Реализация принципа прозрачности как стратегическая мера противодействия коррупции:

Реализация принципа прозрачности как
стратегическая мера противодействия
коррупции:
оценка эффективности в Центральном и Приволжском
федеральных округах
Ефремов Алексей Александрович
к.ю.н., доцент Воронежского госуниверситета,
аккредитованный независимый эксперт,
уполномоченный на проведение экспертизы на коррупциогенность
(распоряжение Министерства юстиции РФ от 07.09.2009 № 3316-р;
распоряжение правительства Воронежской области от 05.11.2009 № 511-р)
Исследование осуществлено при
поддержке Некоммерческого партнёрства
«Центр научно-правовых инициатив
Н.А. Лопашенко» (г. Саратов) и
Университета имени Джорджа Мейсона
(США)
Что будем обсуждать?




Актуальность исследования
Методика исследования
Результаты контент-анализа
информации на официальных сайтах
Предложения по совершенствованию
правового регулирования
Что будем обсуждать?
I Этап
Актуальность исследования



Конвенция ООН против коррупции 2003 г. в числе принципов
политики противодействия коррупции (ст. 5, 9, 10) указывает
прозрачность.
С 2010 г. под эгидой США идет формирование «альянса» или
«партнерства открытого правительства»
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О
противодействии коррупции" (ст. 3) указывает как принцип
противодействия коррупции публичность и открытость
деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления.
Актуальность исследования
Принцип прозрачности недостаточно эффективно
реализовывается по отношению к самому
противодействию коррупции:
- при проведении антикоррупционной экспертизы;
- при осуществлении антикоррупционного мониторинга и
мониторинга правоприменения;
- при реализации мер по противодействию коррупции в органах
государственной власти и местного самоуправления, в том
числе деятельности комиссий по соблюдению требований к
служебному поведению государственных гражданских
служащих (муниципальных служащих) и урегулированию
конфликта интересов;
- при проведении государственных закупок.
Методика исследования



качественные методы (сравнительно-правовой,
структурный
и
функциональный
анализ
федерального и регионального законодательства,
подзаконных и муниципальных правовых актов),
социологический
метод
контент-анализа
информации, размещенной на официальных сайтах
государственных и муницпальных органов ,
статистическое обобщение его результатов
Методика исследования
Сложный многокритериальный контент-анализ охватил
информацию, размещенную на официальных сайтах:
- 32 территориальных органов Министерства юстиции в
Центральном и Приволжском федеральных округах (18+14);
- 32 прокуратур субъектов в Центральном и Приволжском
федеральных округах (18+14);
- 32 органов государственной власти в Центральном и Приволжском
федеральных округах (18+14);
- 62 муниципальных районов (за исключением Рязанской области,
где даже с помощью поисковых систем официальных сайтов
муниципальных образований не удалось обнаружить) в Центральном и
Приволжском федеральных округах.
Таким образом, всего было проанализировано 158 официальных
сайтов.
Результаты контент-анализа официальных сайтов
территориальных органов Министерства юстиции РФ
Для контент-анализа официальных сайтов
территориальных органов Минюста были выбраны
следующие показатели:
- наличие специального раздела о противодействии коррупции на
главной странице сайта (1);
- информация о деятельности комиссии по соблюдению требований к
служебному поведению федеральных государственных служащих и
урегулированию конфликта интересов (2);
- информация о результатах антикоррупционной экспертизы,
проводимой самим территориальным органом (3);
- информация о проведении антикоррупционного мониторинга (4);
- информация о проведении мониторинга правоприменения (5);
- информация о взаимодействии с независимыми экспертами: списки и
взаимодействие (6 и 7).
Результаты контент-анализа официальных сайтов
территориальных органов Министерства юстиции РФ
Антикоррупционная экспертиза
Ключевые проблемы АКЭ




Публикация проектов нормативных правовых актов на
официальных сайтах органов – коллизии с законодательством о
доступе к информации
Срок проведения независимой экспертизы на коррупциогенность
– как правило, всего 7 дней
Возможность направления заключений по электронной почте –
конкретный адрес закреплен только в приказе Минюста от
08.09.2011 №310 и ряде региональных НПА
Публикация и учет заключений – отсутствие нормативно
установленной обязанности по публикации, срок рассмотрения –
30 дней, рекомендательный характер
Антикоррупционная экспертиза
Заключение соглашений между территориальными
органами МинЮста РФ и независимыми экспертами
об информационном взаимодействии по следующим
направлениям:



- информирование о проведении экспертизы конкретных проектов
нормативно-правовых актов;
- общий анализ выявляемых коррупциогенных факторов (типы, частота
выявления, органы власти, их допускающие);
- факты отказов органов власти от рассмотрения экспертизы,
непредставления ответов экспертам в установленный законом срок, и
т.п.
25 марта 2010 г. Воронеж
Опыт Управления Минюста России по Воронежской
области по взаимодействию с независимыми экспертами
21 сентября 2012 г.,
Международный круглый стол «Механизмы
противодействия коррупции в публично-правовой сфере»
«Область имеет заметный результат
в реализации программ
противодействия коррупции, есть
передовые практики, в частности, в
том, что касается деятельности
независимых экспертов в
проведении антикоррупционной
экспертизы»
директор Института
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ,
академик РАН, доктор юридических наук,
профессор, Заслуженный юрист РФ
Т.Я. Хабриева
Результаты контент-анализа официальных сайтов
прокуратур субъектов РФ
Для контент-анализа официальных сайтов прокуратур
субъектов РФ были выбраны следующие показатели:
- наличие ссылки на раздел по антикоррупционной деятельности на
главной странице сайта (1);
- наличие информации о противодействии коррупции в новостной
ленте (об итогах работы) – (2);
- наличие информации о противодействии коррупции в новостной
ленте (специальные обзоры и тематические новости) – (3);
- наличие информации о надзоре за соблюдением законодательства о
доступе к информации (4).
Результаты контент-анализа официальных сайтов
прокуратур субъектов РФ
Результаты контент-анализа официальных сайтов органов
государственной власти субъектов РФ и муниципальных
образований
Ограничения исследования:
- в качестве органа государственной власти субъекта РФ
рассматривался только высший исполнительный орган (как
правило, правительство);
- в каждом субъекте РФ было выбрано по два муниципальных
района (как правило, администраций), для обеспечения
объективности – в алфавитном порядке.
Результаты контент-анализа официальных сайтов органов
государственной власти субъектов РФ и муниципальных
образований
Анализ проводился по следующим критериям:
- наличие ссылки на раздел по антикоррупционной
деятельности на главной странице сайта (1);
- информация о работе комиссии по конфликту интересов (2);
- информация о деятельности координационных
(совещательных) органов по противодействию коррупции (3);
- информация о реализации планов и программ
противодействия коррупции (4);
- информация о проведении антикоррупционного мониторинга и
мониторинга правоприменения (5);
- информация о проведении антикоррупционной экспертизы (6);
- информация о взаимодействии с институтами гражданского
общества с сфере противодействия коррупции (7).
Результаты контент-анализа официальных сайтов органов
государственной власти субъектов РФ
Результаты контент-анализа официальных сайтов
муниципальных образований
Выводы:
- по подавляющему количеству показателей уровень прозрачности в
Приволжском федеральном округе значительно выше Центрального.
значительно
большая
прозрачность
территориальных
органов
Министерства юстиции по сравнению с прокуратурами субъектов РФ.
- уровень прозрачности на муниципальном уровне является крайне низким.
- в ходе исследования нашла свое подтверждение исследовательская гипотеза
автора о значительной степени декларативности реализации принципа
прозрачности в российском федеральном и региональном законодательстве,
выявлено отсутствие системной взаимосвязи между нормативными
правовыми актами о противодействии коррупции, о доступе к
информации, об «электронном» или «открытом» правительстве.
- выявлены «лучшие практики» по обеспечению прозрачности в ряде субъектов
Приволжского федерального округа, которые целесообразно распространить
как на другие субъекты РФ, так и на федеральный уровень, что требует
соответствующей нормативной институционализации.
значительного
совершенствования
требует
подзаконный
уровень
нормативного регулирования реализации принципа прозрачности. В этой связи
обоснованы следующие предложения
Предложения по совершенствованию правового
регулирования:




внесение изменений и дополнений в Указ Президента РФ от 01.07.2010
N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному
поведению федеральных государственных служащих и
урегулированию конфликта интересов" и Приказ Минюста РФ от
27.01.2011 N 25
внесение дополнений в приказ Генеральной прокуратуры от 15 мая
2010 г. N 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации
Национальной стратегии противодействия коррупции»
внесение изменений и дополнений в приказ Генеральной прокуратуры
от 31 мая 2011 г. N 153 «Об организации работы по обеспечению
доступа к информации о деятельности органов и учреждений
прокуратуры Российской Федерации»
необходимо нормативное определение мер по реализации принципа
прозрачности при проведении антикоррупционного мониторинга и
мониторинга правоприменения, как на федеральном, так и
региональном уровне с учетом «лучших практик» Нижегородской,
Самарской, Ульяновской областей
II этап
Реализация принципа
прозрачности в сфере
государственных закупок
Актуальность исследования
Конвенция ООН против коррупции 2003 г.
1. Каждое Государство-участник принимает, в соответствии с
основополагающими принципами своей правовой системы,
необходимые меры для создания надлежащих систем закупок,
которые основываются на прозрачности
2. Каждое Государство-участник принимает, в соответствии с
основополагающими принципами своей правовой системы,
надлежащие меры по содействию прозрачности и
отчетности в управлении публичными финансами.
Конституционный Суд РФ:
« … бюджетная система Российской Федерации должны
отвечать требованиям открытости, прозрачности…»
РАСШИРЕНИЕ ПРЕДМЕТА ИССЛЕДОВАНИЯ
Анализ законодательства
Сравнительно-сопоставительный
анализ
норм
Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении
доступа к информации о деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления" показал сужение
сферы раскрываемой информации по сравнению с нормами
бюджетного права
Выявлена пробельность Федерального закона от 25.12.2008
N 273-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "О противодействии коррупции",
не предусматривающего мер по противодействию
коррупции в сфере бюджетных отношений, а только
обеспечение
добросовестности,
открытости,
добросовестной конкуренции и объективности при
размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных или муниципальных нужд
(п. 12 ст. 7).
Результаты контент-анализа
Проведен контент-анализ 32 официальных сайтов
законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов РФ по следующим критериям:
- наличие информации о проведении публичных слушаний по
проекту бюджета субъекта РФ на 2012 г.;
- наличие информации о проведении публичных слушаний по
проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ
за 2011 г.
Результаты контент-анализа
В Центральном федеральном округе информация о проведении
публичных слушаний по проектам бюджетов на 2012 г.
размещена только на 33,3% официальных сайтов
законодательных (представительных) органов, а информация о
публичных слушаниях по проектам годовых отчетов об
исполнении бюджетов за 2011 г. – лишь на 27,8% сайтов.
Для Приволжского федерального округа эти показатели
составляют 42,9% и 21,4% соответственно.
Результаты контент-анализа
Для проведения контент-анализа официальных сайтов счетных
палат РФ выбраны следующие критерии:
- наличие специального раздела о противодействии коррупции
на главной странице сайта;
- наличие информации о выявленных нарушениях
использования бюджетных средств при осуществлении
государственных закупок;
- наличие информации об оценки эффективности реализации
программ по противодействию коррупции.
Результаты контент-анализа
Наличие специальных разделов о противодействии коррупции
выявлено для 11,1% официальных сайтов счетных палат в
Центральном и 33,3% - в Приволжском федеральных округах.
Информация о выявленных нарушениях в сфере
государственных закупок имеется на 66,7% официальных
сайтах в обоих округах.
Информация об оценке эффективности реализации программ
противодействия коррупции имеется только на 16,7%
официальных сайтов контрольно-счетных палат субъектов в
Центральном федеральном округе.
Выводы
Для повышения прозрачности бюджетного процесса
целесообразно:
- упорядочение нормативного регулирования публичных слушаний в
субъектах РФ и муниципальных образованиях, в том числе
определение именно законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта РФ как организатора слушаний
(представительного органа местного самоуправления – для
муниципальных образований;
- нормативное определение полномочий общественных палат
субъектов РФ и общественных палат муниципальных образований при
организации и проведении публичных слушаний;
- нормативное определение объема и порядка размещения
информации о публичных слушаниях по проекту бюджета и проекту
годового отчета о его исполнении на официальных сайтах
законодательных (представительных) органов государственной власти
и местного самоуправления и общественных палат.
Выводы
Для совершенствования реализации принципа прозрачности в
деятельности контрольно-счетных палат субъектов РФ, в том числе в
сфере противодействия коррупции необходима нормативная
институционализация
форм
и
сроков
размещения
соответствующей информации, а также порядка проведения
оценки эффективности программ противодействия коррупции в
субъектах РФ.
Что дальше?
Подпункт "л" пункта 2 Национального плана
противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы,
утвержденного Указом Президента Российской
Федерации от 13 марта 2012 г. N 297
Информация Минтруда России от 26.11.2012
"О единых требованиях к размещению и
наполнению подразделов официальных сайтов
федеральных государственных органов,
посвященных вопросам противодействия
коррупции"
Что дальше?
В подразделе по вопросам противодействия коррупции содержится
общая информация об антикоррупционной работе в федеральном
государственном органе, последовательные ссылки в виде списка на
отдельные подразделы сайта, посвященные следующим направлениям
проводимой работы:
1.
нормативные правовые и иные акты в сфере противодействия коррупции;
2.
независимая антикоррупционная экспертиза проектов нормативных
правовых актов;
3.
методические материалы;
4.
формы, бланки;
5.
сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера;
6.
деятельность комиссии по соблюдению требований к служебному
поведению и урегулированию конфликта интересов;
7.
доклады, отчеты, обзоры, статистическая информация;
8.
обратная связь для сообщений о фактах коррупции;
9.
часто задаваемые вопросы.
Что дальше?
В подразделе по вопросам противодействия коррупции содержится
общая информация об антикоррупционной работе в федеральном
государственном органе, последовательные ссылки в виде списка на
отдельные подразделы сайта, посвященные следующим направлениям
проводимой работы:
1.
нормативные правовые и иные акты в сфере противодействия коррупции;
2.
независимая антикоррупционная экспертиза проектов нормативных
правовых актов;
3.
методические материалы;
4.
формы, бланки;
5.
сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера;
6.
деятельность комиссии по соблюдению требований к служебному
поведению и урегулированию конфликта интересов;
7.
доклады, отчеты, обзоры, статистическая информация;
8.
обратная связь для сообщений о фактах коррупции;
9.
часто задаваемые вопросы.
Что дальше?
http://sartraccc.ru
Благодарю за внимание!
Вопросы?
Ефремов Алексей Александрович
yefremov@law.vsu.ru
a_yefremov.livejournal.com