждений поддержки создания Федеральной администрации жилищного строительства. Ссудносберегательные учреждения, считавшие Федеральную администрацию жилищного строительства своим конкурентом, возражали против ее создания. Создание системы федерального страхования депозитов предоставило ссудно-сберегательным учреждениям возможность на равных основаниях конкурировать с банками за предоставление фондов. Федеральная корпорация по страхованию ссуд и сбережений была создана в 1934 г. и подчинена Совету Федеральных банков по кредитованию жилья, который также проводил государственный надзор за деятельностью федеральных ссудно-сберегательных учреждений. Успешная деятельность Федеральной администрации жилищного строительства в 40-е и 50-е годы XX века привела к двум заметным изменениям в отрасли. Во-первых, ссудно-сберегательные учреждения убедились в выгодности предоставления долгосрочных ссуд с полным погашением начальной суммы ссуды без государственного страхования, что привело к расширению рынка для «обычной» формы ипотечной ссуды. Во-вторых, частные фирмы обнаружили, что страхование ипотечных ссуд приносит им выгоду. В промежутке с 1957 по 1973 гг. все штаты приняли положения, разрешающие частное страхование ипотечных ссуд, что прекратило монополию Федеральной администрации жилищного строительства в этом виде услуг, предоставляемом системой финансирования жилья, и привело в 60-е и 70-е годы XX века к снижению доли рынка, принадлежащей Федеральной администрации жилищного строительства. 94 Эра выпуска ценных бумаг (с 70-х по 80-е годы XX века) К середине 60-х годов XX века система финансирования жилья столкнулась с новыми трудностями: ростом инфляции и процентных ставок. Как показано на рисунке 1, цикл инфляции прошел в период с середины 60-х до начала 80-х годов XX века три пика, последний из которых был наиболее тяжелым и характеризовался почти 15-процентным годовым ростом индекса потребительских цен. Наблюдатели, следившие за рынком, утверждали, что рост уровня цен и процентных ставок был обусловлен большим дефицитом государственного бюджета в 60-е годы XX века, вызванным борьбой федерального правительства с бедностью и войной во Вьетнаме, первым и вторым нефтяными кризисами в 70-е годы XX века, которые привели к последующему росту цен на энергоносители, а также изменениями в денежной политике в конце и середине 70-х годов XX века, целями которой стал контроль за находящейся в обращении денежной массой, а не за процентными ставками. Рисунок 1. Процент изменений индекса потребительских цен (ИПЦ) 95 Неожиданный рост инфляции создал несколько трудностей для ссудносберегательных учреждений. Во-первых, они использовали краткосрочные депозиты для финансирования долгосрочных ипотек с фиксированной ставкой. Из-за роста процента ставок этот подход, основанный на принципе «бери в долг ненадолго, давай в долг надолго», привел к сильному снижению их чистой прибыли. Быстро растущие процентные ставки вызвали рост ставок, выплачиваемых по их депозитам, но они не могли увеличить свой доход от всех ипотечных ссуд, за исключением предоставляемых вновь. Во-вторых, спрос на дома упал из-за высоких процентных ставок, отрицательно повлиявших на объем ипотек, вновь предоставляемых ссудносберегательными учреждениями. В-третьих, ссудно-сберегательные учреждения испытывали трудности как инвесторы из-за изменения разницы между периодами погашения, действовавшего не в их пользу и обусловленного ростом процентных ставок: эффективный срок погашения существующих ссуд удлинился, поскольку поступление досрочных выплат замедлилось в обстановке роста процентных ставок. В-четвертых, в начале 70-х годов XX века появились инвестиционные фонды открытого типа, вкладывающие средства в краткосрочные обязательства (MMMF), что создало новый механизм для инвестиций мелких вкладчиков. Ставки, выплачиваемые инвестиционными фондами открытого типа, вкладывающими средства в краткосрочные обязательства, не подлежали государственному регулированию, в то время как ставки, которые банки или финансовые учреждения могли выплачивать по срочным депозитам (служившим им основным источником фондов), ограничивались федеральными правилами, известными под названием «Правило "Q"» (Regulation Q). Хотя использование этих новых механизмов привело к существенному снижению размера притока депозитов в финансовые учреждения — этот процесс получил название «оттока средств из финансовых учреждений», — активы инвестиционных фондов открытого типа, вкладывающих средства в краткосрочные обязательства, возросли более чем в 50 раз за 4 года, с 3,5 миллиарда долларов США в 1977 г. до 180 миллиардов долларов США в 1981 г. Принадлежащая ссудно-сберегательным учреждениям доля всего рынка ипотечных ссуд на жилье за вычетом ссуд, выданных фермам, упала с 43 процентов в 1979 году до 30 процентов в 1986 году, и эти отрицательные условия, сложившиеся на рынке в начале и середине 80-х годов XX века, в конце концов, привели в конце 80-х годов XX века к массовым банкротствам финансовых учреждений. Это явление получило название «крах ссудно 96 сберегательных учреждений». Для ликвидации активов ссудных учреждений, попавших в тяжелое положение, федеральное правительство создало в 1989 г. Трастовую корпорацию для урегулирования (RTC). Федеральное правительство приняло три вида исправительных мер по укреплению системы финансирования жилья в ситуации макроэкономических кризисов, подобных тем, что происходили в этот период. Во-первых, упоминавшееся выше «Правило Q» было постепенно аннулировано с 1981 по 1986 годы. Эти правила были распространены на ссудно-сберегательные учреждения в 1966 г., устанавливая для них верхний предел ставки срочных депозитов. Вопреки первоначальной цели этой политики (которая заключалась в предоставлении ссудно-сберегательным учреждениям контроля над себестоимостью средств) эти ограничения еще более ускорили отток депозитов. Во-вторых, для того чтобы повысить конкурентоспособность ссудносберегательных учреждений относительно инвестиционных фондов открытого типа, вкладывающих средства в краткосрочные обязательства, первым было разрешено выпускать новые виды финансовых инструментов, как в форме активов (ипотеки с плавающей ставкой (ARM), так и в форме обязательств (депозитные счета с краткосрочными обязательствами). Эти разрешения запоздали, поскольку доля ипотек с плавающей ставкой (которые могли бы облегчить трудности, испытываемые ссудно-сберегательными учреждениями в связи с падением их чистой прибыли) в портфеле ссудно-сберегательных учреждений была незначительна во времена быстрого роста процентных ставок. В-третьих, правительство перестроило и укрепило учреждения, занимающиеся повышением ликвидности, приватизировав «Фанни Мэй» в 1968 году и разрешив покупать обычные (т.е. не имеющие государственного страхования) ипотеки. Для обеспечения выпуска ценных бумаг, обеспеченных ссудами, имеющими государственное страхование (выдаваемыми Федеральной администрацией жилищного строительства (FHA) и Министерством по делам ветеранов США), вместо «Фанни Мэй» была создана «Джинни Мэй». Для повышения ликвидности ссудно-сберегательных учреждений в 1970 году в составе Федеральных банков по кредитованию жилья была создана корпорация «Фредди Мак». Рынок ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости (MBS), был сформирован в начале 70-х годов XX века и вырос в 80-е годы XX века. И «Джинни Мэй», и «Фредди Мак» провели в начале 70-х годов XX века реформы своих программ ценных бумаг, служащих для передачи средств от должников инвесторам: сертификаты участия во «Фредди Мак» и «двойной 97 план» в «Джинни Мэй». В то же время, в 70-е годы XX века «Фанни Мэй» действовала исключительно как учреждение, предоставлявшее портфель кредитов, и впервые выпустила ценную бумагу, обеспеченную залогом недвижимости, в 1981 г 3. Объем выпуска крупными коммерческими банками (например, банком «Бэнк оф Америка» (Bank of America) частных ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости, также вырос до существенных размеров в середине 1980-х годов. Расширение выпуска ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости, стимулировало интеграцию рынка ипотек с рынками капитала и расширило круг организаций, занимающихся финансированием ипотек. Например, в 1971 г. две трети ценных бумаг «Джинни Мэй», служащих для передачи средств от должников инвесторам, были проданы ссудно-сберегательным учреждениям. В 1979 г. приблизительно половина этих бумаг была продана пенсионным и трастовым фондам. Введение в действие подразделяемых на различные классы и обеспеченных залогом недвижимости ценных бумаг, называемых долговыми инструментами, обеспеченными пакетом ипотек (СМО), и средствами вложение капитала в недвижимость за счет использования изолированных ценных бумаг, подразделяемых на различные классы и обеспеченных ипотечной ссудой (REMIC), еще более ускорило этот процесс интеграции. Эти ценные бумаги создали доли («транши»), характеризуемые различными уровнями риска досрочного погашения кредита, что обеспечило им лучшее соответствие потребностям различных инвесторов, предпочитающих различные формы управления активами и обязательствами. Введение в действие ценных бумаг СМО и REMIC обеспечило приток новых инвесторов в систему финансирования жилья, в том числе, открытых инвестиционных фондов, пенсионных фондов, компаний по страхованию жизни и зарубежных инвесторов. Регулирование капитала на основе учета риска, принятое в 1989 г. (соглашением Basle I), также увеличило спрос на ценные бумаги, обеспеченные залогом недвижимости, поскольку они предоставляли банкам важнейший стимул для инвестиций. Поскольку доля залога с низким уровнем риска составляла 20 процентов для ценных бумаг 3 Со времени приватизации ассоциации «Фанни Мэй» в 1968 г. ее портфель возрастал с 15 миллиардов долларов США в 1970 г. до 25 миллиардов долларов США в 1975 г., 50 миллиардов долларов США в 1979 г. и 78 миллиардов долларов США в 1983 г. Чистая рыночная стоимость «Фанни Мэй», которая к 1981 г. была отрицательной и составляла минус 11 миллиардов долларов США, стала положительной к 1986 г. и составила приблизительно 1 миллиард долларов США. 98 «Фанни Мэй» и «Фредди Мак», обеспеченных залогом недвижимости, и 50 процентов для ссуд в отдельные конкретные ипотеки на жилье, инвесторам было разрешено в 2 - 5 раз увеличить свою прибыль, что привело к превращению ипотек в более доходный вид активов. Эти десятилетия сильных колебаний процентной ставки и высокого уровня инфляции также привели к введению в действие ряда хеджирующих инструментов (опционов, фьючерсов и т.д.) и созданию соответствующих учреждений (бирж и торговых палат фьючерсов и опционов), что позволило участникам рынка улучшить управление риском, связанным с притоком денежных средств. Были также введены в действие новые виды ипотечных услуг, такие как ипотеки со ставкой, привязанной к уровню цен, ипотеки, по условиям которой заемщик должен поделиться прибылью с кредитным учреждением, и ипотеки с возрастающей суммой выплат в счет погашения, цель которых заключалась в улучшения контроля риска инфляции или обеспечении более доступного кредита. Эти виды ипотек не получили широкого распространения в системе финансирования жилья в США, но их предоставление может снова возобновиться в условиях высокой инфляции и высокой процентной ставки. Эра автоматизации и компьютеризации (с 90-х годов XX века по настоящее время) В 90-е годы XX века были достигнуты выдающиеся достижения в области ИТ, такие как создание Интернета и необыкновенный рост пропускной способности каналов передачи информации. Наиболее значительным событием в системе финансирования жилья в США стало создание автоматических систем выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд (AUS). «Фанни Мэй» и «Фредди Мак» ввели в действие собственные автоматические системы выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд, называемые, соответственно, «Десктоп Андеррайтер» (Desktop Underwriter) и «ЛоэнПроспектор» (LoanProspector), и крупные кредитные учреждения последовали этому примеру, разработав собственные фирменные системы (например, система CAPES корпорации «Кантриуайд» (Countrywide). С тех пор стремительно расширилось использование автоматических систем выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд при оформлении ипотек и выдаче разрешений на месте их продажи. Например, доля покупок ассоциации «Фанни Мэй», оформленных с помощью автоматических систем выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд, возросла с 10 процентов в 1997 г. до почти 60 процентов в 2002 г. (см. Пэфенберг (Pafenberg), 2004). 99 Автоматические системы выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд (AUS) — это автоматизированные средства для вынесения решений о предоставлении ипотечных ссуд или отнесении их к той или иной категории на основе конкретных показателей риска, которыми характеризуются данная ссуда или данный заемщик. Эти средства обеспечивают автоматическую связь между организациями, финансирующими, продающими и обслуживающими ссуды. Ядро этой системы составляет модель определения рейтинга ипотеки — статистическая методика, впервые использованная на рынках кредитных карточек и ссуд на покупку автомобилей. Эта модель позволяет дать количественную оценку кредитоспособности заемщиков в соответствии с требованиями данной ссуды на основе информации о предыдущих отказах от выполнения платежных обязательств или нарушений этих обязательств. Кроме того, в большинстве систем выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд используются автоматические модели определения стоимости недвижимости, позволяющие сократить или обойти требования к выдаче разрешений на предоставление ипотечных ссуд и, тем самым, снизить стоимость сделки как для заемщиков, так и для кредитных учреждений. Автоматические системы выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд оказывают все более серьезное воздействие на ипотечную отрасль. Наиболее очевидный результат заключается в резком снижении стоимости оформления сделок и посредничества при продаже ипотечных ссуд, что, в свою очередь, облегчает выход новых участников на рынок продажи ипотечных ссуд. Намного снизилась стоимость информации о показателях риска, связанного с данным конкретным заемщиком, ссудой или залогом. Решения о выдаче разрешений на предоставление ипотечных ссуд или их отнесении к той или иной категории на основе требований для оформления документации или назначенной процентной ставки стали приниматься намного быстрее (срок принятия таких решений снизился от нескольких недель до нескольких минут). Требуемый объем подготовки персонала кредитующих и обслуживающих ипотеки учреждений, занятого в выдаче разрешений на предоставление ипотечных ссуд и вторичном маркетинге, заметно снизился, поскольку автоматические системы выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд заменили руководства по продаже и обслуживанию ипотек, опубликованные ассоциацией «Фанни Мэй» и корпорацией «Фредди Мак», каждое из которых содержало свыше тысячи страниц развернутых инструкций по признанию того или иного заемщика имеющим право на получение ссуды нового или ранее известного типа, а также инструкций о проведении соответствующих деловых операций. При наличии автоматических систем 100 выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд выполнение этих развернутых требований стало автоматически проверяться компьютерной системой. Во-вторых, автоматические системы выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд ставят оценку связанного с кредитованием риска на более научную основу, главным образом, благодаря описанной выше методике определения рейтинга. Применение моделей позволяет упростить и уточнить оценку и использование «факторов компенсации риска» при выдаче разрешений на предоставление ипотечных ссуд и разработке новых типов ипотечных услуг. Некоторые определяющие риск факторы (например, досье заемщика, размер начальной выплаты, отношение размеров выплаты и дохода заемщика) могут быть рассмотрены совместно на основе весовых показателей риска, измеряющих вклад каждого фактора в риск отказа от выполнения обязательств или нарушения их выполнения. Поэтому общий риск для конкретной ссуды может быть рассмотрен более тщательно на этапах выдачи разрешения на предоставление ипотеки или назначения ее цены. Поскольку автоматические системы выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд, как правило, используются для выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд наиболее кредитоспособным заемщикам, а менее бесспорные случаи передаются на рассмотрение специалистам по выдаче разрешений на предоставление ипотечных ссуд, средние показатели выполнения обязательств по ссудам, разрешение на предоставление которых выдается автоматическими системами, обычно выше, чем у ссуд, разрешение на предоставление которых выдается специалистами, работающими вручную (т.е., на основе субъективного суждения). В-третьих, автоматические системы выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд внесли вклад в дальнейшую специализацию различных учреждений в продаже и обслуживании ипотек, по мере того как основные участники рынка обеспечили себе экономию на различных промежуточных этапах за счет увеличения объема сделок. Например, объем ипотечных ссуд, предоставленных посредниками, вырос со времени введения в действие автоматических систем выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд, поскольку расходы на обеспечение взаимодействия с заемщиком и принятие решения о предоставлении ссуды, понесенные крупными и мелкими кредитными организациями, стали одинаковы с использованием автоматических систем выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд. Многие крупные кредитные организации теперь сосредоточиваются на использовании специализированных автоматических систем выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд и систем ИТ как для 101 сокращения объема административных работ (например, выплаты страховых и налоговых платежей, представления отчетов инвесторам и заемщикам и т.д.), так и для работы с ссудами, находящимися под угрозой срыва выполнения платежных обязательств (принятие решения о том, какие из ссуд находятся под наибольшей угрозой риска отказа от выполнения обязательств, и последующее оказание этим ссудам первоочередного внимания). Трудности этой автоматизации заключаются в возможном росте мошеннических заявок на ссуды за счет хищения персональных данных либо представления неправильных или недействительных документов о трудоустройстве, имуществе, доходе или залоге. Этот вопрос привлекает к себе более пристальное внимание учреждений отрасли, и в настоящее время средства идентификации и подтверждения подлинности в режиме реального времени разрабатываются и постепенно внедряются в системы. Раздел 3. Оценка сформировавшейся в США модели Обзор новых моделей посредничества Цель посредничества при оформлении ипотек, как и любого финансового посредничества, заключается в обеспечении эффективной связи между большими количествами заемщиков и инвесторов или владельцев сбережений. Из исторического обзора, приведенного в разделе 2, следует простое схематическое представление процесса посредничества при оформлении ипотек, приведенное на рисунке 2. Рисунок 2. Схематическое представление процесса посредничества при оформлении ипотек 102 Исходя из этой схемы, можно утверждать, что на основании накопленного в США опыта возникли, как минимум, пять организационных конфигураций (моделей): 1. Неофициальный или расположенный по соседству посредник (например, временное общество по строительству жилья). 2. Местный посредник без специального финансирования (ссудносберегательные учреждения [S&L] до 30-х годов XX века). 3. Местный посредник со специальным финансированием или страховкой (ссудно-сберегательное учреждение, Федеральные банки по кредитованию жилья [FHLBank], Федеральная корпорация по страхованию ссуд и сбережений [FSLIC], частная организация по страхованию ипотек [PMI]). 4. Посредник регионального или общегосударственного масштаба со специальным финансированием или страховкой (коммерческие или ипотечные банки, Федеральная администрация жилищного строительства [FHA], «Фанни Мэй» или «Фредди Мак», «Джинни Мэй», Федеральная корпорация по страхованию депозитов [FDIC]). 5. Сегодняшняя система финансирования жилья (HFS) в США (единая модель). Сегодня в Соединенных Штатах преобладает объединенная модель, поскольку большинство организаций и видов услуг, созданных или введенных в употребление в 30-е годы XX века, по-прежнему существует. Эти организации имеют различные формы и используют свое влияние для достижения определенных изменений обстановки на рынке. На рисунке 2 также показано, что многие участники, действующие в одной и той же области, конкурируют друг с другом (за исключением страхования депозитов, поскольку в этой области произошло слияние Федеральной корпорации по страхованию ссуд и сбережений с Федеральной корпорацией по страхованию депозитов). Финансируемые правительством предприятия (GSE), включая «Фанни Мэй», «Фредди Мак» и Федеральные банки по кредитованию жилья, и частные организации, выпускающие ценные бумаги, обеспеченная залогом недвижимости (MBS), конкурируют между собой в обеспечении роста ликвидности. Федеральная администрация жилищного строительства, частное страхование ипотечных ссуд и прочие вторичные рыночные средства конкурируют между собой в предоставлении страхования от отказа выполнения платежных обязательств. Многие организации конкурируют за депозиты, а также продажу и обслуживание ипотечных ссуд. Применение данной 103 объединенной преимуществ. модели обеспечивает множество обсуждавшихся выше Результаты применения объединенной модели Размер ликвидности, внесенной в систему финансирования жилья за последние два десятилетия, представляет важный результат действия объединенной модели. На рисунке 3 показано, что размер ипотечной задолженности (MDO) в Соединенных Штатах вырос с 1,5 миллиарда долларов США в 1980 г. до более чем 7 миллиардов долларов США в 2001 г. Согласно этим цифрам рост ипотечной задолженности составил 480 процентов за весь этот период или почти 20 процентов ежегодно. Объем ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости, также резко вырос: в 1980 объем ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости, составил 10 процентов суммарной ипотечной задолженности, а к 1981 году эта цифра достигла 45 процентов. Для обсуждения последствий этого резкого роста ликвидности Чо (см. Cho (2002)) предложил следующую модель для анализа разницы между процентными ставками ипотек и кредитования, не связанного с каким-либо риском: (1) Разница Ставок = Предполагаемая Инфляция + Плата за Риск (cf, d, l) + Стоимость Посредничества где: Разница Ставок представляет собой текущую разницу между процентной ставкой какой-либо (типичной) ипотеки и процентной ставкой кредитования, не связанного с каким-либо риском (или доходом по государственным облигациям с аналогичным периодом погашения); Предполагаемая Инфляция является численным показателем риска девальвации валюты за период погашения ссуды в той стране, где была выдана эта ссуда; Плата за Риск - это сбор за компенсацию трех типов риска - риска, связанного с рынком (f), т.е. риск роста и падения процентной ставки, невыполнением кредитных обязательств (d) и ликвидностью (l); Стоимость Посредничества выражает средние эксплуатационные расходы на продажу, обслуживание и финансирование ипотек. 104 Рисунок 3. Ипотечная задолженность (MDO) и процентное отношение объема ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости, к суммарной ипотечной задолженности. - ипотечная задолженность в млрд. долларов США, см. левую ось Y - процентное отношение объема ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости, к суммарной ипотечной задолженности, см. правую ось Y На рисунке 4 показана зависимость разницы процентной ставки ипотек и процентной ставки корпоративных облигаций от времени. Эта разница является показателем эффективности системы финансирования жилья, поскольку она 105 показывает относительную стоимость ипотек для инвесторов по сравнению с корпоративными облигациями 4. До 60-х годов XX века колебания разницы между процентными ставками были незначительны. Потрясения, произошедшие в начале 80-х годов XX века, привели к небывалым всплескам разницы между процентными ставками, но, за исключением этих всплесков, разница между процентными ставками стала меньше. Это свидетельствует о том, что действие некоторых неотъемлемых факторов, обусловивших преимущества кредитования ипотек, ослабли. Первым фактором, внесшим вклад в это изменение, стало уменьшение надбавки к ставке кредитования ипотек за риск, связанный с ликвидностью5. Ценные бумаги, обеспеченные залогом недвижимости, и долговые обязательства, выпущенные ассоциацией «Фанни Мэй» и корпорацией «Фредди Мак», являются предметом торговли на рынках ценных бумаг с фиксированным доходом во всем мире в качестве наиболее ликвидных ценных бумаг. Эта ситуация сильно отличается от ситуации 70-х годов XX века, когда «Джинни Мэй» должна была переплачивать, в качестве компенсации за риск, связанный с ликвидностью, по своей программе «двойных» ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости (Tandem MBS), около 60 сотых процента по сравнению с казначейскими векселями (см. Блэк, Гарбэйд и Силбер (Black, Garbade, and Silber, 1981). 4 На графике объединены три группы данных: (1) ежегодные данные о разнице между процентной ставкой ипотек в Нью-Йорке и доходом по долгосрочным корпоративным облигациям за 1895 -1952 гг. (см. Греблер и др. (Grebler et al. 1956)), (2) ежемесячные данные о разнице между средней по стране эффективной процентной ставкой ипотек и доходом по облигациям класса АА, выпущенных предприятиями по оказанию коммунальных услуг с 1955 по 1971 гг. (см. Хендершотт и Виллэни (Hendershott and Villani) 1977), и (3) ежемесячные данные о разнице между постоянной процентной ставкой ипотек с 30-летним сроком погашения и доходом по корпоративным облигациям класса AAA за 1971 - 2004 гг. Связанный с ликвидностью риск отражает предполагаемый риск реализуемости активов 5 какого-либо учреждения и/или какой-либо ценной бумаги. Если ценная бумага носит однородный характер, торговля ею ведется часто и выпущенный в обращение объем значителен (например, Государственный долг США и краткосрочные ценные бумаги «Фанни Мэй» с наивысшим рейтингом), то связанный с ликвидностью риск практически отсутствует. В противном случае организации, выпускающие ценные бумаги, могут понести большие расходы при продаже ценных бумаг или продажа может произойти с большой задержкой, особенно если данная ценная бумага недавно выпущена на рынок. 106 107 Вторым фактором, обусловившим снижение разницы процентных ставок в 90-е годы XX века, стала возросшая эффективность посредничества в предоставлении ипотечных ссуд. Этому росту эффективности способствовала специализация (т.е., формирование компаний, специализирующихся в финансировании, продаже и обслуживании ипотек), а также технологии автоматических систем выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд (AUS), введенные в действие, начиная с середины 90-х годов XX века. Как показано на рис. 5, средний размер сборов и надбавок, взимаемых в Соединенных Штатах при продаже ипотек с постоянной процентной ставкой и сроком погашения 30 лет, понизился от более чем 2 процентов размера ссуды в начале 90-х годов XX века до примерно 1,3 процента в начале 2000-х годов. Рисунок 5. Средний размер сборов и надбавок (для ипотек с постоянной процентной ставкой и сроком погашения 30 лет) В 90-е годы XX века остальная часть представленной на рис. 4 разницы между процентными ставками ипотечных ссуд и корпоративного долга обычно отражала надбавку за риск досрочного погашения (риск, связанный с понижением процентной ставки или риск повторной инвестиции), возникающий только в связи с ипотеками и ипотечными ценными бумагами и 108 отсутствующий для корпоративных облигаций6.Как предполагалось, в самые последние годы рост разницы процентных ставок примерно совпадал с бумами перефинансирования ипотек (в 1993, 1999 и вновь в 2003 годах). С другой стороны, падения разницы процентных ставок до 90-х годах XX века отражали дополнительную стоимость по сравнению с менее ликвидными методами финансирования и менее эффективный процесс посредничества. Другие преимущества, предоставляемые объединенной моделью, также существенны. Во-первых, начиная с начала 80-х годов XX века, цикл рынка ипотек стала менее зависеть от цикла инфляции. Как показано на рисунке 6, два цикла рынка ипотек в 70-е годы XX века (показанные в виде годовых изменений ипотечной задолженности) следовали за циклами инфляции (определяемыми индексом потребительских цен [ИПЦ]) с задержкой приблизительно на 1 год. В последние годы после введения в действие выпуска ценных бумаг и других новшеств, корреляция между колебаниями ипотечной задолженности и индекса потребительских цен практически отсутствует. 6 Падение рыночной процентной ставки до уровня, который оказывается ниже выплачиваемой заемщиком процентной ставки ипотеки, дает заемщику стимул к погашению имеющейся ссуды и получению новой по более низким рыночным процентным ставкам. Эта ситуация представляет риск для инвесторов, поскольку они должны повторно инвестировать средства, полученные от выплаты основной суммы погашенной ссуды по более низким процентным ставкам. 109 Рисунок 6. Рост ипотечной задолженности (MDO) и индекса потребительских цен (ИПЦ) ______________ (Годовой) рост ипотечной задолженности, % ______________ (Годовой) рост индекса потребительских цен, % Во-вторых, доля домовладельцев среди населения Соединенных Штатов выросла с 1995 по 2004 гг. на 4 процента (с 65 до 69 процентов) после периода застоя по этому показателю, остававшегося на уровне 64 процентов с 1986 по 1994 год. Этот рост доли домовладельцев почти идеально совпадает с небывалым ростом ипотечной задолженности за тот же период (см. рисунок 7). Несмотря на то, что размер падения процентной ставки с 1986 по 1994 год превышает размер ее падения с 1995 по 2004 год, рост доли домовладельцев наблюдался только во второй период. Хотя было бы полезно провести более строгий анализ, можно предположить, что рост ликвидности, а также введение в действие автоматических систем выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд и различных кредитных услуг по доступным ценам снизили финансовые барьеры для потребителей и способствовали росту доля домовладельцев среди населения. Куэрсиа и др. (Quercia et al. (2003)) предлагают некоторые подтверждения, основанные на микроданных о количестве семей, свидетельствующие о том, что предоставление кредитных 110 услуг по доступным ценам, и в особенности, ссуд с низкой первой выплатой, вероятно, стимулирует стремление наименее имущих семей стать домовладельцами, и этот рост составляет 27 процентов среди молодых людей, 21 процент среди афроамериканцев и 15 процентов среди населения бедных центральных районов городов. Раздел 4. Извлеченные и подлежащие использованию уроки Урок 1. Эволюция означает последовательность циклов «потрясение — реакция — новшество» Приобретенный США опыт показывает, что государственная политика, реагирующая на экономические потрясения, приводит к новшествам и расширению рынка. В число примеров таких последовательностей входят следующие: Следуя примеру Федеральной администрации жилищного строительства (FHA), ссудно-сберегательные учреждения (S&L) и прочие участники рынка приняли в качестве стандартной формы ипотеки долгосрочные ипотеки с фиксированной ставкой (часто называемые «обычными» или 111 отвечающими определенным требованиям ипотеками), что чрезвычайно помогло создать в последние годы рынок ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости. Развитие частного страхования ипотек после период наблюдения частными учреждениями за государственными программами страхования, проводимыми Федеральной администрации жилищного строительства и Министерством по делам ветеранов7. Создание в 70-е и 80-е годы XX века рынка ценных бумаг, служащих для передачи средств от должников инвесторам, обеспечило гарантии от риска невыполнения обязательств по ипотекам и, соответственно, привело к распространению рынка на средства вторичного рынка. Выпуск ипотечных обязательств, обеспеченных залогом, и инвестиции в недвижимость, появившиеся в 80-е годы XX века, повысили ликвидность связанного с ипотеками риска прерывания притока денежной наличности. Эта последовательность также может быть названа «процессом обучения по ходу деятельности», поскольку частные учреждения, действующие на рынке, вначале убеждаются в ходе наблюдения в возможном успехе на рынке определенного вида финансируемых правительством услуг, а затем принимают их на вооружение, после того как устанавливается более ясная перспектива получения выгоды от этой деятельности. В результате этого, как обсуждалось в разделе 3, расширяются рынок ипотек и круг услуг, предлагаемых системой потребителю. Урок 2. Следует учитывать риск и принимать меры к его снижению Описанная эволюция показывает, что риск, вызванный неожиданными экономическими потрясениями, представляет реальную угрозу налаженному действию всей системы финансирования жилья. В этой связи следует отметить несколько обстоятельств. Во-первых, при управлении связанными с ипотеками видами риска необходимо отделить друг от друга виды риска, которые можно и нельзя снизить с помощью диверсификации. Последние относятся к категории рисков масштаба системы в целом, и их примерами являются экономический спад 90-х годов XIX века, Великая депрессия 30-х годов XX века, а также инфляционное потрясение и рост процентных ставок в 70-е и 80-е годы XX века. Учреждениям, инвестирующим средства в ипотеки и страхующим их, необходимо принимать меры для снижения этих видов риска для того, чтобы выжить во времена кризисов. Такие экономические потрясения могут быть 7 Закон о создании «Фанни Мэй» 1954 г., установивший требование о страховании сторонним учреждением ипотек с высоким отношением размера ссуды к стоимости недвижимости, также вызвал расширение рынка страхования ипотек частными учреждениями 112 использованы для проверки внутренних правил и пределов, установленных надзорными организациями для снижения этих видов риска. К факторам риска, допускающего снижение за счет диверсификации, относятся региональные циклы отказов от выполнения обязательств в различные периоды времени. Например, крушение земельного бума во Флориде в 20-е годы XX века привело к тому, что 40 процентов ссудносберегательных учреждений штата стали неплатежеспособны, в то время как ссудно-сберегательная отрасль процветала во всей стране. Более поздние примеры включают региональный экономический спад в Южной Калифорнии в начале 90-х годов XX века, вызванный сокращением расходов США на оборону, и спад в штате Огайо и других штатах Среднего Запада, вызванный рецессией, происходящей в производственном секторе в последние годы. Частота лишения должников права выкупа заложенного имущества в штатах Калифорния и Огайо отражает эти спады, которым была подвержена только местная экономика (см. рис. 8)8. 8 Согласно группе моделей отказа от выполнения обязательств по ипотечным и прочим долгам, выдвинутой Блэком, Шоулсом и Мертоном (Black-Scholes-Merton), невыполнение платежей заемщиком означает падение стоимости заложенного имущества (цены дома для ипотеки или суммарной стоимости активов для корпоративного долга) ниже уровня обязательств. Согласно этой теории вероятность этого падения определяется двумя факторами — первоначальным запасом (т.е., разницей между стоимостью актива и пороговой стоимостью на момент выпуска облигации или предоставления ссуды) и последующей неустойчивостью стоимости актива (Даффи и Синглтон (Duffle and Singleton) 2003, Денг и др. (Deng et al.) 2000, Kay и др. (Каu et al.) 1995). 113 Кредитно-финансовые учреждения общенационального масштаба, как правило, находятся в более выгодном положении по отношению к тем видам риска, которые можно снизить с помощью диверсификации. Можно защититься от циклов отказов от выполнения платежных обязательств, определяемых местной экономикой, за счет диверсификации портфеля путем вложения в ценные бумаги в масштабах всей страны или крупного географического региона. Связанные с рынком и процентной ставкой виды риска, которые нельзя снизить с помощью диверсификации, могут снижаться за счет различных средств хеджирования, введенных в употребление с начала 80-х годов XX века. В последние годы расширяется применение производных видов кредитных услуг (кредитные свопы, привязанные к кредиту краткосрочные ценные бумаги и т.д.), что позволяет лучше контролировать риск, связанный с ипотечным кредитом в масштабах всей страны. Урок 3. Следует учитывать и стимулы В целом, учреждения частного сектора решаются на участие в новых деловых начинаниях только в том случае, если они видят в этом перспективу получения выгоды (левая часть уравнения (1) должна превышать сумму всех трех членов правой части). Значительная неопределенность, связанная с новыми видами услуг (например, ипотека с фиксированной ставкой и сроком 114 погашения 30 лет или страхование от отказа от выполнения ипотечных обязательств), как правило, препятствует вступлению учреждений частного сектора в эти предприятия. Как показывает история США, правительство играет значительную роль во введении этих видов услуг в употребление и их начальной поддержке. Другая сложность со стимулами возникает из-за конфликта между интересами владельцев капитала и их посредников в предоставлении ипотек. Хотя разделение продажи, финансирования и обслуживания ипотек друг от друга, а также автоматизация этих операций повысили эффективность работы, они создали такие предпосылки для возникновения конфликта между интересами владельцев капитала и их посредников, как опасности нарушения этических норм при подтверждении данных и документов, вредящий делу отбор наиболее надежных ссуд (продающими их учреждениями) взамен их передачи учреждениям вторичного рынка и, наконец, чистое мошенничество. Как выяснилось в ходе эксперимента с обеспеченными ипотекой облигациями, проведенного в конце XIX века, существует риск конфликта между интересами владельцев капитала и их посредников, который может привести к расформированию учреждений-посредников определенного типа и требует тщательного контроля со стороны государственных и частных учреждений. Урок 4. Одна и та же политическая цель может быть достигнута различными средствами Накопленный в США опыт демонстрирует возможность использовать различные средства для достижения поставленной политической цели. В частности, другие страны могут рассмотреть приведенный ниже перечень альтернативных мер, известных из американского опыта. Оптовое финансирование Выпуск ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости с прямыми государственными гарантиями («Джинни Мэй») Выпуск ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости с косвенными государственными гарантиями (GSE с кредитной линией, предоставленной Министерством финансов США) Выпуск ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости без государственных гарантий (частными учреждениями, выпускающими ценные бумаги, обеспеченными залогом недвижимости) Корпоративные облигации, выпускаемые 115 Кредит по доступным ценам Разделение и снижение риска Обеспечение безопасности и платежеспособности специальными учреждениями (GSE) Корпоративные облигации, выпускаемые средствами вторичного рынка Корпоративные облигации, выпускаемые кредитными учреждениями первичного рынка Кредитные услуги за более низкую цену, но связанные с более высоким риском (например, ссуды с высоким отношением размера ссуды к стоимости дома, ссуды со сниженным объемом документации, открытый кредит под залог дома, вторые ипотеки) Услуги, направленные на конкретные группы населения (например, ипотеки с обратным аннуитетом для пожилых людей, имеющих дома высокой стоимости и не имеющих наличных средств) Целевые показатели для жилья и пределы на размер ссуд, установленных для GSE Кредитование через местные организации Просвещение и консультирование Частное страхование ипотечных ссуд (PMI) Государственное страхование от отказа выполнения обязательства (FHA и VA) Страхование депозитов (FDIC) Обязательства, принимаемые до заключения сделки Производные инструменты от процентной ставки Производные кредитные инструменты, регресс и возвращение в первоначальное положение Инструменты СМО с делением на категории по досрочной выплате Средства REMIC с делением на категории по кредиту Проверка документов после покупки Требования к минимальному значению капитала и требования к капиталу на основе риска Разглашение финансовой информации Проверки (на месте и заочно) представителями органов государственного надзора и ревизорами Организации, оказывающие помощь в случае кризиса (Корпорация по финансированию реконструкции (Reconstruction Finance Corporation), Корпорация по займам для домовладельцев (Home Owners' Loan Corporation), Трастовая корпорация для 116 Технические решения урегулирования (Resolution Trust Corporation)) AUS, модели автоматической оценки стоимости и связанные с ними системы ИТ Связь в режиме реального времени и передача данных Хранилища данных (о выполнении заёмщиком обязательств по ссудам и кредитам) Средства поиска в больших объёмах данных AUS = автоматическая система выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд; СМО - долговой инструмент, обеспеченный пакетом ипотек; FDIC = Федеральная корпорация по страхованию депозитов; FHA = Федеральная администрация жилищного строительства; GSEs = финансируемые правительством предприятия; финансируемое правительством предприятие; ИТ = информационная технология; MBS = ценная бумага, обеспеченная залогом недвижимости; PMI = частное страхование ипотечных ссуд; REMIC средство вложения капитала в недвижимость; VA = Министерство по делам ветеранов США. Другие страны, заинтересованные в расширении своих систем финансирования жилья, могут выбирать конкретные меры из этого перечня и приспосабливать их к своим обстоятельствам для наилучшего достижения определенных политических целей с учетом конкретных экономических условий своей страны и состояния действующих в ней учреждений. Раздел 5. Опыт, приобретенный на рынках ипотечных ссуд стран с экономикой переходного периода Рынки ипотек в других странах с экономикой переходного периода обычно сталкиваются с трудностями в трех направлениях общественной политики: (1) оптовое финансирование, (2) разделение и снижение риска и (3) кредитные услуги по доступным ценам. Для обсуждения этих трудностей полезно использовать опыт Мексики, Кореи, Южной Африки и Польши. Оптовое финансирование Южная Африка и Корея выпускали ценные бумаги, обеспеченные залогом недвижимости (MBS), в течение 90-х годов XX века. Однако в обеих странах на рынках ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости, произошел застой со времени их первого выпуска. В Южной Африке, где ценные бумаги, обеспеченные залогом недвижимости, были впервые выпущены в 1989 г., какая-либо деятельность на рынке практически отсутствовала с 1991 по 1999 г. Затем в 2000-е годы было выполнено семь операций с ценными бумагами, 117 обеспеченными залогом недвижимости. Хотя в Корее ценные бумаги, обеспеченные залогом недвижимости, выпускались девять раз с 1999 по 2003 годы Корейской ипотечной корпорацией («КоМоСо») в суммарном объеме 2,8 миллиардов долларов США, а затем еще семь раз вновь созданной Корейской корпорацией финансирования жилья (KHFC) в суммарном объеме 3,1 миллиарда долларов США, суммарный объем задолженности по ценным бумагам, обеспеченным залогом недвижимости, весьма мал по сравнению с рынком ценных бумаг, обеспеченных залогом активов (ABS), который развился немедленно после финансового кризиса 1997 г. с целью повышения роли ценных бумаг, обеспеченных банковскими ссудами, платежные обязательства по которым нарушались (в 2002 г. суммарный объем задолженности по ценным бумагам, обеспеченным залогом недвижимости, составил всего 2,5 процента суммарного объема задолженности по ценным бумагам, обеспеченным залогом активов). Примеры этих стран демонстрируют трудности, с которыми сталкиваются многие страны с экономикой переходного периода при создании успешного рынка ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости. На основе данных опроса южноафриканских инвесторов и специалистов по структурированию сферы финансов Сээймэн и Стигер (Saayman and Styger) (2003) сделали следующие основные выводы: o Правительство Южной Африки, в отличие от правительства США, в целом, неблагоприятно относится к выпуску ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости, и оставило формирование рынка на волю сил спроса и предложения. o Заявление 1992 года о выпуске в Южной Африке ценных бумаг, обеспеченных ссудами и активами (Securitization Notice), содержало неблагоприятно сформулированные положения, относящиеся к ценным бумагам, обеспеченным залогом недвижимости; при определении запасов капитала в банках для ипотек назначается весовой показатель риска, равный 50 процентам, в то время как для ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости, назначается весовой показатель риска, равный 100 процентам. o Недостаточное доверие к учреждениям, занимающимся определением кредитного рейтинга, и назначаемым ими рейтингам ценных бумаг, а также использование каждым инвестором собственной оценки надежности кредита ценных бумаг привели к тому, что спрос на них возрастал слабо. o Недостаток данных об отказе от выполнения платежных обязательств или нарушениях их выполнения, а также недостаток предоставляемого системами доступа к соответствующим данным усугубляли трудности с определением рейтинга операций, придания им какой-либо структуры и их оценки. 118 o Небывало высокие процентные ставки не способствовали развитию долгового рынка, но они привели к развитию обширного рынка ценных бумаг, что сориентировало инвесторов Южной Африки на инвестиций, главным образом, в ценные бумаги. o Рынок корпоративных облигаций недостаточно развит, а вторичный рынок облигаций отличается недостаточной глубиной. o У крупных банков отсутствуют какие-либо ограничения на ликвидность. o Общественное мнение считает организацию, выпускающую ценные бумаги, находящейся в затруднительном положении. Кратко говоря, для существования успешных рынков ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости, необходимы два важных условия: (1) благоприятная государственная политика в вопросе выпуска обеспеченных залогом ценных бумаг, как, например, непосредственные и косвенные гарантии, предоставляемые правительством США, и (2) широкий спрос на ликвидные ценные бумаги, обеспеченные залогом недвижимости (Сээймэн и Стигер (Saayman and Styger) 2003), и их широкое предложение. Правительство Кореи поддерживает секьюритизацию, о чем свидетельствует создание в 2004 году вторичного рыночного средства, Корейской корпорации финансирования жилья, полностью находящейся в государственной собственности. Однако имеются трудности со спросом. После финансового кризиса 1997 года в Азии предложение капитала на рынке возросло, что привело к росту ликвидности потребительского кредита. В 1997 году суммарный кредит на жилье, по кредитным карточкам и прочим потребительским ссудам составил 22 процента всего банковского кредита, а к 2002 году эта цифра возросла до 47 процентов, поскольку кредитные учреждения избегали выдавать ссуды корпорациям, считая их сопряженными с высоким риском (Йу (Yoo) 2003). Поэтому сегодня в Корее актуально развитие стандартных ипотечных услуг — как корейской «обычной» ипотеки, которая могла бы создать в будущем более действенные предпосылки для оптового финансирования, так и ипотечных услуг по доступным ценам, с помощью которых в систему с посредничеством могло бы включиться большее количество семей. Финансирование ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости, может быть надежным и эффективным, но оно не является единственным методом оптового финансирования для увеличения ликвидности. Как показано в приведенном выше перечне, рост ликвидности в Соединенных Штатах был достигнут несколькими различными методами, в том числе за счет выпуска долговых обязательств такими учреждениями, которые благоприятно воспринимались рынком. Это финансирование облигаций, вероятно, является 119 более реалистичным методом обеспечения эффективности финансирования на многих рынках стран с экономикой переходного периода. В отличие от Соединенных Штатов, не все важнейшие элементы инфраструктуры рынка существуют на большинстве рынков стран с экономикой переходного периода. К этим недостающим элементам инфраструктуры относятся законы о лишении должников права выкупа заложенного имущества, правила ведения бухгалтерского учета, рынки капитала с глубоким рынком облигаций для ценных бумаг с длительным сроком погашения и полным набором инструментов хеджирования, действенная и надежная банковская система, стабильные макроэкономические условия и стабильное состояние рынка жилья, а также средства проведения политики, обеспечивающие стабильность финансовых рынков. Во многих развивающихся странах право собственности и обеспечиваемая правоохраной практика лишения за долги права собственности на дома и земельные участки, используемые под жилье, особенно важны для создания действенной и эффективной системы финансирования жилья. Оптовое финансирование также сталкивается с трудностями, связанными с предоставляемыми формами услуг. Например, в Мексике и Польше ипотеки с двойным индексированием широко применяются для защиты кредитных учреждений (от высоких процентных ставок, вызванных высокой инфляцией) и заемщиков (от потрясений, вызванных падением доходов)9. Поскольку оплата привязана к двум отдельным индексам, приток денежной наличности и доходность таких видов услуг зависят от дополнительных неопределенных факторов. Другая трудность, связанная с формой предоставляемых услуг, заключается в широко распространенном во многих странах субсидировании процентной ставки. Эти трудности, связанные с формой предоставляемых услуг и выражающиеся в усложнении системы и появлении субсидированных процентных ставок, также затрудняют оптовое финансирование системы финансирования жилья и снижают ее ориентацию на рынок. Разделение и снижение риска Новшества в области информационной технологии, такие как автоматические системы выдачи разрешений на предоставление ипотечных 9 Ипотека с двойным индексированием - это ипотека с плавающей ставкой, определяемой на основе двух плавающих индексов: (1) ссудного процента, выплачиваемого по непогашенной части ссуды и изменяющегося в зависимости от текущих значений рыночных процентных ставок и (2) ежемесячной выплаты заемщика, изменяющейся в зависимости от текущего размера его заработной платы. 120 ссуд, автоматические модели определения стоимости и средства обнаружения мошенничества, легче переносить в другие страны, чем такие меры как создание определенных рынков или изменение юридической или бухгалтерской систем. Трудность, однако, заключается в количестве и качестве данных. Сээймэн и Стигер (Saayman and Styger) (2003) сообщают, что во многих странах просто отсутствуют надежные данные о потребительском кредите и выполнении обязательств по ссудам. Этот недостаток данных создает серьезные трудности при импорте в другие страны наилучших средств снижения риска. Важнейшей предпосылкой создания количественных моделей оценки риска является обмен информацией между кредитными учреждениями и создание хранилищ данных. Правительства могут играть важную роль в ослаблении этого ограничении. Нехватка эффективных средств оценки риска отказа от выполнения обязательств (например, из-за отсутствия данных о потребительском кредите) ограничивает возможности увеличения отношения размера ссуды к стоимости жилья. Введение в практику высоких значений этого отношения является эффективной мерой обеспечения доступности жилья и расширения системы финансирования жилья за счет включения в нее новых заемщиков. Кредитные услуги по доступным ценам Накопленный в США опыт демонстрирует, что сочетание роста финансирования за счет ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости, и других средств с надежными формами разделения риска между различными посредниками ведет к более эффективному кредитованию. Об этом свидетельствует постоянный рост числа домовладельцев, а также наличие видов кредитных услуг, ориентированных на определенные группы потребителей, в том числе потребителей с низким доходом. Однако различные трудности, обусловленные особенностями состояния рынка в других странах, затрудняют непосредственное копирование в них таких форм кредитных услуг по доступным ценам. Как упоминалось ранее, недостаток, данных о потребительском кредите практически исключает использование высоких значений отношения суммы кредита к стоимости жилья из-за слишком высокого риска нарушения кредитных обязательств. Кроме того, высокое отношение цен на недвижимость к доходу семей во многих странах вызывает трудности с выплатой ипотечных платежей. Например, отношение стоимости жилья к размеру дохода в различных местностях Польши (определяемое как частное от деления средней стоимости жилья на средний годовой доход одной семьи) изменяется в пределах от 8 до 11. Этот показатель намного выше, чем аналогичный 121 показатель в Соединенных Штатах, равный 3, или в Корее, который составлял 6,2 в 2003 г. и 5,5 в 2004 г. Некоторые характеристики рынка в различных странах приведены в таблице 2. Ипотечные услуги по доступным ценам в Соединенных Штатах - это ипотеки с низкой начальной выплатой. Однако если стоимость залога слишком высока, выплата ежемесячных ипотечных платежей при прочих равных условиях превращается в более тяжелое бремя для средней семьи. Для решения этой проблемы с доступностью выплат корейские кредитные учреждения широко предоставляют различные формы ипотек с выплатой только по процентам и сроком погашения от 3 до 5 лет. К сожалению, такие услуги сопряжены с высоким риском невыполнения обязательств по погашению ссуды (или недостаточным накоплением собственного капитала). Эти ипотеки аналогичны типичным формам ипотек, возникшим на американском рынке в эру открытий. Для многих рынков стран с экономикой переходного периода также характерно сосуществование официальной и неофициальной форм посредничества. При наличии неофициальных договоренностей финансирование может поступать из различных источников, например, непосредственно от членов семьи, более дальних родственников и друзей (аналогично с временным обществами по строительству домов, существовавшими в США на раннем этапе), или даже домовладельцев (как, например, по контрактам типа «Чонсей» (Chonsei) в Корее)10. Независимо от источника финансирования, неофициальные договоренности отличаются низкой эффективностью и, вероятно, не оказывают заметного действия на снижение планки доступности. Те, кто могут одалживать деньги, вероятно, не связаны с теми, кому они нужны в долг. Широкое использование неофициальных договоренностей при финансировании сопряжено с проблемой с собственным капиталом, поскольку главным фактором, определяющим доступ к жилью, является происхождение того или иного человека, а наличие или отсутствие таких возможностей передается по наследству (Стифенс Рынок контрактов типа «Чонсей» (Chonsei) в Корее обширен. Согласно контракту этого 10 типа жилец вносит крупный единовременный депозит (в размере приблизительно от 50 до 60 стоимости собственности) вместо ежемесячной платы за съем жилья, а домовладелец возвращает ту же сумму по истечении срока действия контракта. В этом случае домовладелец может инвестировать деньги или под более высокие проценты, чем предоставляемые банковскими депозитами, или в другие деловые предприятия, в то время как жильцы могут сохранять свои сбережения до тех пор, пока они не накопят достаточно денег на покупку жилья. 122 (Stephens) 2000). Поэтому при определении общественной политики в этих странах важным фактором окажется спланированный выбор тех или иных форм кредита, способных заинтересовать те круги населения, которые опираются сегодня на неофициальные договоренности11. Другие особенности проводимой в Соединенных Штатах политики стимулируют кредитные и финансовые учреждения улучшать обслуживание наименее имущих групп населения (например, введение целевых показателей по жилью для финансируемых правительством предприятий [GSE], требования Закона о местных повторных инвестициях, а также предельные размеры ссуд, страхуемые Федеральной администрацией жилищного строительства и допускаемые для покупок под ипотечные ссуды, предоставляемые финансируемыми правительством предприятиями). Кроме того, американский опыт также показывает важность партнерства между государственными и частными учреждениями. Сотрудничество крупных посредников друг с другом, а также с местными организациями и государственными жилищными учреждениями, действующими на уровне штата или на местном уровне, может включать выявление в местном масштабе или масштабе всей страны определенных групп населения и разработку новых видов услуг, приспособленных к нуждам этих групп, а также консультирование и обучение. Некоторые аспекты политики, не относящиеся непосредственно к рынку продажи жилья домовладельцам, также могут стимулировать приток потребителей из числа семей, относящихся к тем же самым целенаправленно выбранным группам. К этим аспектам относятся ссуды на строительство жилья по доступным ценам и финансирование многоквартирных домов (в том числе, домов с квартирами, сдаваемыми внаем) для развития успешного рынка сдаваемого внаем жилья, находящегося в частной собственности, обеспечения предусмотренных контрактами сбережений и предоставления других средств, позволяющих определенным семьям стать домовладельцами. Для разработки конкретных форм кредита, предназначенных для целенаправленно выбранных групп населения в той или иной стране, и применения накопленного в Соединенных Штатах опыта требуется провести дополнительные исследования. 11 Чо (Cho) (2002) сформулировал следующие параметры для «обычной» ипотеки применительно к условиям Кореи: максимальное отношение размера ссуды к стоимости дома от 50 до 60 процентов, срок погашения ссуды от 10 до 15 лет, а также финансирование посредником, занимающимся оптовой продажей ипотек, с установленной предельной суммой ссуды. 123 Таблица 2. Сопоставление рынков пяти стран Соединенные Штаты Рынок жилья и земли Мексика 69 % 55% жилья домовладельцев находится в в 2001 г. частной собственност и Отношение HP к доходу: 3 Более свободный приток земли под городское развитие Перви чный рынок ипотек Отношение MDO к ВНП 53 % Срок погашения DIM и PLAM ссуд от 15 до 30 представляю т собой лет наиболее распространё Среднее LTV нные 79% варианты ипотечных Отношение инструменто дохода к стоимости дома в – 33 % Выплата процентов по ссуде освобождается от налогообложен ия Отношение MDO к ВНП 12% (1996) Предприним аются меры к предоставлен ию страховок ипотек от SHF Корея 54% жилья находится в частной собственности Южная Африка Проводится новая политика перехода от полностью субсидированны Отношение HP х услуг по к доходу 4,2 к предоставлению жилья для 6,2 бедных к варианту услуг, Правила ограничивающ более ориентированно ие передачу и использование му на рынок и финансирование земли под жильё Ограничения на Отношение MDO к ВНП ликвидность 11% в 1997 г., отсутствуют для 13% в 2001 г., больших банков 21,8% в 2004 Недостаток г., данных об 81% ссуд отказе от имеют срок обязательств или нарушений погашения при их менее 10 лет выполнении Среднее LTV сдерживает 60%; формирование максимальное рынка LTV 70% Закон CRA и Отношение другие дохода к политические стоимости инициативы для дома – 40%; обслуживания тех групп Выплата населения, процентов по обслуживание ссуде в которых ранее размере до было 10000 недостаточно долларов США освобождаютс я от налогообложе ния Польша 72 % жилья находится в частной собственности Отношение HP к доходу: 8 к 11 Слабый рынок частных услуг по сдаче жилья внаём Значительные субсидии, направленные для снижения процентной ставки для определенных групп населения DIM введен в 1994 г. Среднее LTV 40-60%; максимальное LTV 70-80% Следование германской модели: контрактные сбережения, облигации типа «Пфэнбриф» (Pfandbriefe), обеспеченные долговременны ми активами 124 Втори чный рынок ипотек Доминируют частные и государствен ные пенсионные фонды (67% Общая сумма - фонд MBS – 1,9 INFOVIDAT и 7% - фонд миллиарда долларов США FOVISTE) Займы с единовременн ым погашением через 3-5 лет (70%) Первая MBS была выпущена в 1999 г. корпорацией КоМоСо Первый выпуск ABS в 1989 г., но ценные бумаги, обеспеченные залогом недвижимости не выпускались Девять выпусков MBS с 1991 по 1999 г. до 2003 г. и ещё семь Весовой 20% рынка выпусков в показатель Растущие принадлежат 2004 г. риска 100% для рынки ABS государствен MBS и 50% для ному фонду Большой ипотек Отсутствуют жилья FOVI рынок ABS и серьёзные рынок юридические В целом, препятствия для Недостаточн жилищных преобладают облигаций операций с ы меры вложения правоохраны MBS собственного в отношении Различные капитала Рост юридические титулов и инвесторов (а не производных ограничения заёмных лишения инструментов на операции с средств) права от кредита собственност MBS и за неуплату долгов Первая MBS была выпущена в 1971 г. корпорацией «Фредди Мак» Национальный фонд жилья предоставляет частичное финансировани е строительства ABS = ценная бумага, обеспеченная активами; CRA = Закон о местных повторных инвестициях; DIM = ипотека с двойным индексированием; ВНП = валовой национальный продукт; HP = цена домов; LTV = отношение размера ссуды к стоимости; MBS = ценная бумага, обеспеченная залогом недвижимости; MDO = ипотечная задолженность; PLAM = ипотека, приведенная к уровню цен; SHF = Федеральное общество ипотек (Sociedad Hipotecaria Federal). 125 Раздел 6. Выводы и дальнейшие шаги Главная цель настоящей статьи —дать обзор эволюции системы финансирования жилья (HFS) в США и представить наилучшие методы, применяемые в процессе функционирования этой системы. Это представление обеспечивает понимание, необходимое для развития систем финансирования жилья в других странах. Мы надеемся, что уроки, обсуждавшиеся в этой статье, могут способствовать росту эффективности посредничества в других странах и расширению круга владеющих домами семей на этих рынках. Некоторые из этих уроков уже реализованы в различных частях света (например, зарубежные инвесторы, вкладывающие капитал в ценные бумаги, обеспеченные залогом американской недвижимости, а также долг, за счет которого обеспечивается жилье и поддерживается продолжающаяся интеграция рынков финансирования отдельных европейских стран после создания и расширения Европейского сообщества) (см. Европейская федерация ипотечных ссуд (European Mortgage Federation), 2003). В таблице 3 приводятся некоторые основные факторы эффективной системы финансирования жилья, сформулированные на основании накопленного в США опыта, а также некоторые показатели или доказательства наличия каждого конкретного фактора. Развитые механизмы системы финансирования жилья возможны только в условиях создания определенных организаций или введения в действие определенных процедур. Например, ценные бумаги, обеспеченные залогом недвижимости, возможны только при наличии таких стандартизированных форм ипотек, которые обеспечивают постоянный приток денежной наличности в достаточном размере, предоставляются на основе обоснованных правил выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд и обеспечиваются полными правами собственности на дома. Эти «основы» включают элементы, необходимые для эффективной выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд. Приток капитала для финансирования жилья увеличивается при наличии таких факторов, как наличие сильных финансовых учреждений. Автоматические системы выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд и вызванная специализацией экономия, обусловленная ростом масштабов деловой деятельности, относятся к числу условий, помогающих снизить расходы заемщиков на финансирование операций. Кроме того, созданию четкого и обеспеченного правоохраной права собственности содействует развитие рынка страхования правового титула. Роль государственных учреждений в укреплении эффективности и стабильности системы финансирования жилья в той или иной конкретной стране является важным и сложным политическим вопросом, заслуживающим 126 рассмотрения. В условиях американской системы рынок выпуска ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости, возник в начале 70-х годов XX века и с тех пор расширяется, а федеральное правительство играет главную роль в его формировании. Создание корпораций «Джинни Мэй» и «Фредди Мак», приватизация ассоциации «Фанни Мэй», благоприятные весовые факторы риска для ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости, и создание Бюро федерального надзора за предприятиями жилищного сектора внесли свой вклад в создание весьма эффективного и обширного сегодняшнего рынка финансирования ипотек в Соединенных Штатах. Тем не менее, продолжаются споры об оптимальном распределении участия государственного и частного сектора на рынке ипотек (например, по поводу дальнейшей приватизации финансируемых правительством предприятий и потребности создания одной или нескольких новых государственных организаций для надзора за ними). В Соединенных Штатах программа Федеральной администрации жилищного строительства принимает на себя некоторые виды финансового риска для расширения круга семей, которым доступно финансирование жилья. Для удержания таких видов риска под контролем требуется проводить тщательный анализ и обладать большим опытом работы. Страны с экономикой переходного периода, проводя собственный анализ снижения риска, могут счесть программы государственного страхования слишком рискованными и рассмотреть в качестве альтернативного варианта создание более прочных юридических и нормативных основ и улучшение основных методов ведения финансовой деятельности (таких как стандарты составления отчетов о кредитоспособности) с целью повышения заинтересованности организаций частного сектора в финансировании и страховании ипотек и привлечения этих организаций к такой деятельности. Политические цели различных стран могут быть весьма различны. Например, для проведения реформы банковской системы, установления официальных форм для неофициальных видов деятельности, сбора данных о кредитоспособности потребителей, введения долгосрочных ипотек с фиксированной ставкой или любых сочетаний этих инициатив и прочих целевых мероприятий могут устанавливаться различные приоритеты. В то же время, состояние развития разных факторов, действующих как внутри системы финансирования жилья, так и за ее пределами, весьма различно в различных странах. Таким образом, политические цели и ограничения, препятствующие достижению этих целей, определят те роли, которые необходимо играть правительству той или иной конкретной страны. Не рекомендуется принимать на вооружение какое-либо одно из направлений политики (например, выпуск ценных бумаг в обеспечение 127 задолженности по ипотечным ссудам) только потому, что оно принесло положительные результаты в других странах. Вместо этого рекомендуется приступить к выявлению состава участников рынков ценных бумаг и требований к выполняемым ими функциям. В этой статье делается вывод о том, что другие страны могут оценивать различные возможные варианты, основанные на опыте развития системы финансирования жилья в США, и эффективно использовать их для достижения своих целей в области государственной политики. Выбор того варианта, который может успешнее применяться в какой-либо конкретной стране, зависит от конкретных особенностей ее культуры и рынка, а также действующих в ней организаций и учреждений. Таблица 3. Факторы и показатели эффективности системы финансирования жилья, установленные на основе накопленного в США опыта Основные факторы Показатели для подтверждения Залог жилья o Чёткие и применимые права собственности содействую развитию рынка страхования o Активный рынок без ограничений (например гибкий приток земельных участков, обеспеченных коммунальными услугами) o Методы ограничения мошенничества ( при определении стоимости или условий) Готовность заёмщиков платить и имеющиеся у них возможности o o Нормативно-правовое регулирование оценки стоимости недвижимости и санкции o Достоверное досье заёмщика o Хранилища данных о кредите потребителей, бюро кредитной информации, отчеты о потребителях Допускающие проверку платежные ведомости, налоговые декларации и документы о трудоустройстве Допускающие проверку выписки из посреднических и банковских ведомостей Тенденции в области инфляции , процентных ставок и прочих макроэкономических факторов o Достоверные данные трудоустройстве и заработке o Достоверная имущества Стабильные условия o о o стоимости o макроэкономические o оценка Правовой титул на землю и недвижимость и страхование правового титула Доступные данные о продаже на рынке и отношении цены к доходу Приток капитала 128 Стандартизированные виды ипотечных услуг Благоприятные юридические и нормативные условия o Конкурентоспособные организации кредитные o Конкурентные страховые организации o Финансовые инструменты o o Торговля этими видами услуг на рынке Специальные государственные уставы и гарантии, благоприятные требования к капиталу, активно действующие государственные программы кредитования Кредитные организации и инвесторы с прочным финансовым положением, представляющие заслуживающие доверия финансовые отчёты. Ипотеки предоставляются различными кредитными организациями на различных условиях Имеются страхование титула, страхование от риска, страхование от материальной ответственности и страхование ипотеки Обеспеченные залогом недвижимости ценные бумаги, производные финансовые инструменты, средства хеджирования от изменения процентной ставки, а также процентные ставки, основанные на связанном с кредитом риске или рейтинге кредитования, определенными либо специализированными учреждениями, либо на основе эталонных стандартов Пенсионные фонды, страховые компании, инвестиционные фонды открытого типа Заинтересованный круг инвесторов для ценных бумаг с фиксированным доходом Низкая стоимость ведения операций o Обоснованное налогообложение продажи домов и операций с ипотеками Экономия, обусловленная большими масштабами деловой деятельности o Отсутствие налогов o Автоматическая выдача разрешений на предоставление ипотечных ссуд o Специализированные организации по продаже и обслуживанию ипотек, ведущие операции в больших объемах Большие объёмы работы, выполненные с помощью AUS необоснованных AUS = автоматическая система выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд; HFS = система финансирования жилья; MBS = ценные бумаги, обеспеченные залогом недвижимости. 129 Библиография Black, D.G., К. Garbade, and W. Silber. 1981. The impact of Ginnie Mae pass through program on FHA mortgage costs. Journal of Finance 36 (2). Cho, M. 2002. Managing mortgage risks: A tale of three countries. Paper presented at the AsRES-AREUEA Joint International Conference, July 2002, Seoul, Korea Deng, Y., J. Quigley, and R. Van Order. 2000. Mortgage termination, heterogeneity and exercise of mortgage options. Econometrica 68 (2): 275—307 Diamond, D. 2000. Assessing housing finance system. Paper presented at the World Bank Mortgage Finance Workshop, 2000, Washington, D.C. Diamond, D., and M. Lea. 1993. Housing finance in developed countries: An international comparison of efficiency. Journal of Housing Research 3 (1) Duffle, D., and К. Singleton. 2003. Credit risk. Princeton, NJ: Princeton University Press. European Mortgage Federation. 2003. Study on financial integration of European mortgage markets. http://www.hypo.org/Content/Default.asp?Pagero=106. Grebler, L., D. Blank, and L. Winnick. 1956. Capital formation in residential real estate: Trends and prospects. Princeton, NJ: Princeton University Press. Hendershott, P., and К. Villani. 1977. Regulation and reform of the housing finance system. Washington, DC: American Enterprise Institute. Kau, J., and D. Keenan. 1995. An overview of option-theoretic pricing of mortgages. Journal of Housing Research 6:217-244. Lea, M. 1996. Innovation and the cost of mortgage credit: A historical perspective. Housing Policy Debate 7(1): 147-174. Pafenberg, F. 2004. The single family mortgage industry in the Internet era: Technology development and market structure. Research paper. Washington, DC: Office of Federal Housing Enterprise Oversight. 130 Quercia, R.G., G.W. McCarthy, and S.M. Wachter. 2003. The Impacts of affordable lending on homeownership rates. Journal of Housing Economics 12(1): 25-59. Saayman, A., and P. Styger. 2003. Securitization in South Africa: Historic deficiencies and future outlook. Working paper, Potchefstroom University, Potchefstroom, South Africa. Stephens. M. 2000. Institutional models of housing finance: Housing systems in the Western and transition economies. Paper presented at the OECD Conference on Housing Finance in Transition Economies, June 2000, Paris, France. Weicher, J. I988. The future structure of the housing finance system. In Restructuring banking and financial services in America, edited by W. Haraf and R. Kushmeider Washington, DC: American Enterprise Institute. Yoo, S. 2003. Establishing a new government sponsored enterprise, Korea Housing Finance Corporation. Quarterly Journal of International Union for Housing Finance December.- 25-34. Zawislak, M. 2000. Housing finance in Poland. Paper presented at the OECD Conference on Housing Finance in Transition Economies, June 2000, Paris, France. 131 Глоссарий ABS — ценная бумага, обеспеченная активами. ARM — ипотека с плавающей ставкой. AUS — автоматическая система выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд. Компьютеризированный метод выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд. Автоматическая система определения стоимости — основанное на использовании информационной технологии средство автоматической оценки стоимости домов. СМО — долговой инструмент, обеспеченный пакетом ипотек. Ценная бумага, подразделяемая на различные классы и обеспеченная пакетом ипотек. Обычная ипотечная ссуда — ипотечная ссуда, предоставленная частным заимодателем без участия государственного сектора. Отлив денежных ресурсов из кредитно-финансовых институтов на неорганизованный рынок ссудного капитала — отток депозитов при падении курса депозитов ниже рыночного курса. DU — автоматическая система утверждения ипотечных ссуд «Десктоп Андеррайтер» (Desktop Underwriter) компании «Фанни Мэй» (Fannie Мае). Продолжительность — мера эффективных сроков долговых обязательств для потоков денежной наличности в ипотечных ссудах. «Фанни Мэй» (Fannie Мае) — Федеральная национальная ассоциация ипотечных ссуд (Federal National Mortgage Association). Крупнейшая компания, действующая на вторичном рынке ипотечных ссуд в США. «Фанни Мэй» была создана решением Конгресса в 1938 г. FDIC — Федеральная корпорация по страхованию депозитов (Federal Deposit Insurance Corporation). Независимое учреждение федерального правительства, страхующее депозиты, размещенные в банках и ссудно-сберегательных учреждениях. FHA — Федеральная администрация жилищного строительства (Federal Housing Administration). Подразделение Управления жилищного строительства (Office of Housing) Министерства жилищного строительства и городского развития США (Department of Housing and Urban Development), Является крупнейшим в мире страховщиком ипотечных ссуд на жилые дома, осуществляющим государственное страхование, главным образом, ипотечных ссуд, предоставляемых на доступных условиях. FHLBanks — Федеральные банки по кредитованию жилья (Federal Home Loan Banks). Двенадцать независимых, но сотрудничающих банков (входящих в систему банков FHLBank), предоставляющих ликвидность кредитным учреждениям. «Фредди Мак» (Freddie Mac) — Федеральная корпорация по кредитованию жилья (Federal Home Loan Mortgage Corporation). Компания, действующая на вторичном рынке ипотечных ссуд и созданная решением Конгресса в 1970 г. FSLIC — Федеральная корпорация по страхованию ссуд и сбережений (Federal Savings and Loan bsurance Corporation). Корпорация, созданная Конгрессом для страхования депозитов, внесенных в ссудно-сберегательные учреждения, действующие с разрешения федеральных властей. Она была упразднена в 1989 г. и заменена Трастовой корпорацией для урегулирования (Resolution Trust Corporation). «Джинни Мэй» (Ginnie Мае) — Правительственная национальная корпорация ипотечных ссуд (Government National Mortgage Corporation). Учреждение, созданное решением Конгресса в 1968 г. для страхования ценных бумаг, обеспеченных залогом недвижимости, которые, в свою очередь, обеспечены займами, на которые распространяется федеральное страхование или федеральные гарантии (главным образом, застрахованных Федеральной администрацией жилищного строительства или имеющих гарантии Министерства по делам ветеранов Вооруженных сил (Department of Veterans Affairs) США). GSE — финансируемое правительством предприятие. Частная компания, созданная Конгрессом для снижения стоимости капитала для определенных кредитуемых секторов экономики. Примерами финансируемых правительством предприятий являются «Фанни Мэй», «Фредди Мак» и Федеральные банки по кредитованию жилья. HELOC — кредитная линия, обеспеченная собственным капиталом домовладельца. Ипотечная ссуда (как правило, вторичная), позволяющая заемщику получить наличными часть собственного капитала домовладельца в любом размере вплоть до установленного предельного значения. HFS — система финансирования жилья. Термин, обозначающий совокупность учреждений и систем для финансирования, оформления и ведения ипотечных ссуд. 133 HOLC — Корпорация по займам для домовладельцев (Home Owners' Loan Corporation). Бывшее государственное управление США, созданное в 1933 г. для предоставления долгосрочных ипотечных ссуд домовладельцам, которым угрожает потеря недвижимости. Корпорация HOLC прекратила свою деятельность в области кредитования в 1936 г. ИТ — информационная технология. Приложение компьютерного оборудования, средств связи и программного обеспечения для контроля, переработки и распространения информации. Система LoanProspector — автоматическая система выдачи разрешений на предоставление ипотечных ссуд компании «Фредди Мак». LTV — [отношение] размера ссуды к стоимости. Частное от деления размера взятой ипотечной ссуды на рыночную стоимость дома, используемого в качестве залога. Сумма отношения размера ссуды к стоимости (в процентах) и процента первой выплаты, внесенной при покупке дома, составляет 100%. МВB — облигация, обеспеченная залогом недвижимости. MBS — ценная бумага, обеспеченная залогом недвижимости. MDO — ипотечная задолженность. MMMF — инвестиционный фонд открытого типа, вкладывающий средства в краткосрочные обязательства. Инвестиционный фонд открытого типа, инвестирующий только в краткосрочные обязательства. Эти фонды инвестируют в краткосрочные долговые обязательства (от 1 дня до 1 года), такие как казначейские векселя, депозитные сертификаты и коммерческие векселя. PMI — частное страхование ипотечных ссуд. Страховой полис на ипотечную ссуду, не имеющий государственного обеспечения. Конфликт интересов собственников и их представителей — ситуация, при которой интересы владельцев (например, вкладчиков, инвестировавших средства в ипотечные ссуды) и их представителей (например, кредитных учреждений, предоставляющих ипотечные ссуды) могут быть различные, что приводит к потерям для владельцев. 134 Правило "Q" (Regulation Q) — упраздненные к настоящему моменту Государственные правила США, регламентирующие систему Федерального резерва и устанавливающие верхний предел процентной ставки срочных депозитов. REMIC — средство вложения капитала в недвижимость за счет использования изолированных ценных бумаг, подразделяемых на различные классы и обеспеченных ипотечной ссудой. Ипотечный залог, обращаемый в аннуитет — соглашение, при котором домовладелец берет кредит под залог собственного капитала в составе общей стоимости его или ее дома, получая при этом от кредитного учреждения периодические ежемесячные выплаты, не облагаемые налогом. RFC — Корпорация по финансированию реконструкции (Reconstruction Finance Corporation). Бывшее государственное управление США, предоставлявшее во время Великой депрессии экстренные ссуды банкам и железным дорогам, находящимся под угрозой дефолта. S&L — ссудно-сберегательное учреждение. Изначально — организация, специализирующаяся на предоставлении ипотечных ссуд. Специализация — способность организации, учреждения или компании выполнять определенную функцию. В системе финансирования жилья организации имеют склонность к специализации в области финансирования, оформления и/или обслуживания ипотечных ссуд. Системный риск — риск, влияющий на весь финансовый рынок или финансовую систему, а не только на их конкретных участников. Избежать системного риска за счет диверсификации невозможно. TBS — временное общество по строительству домов. Группа людей, объединивших свои сбережения и предоставляющих друг другу ипотечные ссуды для строительства домов. Кредитные учреждения — термин, относящийся к таким кредитным учреждениям, как ссудно-сберегательные ассоциации, кредитные союзы и взаимно-сберегательные банки. Выдача разрешения на предоставление ипотечной ссуды — процедура принятия решения о предоставлении ипотечной ссуды и формулировки условий для ее предоставления. 135
