инвестиционная политика и стимулирование накопления капитала
реклама
ИНВЕСТИЦИОННАЯ ПОЛИТИКА И СТИМУЛИРОВАНИЕ НАКОПЛЕНИЯ КАПИТАЛА Новые приоритеты Тема инвестиций и инвестиционной политики в последнее время занимает одно из центральных мест в ходе обсуждения экономической стратегии Чили на новом этапе социально-экономического развития по ряду причин. В средне- и долгосрочном плане в повестке дня чилийских реформаторов стоит несколько важнейших экономических проблем, требующих одновременного решения. Среди них: • оптимизация целей свободы и социальной справедливости; • выправление структурных перекосов в распределении доходов; • увеличение производительности и стимулирование НТП; • расширение занятости; • финансирование защиты окружающей среды. Комплексное решение этих проблем представляется крайне сложным не только по причинам их масштабности. Главное, пожалуй, заключается в том, что некоторые из них традиционно принято считать дихотомными, находящимися в "противофазе", недостижимыми одновременно. Классический пример являет собой "дилемма" ''Экономическая эффективность — социальная справедливость" (или в более широком, философском смысле — "свобода — справедливость"). Одно из основных латиноамериканских интеллектуальных течений, связываемых с именем крупнейшего экономиста, бывшего секретаря Экономической комиссии ООН для Латинской Америки Р.Пребиша, одним из главных дефектов региональной модели капитализма считало несовместимость и даже обратную зависимость развития двух основных процессов — экономического роста и демократии. В этом контексте полностью развенчивалась концепция так называемой социальной рыночной экономики. Ее считали свидетельством интеллектуальной зависимости развивающихся государств от неолиберальной школы, рожденной на почве высокоразвитых стран, где бедность была преодолена после продолжительного периода накопления капитала. Что касается рынка, то предполагалось, что он может быть "эффективным механизмом, но не высшим регулятором экономики". Он способен быть "орудием экономической эффективности, но не социальной". Вместе с тем, чилийцы, достигшие впечатляющих результатов в сфере макроэкономической стабилизации и устойчиво высоких темпов роста, пришли к выводу, что синтез целей свободы и справедливости все же возможен, но лишь на основе интенсификации инвестиционного процесса, существенного повышения нормы накопления капитала. Той же логике, по мнению латиноамериканских экономистов, подчиняется и задача ликвидации хронического дисбаланса в распределении доходов. Его невозможно достичь на путях прямого перераспределения. Вместе с тем, повысив темпы роста накопления капитала можно подступиться к ключевой причине таких перекосов — неравномерности технологического развития отдельных отраслей экономики. Решая эту проблему можно выйти на качественно новую — динамическую модель перераспределения доходов (за счет постоянного роста "пирога", но не путем изменения пропорций дележа прежнего). Одновременно появляется и возможность расширения занятости, в том случае, если инвестиционный процесс в полной мере распространяется и на "трудопоглощающие" отрасли (прежде всего сферу услуг, а также малый и средний бизнес). Таблица 2.1 Источники экономического роста в Чили (доля в ежегодном увеличении ВВП, в процентных пунктах) Рост ВВП, % Участие факторов производства Вклад капитала Вклад труда Рост эффективности 1968-77 1,1 1,1 1978-87 3,4 2,5 1988-92 7,7 4,4 1993-97 6,3 4,4 0,7 0,4 0,0 0,9 0,6 0,9 2,8 1,6 3,4 3,4 1,1 1,9 Источник: Instituto Lobertad y Desarrollo Приведенная таблица наглядно демонстрирует, что роль инвестиции в экономическом развитии Чили неуклонно возрастает. Если в период 1978-87 г.г. — со средними темпами роста 3,4% в год — новыми инвестициями определялось порядка четверти прироста ВВП, то в последние 5 лет вклад капитала обеспечивал уже более половины экономического роста (3,4% из среднего ежегодного уровня в 6,3%). Причем, с конца 70-х г.г. соотношение вклада труда и капитала в экономический рост радикально изменилось — с 2:1 до 1:3. В этой связи понятно, что у правительства появились дополнительные стимулы обратить особое внимание на весь комплекс процессов формирования общественного капитала. Наиболее существенные изменения произошли в динамике накопления капитала в Чили в течение 80-х годов. С уровня менее 10% от размера ВВП в 1980 г. норма валовых внутренних сбережений повысилась до порядка 25%. В дальнейшем, на протяжении 90-х годов ситуация стабилизировалась приблизительно на этом же уровне. И хотя, по итогам 1997 г. достигнут рекордный уровень валовых инвестиций — 29% от ВВП, — чилийское правительство весьма озабочено "застоем" в наращивании сбережений. Главное опасение состоит в том, что таким образом может быть подорвана база для расширения капиталовложений, поддержания высоких темпов экономического роста, сузятся возможности продолжения социальных реформ. Однако, как свидетельствуют многочисленные экономические исследования, проведенные в Чили и других латиноамериканских государствах одного лишь "механического" увеличения уровня сбережений недостаточно для достижения стабильно высоких норм инвестиций и роста национального дохода*. В экономике нужно сначала решить ряд структурных и институциональных проблем, поскольку на основе одних лишь рыночных сигналов невозможно добиться устойчиво высоких темпов роста. В этой связи главными ориентирами экономической модернизации становятся следующие: • институциональные изменения во всей цепи формирования общественного капитала, в первую очередь путем повышения эффективности финансовых рынков и системы канализации инвестиционных ресурсов в наиболее производительные формы капиталовложений; • повышение рациональности использования ВВП, прежде всего за счет увеличения сбережений в государственном секторе; • повышение отдачи от внешних источников финансирования накопления капитала; • и конечно же в основе всех этих мероприятий, — пожалуй, "главный резерв" — существенная модификация во всей системе частного потребления и сбережений. В последнее время в Чили определенный практический опыт достигнут практически на всех этих направлениях. Институциональные реформы финансовых рынков С точки зрения создания общих условий для роста инвестиций исключительно важным является динамичное развитие финансового рынка, высокие темпы аккумуляции средств в его институтах. В целом, даже при беглом взгляде на структуру чилийского рынка капиталов, становится совершенно очевидным, что главный успех реформаторов на поприще стимулирования инвестиционного процесса в стране — и одновременно главный резерв на будущее — связан с бурным развитием частных пенсионных фондов. Относительно меньшее развитие получил банковский сектор. Основная причина здесь, по * "Прямой путь" является достаточно ''капиталоемким''. По данным экономистов ЭКЛАК, для роста национального дохода (валового продукта) дополнительно на один процентный пункт потребовалось бы увеличить норму валовых сбережений приблизительно на три процентных пункта. наблюдениям экспертов, состоит в несовершенстве банковского законодательства, развитие которого заметно затормозилось в последнее десятилетие*. Таблица 2.2 Участки чилийского рынка капиталов (млрд. долл.) Банки (депозиты) Пенсионные фонды Страховые компании Инвестиционные фонды Взаимные фонды Всего активов в т.ч. в % от ВВП 1988 5,545 3,640 1990 7,661 7,384 1992 10,689 13,085 1994 12,634 21,414 1995 17,371 26,083 1996 19,115 27,975 0,837 2,187 3,266 4,920 5,971 7,667 - - 0,034 0,292 0,924 1,007 0,268 0,446 0,971 2,002 2,595 2,342 4,767 19,7 10,042 33,0 17,835 40,7 28,657 54,9 35,617 52,9 58,105 81,5 Источник: Центральный банк Чили Конечно зрелость и эффективность национальных рынков капитала служит весьма важной предпосылкой высокой нормы накопления (коль скоро нынешнее потребление трансформируется в будущее посредством рынков капитала). Однако успехи чилийцев здесь не являются "выходящими из латиноамериканского ряда", в том числе на важнейшем из капитальных рынков – биржевом. По темпам роста и рентабельности чилийская биржа уступает биржевым площадкам ряда других латиноамериканских государств. Более того, как утверждают специалисты-биржевики, чилийское правительство уже давно "рубит сук", поддерживая на бирже весьма высокий уровень регулирования, который, по оценкам, гораздо выше, чем на Уолл-Стрите. Ряд этих жестких регулирующих мер сместил центр тяжести биржевой торговли на сделки "между США и Чили" — прежде всего на АДР чилийских корпораций и акции компаний, входящих в портфели фондов, специализирующихся на вложениях в зарубежные активы. Повышенный интерес к "иностранным" акциям одновременно означает снижение интереса к собственно чилийским бумагам и относительное сокращение ликвидности национального рынка. Таблица 2.3 Основные индикаторы латиноамериканских биржевых рынков Число компаний Мексика Бразилия Чили Источник: ЭКЛАК 185 570 326 Число компаний с 50% капитализации 10 68 15 Годовой оборот (млрд. долл.) 33 47,8 15,3 Доля оборота по 3 основным акциям 28 32 29 Однако более серьезными признаны недостатки более долгосрочного, системного характера. Общеизвестно, что, к примеру, основные области деятельности, связанные с сырьевыми отраслями или сферой торговли и услуг, как объекты для вложения капитала значительно более выгодны в краткосрочном плане, чем многие перспективные отрасли, для которых требуется развитие технологического потенциала. Но в то же время наличие "брешей" и незаполненных ниш на рынках капиталов ограничивает возможности более рентабельных долгосрочных инвестиций и * "Лишь в конце 1997 г., после многолетней задержки, был принят новый Закон о банках, существенно расширяющий поле деятельности банков внутри страны и за ее пределами. В целом же состояние финансово-банковского законодательства (особенно нормативная работа Центрального банка страны) серьезно беспокоит банкиров. По свидетельству президента ассоциации чилийских банков и финансовых учреждений Э.Соммервиля, из-за утраты динамизма в этой сфере под угрозой находится давно вынашиваемая чилийцами идея превращения Сантьяго в финансовый центр регионального и международного значения. технологических инноваций производство. Разобщенность и неразвитость рынков капитала снижает эффект мультипликатора от производственной деятельности, не позволяет рождающемуся спросу и техническому прогрессу распространяться из передовых промышленных отраслей на остальные сектора экономики. С другой стороны, незрелые, "мозаичные" финансовые рынки не в состоянии обеспечить эффективную трансформацию сбережений в производственные инвестиции. Их несовершенство в этом смысле носит столь глубокий характер, что без радикальных реформ обойтись невозможно Наиболее ярким примером в латиноамериканском контексте служит ситуация, сложившаяся на финансовых рынках в начале 90-х гг., когда крупномасштабные инъекции финансовых ресурсов извне — преимущественно в форме краткосрочных кредитов — имели своим результатом всплеск финансовой и биржевой деятельности и в значительной своей части пошли на потребление и инвестиции в непроизводительные сферы деятельности. Структурная слабость финансовых рынков прямо тормозит инвестиции и инновации. Сегментация кредита по сути означает "отлучение" от него мелких и средних фирм — подлинных двигателей технологического прогресса в последнее десятилетие. Высокая стоимость финансово-посреднических услуг делает реальную ставку процента столь высокой, что она препятствует экономическому развитию в принципе. В целом финансовые системы подобного рода продолжают функционировать на основе концепции, в центре которой гарантии инвестиций, а не рентабельность проекта. Преодоление многих из этих проблем лежит на пути создания соответствующих институциональных механизмов, повышающих эффективность финансовой системы в привлечении свободных средств, посредничестве и распределении инвестиционных ресурсов, а также улучшающих контроль и регулирование собственно в сфере финансов. Консенсусное мнение чилийских экономистов состоит в том, что финансовая политика должна захватывать все составные части цепи формирования капитала: культивировать новые источники накопления; активно создавать новые финансовые институты и инструменты, принимая во внимание относительное несовершенство рынков капитала и внешние влияния на них; стимулировать конкретные формы капиталовложений – в человеческий капитал, в машины и оборудование, в инфраструктуру, в жилищное строительство и т.п. В практическом плане первоочередными признаны такие институциональные преобразования, которые позволили бы решить две группы задач: с одной стороны, существенно расширить долю долгосрочных операций, что, например, создало бы условия для инвестиций в новые технологии; c другой, — ориентировать систему на малые и средние предприятия. Оба этих сегмента рынка капитала нуждаются в финансовых инновациях, в расширении доступа к различным формам лизинга и к гарантийным фондам, к внедрению практики "коллективной гарантии" по инвестиционным проектам и кредитов, связанных с технической помощью и т.д. В плане канализации сбережений в производственные капиталовложения хорошо зарекомендовали себя на практике налоговые стимулы, направленные на реинвестиции прибылей и связанные с переносом центра тяжести налогового бремени с корпораций на физических лиц. Однако стимулирование индивидуального накопления в Чили пока наталкивается на серьезные ограничители, происходящие из в целом относительно невысоких подушевых доходов подавляющей части населения. Это заставляет экономистов обращать внимание на других субъектов частного сектора — корпорации. Принимая во внимание, что корпорации служат важным резервом роста добровольных частных накоплений, можно было бы ожидать от правительства постоянной большой активности на этом направлении. Однако с конца 80-х г.г. акценты были практически полностью смещены на другие формы и стимулы. (До этого действовали крупные налоговые льготы на реинвестированную прибыль — она практически не облагалась. Налоги платились только на прибыль, "покидавшую пределы" компании, — в форме дивиденда и других доходов на капитал.) Пока значительно уступают чилийцы и в использовании другого известного механизма, ориентированного на расширение вложений в человеческий капитал и заключающегося в стимулировании повышения квалификации персонала за счет соответствующих сокращений налогов. В то же время Чили принадлежит "пальма первенства" в том, что касается стимулирования инвестиций в отрасли инфраструктуры. (В результате радикальной приватизации в частных руках уже давно находится подавляющая часть коммунального хозяйства, транспорта и связи. Для Чили характерны широкомасштабные частные инвестиции в строительство дорог, морских портов, аэропортов и в системы канализации и водоснабжения. С 1998 г. на рынки капитала выходят облигации, с помощью которых будет финансироваться строительство инфраструктурных объектов.) Еще одно важное направление экономической деятельности правительства связано с тем, что в латиноамериканском регионе инвестиционные решения частного сектора помимо традиционных факторов, описанных в теории, зависят и от ряда специфических моментов, проистекающих из местного контекста и связанных с нестабильностью правительственной экономической политики и возникающей в этой связи неуверенностью агентов рынка. Речь идет прежде всего о нестабильности "фундаментальных цен" – обменного курса валют, ставки банковского процента, индекса потребительских цен. Предприниматели, чтобы минимизировать свой инвестиционный риск в этих условиях вынуждены учитывать не только средние величины, но и степень вариации переменных, определяющих рентабельность будущих капиталовложений. Стабильность и предсказуемость этих показателей становятся не менее важными, чем их абсолютный уровень. Правда, Чили по степени устойчивости основных экономических параметров в последние два десятилетия занимала одно из самых высоких мест в Латинской Америке. Вместе с тем и в ее современной истории был ряд периодов с существенной степенью вариации обменного курса песо и реальной ставки процента (последняя стала менее предсказуемой в 90-е гг., чем в 1970-80-х годах; и оба показателя претерпели резкие скачки в конце 1997— начале 1998 г.). Все это еще раз подчеркивает важность макроэкономической стабилизации, а также ясных и долговременных норм и правил для того, чтобы частные предприниматели могли позитивно реагировать на новую экономическую политику правительства. Когда предпринимаются недостаточные или непоследовательные шаги в области экономических реформ или между их отдельными составляющими намечается разрыв, — все это, скорее всего, приводит к нестабильности основных ценовых пропорций, а значит и к замедлению реакции бизнеса на любые новые экономические стимулы. "Рациональное расходование" ВВП и рост сбережений в госсекторе Важной составной частью мер по увеличению накопления капитала служит всемерная "экономия" имеющихся инвестиционных ресурсов, или, иными словами, повышение рациональности расходования ВВП. В принципе основными его направлениями могут являться: •сокращение оттока национальных сбережений за пределы страны, •сокращение привилегированного потребления, •сокращение нерациональных затрат капитала, •сокращение гипертрофированной роли государства. Весьма противоречивым по возможным последствиям, как показал чилийский опыт, является решение первой из этих задач — минимизации оттока внутренних сбережений за рубеж. Достигать этой цели в принципе можно созданием дополнительных стимулов, расширяющих сферы высокорентабельного приложения капитала внутри страны. Однако может появиться и соблазн введения более простых в организационном плане мер — в виде прямых ограничений на вывоз капитала. За годы реформ чилийцы пришли к убеждению, что это — "палка о двух концах". Такие ограничения в конечном счете могут подорвать основу свободного движения капиталов в целом, включая приток иностранных инвестиций, роль которых в чилийских реформах трудно переоценить. Поэтому правительство сознательно встало на путь последовательной либерализации режима вывоза капитала за рубеж, что, в конечном счете, начиная с 90-х гг., превратило Чили в крупнейшего экспортера капитала в Латинской Америке. Одной из "мишеней" для чилийских экономистов служит также "привилегированное потребление" высшего общества, являющееся функцией не только значительного неравенства в распределении доходов, но "имитационного" характера латиноамериканского капитализма, заимстввующего стандарты потребления у элиты ведущих капиталистических центров*. В этой связи в Чили разработан целый ряд налоговых и таможенных мер, острие которых направлено на "предметы роскоши" (автомобили с повышенным объемом двигателя и превышающие определенный уровень по цене, ювелирные изделия, печатная продукция, некоторые спиртные напитки и т.п.), а также "избыточное" индивидуальное жилищное строительство. * Кстати, в теоретическом плане эта тема глубоко проработана латиноамериканцами. Р.Пребиш, в частности, утверждал, что именно из-за привилегированного потребления и сопутствующей ему перекачки сверхдоходов за рубеж нарушается динамическое равновесие рынка. Тем самым "вырывается центральное звено неоклассической экономической теории. Утверждается, что даже при наличии свободной рыночной конкуренции система стремится не к динамическому равновесию спроса и предложения, как утверждают неоклассики, а к кризису, коль скоро растрачивается потенциал накопления капитала. Что же касается различных форм нерационального использования капитала, то они достаточно многочисленны и открывают широкое поле для деятельности правительственных экономистов. Среди них обычно называют последствия чрезмерного протекционизма; неполное использование дорогостоящего промышленного оборудования; недостаточный платежеспособный спрос и низкую емкость рынков, в рамках которых и в расчете на которые осуществляется капиталоемкая индустриализация; недостаточность подготовки рабочей силы, делающую весьма затруднительным эффективное использование дорогостоящего оборудования. Однако особенно преуспели экономисты, работавшие в первых правительствах А.Пиночета, в повышении нормы сбережений в госсекторе. В Чили, как хорошо известно, с самого начала экономических реформ сокращению доли государства в экономике уделялось весьма много внимания, Одним из его главных направлений явилась приватизация государственной собственности. В частности, чилийский опыт приватизации и прямо, и косвенно оказал чрезвычайно большое влияние на проведение приватизации в России*. Перестройка чилийской экономики началась в середине 70-х годов с принятия широкомасштабной трехэтапной приватизационной программы. Она сопровождалась также постепенным разгосударствлением экономической жизни общества, но при сохранении и расширении ряда важнейших регулирующих функций.∗∗ Таблица 2.4 Доля госсектора ведущих стран Латинской Америки в национальном потреблении (% ВВП) 1980 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Объект затрат 21,3 17,3 17,9 18,9 18,8 18,3 18,4 17,9 Аргентина Всего Инвестиции 5,0 1,9 1,7 2,1 1,5 1,4 1,1 1,2 Всего 38,9 33,0 34,7 35,8 37,2 36,6 35,2 33,4 Боливия Инвестиции 7,8 8,3 8,7 70,0 9,2 9,0 8,5 8,3 26,2 33,2 30,6 30,7 33,3 29,3 32,8 32,9 Бразилия Всего Инвестиции 9,0 5,5 4,7 3,8 4,4 2,7 2,5 2,9 Всего 27,2 21,0 21,8 21,2 21,5 21,1 19,7 21,0 Чили Инвестиции 4,6 2,9 3,2 3,7 3,7 3,9 3,5 4,0 23,0 24,3 25,1 26,2 28,5 30,3 32,0 36,9 Колумбия Всего Инвестиции 7,1 7,5 6,9 7,4 9,9 9,6 8,7 12,5 Всего 34,4 27,0 26,4 27,5 26,9 24,6 27,0 27,6 Эквадор Инвестиции 14,1 7,5 7,9 7,9 7,6 6,5 6,6 7,6 Всего 19,7 19,9 17,3 16,1 16,9 15,8 16,0 15,9 Мексика Инвестиции 5,0 2,7 2,3 2,4 2,0 2,3 1,8 2,0 Всего 19,4 10,3 10,7 12,7 13,9 15,8 16,7 15,9 Перу Инвестиции 4,4 1,2 1,5 2,6 2,8 3,6 3,6 3,2 32,8 33,3 30,2 27,1 41,6 31,4 29,1 Венесуэла Всего Инвестиции 11,7 12,8 11,6 9,7 9,5 11,2 12,2 Ко времени прихода к власти первого гражданского правительства в 1990 г. доля государства в ВВП была сокращена вдвое. (В начале 70-х гг. она превышала 40%.) Однако в последующий период администрация президента П.Эйлвина мягко скорректировала курс. Приватизация была в целом закончена, а "накал борьбы" за разгосударствление на других направлениях был несколько снижен. Эйлвин, в частности, публично заявил, что "модернизация государства не эквивалентна его сокращению". Один из мотивов состоял в том, что для решения Страна * Видимо, наиболее важной общей чертой двух приватизации стал их радикализм. Чилийской — с точки зрения глубины, . российской — с точки зрения скорости ∗∗ Прежде всего речь, естественно, идет о сфере налогов и бюджета, денежном обращении, кредитно-банковской и валютной системе, политике привлечения иностранного капитала, комплексе мер по стимулированию экспорта. Государством предпринимался и ряд других шагов, о которых известно меньше — таких, например, как установление минимальных цен на ряд сельскохозяйственных продуктов или принятие на себя гарантий по выплате внешней задолженности приватизируемых компаний. хронических социальных проблем, которыми "мог позволить" себе не заниматься прежний режим, потребуется сильный государственный механизм Правда, как указывают критики, одновременно с этим была остановлена и реформа системы государственного управления, которая опиралась на 18 министерств, 26 департаментов (возглавляемых руководителями в ранге заместителя министра) и 130 государственных служб. По большому счету, крупных новшеств в эту сферу пока не привнесло и нынешнее правительство Э.Фрея, которое в основном делает упор на совершенствование управления в госсистеме. (Исключение составляет сделанное в преддверии парламентских выборов в декабре 1997 г. заявление о ликвидации министерства энергетики с передачей его функций межведомственной министерской энергетической комиссии. Символично, что министр энергетики А.Хадресич был назначен руководителем специальной рабочей группы по реформе госуправления.) Итак, доля государства в ВВП в 90-е годы стабилизировалась на уровне чуть более 20%*, что значительно меньше, чем, например, в Бразилии Колумбии и Венесуэле. Вместе с тем следует отметить, что чилийцы по степени деэтатизации исторически уступают таким странам, как Мексика, Аргентина и Перу. Причем, собственно текущие расходы государства в Чили относительно других государств континента еще выше, поскольку его инвестиционная деятельность значительно меньше, чем, скажем, в Колумбии, Венесуэле, Боливии или Эквадоре, где на нее приходится от 10 до 15% ВВП. Все эти обстоятельства заставляют чилийских экономистов вновь и вновь возвращаться к теме неиспользованных возможностей в плане повышения эффективности государства. Внешние источники накопления капитала Как видно из таблицы 2.5, в структуре источников инвестиций в Чили наряду с национальными сбережениями традиционно важную роль играют внешние источники, основу которых составляют частные иностранные капиталовложения. Некоторое снижение доли внешних источников накопления капитала в составе инвестиционных ресурсов в 90-е гг., по сравнению с 70-ми и особенно 80-ми годами, на самом деле носило чисто относительный характер (в том числе в связи с началом вывоза чилийского капитала, а также переводом части прибыли иностранных предприятий за рубеж). В абсолютном выражении масштабы притока иностранного капитала существенно расширились. Оба эти направления — стимулирование внутренних сбережений и привлечение иностранного капитала — являются ключевыми в рамках ее временной правительственной экономической политики. Таблица 2.4 Структура валового накопления в Чили (в % к ВВП, в текущих ценах) 1980- 1982 198381 84 100,0 100,0 100,0 ВВП 22,4 12,9 15,8 Валовые инвестиции в т.ч. в основной капитал -валовые 11,2 3,1 7,2 национальные сбережения -"внешние 11,2 9,8 15,8 сбережения" * 198586 100,0 18,1 198789 100,0 23,5 199091 100,0 25,4 1992 1993 1994 1995 1996 100,0 26,8 100,0 28,8 100,0 26,8 100,0 27,4 100,0 27,7 - - - 22,7 25,6 24,3 23,3 24,5 9,7 21,1 24,2 24,8 23,9 25,4 27,6 23,3 8,4 2,4 1,2 2,0 4,8 1,4 -0,2 4,4 Как утверждают некоторые чилийские экономисты "первой волны реформ", например, бывший министр финансов Э.Бихи, "размер государства" в Чили значительно больше, чем 21% ВВП, которые равны объему потребления федерального правительства. Сюда, по его мнению необходимо добавить 5%, которые представляют собой расходы государственных предприятий, еще 5%. находящихся под управлением КОДЕЛКО (государственной меднорудной компании), а также 1,6%. принадлежащие коммерческому государственному "Банко дель Эстадо", и 1,6% — муниципалитетам. В результате получится 34,5% ВВП. Если к этому (видимо, с натяжкой) прибавить капиталы пенсионной системы, которая управляется частным путем, но находится под плотным правительственным контролем, то "вес" государства достиг бы 40% ВВП. (сальдо текущ. операций) Источник: Центральный банк Чили Дефицит баланса текущих операций ("внешние сбережения") в принципе служит важным показателем, по которому судят о макроэкономической стабильности в открытой экономике. Как считают чилийские экономисты, он не должен вызывать особого беспокойства, когда находится в пределах 3-4% ВВП (средняя величина долгосрочной тенденции применительно к Чили), но является опасным, если превышает 5%-ную отметку. Вполне "доброкачественным" такой дефицит является и тогда, когда связан преимущественно с притоком долгосрочного капитала. Также весьма важно, чтобы приток средств из-за рубежа не замещал собою внутренних сбережений, а лишь дополнял их, и вел к росту производственных инвестиций, а не потребления. Между тем в процессе привлечения внешних источников финансирования для увеличения накопления капитала, как показывает латиноамериканская практика, не все однозначно. Любопытно, например, что в регионе резкие всплески внутреннего или внешнего происхождения, которые вели к неожиданному увеличению располагаемого дохода, лишь подстегивали потребление с последующим снижением нормы внутренних сбережений. Экономический анализ латиноамериканских данных подтверждает, что циклические колебания в доходах имеют позитивную, но весьма слабую связь с уровнем сбережений, зато сильно влияют на уровни индивидуального потребления*. В числе причин этого явления указывается на два фактора. Вопервых, в латиноамериканских условиях экономические агенты часто оказываются в условиях существенно ограниченного кредита или ликвидности (в Чили, например, эта ситуация в последнее время наблюдалась во второй половине 1997 — начале 1998 г.). Временные отклонения в величине доходов в этой связи воспринимаются как расширение условий финансирования и как возможность реализовать "отложенное потребление". Во-вторых, конъюнктурное увеличение дохода может сильно влиять на рост потребления и в тех случаях, когда имеет место "подавленное потребление". В условиях низких доходов на душу населения (особенно в 80-е гг.) любой существенный прирост в национальном доходе имел явную тенденцию быть направленным на увеличение индивидуального потребления. В то же время конъюнктурные всплески в притоке "внешних сбережений", по данным ЭКЛАК, в Латинской Америке в целом оказывали негативное влияние на последующие процессы внутреннего накопления∗∗. Отсюда делается важный вывод о том, что в обеспечении достаточного уровня внутренних сбережений весьма существенную роль играют сами формы и методы подключения национальной экономики к международным финансовым рынкам. "Замещение" внутреннего накопления внешним было наибольшем в тех странах, где благодаря вновь открывшемуся широкому доступу на международные рынки капитала (с начала 90-х гг.) был взят такой экономический курс, который вылился в резкое возрастание уровней государственных расходов, не обеспеченных в должной мере внутренними национальными доходами, и который "подпирался" политикой искусственного поддержания обменного курса. Массированному проникновению иностранных финансовых капиталов не соответствовало столь же быстрое наращивание производительных активов. В результате возникал эффект "неожиданного богатства", поскольку значительно возрастала стоимость уже существующих национальных активов. Соответственно стимулировался потребительский спрос и расширялось индивидуальное потребление. Кстати, в этом контексте рождаются дополнительные мотивы для того, чтобы различными методами государственного регулирования перекрыть путь резким приливам (и отливам) краткосрочных финансовых инвестиций из-за рубежа. Чилийцам, по всеобщему признанию, удалось многого добиться на этом поприще с тем, чтобы "очистить" процесс внешнего финансирования накопления капитала от негативных последствий. (См. раздел, посвященный регулированию иностранных инвестиций.) * В среднем — в случаях резких отклонений величины доходов от долговременной тенденции — сберегается лишь 20% их "дополнительного" объема. Таким образом, чтобы норма валовых сбережений увеличилась на один процентный пункт (от ВВП), дополнительный доход должен был бы превысить историческую тенденцию на 5 процентных пунктов. ∗∗ В латиноамериканских условиях увеличение притока средств из внешних источников финансирования капиталовложений ("внешних сбережений") на один процентный пункт по сравнению с долговременной тенденцией сокращает норму национального накопления на 0,5 процентного пункта (от ВВП). Акцент на внешние источники финансирования инвестиций, который делают чилийские правительственные экономисты, имеет (еще) одну "обратную сторону". При высокой реальной ставке процента, поддерживаемой в том числе для привлечения капитала из-за рубежа, растут депозиты и увеличивается приток иностранных инвестиций. Вместе с тем дорожает и кредит. Для поддержания высоких темпов инвестиционного процесса чилийские предприниматели вынуждены в этих условиях обращаться к внешним источникам кредитования. Главным результатом становится увеличение внешней задолженности страны — со всеми вытекающими отсюда для правительства дополнительными сложностями "увязки концов" внешнего и внутреннего баланса. Таблица 2.6 Внешний долг Чили (1990-1997, млрд. долл.) 1990 1992 Весь внешний долг Госсектор Частный сектор -Банки -Компании Нетто внешний долг Весь долг к ВВП, % Весь долг к экспорту, % 1994 1995 1996 17,4 18,2 21,5 21,7 23,0 1997 3 кв. 25,3 1989/97 11,8 5,6 9,6 8,6 9,1 12,3 7,5 14,2 5,1 17,8 5,0 20,3 -59,1 407,5 0,5 5,1 12,1 2,8 5,8 9,2 3,3 9,0 8,0 3,0 11,2 6,9 2,7 14,3 7,5 2,0 17,1 7,2 216,5 405,7 -40,5 54 38 37 32 32 35 - 171 147 149 113 123 148 - 55,7 Источник: Центральный банк Чили Статистика внешнего долга свидетельствует о том, что по мере того, как государство, расплачиваясь со старыми долгами, постепенно "уходило" с внешних кредитных рынков, чилийский частный сектор в течение 90-х годов превратился в главного заемщика за пределами страны. Комбинация высокого реального процента в чилийской финансовой системе и постоянно снижающегося общестранового риска (как интегральной оценки, которую мировой рынок капитала выставляет чилийским экономическим успехам) позволяют местным банкам и корпорациям находить на иностранных финансовых рынках кредитные средства по значительно более выгодным ставкам. В принципе в чилийском случае увеличение внешнего долга не ведет к росту финансовых рисков или иным проявлениям нестабильности. С учетом крупных золотовалютных резервов, чистые внешние обязательства составляют немногим больше 7 млрд. долл. — менее 10% ВВП. Что же касается валовой задолженности (которая с 54% ВВП в 1990 г. сократилась до 35% в 1997 г.), то она сейчас находится на уровне значительно ниже 50% от ВВП — допустимого, по мнению экспертов, для такой страны как Чили. Тем не менее столь значительная (и, при прочих равных условиях, малооправданная) зависимость национальной экономики от внешних источников финансирования вызывает у некоторых чилийских экономистов опасения в долгосрочном плане, особенно в контексте развернувшегося с конца 1997 г. азиатского финансового кризиса. Стимулирование частных сбережений Внешние источники накопления, безусловно, играют для Чили весьма важную роль. Однако главные резервы расширения базы для инвестиций лежат в русле всемерного стимулирования внутренних частных сбережений, как индивидуальных, так и корпоративных. Повышение нормы индивидуальных сбережений является для чилийских реформаторов одной из наиболее актуальных проблем на протяжении уже более полутора последних десятилетий. За это время, правда, не было изобретено никаких особых рецептов — за, пожалуй, всего лишь одним исключением. Подлинную революцию в этом процессе произвела реформа пенсионной системы. Создание частных пенсионных фондов коренным образом расширило возможности для сбережений. Наряду с традиционными каналами добровольных сбережений — банковскими вкладами, страховыми полисами и другими финансовыми инструментами — начала функционировать система обязательных сбережений. С теоретической точки зрения, переход к полностью капитализированной частной пенсионной системе способен принести целый ряд выгод в плане стимулирования процессов накопления капитала. Все они материализовались в ходе чилийских реформ. • Норма сбережений непосредственно повышается, если, например, минимальный обязательный взнос, который должен сделать работник, превышает сумму, которую он был бы готов отложить добровольно. • То же происходит, если пенсионный фонд обеспечивает более высокие доходы на сбережения, чем вся финансовая система страны в среднем. • Конкуренция пенсионных фондов повышает эффективность рынков капитала в целом. • Бурное развитие получили фондовые рынки (особенно с 1985 г., когда пенсионные компании получили права вкладывать средства в акции). Появился большой спрос на другие ценные бумаги корпораций. • Позитивное влияние новой частной пенсионной системы на повышение ликвидности на чилийских рынках капитала в целом было много больше, чем ее номинальная доля в совокупных объемах капитала. Кумулятивный эффект пенсионной реформы в плане увеличения нормы сбережений, как показал практический опыт Чили, был весьма ощутимым, но проявился со значительным лагом. Лишь через 7 лет после запуска новой пенсионной системы (с 1988 г.) нетто-результат преобразований стабильно сменился с негативного на позитивный. Так, с 1982 по 1990 г. "вклад" пенсионной реформы в валовые внутренние сбережения вырос на 6% от ВВП (с -2,3% до +3,8%). В результате в течение 90-х г.г. валовая норма сбережений получала ежегодную "прибавку" в 2 — 3% от ВВП. В октябре 1997 г. правительство в лице министра финансов Э.Анината выступило с крупной комплексной программой стимулирования сбережений. "Философия" программы сводится к стремлению изменить поведение индивидов посредством усиления финансовой "жесткости", а также более широкой пропаганды новых, малознакомых альтернативных форм добровольных сбережений. Основные ее положения сводятся к следующему: • Повышение культуры сбережений. Создание образовательных и информационных программ, ориентированных на ценности экономии, бережливости, заботы о повышении пенсионного достатка, а также раскрывающих другие экономические выгоды сбережений. Подробное информирование о широкой гамме существующих инструментов сбережения и накопления и о путях и способах их использования. • Внедрение новых инструментов сбережений долгосрочного характера. Разработка широкого, разнообразного, привлекательного и хорошо разрекламированного набора финансовых инструментов соответствующего плана. Финансовая система должна предложить действительно широкий выбор по срокам, условиям возврата, уровню риска и другим параметрам инструментов сбережений. • Стимулирование специальных форм сбережений. Совершенствование программ налоговых субсидий в целях расширения сбережений, например, в целях жилищного строительства. • Устранение элементов налоговой системы, препятствующих индивидуальному накоплению. • Увеличение верхней границы величины дохода, подпадающего под обязательный норматив пенсионных отчислений, до 90 расчетных индексируемых единиц* (в настоящее время 1 U.F. равен 32 * Индексируемая расчетная единица — Unidad de Fomento — была введена в Чили в целях осуществления различных экономических и хозяйственных расчетов с поправкой на инфляцию. Ее величина, измеряемая в чилийских песо, изменяется долл.). Не все в этой программе представляется однозначным. Так, задача повышения индивидуальной нормы сбережений посредством пропаганды экономии и воздержанности в потреблении является весьма сложной в плане реализации, поскольку изменения в культуре, сходные с предложенными, могут потребовать десятилетий. К тому же трудно предположить, что большинство семей не знают о возможности открытия сберегательного счета в банке. В том же, что касается новых инструментов сбережений, то у критиков в кругах чилийских экономистов возникает вопрос, — почему бы им не возникнуть самим собой на почве частного сектора, и не кончится ли дело тем, что будут предложены (например, через принадлежащий государству коммерческий банк "Банко дель Эстадо") субсидируемые из бюджета формы накопления. График 2.1 Вклад пенсионной реформы в величину внутренних сбережений в Чили (в % от ВВП) Эффект с временным лагом 5 4 3 2 1 0 -1 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 -2 -3 Источник: R.Holzmann Наконец, рост обязательных пенсионных отчислений лишь уменьшит, по мнению чилийских неолибералов, размер остаточного располагаемого дохода, предназначенного для иных видов сбережений. Для того, чтобы систематизировать и углубить проработку программы повышения общенациональной нормы сбережений правительственным декретом в октябре 1997 г. была создана Комиссия по увеличению нормы сбережений. Комиссию возглавил бывший президент Центрального банка А.Бьянки, в нее вошли еще 12 крупнейших экономистов-теоретиков и практиков. Доклад по итогам ее работы был представлен в марте 1998 года. В результате обнародования некоторых предложений развернулась довольно острая дискуссия. В частности, предлагается: • Увеличить в полтора раза (до приблизительно 2850 долл.) подпадающий под налоговые льготы ежемесячный максимальный объем отчислений в частные пенсионные фонды. • Снизить максимальную ставку обложения доходов физических лиц с 45 до 35%. • Компенсировать это снижение предлагают ликвидацией инвестиционных льгот, содержащихся в Статье 57-бис Закона о налоге на прибыль. Выводы комиссии многими экономистами были признаны "весьма политизированными", а рекомендации противоречащими изначально поставленным целям. Мнения ее членов особенно радикально разошлись по поводу отмены льгот Статьи 57-бис. Часть ежедневно. Темп роста ее стоимости изменяется ежемесячно — в зависимости от уровня инфляции за последний месяц. Данные о ежедневной стоимости UF на весь текущий месяц, ее среднемесячные и среднегодовые значения за прошлые периоды широко публикуются в печати и служат важным экономическим ориентиром. первая Статьи предусматривает 20%-ную скидку с налога при вложении средств в новые выпуски акций чилийских корпорации, часть вторая — делает скидку лицам, использующим такие инструменты сбережений, как вложения в пенсионные фонды, сберегательные счета и т.п. По расчетам экономистов, льготами первой части Статьи пользуются всего 5% плательщиков налогов, в том числе 55% лиц, вносящих налоги по высшей ставке. Причем, на эту зажиточную часть населения приходится 2/3 совокупной суммы льгот по данной статье. Что касается второй ее части, то ею воспользовались всего 6 тыс. человек – порядка 0.5% налогоплательщиков. Основываясь на этих данных, часть членов Комиссии предложила изъять из Закона Статью в целом. По мнению значительной группы ее членов, как и ряда влиятельных чилийских экономистов, подобный шаг носил бы весьма "символичный" характер и свидетельствовал бы чуть ли не о "смене вех" в экономическом курсе правительства. По сути дела, весь вопрос о выводах Комиссии приобрел сугубо политический характер, и его "практическая ценность" представляется весьма скромной. Эффективность и пределы государственного вмешательства Латиноамериканский опыт последних двух десятилетий свидетельствует, что повышение нормы сбережений и инвестиций — одна из самых трудных и долговременных задач. Практически во всех странах континента, включая Чили, в кризисные 80-е годы эти показатели существенно сократились по сравнению с предшествующими десятилетиями. Позже уровни сбережений и инвестиций стали восстанавливаться, но, за исключением Чили, они все еще только приближаются к докризисному уровню. Изучение истории государственного вмешательства в процессы формирования капитала в этих странах позволило сделать ряд выводов общего характера. В том числе: • Уровень сбережений является производной от макроэкономической ситуации и институциональной структуры экономики. Последовательная макроэкономическая политика способна повлиять на расширение внутреннего неинфляционного финансирования. Одновременно с этим совершенствование институтов должно в первую очередь вести к повышению эффективности национальных финансовых систем в том, что касается аккумуляции и распределения инвестиционных ресурсов. Акцент здесь должен делаться на совершенствование регулирования и системы контроля и надзора. • Ставки процента не играют решающей роли в том, что касается объемов сбережений, хотя и подсказывают более эффективные способы приложения капитала, а также влияют на транснациональные инвестиционные потоки. • Накоплен значительный эмпирический материал, свидетельствующий о взаимозаменяемости государственного и частного накопления (в том числе в виде разделения сфер ответственности). В любом случае обе эти формы должны органично дополнять друг друга. • Все усилия по повышению нормы сбережений могут оказаться тщетными, в том случае, если внешние факторы устанавливают серьезные ограничения экономическому росту. Так, перевод ресурсов за рубеж в оплату внешнего долга может поглощать значительную часть национального дохода, который мог бы превратиться в источник дополнительного накопления капитала, необходимого для устойчивого экономического развития. • Девальвации национальной валюты оказывают противоречивое влияние на процессы накопления в государственном секторе. Главное здесь зависит от того, способно ли правительство воспользоваться благоприятными возможностями, которые открываются в этой связи, или же государственный бюджет окажется ее жертвой. • С учетом бюджетных ограничений и необходимости обслуживать внешний долг значительную роль начинают играть внешние источники финансирования, которые могут существенным образом дополнять усилия по увеличению нормы внутренних сбережений. Однако всегда есть опасность, что слишком активное расширение внешнего финансирования может привести к чрезмерному увеличению внутреннего потребления в ущерб сбережениям. Чилийский "экономический полигон" достаточно уникален с той точки зрения, что в течение весьма короткого исторического периода, достаточно последовательно, на едином экономическом пространстве была реализована весьма когерентная программа, вписывающаяся в одну экономическую школу. Однако не на всех направлениях экономическая политика была в равной степени цельной. Наиболее яркий пример тому — стимулирование накопления капитала. Во-первых, уже сам предмет регулирования выходит далеко за рамки формирования макроэкономических пропорций — на глубинное изменение структуры общественного капитала. (Что — в глазах внешних наблюдателей — для чилийцев, якобы, вовсе не типично.) Во-вторых, именно в этой сфере была проверена на практике гипотеза "латиноамериканской экономической школы" о пределах регулирующей роли рынка в условиях "молодого" ("догоняющего", "периферийного") капитализма. Представители этой школы много говорили о том, что не следует смешивать рынок с факторами, которые на него воздействуют, и "не нужно требовать от него, того, чего он не может дать". Рынок, в частности, не может изменить социальную структуру, во многом определяющую распределение доходов, он также не способен обеспечить необходимые темпы накопления*. Но если эти и другие его недостатки устранить, действуя осмотрительно и в духе социальной справедливости, говорили они, рынок может стать эффективным механизмом распределения производственных ресурсов. Предел регулирующей способности рынка наглядно демонстрирует, в частности, вся сфера формирования человеческого капитала. В принципе, обеспечение оптимального соотношения между объектами накопления (накоплением капитала в вещественной форме и затратами на профессиональную подготовку и другие формы повышения "стоимости" человеческого капитала) является одной из наиболее сложных задач в реализации стратегии экономического развития. В Чили эта проблема оказалась в довольно запущенном состоянии. Кстати, это, пожалуй одна из немногих сфер деятельности, за "уход" из которой в последние десятилетия государство критикуют также сильно, как и за чрезмерное присутствие в экономике. Так, государственные расходы на цели образования (важнейшая форма инвестиций в человеческий капитал) в Чили (106 долл.) в 2 раза меньше, чем в Мексике, в 3 раза меньше, чем в Аргентине, в 5 раз уступают Гонконгу, в 7 раз — Сингапуру и в 22 раза Швеции. По большому счету, лишь во вторую половину срока своего пребывания у власти администрация Э.Фрея — вероятно, впервые за последние четверть века — осмысленно "подбирается" к практическому решению комплекса этих проблем. Пробелы в этой сфере ставят, по признанию "отцов" чилийских реформ, естественные пределы на пути дальнейшего повышения нормы накопления. Одной из других наиболее серьезных проблем, с которыми сталкивается правительство, стремясь стимулировать валовые сбережения и инвестиции, служит противоречие, в которое входит с этой задачей его же собственное стремление "упорядочить" приток иностранного капитала. (Речь в первую очередь идет о принудительном беспроцентном депозите части краткосрочных финансовых инвестиций в чилийскую экономику, на который сфокусировано большинство критических стрел как внутри страны, так и за ее пределами.) Но дело не заканчивается ограничениями на ввоз капитала, который, при прочих равных условиях, финансирует внутреннее капиталообразование. Другой негативный эффект этой, в общем-то вынужденной, меры состоит в том, что в целом подрывается доверие к чилийскому рынку капитала. Согласно результатам исследований чилийских экономистов, либерализация национального рынка капиталов (область, в которой Чили лидировала в Латинской Америке в период 1975-1990 г.г.), в дальнейшем затормозилась, если не сменилась на обратную. (Главной причиной здесь также называют принудительный депозит.) Серьезный конфликт интересов государства как субъекта, действующего одновременно в различных областях регулирования, возникает, как показал практический опыт, также и в связи с попытками одновременно, с одной стороны, удерживать высокую реальную ставку процента для стимулирования притока капитала и, с другой, — поддерживать относительно падающую конкурентоспособность чилийского экспорта, который становится существенно дороже в связи с неизбежным (при столь мощном давлении импорта капитала) завышением реального обменного курса национальной валюты. Чили на протяжении всех последних почти полутора десятков лет (этот период довольно точно совпадает с периодом непрерывного экономического роста в стране, который в 1997 г. уже имел 14* Список мировых "чемпионов" по норме сбережений и накопления капитала в первом приближении, как представляется, подтверждает эту мысль. Действительно, Сингапур (норма валовых накоплений в 1995 г. 51%), Таиланд. Корею (по 35%) и Малайзию (32%) трудно характеризовать как страны капитализма типа "laissez-faire", в которых государство самоустранилось из экономики. летнюю историю) была, пожалуй, уникальным государством, где реальный обменный курс доллара — с поправкой на инфляцию — неуклонно снижался. Как видно из графика 2.1, условная расчетная единица (UF) в 1985 г. была эквивалентна всего 15,9 долл., а в 1997 г. ее "стоимость" была уже в 2 с лишним раза выше — 32,5 долл. Только за 90-е гг. реальный обменный курс доллара по отношению к песо снизился на 38%. Подобная тенденция прямо бьет по конкурентоспособности чилийских экспортеров, поскольку доходы они получают в долларах, но все внутренние расчеты с поставщиками товаров и услуг и с работниками достаточно жестко привязаны к стоимости UF. График 2.2 Стоимость индексируемой расчетной единицы (Unidad de Fomento), выраженная в долларах США по текущему курсу Стоимость расчетной единицы (UF) в долларах 35 30 25 US$ 20 15 10 5 0 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 Источник: Центральный банк Чили Вместо 415-430 чилийских песо за доллар, как в течение большей части 1997 г., Ассоциация экспортеров Чили хотела бы при помощи правительства добиться курса в пределах от 480 песо за доллар и ниже. Иными словами, по мнению чилийского бизнеса, курс песо в результате проведения политики привлечения иностранных инвестиций на протяжении 80-90-х годов был завышен приблизительно на 12%, на столько же занижена конкурентоспособность чилийских товаров, (В первой половине 1998 г., отчасти из-за последствий азиатского финансового кризиса, курс песо вышел на отметку 450 песо за 1 доллар США.)
