Современная государственная политика и управление
advertisement
С. С. Сулакшин Современная государственная политика и управление Москва 2013 УДК ББК С 89 Сулакшин С. С. С 89 Современная государственная политика и управление. Курс лекций. ‒ М.: Директ-Медиа, 2013. ‒ 386 стр. ISBN 978-5-4458-3467-0 УДК ББК ISBN 978-5-4458-3467-0 © Сулакшин С. С., 2013 © Электронное издательство «Директ-Медиа», 2013 Аннотация Традиционная современная российская политология и представления об управлении государством часто носят характер «переходного» знания и методологии. Отвергая опыт СССР, пытаясь копировать иногда на десятки лет устаревшие западные учебные разработки, соответствующие университетские курсы иногда отрываются от реальной практики, скатываясь к малополезной схоластике. Дело доходит до прямого агностицизма в базовых представлениях о политике, государстве, обществе. Знаний и умений обучающемуся, полезных в реальной практике государственного управления и политического лидерства, они дают немного. При отношении же к государственной политике и управлению как к строгому, системному и вполне познаваемому предмету, как к вопросу практической деятельности формируется иной когнитивный, теоретический и практический подход. Именно он лег в основу предлагаемого курса лекций. Прошедший этот курс подготавливается к реальному государственному управлению и политическому лидерству, как синтетическому виду деятельности. Государственному деятелю нужно знать многое из смежных отраслей знаний, поэтому синтетический подход является обязательным. Курс лекций адаптирован для российских условий и реалий, насыщен конкретными примерами и задачами из российской практики. 3 Содержание Лекция 1. Методология профессионального знания и практической государственной деятельности, основные категории и понятия в сфере государственной политики и управления ............................. 5 Лекция 2. Роль высших должностных лиц и институтов в формировании государственной политики ..................... 57 Лекция 3. Общие механизмы и технологии формирования (проектирования) и реализации государственной политики. Государственное управление успешностью страны ...................................... 104 Лекция 4. Цикл проектирования государственной политики и ее реализации .................................................. 167 Лекция 5. Реализация, мониторинг и оценивание государственной политики................................................. 205 Лекция 6. Общегосударственные государственные политики .............................................................................. 246 Лекция 7. Финансовый блок государственных политик................................................................................. 280 Лекция 8. Социально-экономический и гуманитарный блок государственных политик ......................................... 350 Лекция 1 Методология профессионального знания и практической государственной деятельности, основные категории и понятия в сфере государственной политики и управления Программные тезисы: Методологические основы курса «Государственная политика и управление». Междисциплинарный и практически ориентированный подход к государственной политике и управлению. – Научное обеспечение государственной деятельности: причины, цели, содержание, результаты. – Процесс познания: познавательный и рекомендательный потенциал науки, активно-деятельностный и дескриптивный подход к государственному управлению. Основные категории и понятия в сфере государственной политики и управления. Дефиниция базовой категории с точки зрения активно-деятельностного подхода. – Политика, государственная политика. – Государство: либеральная и социально-ориентированная концепция государства (государство X-типа и Y-типа), понятие полномочий. Цикл государственного управления: ценность, цель, проблема, задача государственного управления. – Практическое значение нравственного и ценностного подхода в государственном управлении. – Потребности и интересы, социальная справедливость, национальный интерес. 5 Понятие развития и устойчивости развития как основных целей государственной политики. – Количественная, полуколичественная и качественная характеристика развития. Валовые и структурные показатели развития. Понятие безопасности в активно-деятельностном подходе. Властный, материальный, нормативный и мотивационный (нематериальный) ресурсы государственной политики. – Государственно-управленческий и нормативно-политический акт как инструменты управления. Двойственность понятия ответственности в государственно управленческом контексте. Понятие общих и частных государственных политик. Цель курса «Современная государственная политика и управление» – содействовать подготовке не только эрудированного в политологии и смежных гуманитарных науках в смысле некоего набора знаний специалиста, но и профессионала в области государственного управления, способного нести ответственность за результаты собственной деятельности, осуществляемой в масштабах сложных социальных систем. Очевидно, что государственному управленцу и политическому руководителю необходимо владеть знаниями и методиками, применяемыми в целом ряде учебных дисциплин: политологии, социологии, экономике, демографии, финансах, философии, истории, геополитике и геоэкономике, математике и моделировании, педагогике и т.д. Именно поэтому учебный курс ориентирован на 6 предоставление синтетического междисциплинарного знания о конкретных методах и инструментах, КОНТЕКСТНЫХ задачам государственного управления. Целью лекционного курса является не только передача учащемуся знаний как объема информации, но и умений применить это знание на практике. Управленец должен уметь анализировать специфические виды информации, сопровождающие государственную управленческую и политическую деятельность, выявлять и доказывать причинно-следственные связи, находить решения возникающих задач, способные снять проблемы развития. Зачастую это требует владения техниками и технологиями творчества. Методология формирования государственной политики, государственных управленческих документов (законов, доктрин, постановлений, указов, распоряжений, программ), вопрос научных методов поддержки государственного управления станут неотъемлемыми частями нашего курса. Студенты получат знания о практически пригодной технологии формирования государственной политики, государственного управленческого акта, о содержании частных государственных политик в различных сферах развития, о механизмах, инструментах, методах реализации государственных политик и управления. Особое внимание будет отведено определению сущности ключевых понятий и базовых категорий, 7 которые порождают так называемую смысловую пирамиду, представляющую собой основу любой системной управленческой деятельности. Предоставление контекстной дефиниции терминов в нашем курсе направлено на снятие проблемы многозначности понятий, с которой в последнее время сталкивается гуманитарная наука. Под контекстом в данном случае понимается поле реальной ответственности и полномочий государственного и политического управленца и руководителя и стоящие в нем задачи. Четкое, непроизвольное определение терминов преследует своей целью формирование чувства ответственности и в риторике государственного или политического руководителя, и, что важнее, в его практической деятельности. 1.Методология профессионального знания и практической государственной деятельности. Остановимся на нескольких аспектах методологии профессионального знания государственного и политического управленца. При этом, напомним, что под методологией будем понимать общее понятие о средствах, логической структуре, организации государственной управленческой деятельности, а под методом – совокупность конкретных приемов и операций. Государственное управление имеет дело с объектом, который можно обозначить как сложную социальную систему. Если управление – это целенаправленное воздействие на состояние объекта и факторов его 8 изменчивости, то для того, чтобы оно было эффективным, то есть могло бы привести объект к желаемому состоянию, нужно знать исходное состояние объекта, его свойства. Описание объекта, то есть выявление его свойств, осуществляется на основе анализа, который, в свою очередь, имеет два вида: пространственно – статический, или структурно-системный и динамический (Рис.1). Анализ (описание объекта управления) Пространственный (статический) Динамический (временной) Статистическое описание Динамические временные ряды характеристик Экспертная оценка Моделирование Анализ: выявление причинно-следственных связей Прогноз: выявление эмпирически еще ненаблюденных свойств объекта и изменчивости его свойств в будущем времени 5 Рис. 1. Структура анализа Рассмотрим пример из области финансовой и экономической государственной политики (Рис.2), а именно, схему монетизации национальной экономики, которая отражает количество денег, запускаемых в оборот в национальную финансовую систему Центральным банком. Задача состоит в том, чтобы понять, какое 9 количество денег будет необходимо для поддержания высоких темпов развития и избежания гиперинфляции. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования Демонетизация российской экономики А Б Монетизация экономик мира сравнение по данным МВФ и ВБ за 2005 год 250 1. Япония (WB) Монетизация экономик мира 2. Китай (China Statistical Yearbook) 3. Кипр (WB) 250 4. Китай (WB) 5. Канада (WB) 6. Швейцария (WB) 208 201 8. Израиль (WB) 9. Франция (Банк России) 200 150 10. США (WB) 11. Болгария (WB) 2 162 154 140 Россия 147 124 125 120 120 110 100 85 13. Венгрия (WB) 14. Польша (WB) 4 15. Аргентина (WB) 16. Россия (Банк России, WB) 6 IMF WB100 101 12. Дания (WB) 3 5 150 M2/ВВП (%) M2/ВВП (%) 200 150 7. Англия (Банк России) 1 Источники: 7 8 1. World Development Indicators Database 2008. World Bank// http://web.worldbank.org/WBSITE/EX TERNAL/DATASTATISTICS/ 71 72 53 50 10 42 47 45 9 35 29 33 30 27 29 27 24 50 12 11 14 2. China Statistical Yearbook 2008. October. China Statistics Press, 2008//http://www.stats.gov.cn/eNgliS H/statisticaldata/yearlydata/ 3. О достаточности денег в экономике// Вестник банка России, №64 (156), 1996. н ика та кс хс Ме 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Ка за ьш а гр ия Ро сс ия Ар ге нт ин а СШ А По л Ве н Бе ль ги я Ге рм ан ия Фр ан ци я ри я йц а 0 Россия Ве л ико бр да Ка на Яп он ия ит ан ия Изр аи ль 16 Шв е Ки та й 0 13 15 Источники: 1. International Financial Statistics 2006. International Monetary Fund//http://www.imfstatistics.org/imf/ 2. World Development Indicators Database 2008. World Bank// http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/DATASTATISTICS/ Это вопрос финансового суверенитета Искусственный дефицит оборотной денежной массы 1,3 – 2 трилл. долл. 8 Рис. 2. Статическая и динамическая характеристика В случае «А» мы наблюдаем статическую статистическую картину монетизации экономик стран мира. Это иллюстрация структурно-пространственного компаративного анализа. В случае «Б» представлен динамический (временной) статистический ряд. Из схемы видно, что российская ситуация аномальна по отношению к сопоставимым странам и что в 1991 году была выбрана некая финансово-экономическая государственноуправленческая парадигма, в русле которой решался целый ряд важных проблем социального, экономического, демографического порядка. 10 Рис.2 показывает, насколько важно для управленца владеть общими научными методами познания, к которым, напомним, относятся анализ, синтез, обобщение, абстрагирование, индуктивный и дедуктивный анализ, аналогии, классификация, моделировании и пр. Без применения строгих математических, логических методов, экспертного оценивания, корреляционного и регрессионного анализа, математического и логического моделирования реализации главной цели государственного управления – цели развития – просто невозможно себе представить. Таким образом, государственное управление должно быть научно обеспечено, и это проистекает из самого определения науки не как «суммы знаний», а как «вида человеческой деятельности», состоящей в познании мира, необходимого и используемого для его активного преобразования для достижения состояния, соответствующего потребностям человека и сложной социальной системы. Наука включает в себя два потенциала – познавательный (информация о мире) и рекомендательный по деятельностному преобразованию мира. 11 Познавательный и рекомендательный потенциалы науки Познавательный потенциал науки понимание мира математическая теория Запретная зона теория модель знание о мире упорядочение эмпирика описание отражение мира чувства Рекомендательный потенциал науки 19 Рис. 3. Два потенциала науки Как это видно из Рис. 3, процесс познания принципиально стадиален. Первичная стадия приобретения знания заключается в отражении человеком действительности на уровне эмпирического опыта. Однако ЗНАНИЯ принципиально отличаются от ПОНИМАНИЯ мира. Поэтому составлению рекомендаций по преобразованию мира должна предшествовать длительная стадия обработки и преобразования полученной на первой стадии информации. Первичные описания, статистические данные должны быть упорядочены, в них должны быть выявлены причинно-следственные связи, зависимости (стадия 2), которые, в свою очередь, могут быть выражены 12 в виде модели природных явлений и процессов, иными словами в виде теории (стадия 3). Теория как описание мира на языке логики и математики уже являет собой понимание мира. Достоверная теория позволяет предсказывать и затем открывать не наблюдавшиеся прежде в практике человека полезные свойства предметов человеческой деятельности, дает возможность предсказывать, точнее, прогнозировать их развитие во времени. Так создаются новые материалы, новые технологии, новые потребительские ценности. Только достоверная теория обеспечивает результативность, надежность и безопасность практических рекомендаций и алгоритмов преобразования мира. Когнитивная и практическая ограниченность описательного или дескриптивного подхода определяют расстановку акцентов в нашем курсе, его принципиальную активно-деятельностную направленность, подразумевающую действие на основе знаний, методологической оснащенности, ценностной или, даже можно сказать, мировоззренческой определенности. Любая рекомендация, лишенная теоретической базы, то есть основанная лишь на описании действительности, а не на ее понимании, будет провальной. Это отражено на Рис.3: пространство, лежащее ниже жирной кривой и соответствующее низкому уровню по оси познания, представляет собой «запретную для рекомендаций» область. Ничего не зная всерьез на сегодня о природе 13 телепортации, мы никак не можем рекомендовать ее промышленное применение. В этой связи уместно будет упомянуть фразу Ю.В.Андропова, Генерального секретаря ЦК КПСС: «Мы не знаем общества, в котором живем». Основанная на незнании и недопонимании стратегия государственного управления, выбранная советскими лидерами, не только не смогла обеспечить успешность развития, но даже предотвратить распада страны. О познании, истине и ее критериях: Существует и философское обоснование необходимости использовать науку в процессе познания и формирования государственной политики. Именно наука способна предоставить знание, наиболее приближенное к истине, если понимать истину классически, то есть как соответствие знания действительности. Заметим, что такое толкование истины разделялось многими учеными и философами прошлых эпох, Платоном и Аристотелем, Фомой Аквинским и Гегелем, а также многими мыслителями ХХ века. Достоверность, соответствие истине научного знания проистекает из главного критерия истины, а именно, из ее практической применимости. Практика, заметим, является единственным, объективным критерием истины. Все остальные критерии истины, такие как общезначимость (то, что признаётся многими людьми), прагматизм (то, что признают полезным, что приводит к успеху), 14 когерентность (взаимное соответствие суждений), конвенционализм (то, что соответствует соглашению) в большей или меньшей степени субъективны. Научная истина непротиворечива, то есть согласуется с законами логического мышления, и соответствует известным научным фактам, научным достижениям, истинность которых не подвергается сомнению, рациональна, доказательна, системна и проверяема. Возможности современной гуманитарной науки, вырвавшейся за пределы описания, настолько велики, что она действительно преобразует мир. Манипуляция массовым сознанием, информационное оружие и войны, т.н. soft-power помогают квалифицированным управленцам организовывать революции, мобилизовывать народы на свершения и подвиги или, наоборот, ввергать их в массовую фрустрацию. Итак, управленческая деятельность не может не сопровождаться научной поддержкой по части строгих методов анализа и прогноза, политическая власть не может и не должна обходиться без интеллектуальных усилителей. Взаимодействие власти с «фабриками мыслей» должно стать обязательным атрибутом государственной политики. Эта мысль не нова, она имеет реализацию в действительности: привлечение к выработке и принятию решений таких мозговых центров, как RAND Corporation, Brookings Institute и т.д., стало залогом высокой 15 эффективности государственной управленческой «машины» США. 2. Основные категории и понятия в сфере государственной политики и управления С точки зрения методологической, дефиниция – это определение неопределенной категории через уже принятые и употребляемые в конкретном контексте понятия. Для того чтобы дать определение какого-либо понятия, необходимо ответить на ряд вопросов. Основной из них – «ЧТО это такое?» (предмет, явление, процесс, свойство). Но возможны еще и уточняющие вопросыопределители: Для чего ЭТО? Какое ЭТО? Где ЭТО? Ключевая и частая ошибка заключается в том, что даются ответы на второй и третий вопросы при игнорировании вопроса первого, и определение в таком случае просто «не работает». 16 Дефиниция базовой категории первый уровень второй уровень третий уровень Определяемое понятие – это (что это?) //какое это?// для чего это?// Пример неконтекстного определения: Политика – это сфера жизнедеятельности людей, сложившаяся в обществе по мере возникновения, развития властных отношений, предназначенных для поддержания целостности общества, регуляции социальных отношений. В государственно управленческом контексте (активно-деятельностном подходе) : Политика – это человеческая деятельность в области борьбы за власть и реализации власти. Государственная политика – это управленческая деятельность по достижению целей развития в порядке реализации полномочий власти 3 Рис. 4. Примеры базовых дефиниций Приведем примеры (Рис.4). По определению, взятому из учебной университетской литературы, политика – это сфера (ответ на вопрос ЧТО?), что, в принципе, верно в описательном (констатирующем, дескриптивном смысле). Но для практической деятельности руководителя и управленца такое определение не является корректным, поскольку сам по себе описательный подход очень слаб с точки зрения задач практической деятельности. Принципиальное отличие между дескриптивным и активно-деятельностным подходом состоит в том, что последний порождает смысловую и организационнодеятельностную пирамиду, которая служит началом для построения всей системы управления. Обратим внимание, 17 что дефиниции терминов в нашем курсе будут даваться с точки зрения активно-деятельностного подхода. В этой связи, наиболее корректным нам кажется следующее определение политика – это человеческая деятельность (ответ на вопрос ЧТО?) в области борьбы за власть и реализации власти. Вспомним: Понимание и содержательная наполненность термина «политика» менялось с течением времени в соответствии с генезисом человеческого общества, отношений между человеком и государством, человеком и обществом. Вплоть до эпохи Возрождения, то есть до 16 века, бытовала традиция, заложенная великими древнегреческими мыслителями Аристотелем и Платоном, согласно которой политика фактически отождествлялась с государством, которое мыслилось как высшая форма общения людей. В этом нашли отражение не только современная философам полисная система, где каждый гражданин, являясь, как бы мы теперь сказали, «частным лицом», одновременно участвовал непосредственно в управлении, но и общефилософские настроения эпохи, с ее космологическим осмыслением природы человека (человек – микрокосмос и сам является частью космоса). Расширение горизонтов политического сознания с началом раннего Нового времени, обращение к проблеме индивидуального человека, наконец, первые революции на Европейском континенте и эпоха 18 Просвещения, обратившаяся к исследованию природы отношений между людьми, маркировали отход от однозначной позиции отождествления государства и политики и подготовили переход к утвердившемуся в конце 19 – начале 20 вв. представлению о политике как об особой сфере деятельности общества. Такой общественно ориентированный подход признавал первенство общества над государством. Государственное же управление стало пониматься в исключительно административном ключе, то есть политическая и административная сферы четко разграничивались. Концепция немецкого философа и социолога М.Вебера признала политику как особую сферу жизнедеятельности и, одновременно, как особую профессиональную деятельность. В то же время В. Вильсон, американский теоретик и будущий президент США, обосновал так называемую дихотомическую модель, согласно которой политика должна была контролировать административную деятельность. Однако, испытания реальной политикой, горький опыт Первой мировой войны и «Великая депрессия» показали неправомерность однозначного разделения этих сфер. В современном понимании это разграничение носит функциональный характер, однако управление является функцией по отношению к политике. Политика занимается легитимизацией управления, а управление проводит в жизнь решения, принятые политикой. Такое 19 разграничение приводит к различиям в процедуре формирования и структуре административных и политических органов. Что же касается понимания самого термина политика, то 20 век оказался щедрым на концепции. На смену концепции Вебера, понимавшего политику как особую сферу жизнедеятельности и особую профессиональную сферу, в 60-е гг., вошедшие в историю как время гносеологического оптимизма, К.Дойч, Д.Пасторн и, прежде всего, Д.Истон ввели системное понимание политики. Появление взгляда на политику как на целостную систему с присущей ей сложной паутине взаимных связей было связано с успешным внедрением в политическую науку общей теории систем. Согласно этой теории, целостная система состоит из множества элементов и ее качественные характеристики не могут быть сведены к сумме входящих в нее элементов. При этом Д.Парсонс, привнесший методологию бихевеоризма в понимание политики, то есть наблюдение за микроструктурами, в данном случае – индивидом, объяснял политику как совокупный результат сложения микрополитических жизней индивидов. Структурно-функциональный подход, тесно связанный с системным подходом, в понимании политики акцентирует внимание на изучении составных элементов политики, механизмов из взаимодействия между собой и с окружающей средой, а также обращается к 20 рассмотрению главных функций политики. Б.Рассел полагает, что главная функция политической системы состоит в целеполагании и целедостижении, в то время как А.Каплан -выделяет функцию контроля распределения ресурсов. При этом, введенный еще Николо Маккиавели, итальянским мыслителем эпохи Возрождения, тезис о том, что главная роль политики состоит в примирении враждующих интересов и нахождении консенсуса, а также выдвинутый К.Марксом довод о том, то политика – это классовая борьба, были развиты в рамках конфликтного подхода, разделяемому многими учеными, такими как Л.Козер,Р Дарендорф, К.Шмитта. Изменения, наблюдаемые нами ныне, возрастающая в условиях глобализации роль негосударственных и неправительственных акторов позволяют говорить о наступлении нового этапа в осмыслении политики. Итак, рассмотрим ключевые понятия данного учебного курса с точки зрения активно-деятельностного, контекстного задачам государственного управления подхода. Мы выяснили, что такое политика. Если её реализацией занимается государство, то возникает понятие государственной политики. Государственная политика – это управленческая деятельность государственных органов и лиц по достижению целей развития в порядке реализации полномочий власти. 21 Государство и история: В истории термина государство можно проследить схожее с развитием термина политика развитие. Вплоть до 16 века под этим термином понималась совокупность граждан, то есть фактически общество было приравнено к государству, которое зачастую даже сравнивалось с семьей (Конфуций, Платон, Аристотель). Начиная со Средневековья, в европейской традиции утвердилась концепция, просуществовавшая вплоть до века Просвещения, которая фактически сводила государство к фигуре самого короля (концепция английского философа Гоббса), верховного владыки. Очень красноречива в этой связи полулегендарная фраза французского короля – «солнца» Людовика XIV, заявившего «Государство – это Я!». Европейское Просвещение фактически отделило государство как систему институтов, обеспечивающих управление обществом, от общества и от фигуры правителя, введя в оборот так называемую договорную концепцию государства (Дж. Локк) и понятие делегирования полномочий. Современные концепции базируются на наследии эпохи Просвещения. Можно выделить два главных понимания государства: этатистский подход, который ставит в центре внимания институты, на которые проецируются интересы общественных групп, и общественно ориентированный подход, который 22 считает, что социальные группы являются самодостаточными и доминирующими единицами в политическом поле. Государство в контексте управления выступает и как субъект, и как объект управления, поскольку именно в процессе государственного управления происходит государственное строительство. С точки зрения теории и практики объект государственного управления понимается по-разному в связи с вариативностью фундаментальной связи двух политических акторов, государства и общества, государства и личности. В рамках либерального концепта принято говорить об абсолютной свободе и независимости индивидуума от себе подобных и их сообщества. Согласно же концепции социализации, человек реализует свою сущность (а не только воспроизводит биологическое, животное начало) в связях и коммуникациях с себе подобными, то есть он принципиально коллективен. Если в рамках первого концепта государство и личность, государство и гражданское общество противостоят друг другу и главный посыл заключается в том, чтобы минимизировать функции государства, то второй подход снимает этот антагонизм. Государство приобретает вид интегративной социальной оболочки, вытекающей из потребностей общежития, в нем рождаются общие механизмы прогресса, безопасности, социальной справедливости, перераспределения и т.п. 23 Этим двум подходам соответствуют различные технологии государственного управления, и соответственно, разные системы налогообложения, разная структура собственности. Не вдаваясь в споры о преимуществах и недостатках этих концепций, важно понять, что гармоничное и устойчивое развитие общества возможно только при оптимальном соотношении идей и решений, характерных для обеих этих парадигм (Рис.5). 21 Рис. 5. Универсальное условие оптимального решения как принцип золотой середины Исторические особенности социальной эволюции предопределили существование двух типов культур, 24 цивилизаций и соответственно государств, которые в области математического моделирования сложных социальных систем поименованы государством Х-типа и государством Y-типа. Если природно-ландшафтные и внешне социальные условия были таковы, что выживание зависело оттого, насколько силен индивид (случай западной цивилизации), то сначала рождалось общество индивидов, гражданское общество, которое затем формировало государство и как бы доминировало над ним. Если же, напротив, вопрос выживания можно было решить только в рамках сильнейшего социума, то именно групповая организация вела к образованию протогосударства, которое исторически превращалось в государство, которое затем уже формировало нацию, народ, общество, возвышаясь над ними, с одной стороны, и воплощая интересы и потребности общества, с другой. Генезис Российской государственности протекал именно по такому сценарию. В современных условиях упрощение понятия государства до какого-то одного рафинированного концепта (либеральное или социально-ориентированное государство) является ошибочным. Рациональный, избегающий прямого копирования, синтез этих двух типов государственного управления будет являться оптимальным управленческим решением (Рис.6). 25 ДВА ТИПА ГОСУДАРСТВА X-тип (Восток) 1. Регулируемая экономика 2. Директивная централизованная система управления 3. Примат коллективизма в социальнопсихологической сфере Y-тип (Запад) 1. Либеральная экономика 2. Адаптивная (демократическая) система управления 3. Примат индивидуализма в социальнопсихологической сфере Условия формирования: -Много разнообразных ресурсов; -Слабый внешний враг Условия формирования: -недостаток ресурса; -сильный внешний враг Конкуренция индивидов (выживает сильнейший индивид) Конкуренция социумов (выживает сильнейший социум) Цель: выживание социума Цель: независимое развитие индивидов Способ достижения цели: -Объединение слабых вокруг сильного (сильная центральная власть) Способ достижения цели: -Объединение слабых против сильного (слабая центральная власть) Приоритеты: -Улучшение управления; -Обеспечение единства общества Приоритеты: -Инициирование внутренней конкуренции, плюрализма, экономической активности Этическая система №2: «декларация добра» (идеологическое единство) Этическая система №1: «запрет зла» (свобода действий в рамках закона) Угрозы системе: -Дезинтеграция (потеря единства общества); -Бюрократизм, коррупция Угрозы системе: -Монополизация власти; -Имущественное расслоение Объект защиты: - Социальная организация (государство) Объект защиты: - Индивидуальные права и свободы 22 Рис. 6. Два цивилизационных типа государства Но даже если государство – это субъект и объект управления, то нельзя не согласиться с тем, что в определенном смысле государство является абстракцией, ведь на практике управление осуществляют государственные лица и органы на основании полномочий. Под полномочиями понимается право и обязанность управлять, основанное на легальном и легитимном административном, ресурсном, сакральном (традиционном) и силовом потенциале. Таким образом, государство – это субъект и объект управления, осуществляемого государственными органами и лицами на основании легитимных и легальных полномочий, имеющий вид интегративной социальной 26 оболочки, предназначенный для реализации интересов личности, группы, общества, самого государства в их балансе и с учетом влияния внешнего мира. И, наконец, условимся относительно понимания термина государственное управление. Если под управлением понимается целенаправленное воздействие на состояние объекта и на факторы его изменчивости с целью достижения определенного состояния данного объекта, то понятие государственного управления связано, с одной стороны, с понятием государства, а с другой стороны, с понятием политики. Государственное управление – это особый вид политической деятельности, основанный на полномочиях, в целях организации и удовлетворения цели развития общества. То есть объектом государственного управления является общество, а субъектом – государство. Нравственность и проблема нравственности в государственном управлении. Цель, проблема, задача государственного управления. Потребность и интерес. Вопрос о нравственности, морали и этике очень важен для функционирования сложной социальной системы. Эти понятия связаны между собой, но они не тождественны. Если этика – это свод правил поведения, мораль – общественно принятые критерии поведения, то что такое нравственность? Нравственность – мнение, намерение и действие человека, то есть характеристика поведения человека, приближающая его в сущностном отношении к званию человека или напротив отдаляющего от него. По 27 сути, нравственность – это мера очеловеченности человека и его поведения (деятельности) (Рис.7). Если речь идет только о мнении, намерении человека, то нравственность понятийно трансформируется в совесть. К отличию человека от животного 27 Рис. 7. Ценности мотиваторы поведения животного и человека Нравственность является, помимо всего вышесказанного, важнейшим структурным звеном в реальном государственном и политическом управлении, в его специфичном по отношению к бытовому прочтению. Целеполагание как отправная точка государственно управленческого процесса никогда не обходится без ценностного измерения, существование которого возможно только в нравственной системе координат. 28 Определение цели государственной политики – первый этап и основание пирамиды государственного управления. Технически для формулирования государственно управленческого решения необходимо работать с проблемой, которую в нашем контексте стоит понимать как препятствие на пути достижения поставленной цели, а значит, проблема является производной от цели. Если, например, цель государственной реформы ограничена институциональным преобразованием, к примеру, уровнем приватизации объектов собственности, то решение очевидно: чем больше приватизируем – тем лучше. Но если цель – повысить эффективность национальной экономики через изменение структуры собственности, то возникает иной критерий результативности и, соответственно, совершенно иные препятствия на пути к его достижению. Даже если сама по себе цель не очевидна с первого взгляда, то это не значит, что ее нет: бесцельного управления не бывает. Итак, в активно-деятельностном подходе цель – это желаемое в силу определенных причин состояние объекта человеческой деятельности. Что за причины приводят к желанию неких характеристик? Это потребности человека, общества, государства, иных субъектов политического процесса и в целом процессов развития сложных социальных систем. Но потребности бывают разные, от обогащения и стяжательства до альтруизма, милосердия и социальной 29 справедливости. Так, например, согласно известной пирамиде Маслоу (Рис.8), ценности человека вытекают из физиологических и нефизиологических потребностей. В контексте государственного управления такой подход оказывается неприемлем, поскольку он преследует более высоко ранжируемые ценности развития человека. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования Пирамида Маслоу 30 Рис. 8. Пирамида Маслоу Итак, ценность оказывается в самом начале цепочки формирования и реализации государственной политики: ценность, потребность – цель. С активно-деятельностной точки зрения ценность – это критически или жизненно важные характеристики предмета человеческой 30 деятельности. Прямая связь между контекстным пониманием ценности и цели политики определяет постоянный ценностный выбор, который приходится совершать квалифицированному руководителю и управленцу в процессе принятия решений. Только после осознания цели государственного управления с точки зрения ценности возможно осознать проблему, то есть препятствие на пути достижения поставленных целей развития, и определить задачу, то есть поставить вопрос о преодолении препятствий на пути достижения поставленных целей. Итак, цикл государственного управления включает в себя: выбор ценности – анализ состояния объекта – постановка цели – определение проблем – постановка задач – выработка решения – принятие решения – формулировка его на языке государственного управленческого акта – принятие акта – доведение до исполнителей – запуск механизма исполнения – контроль исполнения – рефлексия на состояние объекта управления (Рис. 9) 31 Цикл государственной политики и управления Выбор ценности – анализ состояния объекта - постановка цели – определение проблем - постановка задач – выработка решения - принятие решения - формулировка его на языке государственного управленческого акта принятие акта - доведение до исполнителей - запуск механизма исполнения –контроль исполнения - рефлексия на состояние объекта управления. 28 Рис.9. Цикл государственной политики и управления На практике часто (даже в официальных документах, законах, программах, стратегиях) путают цель и задачу, задачу и средства, что в результате приводит к сбоям в процессе универсального цикла государственной политики и управления, которое, таким образом, превращается в разговорный жанр, а не в деятельность по достижению цели развития общества или государства. Говоря о нравственности и ценности как о системе координат государственной политики, невозможно уйти от вопроса о гражданской позиции, от проблемы выбора в пространстве критериев, ценностей, целей, средств и методов государственной политики и управления, с которой ежедневно сталкивается управленец. Он не может не быть личностью не только в правовом смысле, но в 32 общечеловеческом смысле слова. Он не может уходить от вопросов добра и зла. Из всего вышеизложенного представляется возможным вывести формулу квалификации государственного руководителя и политика: знание +умение (навыки)+ценностный выбор (гражданская позиция) . Итак, нами было установлено, что ценностный выбор определяет потребности человека, общества, государства. Потребность – сугубо субъектная характеристика. Главная потребность любой жизни – это ее существование. Поскольку в современной науке все чаще и чаще природу сложных социальных систем понимают в витальном ключе, то и в управленческом контексте мы вправе говорить о потребностях человека, потребностях общества, потребностях государства, главная из которых – это необходимость сохранять себя как определенную сущность. Понятие потребности часто очень близко по своей семантике к понятию интереса – особому психологическому состоянию человека, мотивирующего его на деятельность по удовлетворению своих потребностей. Поскольку субъектов и объектов государственного управления много, их интересы конфликтуют, то неизбежно возникает вопрос о балансе интересов. В 33 рамках государственной политики увязать индивидуальные и социализированные цели и интересы позволяет понятие справедливости. В сугубо личностном психологическом ключе чувство справедливости возникает у индивида тогда, когда он удовлетворен тем, что в процессе взаимодействия воздает ему лично внешний мир: общество, государство, сосед или внешняя группа людей, к которой он принадлежит. Однако подобного рода ожидания относительно индивида имеются и у внешнего мира. Гармоничное соответствие ожиданий и воздания, ожиданий и отдачи формируют состояние социальной справедливости. Справедливость и социальная справедливость неотделимы не только от деятельности общества, государства, но и от личности. Требования социальной справедливости, разумеется, лишенные упрощенчества и инсинуаций в духе «всем раздать поровну», формирует целый арсенал методов государственного управления, в рамках которых появляется тип социального государства. Отдельно стоит остановиться на проблеме национального интереса. Национальные интересы – это состояние (содержание) общественного и государственного целеполагания, мотивирующее общество и государство на деятельность по достижению определенных целей. Оно находит свое выражение в национальной идее, в содержании массового 34 сознания, в ориентациях элиты, в соответствующих документах уровня конституции и доктрин. Развитие и устойчивость развития, безопасность как базовые целевые функции государства. Так как у государства а приори не может быть цели регрессивного развития, то под развитием в государственно управленческом смысле понимается позитивная изменчивость значимых показателей состояния управляемых объектов. Критерием позитивности в этой связи, может выступать именно контекстно понимаемая нами ценность. Сама по себе изменчивость характеризуется количественно, полуколичественно и качественно. Количественное выражение – это численный показатель какого-то параметра развития. Полуколичественная характеристика включает аспект сравнения: больше – меньше, растет – падает. Качественный параметр демонстрирует распределение какого-то показателя в соответствии со структурообразующим параметром и осью в пространстве координат анализа. Существует две основные цели развития: валовые показатели развития и структурные, которые иногда называют качеством развития, качеством роста. Пример валового роста в экономической политике – это ВВП. Пример качества роста (или структурных пропорций) – это изменение отраслевой структуры национальной экономики по выпуску или по рентабельности, по занятости или по 35 фондоемкости. Пример валового роста в гуманитарной сфере – это численность народонаселения страны. Качественными характеристиками при этом выступают: здоровье, образованность, квалификация, расселенность и т.п., то есть все то, что составляет индекс развития человеческого капитала. Что касается способов измерения валового роста, то оно осуществляется по абсолютным или нормированным показателям, в том числе, в виде т.н. индексов прироста в исчислении на год или месяц. Последние представляют собой, по сути, первую производную по времени от параметра, характеризующего валовую изменчивость, т.е. скорость процесса, которая является существенным параметром для ряда управленческих решений. Иногда измеряют и вторую производную, т.е ускорение процесса. Качество роста измеряется по исключительно структурным соотношениям: пропорциям, распределениям по структурообразующему параметру, например, по отраслям (по норме передела) или регионам (географическое структурирование и пропорции), по возрастным группам, по видам деятельности, по доходам и т.п. Устойчивость развития. Еще одной базовой целью государственного управления является устойчивость развития. Это понятие вовсе не противоречит понятию развития, а применяется как характеристика позитивности и постоянства развития. 36 Безопасность. В Законе о безопасности, в Стратегии безопасности России указывается, что безопасность – это состояние защищенности интересов личности, общества и государства. Такое определение порождает ряд вопросов, например, что такое защищенность и что такое интерес, но, что самое главное, не дает представления о том, что должны делать государство, силовые структуры, правоохранительные органы в области политики безопасности. Если же определить безопасность как способность сложной социальной системы сохранять свои свойства в текущий момент и в будущем в условиях действия на нее разрушающих факторов, то становится очевидно, что речь идет о субъекте (имеющем множественные воплощения), о различных характеристиках его состояния, о способности, наличии ресурсов, механизмов, инструментов, подготовленности и т.п. к отражению покушений на сохранность его характеристик. Для государственной политики и управления пассивный категориальный подход к понятию безопасность является неприемлемым, только активно-деятельностное определение формирует систему государственного управления в области безопасности, а также гарантирует наличие жесткой связи между безопасностью текущей и безопасностью будущей, в меняющихся внешних условиях. Это означает, что безопасность и развитие в государственном управлении неразделимы. (Рис.10). 37 Функциональное и системообразующее пространство безопасности Факторы страны Факторы способности Ф1 Безопасность Безопасность субъекта – это страны - это сохранять ее способность субъекта способность свою бытийность, сущность при постороннем воздействии сохранять себя сегодня и всегда Ф2 ФN Угрозы и риски: Угрозы и риски: 1. prefactum 1. Prefactum Вероятность негативного воздействия на состояние субъекта Вероятность негативного Предупреждение воздействия на страну Факторы Страна Субъект Ф1 Сущность субъекта – это состояние субъекта Территория (жизнеустойчивость) количественные показатели Народонаселение (коридор изменчивости, порог разрушения) Госуправление 2. postfactum Ф2 ФN Население Управление (публичная власть) Тематическая структура П р о б л е м ы 2.Наступило Postfactum негативное воздействие, вероятность реализовалась Ущерб от наступившего негативного Предотвращение и минимизация ущерба воздействия Управление Система обеспечения безопасности: безопасностью: управляемое воздействие на Структура Состояние субъекта: структура состояния объекта Территория УгрозыУгрозы и риски: и риски: Р е ш е н и я П р о г р а м м а факторы угроз системи рисков, создание Создание контрфакторов контрфакторов. д е й с т в и й Воздействие на факторы рисков и угроз Создание факторов – способностей Это уже управленческий подход Доктрина 23 Рис. 10. Топология проблемы обеспечения безопасности Что является объектом политики безопасности? В случае безопасности человека – это его жизнь, здоровье, квалификация, идейно-духовные качества (Рис.11). На решение вопроса безопасности человека работают государственные политики здравоохранения, образования, воспитания. 38 Сохраняемая сущность - человек Объект безопасности – Человек человек тело разум образование здоровье репродуктивная способность душа нравственность квалификация воспитанность Сущностные признаки идеологиямироввоззрение ценностная ориентированность социализированность – очеловеченность человека Содержательные признаки объекта (его состояния, характеристики, как факторы безопасности) Получается адресация государственной управленческой функции обеспечения 24 безопасности Рис. 11. Сущностные признаки человека Смысловая и управленческая пирамида безопасности в применении к государству активирует такие государственные политики как политика обороноспособности, регионального развития, экологическая, инфраструктурная и иные. (Рис.12). 39 Сохраняемая сущность (страна) Объект безопасности – Страна страна страна территория обороноспособность освоенность транспортная связность, транзит народонаселение государство (госуправление) образованность суверенность просвещенность патриотичность воспитанность здоровье целостность территориальная справедливость Сущностные признаки компетентность демография идейная духовность честность Содержательные признаки объекта (состояния, характеристики, как факторы безопасности) экология геополитика био и минер. ресурсы цивилизационная идентичность Получается адресация государственной функции обеспечения 25 безопасности пассионарность Рис. 12. Сущностные признаки страны Ресурсы и инструменты государственного управления К ресурсам государственной политики относится властный, материальный, нормативный и мотивационный (нематериальный) ресурсы и их виды. Властный ресурс основан на административном праве, подкрепленном силовой компонентой, на основе его эксплуатации зиждется директивный тип управления. Управление может базироваться на административном праве и на основании права собственности. Материальный ресурс основан на наличии бюджета, права эмиссии, материальных и мобилизационных запасов 40 (государственных резервов), государственных трудовых ресурсов. Нормативный ресурс возникает в правовом государстве на основании общественного договора, который служит основой легитимности власти. Нематериальный ресурс может быть двух видов: мотивационный и сакральный. Мотивация, заставляющая объект управления поступать так или иначе, формируется в психологическом поле, и в этом смысле представляется как нематериальный ресурс государственного управления. К инструментам государственной политики и управления в данном случае относится создание мотивирующих условий жизни или деятельности, воспитание, образование, пропаганда, идейно-духовная мобилизация, влияющая на объект управления. К инструментам государственного управления нужно относить, прежде всего, государственноуправленческий акт (нормативно-правовой, правовой, локальный), а в сфере государственной политики – нормативно-политический акт. Они нетождественны, хотя тесно связаны друг с другом. Различие возникает в связи с тем, что существует постоянный конфликт законности и политической целесообразности. Специальные типы государственно управленческих актов синтезируют эти два начала. Яркий пример тому – необязательность исполнения ежегодного послания Президенту, адресованного парламенту, при 41 наличии в конституции России статьи о том, что именно Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики. Нормативно-правовые акты государственного управления – это Конституция, закон, указ, постановление, распоряжение, поручение, приказ, локальные акты и инструкции. Особое значение имеют специфические акты – доктрины, программы, стратегии, концепции, которые находятся на передовой государственно-правовой и государственно-административной научной мысли. Строго говоря, ни одно государственно управленческое действие не может состояться без соответствующего акта. В курсе государственная политика и управление предусмотрен специальный раздел по проектированию государственно управленческих актов как неотъемлемой части квалификации государственного и политического руководителя. Нормативно-политические акты – это менее формализованные документы, но потенциально, быть может, даже более мощные. К ним относятся политические речи, послания, призывы, декларации, доклады и т.п., эффективность действия которых основана на косвенных механизмах принуждения и мотивации и на понятии сакральности власти. Категории ответственности в государственном управлении. 42 Ответственность – одна из ключевых категорий государственной политики. С одной стороны, ответственность – это набор полномочий, т.е. прав и обязанностей в области политической деятельности, то есть ответственность за состояние объекта управления. Например, Президент ответственен за исполнение Конституции страны. С другой стороны, ответственность может пониматься и в санкционном смысле – как ответственность управленца или политика за недолжное исполнении своих полномочий. Например, по Конституции Президент страны не несет дисциплинарной или политической ответственности за свою деятельность, а институт импичмента является лишь аналогом административной или уголовной ответственности. Низкий уровень законодательного оформления мер ответственности политических лиц и управленцев системно ведет к деградации качества государственного управления и государственных политик. 3. Понятие общих и частных государственных политик. Наш курс предоставит возможность приобрести конкретные знания по разным сферам государственного управления, по т.н.государственным политикам (см рис. 13-14). 43 1. Продовольственная политика 2. Энергетическая и энергосберегающая политика 3. Промышленная политика 4. Политика в аграрной сфере 5. Транспортная политика 6. Политика в сфере жилищного обеспечения 7. Политика в сфере производительности труда 8. Правоохранительная политика: борьба с преступностью 9. Правоохранительная политика: обеспечение судебного процесса 10. Политика в сфере развития оборонно - промышленного комплекса и вооружений. 11. Политика, лежащая в компетентности служб безопасности. 12. Военная политика. 13. Демографическая политика 14. Политика в сфере доходов и оплаты труда 15. Государственно управленческая политика в сфере экологии 16. Политика в сфере бытового обслуживания населения. 17. Пенсионная политика 18. Политика в сфере здравоохранения 19. Политика занятости 20. Политика по развитию физкультуры и спорта 10 Рис.13. Государственные политики 44 21. Политика в рекреационно-релаксационной сфере (реализация права на отдых). 22. Молодежная политика 23. Политика социальной защиты населения. 24. Политика в сфере культуры 25. Политика в сфере национальных отношений 26. Политика взаимоотношений с религиозными институтами. 27. Политика духовного развития народа. 28. Политика в сфере науки и инноваций 29. Политика в сфере информатизации и связи. 30. Политика в сфере образования 31. Региональная политика. 32. Кадровая государственная политика 33. Политика выравнивания социальных диспаритетов. 34. Бюджетная и налоговая политика. 35. Денежно-кредитная и банковская политика 36. Ценовая государственная политика. 37. Инвестиционная политика 38. Политика управления государственным долгом. 39. Внешнеэкономическая политика 40. Международная (дипломатическая) политика. 41. Политика в сфере чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, техногенные катастрофы) 42. Геополитика. 11 Рис.14. Государственные политики (продолждение). Составить государственных Не существует государственных зависимости от точный и полный перечень политик не представляется возможным. и единого подхода к классификации политик, так как они могут меняться в поставленной задачи. Например, можно сгруппировать их по степени сходства объекта и методов управления и т.д. Можно выделить следующий блок общегосударственных политик. (Рис. 15) 45 Общегосударственные государственные политики 1. Внешняя политика (геополитика и геоэкономика) и внешнеэкономическая деятельность 2. Государственная политика обороноспособности и безопасности 3. Государственная информационная и инфраструктурная политика (транспорт, связь, энергетика) 4. Государственная региональная политика 5. Государственная экологическая политика 6. Государственная социальная политика (занятость, доходы, жилище, страхование, обеспечение первичных потребностей, молодежная политика, пенсионное обеспечение, социальная защита, рекреация) Рис.15. Общегосударственные государственные политики 12 Существуют также частные государственные политики, например, гуманитарные политики, или государственные политики в сфере человеческого потенциала (Рис.16) и государственные политики в сфере финансов и экономики (Рис.17). 46 Государственные политики в гуманитарной сфере 1. Демографическая политика 2. Политика в области здравоохранения, физкультуры и спорта, образования, культуры, науки и инноваций 3. Государственная политика в сфере идейномировоззренческого потенциала и национального сознания народа и в сфере воспитания 4. Государственная политика обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, в сфере национальных отношений и религии Рис.16. Госполитики в гуманитарной сфере 13 Государственные политики в области экономики и финансов 1. Государственная экономическая политика (промышленная, продовольственная, аграрная и сельскопоселенческая, конкурентная и структурная) 2. Государственная финансовая политика (денежно-кредитная и банковская, бюджетная и налоговая, ценовая, долговая, инвестиционная) 3. Государственная политика в сфере труда (производительность, оплата, мотивация) Рис.17. Госполитики в сфере экономики и финансов 14 Общегосударственные политики и частные соотносятся так же, как интегративный и дифференцированный принцип, применяемый к одному и тому же предмету. Дифференцирование подразумевает структурирование пространства по какому-то параметру, 47 притом, структуры этого пространства объединяются общностью предмета деятельности и управления. Как известно, национальная экономика структурируется на отрасли или, как сейчас стало принято говорить, виды экономической деятельности, что предопределяет существование частных или отраслевых государственных политик в аграрной, сырьевой, машинотехнической, энергетической сфере. На уровне общегосударственных политик появляется общий для всех сфер параметр, например, степень передела, в соответствии с которым выстраивается шкала от сырьевых до высокотехнологических отраслей производства национальной экономики. Именно в пределах этой шкалы осуществляется крайне актуальная для современной России общегосударственная задача диверсификации экономики, разрабатывается инвестиционная политика, способствующая переливу капитала из сырьевых в наукоемкие отрасли и т.д. (Рис.18). Ключевой целевой функцией общегосударственной экономической политики выступает валовой показатель ВВП, инфляция, доля госрасходов в ВВП, внешнеторговый баланс, доходы населения и т.д. 48 Общегосударственная государственная политика Диверсифици рованная экономика Сырьевая экономика Перелив капитала Отрасль 1 Отрасль 2 Отрасль 3 Отрасль 4 Отрасль 5 Частная (отраслевая) государственная политика Отрасль 6 Отрасль 7 Норма передела 15 Рис.18. Сущность общегосударственной государственной политики Общегосударственная политика в социальной сфере базируется на параметре распределения населения по доходам (функция распределения по доходам ФРД). (Рис.19, 20) и решает задачу формирования среднего класса, то есть выравнивания уровня доходности путем введения прогрессивной шкалы подоходного налога, социальных трансфертов. Целевыми функциями при этом выступают распределение населения по доходам, по возрастным группам, по гендерному признаку, по географическому показателю. 49 Функция распределения населения по доходам Реальная Оптимальная (средний класс) руб. в месяц Российское распределение работников по размеру заработной платы (ось абсцисс – заработная плата) 17 Рис.19. Функция распределения населения по доходам 50 Социальное расслоение и государственная политика в России Государственная политика не меняет ситуацию, которая продолжает ухудшаться 18 Рис.20. Расслоение российского населения по доходам В региональной политике структурообразующим параметром выступает географическая координата. Основная цель региональной общегосударственной политики состоит в выравнивании степени развитости регионов по бюджетной обеспеченности, уровню занятости, демографическим показателям, в преодолении депрессивного состояния отдельных регионов. Ведь согласно Конституции Российской Федерации все граждане России имеют право на равные стандарты жизни. Их выравнивание осуществляется различными способами управления – финансовыми трансфертами, субсидиями, стимулированием инвестиционных потоков частного 51 происхождения. Инвестиции способствуют созданию рабочих мест, расширению фонда оплаты труда и, как следствие, повышению уровня жизни населения субъекта Федерации. Региональная политика считается эффективной тогда, когда присутствует положительная корреляция, взаимосвязанность, между ростом количества инвестиций, направленных в те или иные регионы и выравниванием уровня развития субсидируемых регионов. Что касается частных политик, то они осуществляются по отдельным проблемным полям, которых можно выделить довольно много при дифференцированном подходе. Знания в области частных государственных политик включают обширные набор специфических сведений о проблемах и способах их решения, о целях развития в соответствующей сфере, об опыте стран мира и нашей страны, об инструментах и видах государственных нормативных актов и т.д. Важно понимать, что частные государственные политики находятся в тесной взаимосвязи и даже во взаимозависимости хотя бы потому, что ресурсно они обеспечиваются из одного источника – из государственного бюджета. При этом сосредоточение внимания на каком-либо одном параметре в рамках частной государственной политики не является оптимальным. Многие годы в России приоритетной целью была борьба с инфляцией, которая является лишь одним из параметров в политике финансовой стабилизации. При 52 этом целеполагание во многих других важных вопросах развития страны фактически ушло на второй план. В этом смысле государственное управление является сферой решения т.н. многомерных оптимизационных задач, осуществление которых связано с поиском компромисса и баланса интересов. Вопросы для самопроверки 1. Почему власть должна сотрудничать с научным сообществом? 2. Что такое государство с точки зрения активнодеятельностного подхода? 3. Какие типы государства Вам знакомы? Какой тип государственности кажется Вам наиболее перспективным с точки зрения вызовов современности? 4. Как соотносится нравственность и государственное управление? 5. В чем отличие цели, задачи, проблемы государственного управления? 6. Как в практике государственного управления решается проблема столкновения интересов? 7. Можно ли измерить развитие и если можно, то каким образом? 8. Назовите критерии оценки эффективности государственного управления. 53 9. Общегосударственные и частные государственные политики – в чем отличие? Вопросы для дискуссии: 10. наиболее Какой тип государственности кажется Вам перспективным с точки зрения вызовов современности? 11. Политика без национального интереса: возможно ли это? 12. Меняются ли национальные интересы? 13. Каким образом связаны между собой ресурсы и инструменты государственной политики? 14. Что может являться основным критерием прогресса? Может ли прогресс быть бесконечным? Авторские публикации по теме: 1.Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений. Труды Центра проблемного анализа и государственно управленческого проектирования. Вып. № 2. М.: Научный эксперт, 2006. 2.Теория и методология формирования государственной (экономической) политики России// Государственная экономическая политика России в 5 54 томах. Под общей редакцией С.С.Сулакшина. Т.1 стр.3756, М.,: Научный эксперт, 2008. 3.Макаров В.Л., Бахтизин А.Р., Сулакшин С.С. Применение вычислимых моделей в государственном управлении. М.,: Научный эксперт, 2007. 4.Сулакшин С.С. Наука, научность, практика. М.,: Научный эксперт, 2009. 5.Якунин В.И., Сулакшин С.С., Вилисов М.В., Соколов Д.В. Наука и власть. Проблема коммуникаций. М.: Научный эксперт, 2009. Литература по теме: Алексеев С.С. Государство и право. М.: Юр. лит., 1994 Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. /под ред. Л.В. Сморгунова. – М.: РОССПЭН, 2006. Мельвиль А. Ю. и др. Политология. М.: Проспект. 2004. Бельков О.А. Экономическое, социальное, региональное, внешнесредовое измерения государственного управления и национальной безопасности// "Проблемный анализ и государственноуправленческое проектирование", № 3, 2009 Беляева Н., Зайцев Д. «Мозговые центры» в России и странах Запада: сравнительный анализ// Мировая экономика и международные отношения.2009.№1. 55 Дежина И.Г. Обеспечение эффективных механизмов в осуществлении инновационной деятельности в российской экономике. М.: ИЭПП.2001. Лобанов В.В. Анализ государственной политики. М., 2001. Прохожев А.А. Национальная безопасность: основы теории, сущность, проблемы. М.: РАГС, 1998. Bellamy C. Taylor J. Governing in the Information Age. Cambridge: Open University Press, 1998. Paleri Prabhakaran. National Security: Imperatives And Challenges. New Delhi: Tata McGraw-Hill. 2008. Wollmann H. Evaluation and Evaluation Research // Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics and Methods / Ed. Fischer F., Miller G., Sidney M. Boca Raton: CRC Press, 2007. Pp. 393-405 56 Лекция 2 Роль высших должностных лиц и институтов в формировании государственной политики Контекстное понимание понятия формирование государственной политики, институт, высшее должностное лицо. – Режимы формирования государственной политики. – Виды представления государственной политики. Должностные лица. Правовой статус должностного лица, проблема политической ответственности. – Должностные лица и институты в их взаимосвязи: властный лидер, команда, управленческая вертикаль, иерархия, субординация, горизонтальная координация, прямая и обратная связь. – Правовые категории должностных лиц по месту во властной вертикали. Институты и их роль в осуществлении государственной политики. Институт власти, институт обществ, институт групп интересов, институты политических и государственноуправленческих вертикалей, горизонталей, институт научной поддержки, институт ответственности. Характеристики должностных лиц и институтов. – Метод «обратных задач» в практике государственного управления. – Психологические и профессиональные характеристики должностных лиц и способы компенсации их отсутствия. – Функций и требования, предъявляемые институтам в процессе формирования государственной политики. – Функция обеспечения научности и критерии научности: статистическая 57 информация и способы ее верификации, моделирование последствий планируемых решений, метод ретроспективного анализа. Функция организации системы обратной связи: значение общественного обсуждения и общественной экспертизы, понятие количественного политического спектра страны. Функция координации и комплексирования государственных политик. Методологический аспект. Основными акторами государственной политики являются должностные лица и институты. Методологически роль озвученных выше акторов в формировании политического курса будет изучена нами с позиции отрицания агностицизма, отвергающей довод о принципиальной непознаваемости процессов, ставшего общим местом для гуманитарной науки наших дней. Мы признаем, что на реальный политический процесс влияет огромное количество внешних и внутрисистемных дестабилизирующих факторов: коррупция, корыстный лоббизм, бюрократизм, некомпетентность, безалаберность и халатность. Однако нам представляется возможным выделить доминирующие свойства систем и процессов, изучить организацию государственной политики, которая является продуктом управленческого труда как целесообразную, направленную на эффективность систему. 58 Остановимся на контекстных дефинициях основных терминов: высшее должностное лицо, институт, формирование государственной политики. Высшее должностное лицо – физическое лицо, выборное или назначаемое в системе государственной власти и управления, уполномоченное на осуществление государственно-управленческих функций и занимающее высшие уровни в субординированной пирамиде государственного управления. Заметим, что это понятие имеет не только функциональное, но и правовое наполнение, то есть оно отражено в действующем законодательстве РФ. Институт – это устойчивая формализованная или неформальная система отношений субъектов в процессе государственного управления (формирования и реализации государственных политик). В реальности должностные лица и институты находятся в тесной многоуровневой связи между собой. Немного истории: Становление понятия политический институт имело длинную историю развития, сопряженного со становлением концепции государства. Начиная с Аристолеля и Платона, которые сравнивали разные формы правления по формам правления и конституциям (действующим законам) и вплоть до 19 века понимание политических институтов сводилось к узкому спектру административных учреждений и юридических норм. 59 Более яркое выражение мысль о доминировании государства над этими акторами политики нашла отражение в философской концепции Т.Гоббса, бывшего предтечей философии Просвещения в Европе. Его «Левиафан», огромное библейское чудовище, олицетворявшее государство, подчиняло себе все и вся, а институтами, таким образом, являлись лишь те организации и структуры, которые находились в кругу действия его полномочий. «Левиафан», таким образом, стоял у истоков формирования нормативно-правового взгляда на институты как системы отношений, четко формализованной и отраженной в законодательстве. Во второй половине 19 века, параллельно с пересмотром понимания политики и государства, в противовес правовому пониманию институтов М.Вебером и французским социологом Э.Дюркгеймом была выдвинута социально-ориентированная концепция института. Ею был совершен отход от этатистского понимания этого актора политики, институт толковался, прежде всего, как сообщество людей, действующее по определенным правилам, или как набор обычаев или установленных образцов, моделей поведения, реализуемых в деятельности самых разных организаций или групп людей. Формирование государственной политики – это подготовка необходимых для государственной управленческой деятельности атрибутов (ценности, цели, 60 проблемы, решения, ресурсные источники, исполнители, календарные планы, программы действий, планы готовности для форс-мажорных ситуаций) и их коррекция в текущей управленческой деятельности. (Рис.1) Цикл государственной политики и управления Выбор ценности – анализ состояния объекта - постановка цели – определение проблем - постановка задач – выработка решения - принятие решения - формулировка его на языке государственного управленческого акта принятие акта - доведение до исполнителей - запуск механизма исполнения –контроль исполнения - рефлексия на состояние объекта управления – коррекция госполитики Ценность---ценностные цели---проблемы---с\п и задачи---------решения---документы (НПА и ОУР) генератор целей факторный анализ проблемная компетентность управленческая и декомпозиция юридическая техника мультидисциплинароность 40 Рис.1. Формирование государственной политики Понять и проанализировать роль высших должностных лиц и институтов можно именно на стадии формирования государственной политики, поскольку она требует генерации определенных атрибутов, информации о состоянии объекта государственной политики, выдвижения идей, предложений и решений, облечения их в форму управленческих действий и программирующих документов, проведения экспертизы содержания проектируемой государственной политики. 61 Существует два режима формирования государственной политики: Режим проектирования вступает в действие до начала реализации соответствующей государственной политики и основан на статистическом подходе. Второй режим непосредственно связан с процессом реализации государственной политики и направлен на отслеживание динамики, мониторинг состояния объекта управления, а также, при необходимости, на коррекцию государственной политики. В более конкретном плане, вопреки широко распространенной практике, государственная политика должна формироваться в системе координат активнодеятельностного или практически ориентированного подхода, то есть априори, префактум, в виде официальных документов, программирующих управление и само развитие государства. Понимание формирования государственной политики как реконструкции постфактум в корне неверно. Реализация государственной политики происходит после ее формирования, то есть после проектирования, документирования и подготовки, активизирующей целый спектр связей (см. Рис.2). 62 конституция доктрины стратегии программы Наука и экспертиза политические документы Послание президента Формирование государственной политики Участие институт медиаторов партии, НКО, СМИ, депутаты общество группы интересов Экспертиза Сформированная государственная политика НПА, управленческие программы Реализация государственной политики Рис.2. Схема участников и связей при формировании государственной политики Что касается конкретного продукта процесса формирования государственной политики, то он предстает в виде акта государственного управления, который, напомним, может принимать форму нормативно-правового акта (НПА) и организационно-распорядительного акта. Примером сформированной государственной политики на самом высшем уровне является Конституция страны. Именно она задает коренные ценности и цели развития страны, ограничивает набор допустимых средств управления и указывает на основные механизмы и 63 процедуры управления или, иными словами, реализации государственной политики. Законы, специальные документы типа Доктрин, Стратегий, Концепций, Программ, Основ политики в конкретной сфере управления, Национальных проектов также являют собой пример сформированной политики: Концепция долгосрочного социально- экономического развития РФ на период до 2020 года (Стратегия 2020) Стратегия национальной безопасности РФ Основы демографической политики РФ Военная доктрина На более низком уровне формируются целевые программирующие документы, такие как, например, Федеральные целевые программы, ведомственные программы, Президентские программы, число которых достигает десятков или, в отдельном случае, сотен проектов: Стратегия развития транспортной системы России Программа развития Курил Программа «Детство» Самым актуальным и интегративным законом, который программирует практически все государственные политики, является ежегодный закон «О бюджете». Какие существуют угрозы при формировании политики? Во-первых, опасность замещения обычного 64 стандартного государственного управления т.н.«целевым», что девальвирует исключительность целевых приемов в государственном управлении. Во-вторых, что также очень типично и симптоматично для современной России, отсутствие в соответствующих документах управленческой атрибутики, то есть определения ценности, цели, стартового статус-кво, проблемы, задачи, способов решения, соответствующей документальной базы, средств, ресурсов, исполнителей, календаря исполнения, механизма коррекции. Если этих атрибутов нет, то реализация такой, дефицитным образом сформированной государственной политики будет осуществляться, как говорят публицисты, в «ручном режиме», то есть находиться в руках одного высшего должностного лиц, которое, даже будучи суперталантливым, в силу объективной ограниченности человеческих возможностей, не может заменить все и вся. В-третьих, наличие системы теневых целей в государственной политике, когда реальная политика по причине деятельности лобби или просто по «амбициозности и недалекости» расходится с обнародованной программой. Необязательный характер ежегодного Послания Президента, в котором он, согласно Конституции, «формулирует основные направления внутренней и внешней политики страны», служит иллюстрацией всего вышеизложенного. В послании не проводиться анализ 65 достижения целей, поставленных на предыдущем этапе, без которого, очевидно, невозможно говорить об адекватном оценивании стартового статус-кво как критически важного этапа формирования государственной внешней политики. Заметим, что в государственной управленческой системе СССР феномен такой ответственности за реализацию поставленных на предыдущем этапе задач существовал в виде принципа «критики и самокритики». Второй пример: если проанализировать «Концепцию долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года (Стратегию 2020)», документ, непосредственно программирующий государственную политику России, то выяснится, что в нем практически отсутствует управленческая атрибутика – обязательный компонент государственной политики, воплощенной документарно. (Рис.3). 66 Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования Пример документирования государственной политики. Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года (Стратегия 2020) Необоснованные цифры. Пожелания. Отсутствие адекватного анализа статус-кво. Отсутствие проблемного перечня. Отсутствие адекватных диагностированным проблемам управленческих решений. Документ не является управленческим и повлиять на достижение заявленных показателей развития не может. Обязательная управленческая атрибутика программных документов ценности цели задачи проблемы решения ресурсы, программы, календарь - фрагментарны, несистемны или отсутствуют 10 Рис.3. Управленческая атрибутика государственных решений и пример ее нарушения Мировой экономический кризис, начавшийся сразу же после ее принятия в 2008 году, обнажил ее несостоятельность. Именно поэтому, совершенно обоснованно, премьер – министр В.В.Путин поручил провести ее корректировку в 2011 г. Должностные лица. Правовой статус должностных лиц. В российском законодательстве нет четкого определения правового статуса должностных лиц, что не 67 позволяет построить на практике оптимальную систему включенности высших должностных лиц в государственное управление и, прежде всего, делает невозможным имплементацию института ответственности, принципа, важнейшего для функционирования всей системы управления. Российский Кодекс об административных правонарушениях в ст.2.4. дает такое определение должностного лица: «Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.» Схожим образом раскрывает это понятие Уголовный кодекс в ст. 285 УК РФ. 68 «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационнораспорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.» Еще одно упоминание о должностном лице содержится в федеральном законе «Об обращениях граждан»: «Должностное лицо – лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационнораспорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.». Таким образом, в российском законодательстве должностные лица подразделяются на два типа: Первый тип – это представитель власти, а второй тип, по существу, – администратор, однако, природа ответственности этих типов одинаковая – 69 административная и уголовная. Главная трудность возникает в определении природы ответственности выборных лиц, в прямом смысле, политических лиц, в отношении которых можно говорить лишь о политической ответственности. Между тем, институт ответственности (напомним, что мы понимаем ответственность двояко – как обязанность исполнять полномочия и как обязанность понести наказание за их недолжное исполнение) является главной гарантией эффективности работы управленца или лиц, наделенных властью, поскольку они всегда стремятся воспроизвести себя во властной системе, делая это либо хитростью и насилием, либо решая по существу проблемы, волнующие общество. Политическая ответственность – суть соль демократии: если власть решает проблемы общества успешно, по существу, то общество поддерживает власть и воспроизводит ее на последующих выборных циклах. Если же власть неуспешна, то ее переизбирают (переназначают) или отзывают или отрешают от должности (например, импичмент Президента). Очевидно, что политическая ответственность должностных лиц и настройка механизма формирования и реализации государственной политики во имя служения обществу неразрывны. Если институт политической ответственности не конституирован или попирается, то, скорее всего, власть нацелена на решение собственных 70 проблем воспроизводства вместо служения обществу, что в исторической перспективе чревато социальнополитической нестабильностью и даже революциями. В современном российском законодательстве и практике нет системного осмысления политической ответственности. Например, согласно статья 93 Конституции РФ, Президент может быть подвергнут процедуре импичмента только по факту уголовно квалифицированного деяния. «Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления». Мировая практика показывает, что лишь наличие системы ротации кадров, обратной связи «выборное лицо – общество», призванной оценить деятельность высших должностных лиц, является гарантией прогресса системы управления, построенной на выборном принципе. Обратимся к более конкретному рассмотрению понятий высших должностных лиц и институтов и их взаимосвязей в пространстве государственной политики (Рис.4). 71 Обратная связь Лидер (высшее должностное лицо) Вертикаль госуправления (субординация ) Команда (аппарат) лидера Должностное лицо N – го уровня Горизонталь и координация Общество, группы интересов Рис.4. Общая схема государственного управления и пространства государственной политики Во-первых, во главе системы государственного управления находится властный политический и государственный лидер. Неявные попытки, заметные в российском праве и практике, лишить его фигуру административного мандата являются необоснованными, поскольку властный политический мандат де факто провоцирует, дает реальную возможность вмешиваться в управленческую административную практику, что при невысокой компетенции политика в той или иной узкой сфере может привести к критическому снижению качества государственной политики. 72 Во-вторых, с лидером всегда связана команда, или аппарат, членов которой зачастую называют политическими назначенцами, хотя в ряде случаев это не совсем верно. Отношения внутри этой системы обычно строятся на двух, зачастую противостоящих друг другу началах – на чувстве взаимной доверительности и профессиональной дееспособности кандидатов в политические назначенцы. В целом и общем, управленческая пирамида строится по принципу подчинения нижестоящих должностных лиц вышестоящим, то есть по принципу иерархии, которая на практике ведет к возникновению политической и управленческой или административной вертикали. Между отдельными уровнями вертикали управления существуют отношения субординации, а отношение внутри этажа управленческой вертикали предполагают наличие горизонтальной координации. Организация пространства государственной политики, наряду с вертикальной и горизонтальной связью, предполагает наличие прямой и обратной связи. Важно понять, что выделение таких, казалось бы, механистических деталей поля взаимодействий рассматриваемых объектов (лиц и институтов) позволяет понять смысловой генезис этих объектов и увидеть важнейшие стороны их внутренней природы. Как мы уже замечали выше, и как это демонстрирует рис.5, формирование государственной политики включает еще и 73 ее текущую коррекцию. Осуществляемая практически постоянно, текущая коррекция меняет содержание политики, делая ее рефлексивной к состоянию объекта управления, в отношении целей, средств, сроков и что не менее важно, исполнителей, назначение которых, собственно, и представляет содержание сформированной государственной политики. Государственное управление не как «искусство», а как управление внешние параметрыусловия независим. параметры требование коррупция зависим. параметры факт Сложная Социальная Система объект - субъект независим. параметры установка функция целиконечное состояние объекта t коррекция компарация Центр управления (власть) функция цели 5-я колонна 10 Рис.5. Общая схема государственного управления как классического управления. Российское законодательство и практика различают должностных лиц по признаку места во властной вертикали. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» вывел лиц, замещающих государственные 74 должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, из системы государственной службы Российской Федерации. Это решение повлекло за собой функциональные и иные последствия в выстраивании системы вертикали высших должностных лиц. Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 создал категорию т.н. государственных должностей, полномочия которых отличаются от иных государственных должностных лиц. Список государственных должностей состоит из 56 пунктов и включает: Президент Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации Первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации – заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации – Министр Российской Федерации Федеральный министр Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации (в иностранном государстве) Постоянный представитель (представитель, постоянный наблюдатель) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве) 75 Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Первый заместитель, заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания Лицам, занимающим государственные должности, во-первых, предоставляется государственная охрана согласно Федеральному закону «О государственной охране» по перечню, который при необходимости может быть расширен. Во-вторых, часть их полномочий, прав и обязанностей устанавливаются Конституцией РФ, отдельными конституционными федеральными и федеральными законами. Полномочия же остальной группы госслужащих определяются приказами соответствующих органов федеральных власти, должностными инструкциями и положениями. В-третьих, рядом особенностей отличаются основания и процедуры замещения должностей государственной гражданской службы, а также основания и процедуры прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности и увольнения. Очевидно, что разделение высших должностных лиц на две группы приводит к появлению административных различий на уровне привилегий и особого статуса, который скорее не легитимно, а по обыкновению дает выделенным лицам особые преференции, но не 76 способствует появлению упомянутого нами ранее института политической ответственности. Когда-то подобное положение номенклатуры с их привилегиями – спецбуфетами, спецраспределителями, спецдомами, спецсанаториями – серьезным образом подорвало политический потенциал легитимности государственной власти в СССР, власти КПСС, что явилось одним из факторов ослабления и, как следствие, распада государства. Заметим, что в практике государственной политики представление о таком положении дел как о проблеме бытовало давно, о чем свидетельствует наличие т.н. «партмаксимума» в ранний, наиболее динамичный в смысле темпов развития, период истории Советского Союза. Кроме того, существует уровень управления, на котором высших должностных лиц просто нет. Это уровень самоуправления общества, в пределах которого люди самоорганизуются для решения общих вопросов, а сама фигура начальника оказывается просто ненужной. Границы такой системы маркируются параметрами коммуникационной досягаемости и соседства. Институты и их государственной политики. роль в осуществлении Номинирование институтов для участия в формировании той или иной государственной политики 77 определяется субъектно-объектной картиной и функциональными связями. Во-первых, это институт власти, как таковой. Необходимо различать две составные содержательные компоненты этого института – политическую и административную, поскольку их смешивание существенно снижает эффективность всего механизма формирования государственной политики и управления. Во-вторых, это, безусловно, институт общества, которое, будучи институционально зрелым, выступает в роли гражданского общества. В-третьих, это институт групп интересов, или, иными словами, социальных, профессиональных, гендерных, региональных, возрастных и иным образом идентифицируемых мини-обществ, которые выполняют функцию института лобби. В-четвертых, институты политических и государственно-управленческих вертикалей, горизонталей и соответствующих прямых и обратных связей, а также институт научной поддержки формирования государственной политики. В-пятых, это институт ответственности, институт участия и т.д. Рис.6 показывает конфигурацию включенности ряда институтов в систему формирования государственных политик. 78 Рис.6. Схематическое представление системы государственного управления и включенности в нее партийного и иных институтов вертикали и обратной связи Рассмотрим основные функции института политической партии применительно к формированию государственной политики: Выявление интересов и проблем социума, их артикуляция; Сигнально-информационная трансляция по линии «Социум-власть» Консультирование усилитель власти; власти, 79 интеллектуальный Участие в разработке властных решений (научноэкспертная поддержка власти); Участие в принятии властных решений (давление, лоббирование); Участие в реализации властных решений: популяризация, мобилизация, общественный контроль, обратные связи; Участие в формировании властных структур и регламента их работы посредством выборов. Очевидно, что помимо партий на процесс формирования государственной политики существенное влияние оказывают СМИ, депутатская и профсоюзная вертикаль, негосударственные организации (НГО), религиозные группы, профессиональные (цеховые) объединения, «фабрики мыслей». Последние, например, соприкасаются со звеньями системы государственного управления в целом ряде точек (Рис.7). 80 Доктрина Теори І я Палат Аппарат Правительс тва Департамен т по связям Институт с ФС законодатель Эксперт ное ства и сравнительно заключе ние го правоведени ФОИВ я Правитель ство РФ Минюст Разработка законопроек та Рабочие группы ы Федераль Государственная Собра ного инициатива Дума ния Совет Координация Федерации ва РФ по представлени законопроект е позиций, ной работе совершенство вание Формирование план а законопроектн законодательной работы Полномочное ой Правительства представительство РФ. деятельности Заключение. План законопроектной работы Комиссия Комиссии Правительст Совета Экспертиза. Методическое руководство ФОИВ рабочие группы специалисто в Законодательная Правительства в ФС, КС Закон Для кого? Для I или для II? Механизма нет Научные организации Общественны е институты Специалисты Группы интересов Экономика Социальны е группы 1. ФОИВ – федеральные органы исполнительной власти Регион ы Интере с II Рис.7 «Точки соприкосновения» власти и института научной поддержки при формировании государственной политики Характеристики должностных лиц и институтов. Если государственная политика – это реальная управленческая практика, то представляется возможным выявить критические свойства и качества, определенные характеристики институтов и государственных лиц, призванные служить цели достижения максимальной эффективности государственных политик и управления. 81 Интересно, что для их определения в современном мире все чаще и чаще прибегают к методу решения прямо противоположных задач, в управленческой терминологии, «обратных задач». Зачастую их анализ и реконструкция очень поучительны в том смысле, что знание и понимание методов решения прямых задач помогает находить решения обратных и наоборот. Например, в государственной внешней и военной политике в качестве инструмента борьбы решается задача снижения эффективности государственной политики и управления противника. В прежние времена все сводилось к дезинформации, массовому выбросу на рынок фальшивых денег, провокационным доносам на лидеров государств об их якобы имевшей место измене (вспомним дело Тухачевского) и т.п. Современные технологии т.н. «soft power» значительно продвинулись вперед: возможности манипуляции массовым сознанием, индивидуальным сознанием высших должностных лиц государства или их советников, лоббирование назначений определенных лиц, т.н. агентов влияния, на ведущие посты в государстве достигли высокой степени совершенства. В России подобные технологии привели к реализации сдерживающих ее развитие политик. Примеры этому – монетаризм в финансовой политике, практически экстремальная неолиберальная политика в сфере отношений собственности, крайне либеральная внешняя 82 экономическая политика. Судьба некоторых государств, поддавшихся влиянию таких технологий, крайне печальна. Они превращаются в несостоявшиеся государства – failed state. Отталкиваясь от противного, проанализировав действие технологий снижения государственной эффективности, не столь сложно вывести формулу успешности развития. Перейдем к рассмотрению характеристик высших должностных лиц и институтов. В применении к высшим должностным лицам речь пойдет, прежде всего, о профессиональных (квалификационных) и психологических (или человеческих) характеристиках. Политические психологи и социологи предложили великое множество классификаций психологических характеристик. Остановимся на «тревожных» (негативных) характеристиках, которые могут критически повлиять на способность высшего должностного лица определить ценности и цели, предложить средства и методы решения управленческих проблем в рамках государственных политик. Ниже представлены «тревожные характеристики» государственного политического лидера: руководителя и Идейная деформировнность Корыстность (это качество предопределяет наибольшую податливость лоббированию, склонность 83 лица к формированию теневых целей государственного управления) Самоценность карьеры как таковой Неадекватная самооценка и эгоцентричность Отчужденность и равнодушие в отношениях с другими людьми Конфликтность Отклонение от норм общепринятого поведения Склонность к риску и авантюризм Профессиональная некомпетентность Если при наличии таких черт характера возникают еще и их комплексы, то качество государственной политики и ее результаты, скорее всего, будут далеко не самыми лучшими. Важен вопрос о психологической устойчивости высшего должностного лица. Всем известно выражение: «Пройти огнь, воду и медные трубы». Испытание медными трубами и есть испытание славой, известностью, и закон гласит, что власть деформирует человека, приводит к мутациям его мотиваций, даже свойств характера. Какието лидеры более устойчивы к такого рода мутационногенерирующим воздействиям, какие-то – нет. (Рис.8) В итоге именно эти психологически личностные показатели определяют набор источников, к которым будет прибегать высшее должностное лицо, формируя атрибуты и механизмы государственной политики. Ряд 84 этих механизмов могут быть целесообразными с точки зрения органичности государственной политики к интересам социума. Прочие искажают управленческую ситуацию, выходят за пределы легальности. догма или теория типа «…изм» диверсионно е внешнее управление личностный авторитаризм или автосубъектност ь 5-я колонна высшее должностное лицо персональный потенциал коррупци я лоббиз м конституция доктрины наука государственна я политика социум, группы интересов Рис.8. Факторы воздействия на высшее должностное лицо Существуют профессиональные способы компенсации и минимизации мутаций личностных качеств лидеров. Прежде всего, к этому способу относится организация системы «лидер-команда». Чем выше уровень 85 авторитарности в данной системе, тем более неэффективно государственное управление. Однако одна из важнейших характеристик высшего должностного лица – это его профессиональная компетентность. Для государственного руководителя или политического лидера, конечно, самой эффективным является линейное прохождение карьерной лестницы, по всем ступеням снизу-вверх. Например, в учебных руководствах для американских лидеров значится, что будущий Президент должен начать службу в муниципальных органах власти, поучаствовать в муниципальных выборах и иметь опыт работы на партийных должностях. Дело в том, что в случае линейной карьерограммы человек по своему опыту знает устройство и проблематику, способы управления и пути решения управленческих проблем. Типичной в этом смысле является карьера военнослужащего. Но в отношении государственной службы такой принцип соблюдается не всегда. Что касается вопроса образования, то квалификация высшего должностного лица является принципиально междисциплинарной, поскольку знания в области юриспруденции, философии, социологии, истории, психологии, экономики, финансов, точных наук, математики и логики необходимы для эффективности деятельности государственного лица. Очевидно, что 86 должностное лицо должно быть не просто образовано и способно, но и талантливо. Существуют способы компенсации отсутствия данных характеристик у руководителя в виде специальных структурно-функциональных элементов управленческой системы. К их числу относятся коллегиальные методы принятия решений, дублирование консультационных институтов, научно-экспертная поддержка, механизм политической ответственности. Проблемная топология организации деятельности устойчивого, компетентного и эффективного лидера изложена на Рис.9. 10 Рис.9. Требования и система обеспечения качеств высшего должностного лица (лидера) 87 Критическая роль высшего должностного лица в процессе формирования государственной политики требует от него целого набора знаний и умений, которые перечислены ниже: знание политики состояния объекта прозрачный устойчивый критериев и типов целей развития государственной выбор ценностных знание методов идентификации и решения проблем владение методами конфликтующих интересов достижения баланса освоение методов формирования синтетических (сложных) решений знакомство с процедурами и организации государственного управления знание ресурсов источников и способов способами мобилизации умение прогнозировать последствия принимаемых решений. Перейдем к рассмотрению функций и требований, предъявляемых институтам, влияющих на формирование государственных политик. Во-первых, это функция обеспечения научности, которая в данном контексте выступает как фактор достоверности, дееспособности (или адекватности) и 88 результативности государственной политики. Достоверность зависит, прежде всего, от степени точности информации о стартовом состоянии управляемого объекта, хотя никто не ставит под сомнение необходимость текущего мониторинга для компарации и коррекции государственной политики и для оценки получаемых результатов. Прежде всего, речь идет о статистической информации, для получения и обработки которой создаются национальные статистические службы и многочисленные негосударственные исследовательские институты. Статистическая информация отражает состояние сотен и тысяч показателей развития. Основная проблема при работе с этим видом информации связана с достоверностью данных, степень которой не всегда бывает высока, что объясняется объективными ошибками измерений и субъективным фактором – то, что в годы СССР называлось приписками. В наши дни искажения являются политически и психологически обусловленными и зачастую связаны со стремлением превратить информацию в комплимент для начальника. Некомплиментарная информация, показывающая неуспешность руководителя, естественно, его раздражает, и это раздражение переносится на подчиненных. В этом состоит вечная психологическая причина искажения информации, идущей снизу вверх. Если нижележащий источник зависит от начальника – 89 информация искажается больше. Если он относительно независим – степень искажения ниже. Так, например, превращение губернаторов в зависимых от вышестоящей государственной инстанции назначенцев снизило качество информации, передаваемой по этой вертикали. Существуют специальные математические методы проверки статистических данных на достоверность, в том числе, метод дублирования и сравнения разного рода источников их получения. Например, информация, предоставляемая ОАО РЖД о погрузках на железнодорожной сети, дает возможность проверить достоверность официальных данных о приросте ВВП. Степень научности формирования государственной политики определяется способностью моделировать последствия планируемых решений. Несмотря на невероятную сложность государства как социальной системы вполне возможно создавать адекватные модели его развития и оценивать, таким образом, последствия принимаемых решений. Верификация моделей осуществляется с применением метода ретропрогнозирования, когда при помощи созданной модели сначала рассчитываются последствия того или иного управленческого решения, реализованного в прошлом, а затем эти модельные данные сравниваются с теми, что были получены в действительности. История применения этих методов насчитывает несколько десятков лет, а их появление связано с 90 потребностями ВПК. Например, американские военные привлекли математиков к планированию авиационных налетов на гитлеровскую Германию, которые, создав модель военных операций, вычислили, что абсолютный уровень потерь (сбитых самолетов) уменьшается по мере увеличения количества самолетов, участвующих в налетах. На первый взгляд, этот вывод совершенно не очевиден для обывателя, ведь кажется, что в большой стае подстрелить утку легче. В результате эскадрильи стали включать несколько сотен самолетов, и потери снизились. Приведем более современный пример. Согласно законодательству штата Калифорния, ни одно финансовое бюджетное решение не может быть принято, если оно не было смоделировано предварительно при помощи законодательно утвержденной специальной математической модели. Научность государственной политики и управления в продвинутых странах обеспечивается не только прямым консультированием или внутривластными институтами и социальными лабораториями, но и институтом т.н. фабрик мыслей, think tank. В США их насчитывается около 2000, самые известные их них – это RAND Corporation, Институт сложности в Санта Фе и т.д. Их отличительными особенностями являются междисциплинарность, применение методов точных и математических наук, независимость от власти. 91 Помимо научности, вторым требованием, применяемым к институтам, участвующим в формировании государственной власти, является организация системы обратной связи. Объект управления, он же одновременно отчасти и субъект, поскольку кроме материальных объектов в него включаются люди, группы, общества, должен сигнализировать о своем состоянии. Эту роль выполняют общественные институты, такие как партии, НГО, СМИ, различные социальные вертикали. Эти институты не только обеспечивают объем информации по вертикали «снизу-вверх», но и организуют публичное обсуждение идей, предложений, решений по основным вопросам развития страны, то есть выполняют публичную экспертизу проектов государственного управления. Значение этого дискурса и набора идей трудно переоценить не только потому, что две головы лучше, чем одна, но и потому, что они генерируются людьми, непосредственно находящимися в поле проблемы, требующей решения. Проиллюстрируем нашу мысль примером из региональной политики. Обратная связь подразумевает наличие адекватного информационного потока от регионов к центру, вырабатывающему государственную политику развития регионов. Этот поток идет в основном по линии «администрация субъекта федерации – центр», «представительная власть субъекта федерации – центр» и «депутаты от региона – центр». На Рис.10 вверху показана 92 характеристика увязанности инвестиций и бюджетных трансфертов в регионы страны (коэффициент корреляции, который показывает уровень связи двух динамических величин), причем на графике видно, что в районе 2000 г. эта корреляция исчезла. Графики в нижней части Рис.10 демонстрируют величину разброса показателей развития регионов (ВРП на душу и уровень безработицы), причем с 2000 г. эта величина стала резко возрастать, а значит, произошло заметное ухудшение показателя равномерности развития регионов. А значит, предпринятые в начале 2000 годов изменения порядка избрания губернаторов, депутатов Государственной думы и формирования Совета Федерации существенно ухудшили систему обратной связи регионы – центр, а государственная региональная политика приобрела хаотичный, несогласованный характер. 93 1,00 0,39 0,49 0,570,55 0,04 0,14 0,21 0,00 -0,13 -1,00 50 на 1995 -0,18 2000 Отношение макс. знач. ВРП д.н. к миним. значению 90 -0,15 2005 отношение максимального значения к минимальному 80 45 70 40 60 35 50 40 30 30 25 20 20 10 15 0 1994 1996 1998 2000 2002 2004 ВРП на душу нас. 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Разрыв безработицы Рис.10. Показатели расслоения развитости российских регионов, как результата ошибочной политики Итак, необходимость построения общественных институтов, которые бы обеспечивали качественное построение каналов обратной связи, очевидна. В современной научной теории существует понятие количественного политического спектра страны, который характеризует степень социальной и политической 94 активности социума, степень его участия в формировании государственных политик и управления. На Рис. 11 показано, что ширина политического спектра напрямую связана с показателем успешности развития страны. смертность рождаемость Рис.11. Связь активности общества (показатель – ширина политического спектра) и успешности развития на примере реализации демографической государственной политики 95 Если политический спектр узок (случай поздней КПСС и отчасти Единой России последний лет), то общество как бы исключается из числа генераторов идей и предложений решений для государственной политики и управления, что снижает эффективность управления. И напротив, если спектр бесконечно широк, то это порождает ситуации хаоса. Таким образом, состоянием политических свобод и кондицией института общественного участия нужно управлять, что, во-первых, принципиально возможно и, во-вторых, представляет собой специфическую область государственной политики общественно-политического развития страны. Взаимодействие институтов, общественных объединений и формирование государственной политики может и должно приобретать организационные формы в виде различных общественных советов при органах власти, специальных, связанных с группами интересов, общественных союзов, ассоциаций по видам деятельности, по региональному представительству. Принцип формирования представительных органов власти в соответствии с квотной социальной, региональной и иными характеристиками общества также способствует улучшению качества обратной связи. Не менее важно значение общественной экспертизы, особенно в таких сферах, как социальная, экологическая, гуманитарная. Например, в России закон дает право Торгово-промышленной палате, являющейся НКО по 96 своему правовому статусу, осуществлять экспертизу проектов федеральных законов. Таким образом, функции посредников, связывающих социум и власть, состоят, как и в случае с политическими партиями, в следующем: Выявление интересов и проблем социума, их артикуляция; Сигнально-информационная трансляция по линии: СОЦИУМ-ВЛАСТЬ; Консультирование усилитель власти; власти: интеллектуальный Участие в разработке властных решений (научноэкспертная поддержка власти); Участие в принятии властных решений (давление, лоббирование); Участие в реализации властных решений: популяризация, мобилизация, общественный контроль, обратные связи; Участие в формировании властей и их повестки через выборы В-третьих, одной из основных функций и требований, предъявляемых институтам, участвующим в формировании государственной политики, является обеспечение координации и комплексирования государственных политик. Нами уже отмечалось, что практически все государственные политики должны быть увязаны между собой, поскольку качество развития страны 97 в конечном итоге воспроизводиться всего лишь по нескольким структурно образующим координатам, таким как региональное развитие, социальное (гуманитарное) развитие и отраслевое экономическое развитие. Соответственно, практически в любой государственной политике должны быть заложены указанные содержательные измерения, понимаемые нами как специфическая адресация к требованиям конкретного из перечисленных типов развития. На Рис.12 показано, какие государственные органы и соответствующие им общественные институты должны участвовать в согласовании и координации соответствующей частной государственной политики. 98 Рис.12. Координация и комплексирование при формировании государственных политик В-четвертых, институты могут и должны оказывать конструктивное влияние на высшие должностные лица и процесс принятия ими решений не только по сценарию компенсации личных или профессиональных недостатков последних, но и в рабочем режиме, как непосредственно, так и опосредованно. От того насколько эффективно обустроен этот канал связи зависит позитивное и конструктивное наполнение государственной политики со стороны высшего должностного лица. Итак, роль высших должностных лиц и институтов в формировании государственных политик весьма важна. Они генерируют оценки стартового состояния объекта государственного управления, формулируют ценностный выбор и целевое установление, идентифицируют проблемы и ставят управленческие задачи, вырабатывают 99 и оформляют в юридическом виде решения, проводят экспертизу и подготавливают содержание государственной политики на стадии ее реализации и в режиме обратной связи корректируют ее. Если механизмы такого взаимодействия не настроены должным образом, то эффективность государственной политики существенно снижается. Однако всегда и во всем самое главное – это люди, которые воплощают в жизнь все рассмотренные нами функции. Успешные политические лидеры, облечены максимальным властным мандатом, располагающие самыми значительными полномочиями и ресурсами часто являются фактором № 1 в определении государственной политики, иллюстрируя собственным примером критическую роль личности в истории. Вопросы для самопроверки: 1. Что такое должностное лицо и институты государственного управления и в каких отношениях они находятся? 2. В чем состоит и как выражается формирование государственной политики? 3. Назовите особенности правового статуса должностных лиц, закрепленные в действующем законодательстве РФ. 100 4. Охарактеризуйте понятия властной вертикали и горизонтали. 5. В чем заключается действие «метода обратных задач»? 6. Почему психологические качества лидера влияют на государственную политику? 7. Каким образом институты обеспечивают научность формирования государственной политики? 8. Что отражает показатель ширины политического спектра? 9. Почему важна такая функция институтов, участвующих в формировании государственного управления, как координация государственных политик? Вопросы для дискуссии: 1. Почему система самоуправления в Российской Федерации на самом деле является обычной публичной или государственной властью? 2. Что важнее: психологические или профессиональные качества лидера? Обоснуйте свою точку зрения примерами из мировой истории. 3. Создает ли личность историю или является порождением эпохи? 101 личность Авторские публикации по теме: 1. Якунин В.И., Сулакшин С.С., Вилисов М.В., Соколов Д.В. Наука и власть Проблема коммуникаций. М.: научный эксперт, 2009 2. Сулакшин С.С. Практика промышленного лоббизма. Как делать законы своими руками. М.:Fintrax, 2001 Литература по теме: Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. /под ред. Л.В. Сморгунова. – М.: РОССПЭН, 2006 Дегтярев А.А. Принятие политических решений. Учебное пособие. – М.: КДУ, 2004. Гоббс Т. Левиафан. М.: Мысль, 2001. М.Вебер. Политика как призвание и профессия. Избранные сочинения. М.,1990. Любимов А.П. Лоббизм как конституционноправовой институт. М. Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение стратегического управления, разработки и реализации приоритетных национальных проектов и программ. М., 2007. Перегудов С.П. Корпорации, общество, государство: эволюция отношений. М.: Наука, 2003. 102 Расторгуев В. Н. Социальное государство: институциональные ниши российской политики и доктринальный уровень политического планирования. Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 2008. № 1. Якунин В. Формирование государственной политики в современной России: проблемы теории и практикиМ.:РОСПЭН. -2006. Mark Considine. Making public policy: institutions, actors, strategies. Polity Press, Cambridge, 2005 Steven Kelman. Adversary and cooperationist institutions for conflict resolution in public policymaking. Journal of Policy Analysis and Management. Volume 11, Issue 2, 1992. Gerald Miller, Mara S. Sidney. Handbook of public policy analysis: theory, politics, and methods. New York, 2006. 103 Лекция 3 Общие механизмы и технологии формирования (проектирования) и реализации государственной политики. Государственное управление успешностью страны Программные тезисы Понятие успешности страны. Способы измерения успешности, понятие индекса. Формула успешности развития. Приоритетность и развитие. Управление успешностью, основной принцип управления успешностью. «Поверхность успешности». «Failed states» – несостоявшееся государство и неприемлемость деволюционного пути развития. Стандартные технологии достижения успешности. Коэффициент этатизма и государственное участие в управлении экономикой страны. Автаркизм и успешность государственного управления. Модель страны. Цивилизационная идентичность и модель страны в активно-деятельностном подходе. Корректирование модели страны. Система оценки и способы измерения успешности. Качественные и количественные показатели роста. Социальная, отраслевая и региональная аспекты качества развития. Коэффициент фондов и успешность социальной политики государства. Распределение отраслей производства по степени передела как характеристика качества экономического развития. Понятие жизнеспособности страны. Коэффициент жизнеспособности. Технология повышения жизнеспособности 104 государства. Корреляционный и регрессионный анализ как методы выявления идентичных факторов. управленческих цивилизационно- Понятие успешности страны При формировании государственной политики управленец должен ориентироваться на достижение и осуществление той модели развития, которая повышает показатель успешности страны. Успешность страны в государственно-управленческом контексте – это самый интегральный, то есть учитывающий наибольшее количество параметров показатель, который характеризует состояние государства как сложной социальной системы. Именно успешность должна лежать в основе выбора того или иного механизма государственной политики, поскольку само государственное управление имеет в виду достижение поставленной цели или функции цели. Успешность того или иного государства – величина, которую можно измерить при помощи индекса. Индекс (в государственно-управленческом контексте) – это некая количественная мера, которая выражает желательный критерий развития государства или сложной социальной системы. Очевидно, что индекс включает в себя количественные и качественные показатели, часть из 105 которых измеряется и выражается статистически, а часть – при помощи метода экспертной оценки. Приведем примеры. Давосский индекс (Индекс глобальной конкурентоспособности стран мира), разработанный аналитиками Всемирного Экономического Форума, включает в себя 113 переменных, причем две трети этих показателей строятся на основе опроса экспертов, а одна треть – на основе открытых, публичных, статистических данных. Эти переменные образуют 12 кластеров, по которым определяется положение стран на шкале конкурентоспособности. При этом под конкурентоспособностью понимается способность того или иного государства обеспечивать стабильный экономический рост в среднесрочной перспективе. Широко применяется в современных социологических исследованиях разработанный в 1990 году в недрах ООН Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП). Ставший уже классическим инструментом для проведения сравнительного анализа уровня жизни в разных странах мира, он учитывает основные характеристики человеческого потенциала: уровня жизни, грамотности и ожидаемой продолжительности жизни. Уровень жизни населения оценивается по строгой научно обоснованной системе показателей, отражающих количественные и 106 качественные показатели социально-экономической дифференциации и социального развития. Индекс успешности страны является наиболее интегральным показателем, отражающим характер развития государства по широкому кругу целей, достижимых в рамках государственной политики: экономическим, демографическим, внешнеполитическим, региональным, финансовым. На Рис.1 приведена формула успешности развития страны: Фц = Σ Сi х Пiк = С1 х П1 + С2 х П2 + С3 х П3… К = 1, где С – весовые коэффициенты (коэффициент значимости показателя развития), П – показатель развития Рис.1. Формула и графическое изображение индекса успешности развития 107 Обратим внимание, что общий показатель успешности развития складывается из суммы отдельных параметров, а не из их произведения, поскольку нулевой показатель по какому-либо одному параметру может обернуть все произведение в 0, что противоречит формальной логике. Политика может быть неуспешной по одному показателю, но успешной по всем другим. Например, если мы хотим измерить успешность страны по экономическому показателю, то необходимо учесть темпы инфляции, прирост ВВП, добавленную стоимость на единицу фонда затрат и так далее. Задача государственного управленца, государственной политики состоит в том, чтобы все показатели развития, входящие в интегральную формулу успешности развития, достигли своего максимума, что в условиях ограниченности ресурсов требует от управленца умения расставлять приоритеты. В нашей формуле эти приоритеты, эти весовые компоненты отражены коэффициентами (П). Их значение в итоге определяется, проистекает из политического выбора, из экспертной оценки, из постоянного политического диалога общества с властью, в рамках которого устанавливаются ценностные приоритеты в развитии страны. Важно заметить, что значение итогового индекса успешности Ф не находится в прямой зависимости от значения коэффициента П. В общей формуле это отражено ограничением по показателю степени:k отлично от 1. То 108 есть, это не значит, что чем выше будут показания П, тем выше будет индекс успешности Ф. Дело в том, что природа управления сложной социальной системы иная, в ее рамках не всегда работает принцип «кашу маслом не испортишь», «чем больше, тем лучше». У каждого гражданина имеется собственное мнение относительно успешности государственной политики, под которой ими понимается развитие, то есть изменчивость показателей, описывающих состояние страны, в положительном направлении, совпадающим с потребностями и ценностными установками. Общий успех есть производное, результат действия целого набора факторов. Управление успешностью, управления успешностью. основные принципы Если применить аналогию из курса биологии, то под «успешностью» следует понимать способность биологического вида к выживанию и размножению, что также зависит от многочисленных факторов – климата, агрессивности/благоприятности окружающей среды, наличия ресурсов для пропитания. Общий закон взаимодействия в рамках живого мира – выживание сильнейшего, наиболее приспособленного. Согласно закону о наследственности и изменчивости теории 109 Ч.Дарвина, в природе действует особый механизм. Флуктуация (серьезное колебание, изменение) признака, вызванная теми или иными причинами, провоцирует в организме мутацию, и если она позитивна, то организм становится более жизнеспособным, а признак, повышающий «успешность» того или иного вида, то есть его способность к выживанию, становится наследственным. В более сложной живой природе, в человеческом сообществе, действуют примерно такие же законы. Разница состоит лишь в том, что для социальной среды набор внешних показателей, признаков шире. Очевидно, если в природе существует некий закон, управляющий этими показателями, максимизирующий успешность, то и в применении к обществу существует возможность управления успешностью. Политик должен понять, какой конкретный показатель должен быть изменен и в каком направлении, чтобы общий коэффициент успешности развития страны повысился. В итоге изменится так называемая «поверхность успешности», графически отражающая индекс успешности (Рис.2). 110 Рис. 2. Поверхность успешности сложной социальной системы в пространстве факторов влияния (управляемых и неуправляемых) В конечном счете, «поверхность успешности» воплощает модель социума и определяется конституцией, законами, практикой, обыкновениями, традициями, конвенциями и так далее. Формой «поверхности спешности» можно управлять, например, изменяя ставку рефинансирования, долю госрасходов ВВП, процент налогов, остающихся в регионе или направляемых в федеральный центр. Таким образом, «поверхность успешности» с точки зрения теоретической является способом нахождения условий для многопараметрической 111 оптимизации успешности страны в пространстве параметров выбора. Заметим, что построение «поверхности успешности» возможно как в применении к положению страны в целом, так и в отношении отдельно взятой политики по нескольким, наиболее релевантным в конкретном поле государственных решений показателям (Рис.3). Двумерные сечения поверхности экономической успешности России (по индексу ВВП) 48 Рис. 3.Пример поверхности успешности для России (частное сечение многомерной поверхности) В биологии виды, которые оказываются не способными ответить на вызовы окружающей среды, 112 просто не выживают. Такая аналогия имеется и в государственной практике. Государство, которое не способно управлять успешностью, становится «failed states» – несостоявшимся государством. Несостоявшееся государство – это государство, власти которого потеряли способность контролировать всю территорию государства, а также демографическую, политическую и экономическую ситуацию. Россия стала дважды несостоявшимся государством в XX веке – в 1917 и в 1991 году. Сейчас список этих государств возглавляет Сомали. Имеется также рейтинг недееспособности государств, составляемый ежегодно авторитетным американским журналом Foreign Policy. По данным на 2010 год Россия занимает в нем 80 место. 113 Рис. 4. Базовые понятия для сложной социальной системы В целом и общем, такой путь, путь несостоявшегося государства, неприемлем в рамках государственного управления, которое должно быть гибким и технологизированным, приспособленным для решения оптимизационных задач. Деволюция как путь, противоположный эволюции, противоречит самой логике существования государства, человеческого общества как оразумленной системы (Рис.4). Очевидно, что каждый день государство сталкивается с разными вызовами, вот почему стандартные технологии типа капитализм, социализм не могут помочь в достижении максимальной успешности. Они имеют право 114 на существование лишь методологически, как полярные или экстремальные точки в пространстве богатого выбора, который позволяет оптимизировать успешность во всех направлениях. Обратимся к примеру. Как понять, какой процент доли государственной собственности является оптимальным для достижения цели развития? Предельный либеральный случай нулевой доли госсобственности или огосударствленная экономика с долей госсобственности 100%, как это было в СССР? Очевидно, что ни один из вариантов не может быть эффективным. Государство не может передать в частные руки и должно само распоряжаться ядовитыми, психотропными веществами, в его ведении должны находиться вопросы вооружения, ядерные арсеналы и так далее. Также аксиоматично, что если всем имуществом владеет государство, то подавляется инициативность, отдельно взятого человека. Таким образом, доля государственной собственности, максимизирующая успех, должна быть между 0 и 100%, но не 0% и не 100%. Решение о приватизации или, наоборот, национализации имущества должно быть принято на основе феноменологического анализа существующей реальности, получено путем моделирования и сравнения с опытом других государств. Исходя из задачи оптимизации, должны устанавливаться критерии, цели и осуществляться выбор параметров и методов их достижения. 115 На Рис.5 показан график развития Российской Федерации с 2000 по 2010 гг. по 56 показателям (данные предоставлены Росстатом). 2000 год взят за единицу отсчета. Мы видим, что в 2008 году произошло резкое изменение большинства показателей в худшую сторону. В условиях мирового энергетического кризиса наша страна оказалась крайне уязвима к событиям, происходящем на мировой арене – это связанно с тем, что ее бюджет сильно зависит от цен на энергоносители, которые, равно как и объем поставок, устанавливаются вовне, ОПЕК и другими акторами мировой энергетической сцены. ЗВР вто СРД Рис.5. Схема социально-экономического развития Российской федерации по 56 показателям, начиная с 2000 года (ЗВР – золотовалютные запасы, ВТО – внешнеторговый оборот, СРД – среднее значение трендов) 116 Фактически, можно утверждать, что пространство управленческого выбора – определение ставки рефинансирования, доли государственного имущества в структуре собственности, доли госрасходов ВВП страны – это коэффициент этатизма. При этом заметим, с точки зрения активнодеятельностного подхода участие государства в экономике не сводимо к доле государственного имущества, оно в равной степени определяется и тем, в какой мере и насколько государство перераспределяет добавленную стоимость. Этот показатель определяется через соотношение расходной части бюджета и ВВП страны. Не менее важным показателем для характеристики успешности управления является степень автаркизма, то есть степень закрытости страны от внешнего мира. Она определяется положительным или отрицательным сальдо баланса внешнеторгового оборота, или отношением экспорта к импорту. В вопросе об автаркизме также следует избегать полярных решений. Абсолютная открытость, равно как и абсолютная закрытость, крайний протекционизм, не является оптимизирующими успешность политическими практиками. Модель страны. Взаимосвязь параметров выбора управления и степени успешности политики рождают модель страны. 117 (Рис.6). Модель страны подразумевает наличие некого свода идей, стратегических целевых установок и приоритетов, системы предложений, которые касаются более широкого круга вопросов, чем просто экономическое развитие страны, и, что не менее важно, этот свод идей и установок должен соотноситься с существующими реалиями, что является залогом успешности его применения на практике. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования Что такое «модель страны»? Связана ли она с конституцией страны? Успешность страны: социально-экономическая. Набор зависимых параметров развития Цель Россия сегодня Искомая новая модель Неолиберальная модель Набор независимых параметров как выбор в управлении Подход Мау-Ясина-Кузьминова Рис.6. Модель страны Модель страны, вне всякого сомнения, несет на себе отпечаток цивилизационной идентичности. Важно понимать, что цивилизационная идентичность в активно118 деятельностном ключе не сводима к квасному патриотизму, она является высоко значимым параметром управленческого решения, необходимым условием для достижения цели успешности развития, поскольку обеспечивает связь между параметрами системы, которые задаются Конституцией, законами, доктринами, практиками, обыкновениями, традициями (Рис.7). Что такое «модель страны»? Связана ли она с конституцией страны? Y1 Х1 Y2 Х2 … … Yn Хn Вектор параметров функции цели (показателей успешности страны) Вектор параметров управленческого выбора Рис.7.Модель страны Модель страны может корректироваться в зависимости от задач, стоящих перед обществом на 119 определенном историческом этапе. Меняя управляемые независимые параметры – ставку рефинансирования, долю госрасходов и тому подобное, – мы корректируем модель развития и получаем в итоге определенные, желаемые нами параметры управления, сумма которых складывается в успешность развития (см. Приложение к лекции – независимые и зависимые параметры государственного управления). Приведем доказательство важности учета фактора цивилизационной идентичности для управления успешностью страны. Например, рассмотрим параметр нематериальной мотивации труда, которая зависит от престижности труда в общественном сознании. Чем выше ценится труд гражданами того или иного государства, тем выше производительность труда, а значит, лучше развивается экономика. Ценность труда в обществе формируется не только методами пропаганды, воспитания, образования, но и предопределяется некими этническими, религиозными, этическими традициями, складывавшимися на протяжении жизни многих поколений. Социологические исследования показывают, что в настоящее время труд не является значимой ценностью для россиян, в сравнении со, скажем, Японией и странами Западной Европы. Более того, при уровне зарплаты меньше 50 тыс.рублей трудно вообще обнаружить какуюлибо мотивацию к труду, даже материальную (Рис.8). 120 Фактор оплаты труда оптимум факт КЖС Кжс - Доля оплаты труда в ВВП, % 50 КЖС 45 40 оплата труда 120 Ряд1 35 100 Ряд2 80 Ряд3 30 Ряд4 25 60 Ряд5 40 Ряд6 20 15 Ряд7 20 10 Ряд8 Ряд9 0 5 0 20 40 60 80 100 Ряд10 -20 0 0 10 20 30 40 50 60 ЭО Регрессия Рис.8 Фактор оплаты труда и рост ВВП Очевидно, что добиваться роста производительности труда и ВВП, по сути, эффективности экономического развития без учета цивилизационного фактора не представляется возможным. Система оценки и способы измерения успешности. Ставя задачу измерения успешности развития страны, государственный управленец в первую очередь должен измерять рост. Рост как проекция успешности развития страны, является количественной характеристикой, 121 которую можно измерить и выразить как в конкретных цифрах, так и в процентах. Например, прирост ВВП как показатель экономического развития может быть выражен как в процентах, так и в рублях. Однако, очевидно, что для понимания того, насколько достигнутые результаты соответствуют поставленным изначально задачам, необходимо понять качество роста, что возможно при оценке структурных, пропорциональных изменений, порождаемых этим ростом. В контексте государственного управления существуют лишь три важнейших структурообразующих оси, по которым отображается качество роста: социальная, региональная и отраслевая структурообразующая ось. В соответствии с наименованием этих осей в системе государственной власти имеются министерство социального развития, министерство регионального развития и министерства экономики, промышленности и торговли. По вектору социального развития успешность страны оценивается как пропорциональность распределения населения по доходам. Управление функцией распределения есть главная задача деятельности государства в этой сфере, и успешность политики оценивается по коэффициенту фондов, отображающего соотношение доходов 10% наиболее обеспеченного населения к 10% наименее обеспеченного населения. Практика показывает, что коэффициент фондов в значении 122 между 3 и 8 отображает умеренную разницу в доходах. При таком раскладе не возникает существенных противоречий между социальными группами, а власти могут рассчитывать на поддержку населения и, соответственно, на политическую стабильность. К 2011 году коэффициент фондов в России по официальным данным достиг 16. Главным независимым параметром, которым можно управлять для достижения оптимального коэффициента фондов, является ставка подоходного налога, а именно введение прогрессивной ставки налогообложения. Главным параметром, отображающему успешность развития страны по экономической отраслевой структурной оси является распределение, соотношение отраслей производства в рамках национальной экономики по степени передела сырья или величине валовой добавленной стоимости, от отраслей, которые производят компьютеры, технику, самолеты, ракеты, то есть инновационно-чувствительные виды продукции, до добывающего сектора. Действительно, простого списка отраслей по общероссийскому классификатору видов экономической деятельности – ОКВЭД – недостаточно для того, чтобы охарактеризовать успешность экономического курса правительства. Современная российская экономика является сырьевой, поскольку доля инновационной продукции или предприятий, которые производят такую продукцию, не превышает 9-10%. (Рис.9): 123 Доля в ВВП млрд. руб. млрд. руб. Сырьевые виды Наукоемкие виды 21 Рис. 9. Распределение отраслей производства российской экономики Основным инструментом управления успешностью по отраслевому показателю является стимулирование перелива капиталов из сырьевых и добывающих в обрабатывающие отрасли путем создания для этого специальных благоприятных мер (отраслевая дифференцированная налоговая ставка, ставка на кредиты и т.д.), что в итоге влечет за собой приток инвестиций в эти сферы. Только изменение отраслевого распределения в сторону обрабатывающего сектора будет отражать 124 качественный рост российской экономики, а значит, и успешность экономического курса. Прирост ВВП, количественный признак, таким образом, не является релевантным признаком успешности, поскольку он может быть обеспечен повышением объемов продажи нефти или газа. Понятие жизнеспособности страны. Совокупность показателей успешности страны определяет ее жизнеспособность, которая, в конечном счете, отражает способность или неспособность государства как сложной социальной системы существовать или не существовать, быть или не быть сегодня и в будущем. На протяжении российской истории коэффициент жизнеспособности, интегративный показатель успешности страны, менялся следующим образом (рис.10). 125 КЖС РОССИЙСКАЯ ИМПЕРИЯ СССР РФ Сегодняшняя альтернатива гибель страны 0 1900 1950 2000 2050 Рис10. Исторический КЖС (коэффициент жизнеспособности) Российского государства Существует объективная методологическая возможность повышения коэффициента жизнеспособности государства. Эта технология, алгоритм достижения успешности состоит в декомпозиции проблем и задач, которые необходимо решить для достижения главной цели – цели развития страны. Выстраивая проблемноуправленческое дерево (по оси проблема – задача), в какой-то момент мы дойдем до уровня так называемых атомизированных задач, которые не подвергаются дальнейшему дроблению. В результате решения этих задач первого уровня разрабатываются документы развития, 126 программирование управления, общие параметры которого, в итоге, задаются Конституцией страны (Рис.11). Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования Структура исследования. Конечный продукт Страна Основная сущность стран а КЖС территори я Территориальная целостность обороноспособность армия опк союзы народонаселение обустройство здоровь е Сплоченност ь демог рафия Челов ечески й капита л культура образ овани е управление Сущностные признаки Жизнеспособность страны Управленческие факторы жизнеспособности кадры Идейнодуховный потенциал наука Факторы (сущностны е потенциалы ) Фактические значения факторов Оптимальные для максимизации Кжс значения факторов экономика Проблемы Решения Программа управленческих действий по восстановлению Кжс Программа действий Доктрина безопасности и развития Конституция Конституция России 29 Рис.11. Методология повышения коэффициента жизнеспособности страны Цивилизационно-идентичная обусловленность модели страны делает необходимым выявление особенностей исторического опыта, которые могут повлиять на определение направлений и мер по достижению успешности политики на этапе разработки политики. В арсенале управленца существует целый 127 спектр специальных методов, прежде всего, регрессионный и корреляционный анализ, которые позволяют вычленять в прошлом факторы, которые отвечали за успех или, наоборот, были причинами провала тех или иных политических начинаний (Рис.12). Методология выявления идентичных факторов и определения их оптимальных значений для максимизации жизнеспособности страны Исторические ряды фактора и успеха успех Ф успех t Граница диапазона изменчивости фактора F(Ф) Типы регрессий Регрессионная связь, полученная из двух временных рядов, - успеха и фактора Ф Фопт Рис. 12. Регрессионный анализ как метод выявления исторических факторов успеха На Рис.39 показана историческая корреляция между действовавшей экономической моделью и жизнеспособностью государства (единица – это соответствие между выбранным путем экономического развития и успешностью страны). Можно сделать вывод, 128 что Российская империя в этом смысле была достаточно оптимизированным государством, Советский Союз – в меньшей степени, а экономическая модель текущего двадцатилетия несовместима с обеспечением жизнеспособности (рис.13). КЖС и модель российской экономики 120 100 80 Ряд1 Период в истории России Коэффициент корреляции гармоничности экономики и жизнеспособности страны 1750-2009 0,77 40 1750-1917 0,81 20 1917-1990 0,70 1991-2009 0,21 60 Ряд2 2070 2060 2050 2040 2030 2020 2010 2000 1990 1980 1970 1960 1950 1940 1930 1920 1910 1900 1890 1880 1870 1860 1850 1840 1830 1820 1810 1800 1790 1780 1770 1760 1750 1740 1730 0 1750-2050 1917-1990 80 80 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 α 0 0 20 40 60 80 100 120 0 10 20 30 1750 -1916 40 50 60 70 80 90 1991-2009 60 35 50 30 40 25 30 20 15 20 10 10 5 0 0 10 20 30 40 50 60 70 2 0 80 0 5 10 15 20 25 30 Рис.13. КЖС модель экономического развития: историческая перспектива На Рис.14 показана корреляция между жизнеспособностью страны и степенью социальной удовлетворенности населения. Очевидно, что социальная неудовлетворенность достигла своего минимума в период 129 35 перестройки, незадолго до того, как СССР потерял свою жизнеспособность. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования Социальное развитие. КЖС удовлетворенности населения справедливостью и степень социальной КЖС 80 КЖС 70 60 50 40 Ряд1 Ряд2 30 20 10 2020 2010 2000 1990 1980 1970 1960 1950 1940 1930 1920 1910 1900 1890 1880 1870 1860 1850 1840 1830 1820 1810 1800 1790 1780 1770 1760 1750 -10 1740 0 38 Рис.14. КЖС и степень социальной удовлетворенности населения Но порой исторического опыта, пройденного тем или иным обществом, оказывается недостаточным для того, чтобы выявить связь между успешностью и определенным фактором. Тогда необходимо использовать методы моделирования. Например, количественное измерение политического спектра, учитывающего политические предпочтения 130 населения, от левых до правых взглядов, дает возможность построить прогностическую модель стабильности или нестабильности социально-политической обстановки в стране. Простейшие социологические опросы позволяют распределить население по двум условным лагерям – «лоялистов» и «оппозиционеров» (Рис.15). Расстояние между этими двумя лагерями демонстрирует ширину политического спектра. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования К построению модели политического спектра n/n0 в а г б д Δ оппозици онеры лоялисты 0 max W ~(Nгр1 х Nгр2 х Δ) 3 Рис.15.Построение модели политического спектра Если политический спектр бесконечно узкий – на лицо ситуация стагнации политической системы, в 131 которой пространство дискурса, выбор идей и решений минимальный. Если большинство населения выступает против курса правительства, спектр резко расширяется, перед нами классическое предреволюционное состояние общества. Если ввести понятие «социальной энергии» или «политической температуры», то из этой схемы возможно извлечь информацию о поведении масс, которое может реализоваться в протестных и конфликтных противостояниях групп населения. Социальное напряжение, мотивация на борьбу прямо пропорциональна расстоянию между лагерями лоялистов и оппозиционеров. Применив нехитрую формулу, мы можем вычислить политическую температуру общества в относительных величинах в исторической ретроспективе (Рис. 16) и перспективе, соответственно, прибегнув к методу экспертной оценки и ретроспективного анализа. 132 Прогноз российского политического контекста Политическая температура,W 1200 1000 800 600 400 200 1800 1810 1820 1830 1840 1850 1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 0 Политическая температура, полученная экспертно напрямую Политическая температура, рассчитанная по текущим спектрам Рис.16. Исторический анализ и прогноз российского политического спектра Очевидно, что всплески политической активности наблюдались в 1905, 1917, 1991 и 1993 гг., вошедших в историю нашей страны как годы революций, глубоких социальных напряжений и реформирования. Прогноз относительно политической температуры на ближайшее время – восходящий (причем текущий мониторинг его оправдывает), что чревато политической нестабильностью и социальными волнениями. 133 Итак, управление успешностью развития страны, поддержание жизнеспособности государства как сложной социальной системы является главной задачей, стоящей перед политическим деятелем. Выработка адекватного курса, способного привести к достижению цели успешности осуществляется через анализ проблем, стоящих перед государством и сопровождается изменением ряда параметров, совокупность которых составляет модель развития страны. Конституция страны, национальный исторический опыт, цивилизационная идентичность являются связующим звеном всей совокупности параметров модели страны и в таком качестве оказывают непосредственное влияние на успешность и жизнеспособность государства. Вопросы для самопроверки: 1. Что такое успешность в контексте государственной политики? 2. Что такое индекс? 3. Объясните формулу индекса успешности страны. 4. Какой основной принцип управления успешностью? Существуют ли стандартные технологии оптимизационного управления? 5. Что такое модель страны и какими параметрами она определяется? 134 6. По каким критериям производится оценка качества роста? 7. Что отображает распределение отраслей производства национальной экономики по степени передела? 8. Существует ли методология повышения коэффициента жизнеспособности государства? Вопросы для обсуждения: 1. Каким образом, по Вашему мнению, стоит оценивать степень участия государства в управлении? 2. Проанализируйте мировые рейтинги и индексы GRICS (интегральный показатель государственного управления), индекс демократии, индекс непрозрачности, индекс свободы прессы, индекс мировой конкурентоспособности, EIS (European Innovation Scoreboard) мировой рейтинг благотворительности (CAF) индекс счастья индекс развития человеческого капитала (ИРЧП) Дайте аргументированную оценку индексам по следующим параметрам: а) набор показателей б) возможность верификации данных в) субъективностьобъективность г)политизированность. 135 Авторские публикации по теме: 1.Сулакшин С.С. Теория и феноменология успешности сложной социальной системы. М.: Научный эксперт, 2013 г. 2. Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике: В 5 т. Т.1. Глава II. Современная экономическая теория и мировой опыт об управлении и управляемости экономического развития. Под ред. Сулакшина С.С.М.: Научный эксперт, 2008. 3. Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений. Труды Центра проблемного анализа и государственно управленческого проектирования, Вып. №2, Научный эксперт, 2006 г. 4.Багдасарян В.Э., Колесник И.Ю., Сулакшин С.С. Государственное управление в России и труд. Оплата. Мотивация, производительность. М.: Научный эксперт, 2010 г. Литература по теме: Дафт Р. Управленческие решения. Секреты успеха. М., 1999. Зайцев М.Г., Варюхин С.Е. Методы оптимизации управления и принятия решений. Примеры, задачи, 136 кейсы. – М.: Дело / Академия народного хозяйства, 2008. – 664 с. Лексин В. Н., Лексин А. Н., Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М. УРСС, 1997. Гл. 3.1.-3.4., 3.9. Рандма-Лийв Т. О. О применимости «западных» теорий государственного управления в посткоммунистических странах. Вопросы государственного и муниципального управления. № 2, 2008 Sergio Fernandez, Hal G . Rainey. Managing Successful Organizational Change in the Public Sector. Theory to Practice. Public Administration Review. March/ April 2006. Charles Polidano. The new public management in developing countries. IDPM Public Policy and Management Working Paper №13.November 1999. The Ibrahim Index of African Governance .Methodology. Mo Ibrahim Foundation. http://www.moibrahimfoundation.org/en/section/the-ibrahimindex/methodology 137 Приложение 1. Независимые параметры в государственном управлении – факторный выбор управленца Коэффициент монетизации экономики – объемы агрегата M1, М2, М3, отнесенные к ВВП (%) Золотовалютные резервы Структура золотовалютных резервов (монетарное золото/валюта/ ценные бумаги) Курс национальной валюты к доллару (сколько стоит доллар в местной валюте, например, юань/долл) Ставка рефинансирования ЦБ Коэффициент мультипликации денежной массы национальной банковской системой Объем фонда обязательного резервирования банков Скорость оборота в стране денежной массы (по Фишеру) Доля национального кредитного портфеля на производственный кредит и на потребительский кредит Доля госрасходов в ВВП Доля инвестиций в ВВП Доля государственных инвестиций во всех инвестициях Доля государственных инвестиций во всех инвестициях по отраслям Доля иностранных инвестиций во всех инвестициях Доля частных инвестиций во всех инвестициях 138 Доля региональных государственных инвестиций (из местных бюджетов) Доля прямых инвестиций во всех инвестициях Доля портфельных инвестиций во всех инвестициях Экспорт капитала (накопленный и текущий годовой) Импорт капитала (накопленный и текущий годовой) Доля оплаты труда в ВВП Минимальная оплата труда (часовая стоимость) Средняя величина оплаты труда Доля госдолга в ВВП Доля суммарного (государственного и корпоративного) внешнего долга страны в ВВП Рентабельность по отраслям Доля потребления домашних хозяйств в ВВП Доля госсобственности в структуре собственности страны Отношение госдолга внешнего к внутреннему Объем (годовой) валового выпуска по отраслям [1] Объем (годовой) инвестиций по отраслям Занятость по отраслям Объем (годовой) добавленной стоимости по отраслям Объем вырабатываемой электроэнергии Объем потребляемой энергии Налог на прибыль Налог НДС Экспорт Импорт 139 Внешнеторговый оборот (Э+И)/ВВП Средняя импортная таможенная ставка Средняя экспортная таможенная ставка Доля налогов, идущих в федеральный центр Отношение госрасходов федерального центра (государственного централизованного бюджета) к госрасходам в регионах Доля налогов в ВВП Отношение максимальной и минимальной ставок подоходного налога Коэффициент фондов Коэффициент Джини Пенсионный коэффициент замещения Различие между регионами по ВРП на душу , по инвестициям на душу, по средней оплате труда, по занятости Объем доходов и расходов государственного централизованного бюджета Объем доходов и расходов консолидированного бюджета Доля от всех расходов государственного централизованного бюджета на общегосударственные расходы Доля от всех расходов государственного централизованного бюджета на оборону Доля от всех расходов государственного централизованного бюджета на безопасность 140 Доля от всех расходов государственного централизованного бюджета на поддержку экономики Доля от всех расходов государственного централизованного бюджета на ЖКХ Доля от всех расходов государственного централизованного бюджета на экологию Доля от всех расходов государственного централизованного бюджета на образование Доля от всех расходов государственного централизованного бюджета на культуру Доля от всех расходов государственного централизованного бюджета на здравоохранение Доля от всех расходов государственного централизованного бюджета на социальную политику Доля от всех расходов государственного централизованного бюджета на дотации субъектам РФ (или провинциям в других странах) Доля от всех расходов государственного централизованного бюджета на науку Доля в расходах государственного централизованного на экономику субсидий АПК Отношение числа платных мест к бюджетным в образовании Отношение затрат на покупки ВиВТ к затратам на содержание армии Доля численности армии в населении страны 141 Доля численности всех силовых структур в населении страны. Зависимые параметры в государственном управлении – получаемый результат развития Макроэкономические показатели ВВП ВВП/душу населения Энергоемкость ВВП Темп прироста ВВП на душу населения Производительность труда Инфляция Демографические и гуманитарные показатели Демографические показатели на городской и внегородской территории страны и по возрастным когортам Рождаемость Смертность Ожидаемая продолжительность жизни Миграционное сальдо Уровень безработицы Соотношение средней ЗП и прожиточного минимума Доля населения за чертой прожиточного минимума Площадь жилых помещений на одного жителя Отношение цены одного кв. метра жилья к среднедушевому доход населения Время оказания экстренной мед.помощи 142 Коэффициент урбанизации Структура расходов семьи (питание, жильё, образование, лечение, досуг…) Объём пассажирских перевозок Коэффициент брачности Охваченность населения интернетом и другими видами связи. Соотношение оплат труда по отраслям Кол-во автомобилей на 1000 населения Площадь жилых помещений на одного жителя Показатели безопасности государства. Показатель масштабов коррупции Масштабы теневой экономики Доля иностранного капитала в предприятиях стратегического назначения и инфраструктуры государства Доля импорта в продовольствии, лекарствах, критических технологиях, сырье. Конфликты и преступления на национальной почве Одобрение власти обществом, состояние политической среды Забастовки, бунты Доля содержащихся в заключении от населения Наука, культура и образование Кол-во патентов на душу населения и кол-во выданных патентов за рубежом Кол-во научных работников на 10000 чел. населения 143 Кол-во научных и конструкторских учреждений Кол-во национально контролируемых критических технологий Число научных цитирований национальных ученых на душу населения Количество научных открытий Доля наукоёмкой продукции на душу населения Доля наукоемкой продукции на мировом рынке Доля инновационной продукции по структуре выпуска Доля сырья и доля наукоемкой продукции в экспорте Доля наукоемкой продукции и сырья в импорте Посещение театров, консерваторий, музеев и т. д., их количество Социологические данные о предпочтениях населения страны: – к труду – к коллективизму – к душе – к нематериальным ценностям – к материальным ценностям – к терпимости – к альтруизму – к ценности человеческой жизни – к сопереживанию – к семье – к стремлению к совершенству 144 – к детности – к любви – к руководству страны – к патриотизму – к собственной цивилизационной и иной идентичности Доля населения, продолжающего обучение с 25 до 64 лет. Доля населения с высшим образованием Количество медалей на международных олимпиадах школьников и студентов Количество студентов на 10000 чел. населения Доля иностранных студентов в общем числе студентов Общественное здоровье Медали на международных спортивных соревнованиях Охваченность физкультурой (посещение кружков, секций…) Потребление на душу видов продовольствия: мяса, молока, яиц, фруктов овощей, рыбы, хлеба. Заболеваемость по видам Социальные болезни: туберкулез, СПИД, венерические заболевания Курение, алкоголизм, наркомания и иное девиантное поведение Показатели для индекса оценки психического состояния общества РАН на сто тысяч населения: 145 - Количество самоубийств – Количество заболеваний органов и чувств нервной системы – Количество психических расстройств – Количество убийств – Число разводов – Число беспризорников Экология Коэффициенты загрязнённости почвы, воды и воздуха. Приложение 2. Электронное правительство (egovernment). Критерии оценки качества государственного управления. Электронное правительство (e-government). Критерии оценки качества государственного управления. Технический прогресс, всемирная компьютеризация и распространение интернет-технологий не могли не привести к изменениям и в реализации государственной политики. В начале 21 века в управленческий лексикон вошло понятие электронного правительства, или электронного управления (английский аналог термина egovernment), которое ассоциируется с использованием ИКТ в качестве инструментов оптимизации системы управления. 146 Остановимся поподробнее на истории возникновения и эволюции этой концепции. Для начала – немного истории. Несмотря на то, что впервые об электронном правительстве широко заговорили лишь в 90-ые XX века в США, однако, логическим предшественником этого концепта государственного управления можно считать «теледемократию» 60-80-ых гг., подразумевавшую активное использование телевидения национальными лидерами для общения с гражданами, в предвыборной гонке и так далее. Администрацией Б.Клитона были предприняты первые шаги по созданию электронного правительства. Важно заметить, что в современной науке не существует единства мнений относительно понимания термина электронное правительство. Аналогичным образом, не существует единственного и признаваемого всеми перевода термина e-government на русский язык. Представляется возможным выделить, как минимум, три основные трактовки этого понятия. Во-первых, в узком и техническом с точки зрения активно-деятельностного подхода понимании, под электронным правительством понимают создание определенной коммуникационной инфраструктуры, позволяющей государственным органам и гражданам взаимодействовать с использованием новых информационных технологий. В этом смысле термин 147 электронное управление видится более адекватным переводом англоязычного термина e-government. Электронное управление в реальной жизни сопровождается созданием различным сайтов, порталов государственных структур, предоставляющим гражданам доступ к информации относительно деятельности государственных органов. Но перенос предоставления части услуг населению в виртуальное пространство является лишь первой ступенью в длительном процессе строительства электронного государства. В более широком смысле под электронным правительством понимают внедрение ИКТ во всех сферах государственной деятельности, что влечет за собой повышение взаимодействия государственных органов между собой, с организациями и гражданами. В итоге наблюдается повышения эффективности, экономичности и прозрачности работы правительства, а также существенным образом расширяются возможности общественного контроля над ним. Такая, несомненно, более расширенная трактовка ассоциируется со вторым этапом построения электронного правительства. И наконец, как отмечают ряд исследователей, внедрение ИКТ в практику ежедневного государственного управления ведет к трансформации его структуры, оперативной деятельности и изменении самой культуры управления. При этом «информатизация» системы управления касается не только сугубо правительства, то 148 есть исполнительной ветви власти, но и законодательной и судебной ветви власти. В итоге, по мысли ряда исследователей, можно говорить о формировании нового типа электронного государства на рубеже XX- XXI веков, которое соотносится с новым этапом развития конституционного государства и является наиболее адекватной социальной оболочкой для так называемого информационного общества. По мнению сторонников этой точки зрения, электронное государство отражает качественные изменения, происходящие во взаимоотношении власти и общества, а именно ведет к перераспределению центра тяжести в управленческих процессах, от государства к гражданскому обществу. В современном российском дискурсе наиболее распространённым является толкование e-government как модели государственного управления, складывающейся под воздействием возможностей современных ИКТ, при этом чаще всего политики и ученые употребляют в этой связи термин «электронного правительства». Каковы же цели и ценности электронного правительства? Внедрение электронного правительства ставится в центр современных реформ административнополитической сферы, поскольку оно связано с решением конкретных проблем, существующих сегодня в практике публичного управления, и его главной задачей является повышение эффективности государственного управления. 149 Согласно трактовке Комитета по публичному управлению ОЭСР, основной задачей современных реформ является переход от инструментализма к системному управлению, учитывающем, в том числе, политические и моральные аспекты администрирования. Электронное правительство в значительной мере облегчит осуществление мониторинга и оценивание действенности и эффективности правительства, поскольку подконтрольность государства обществу сделает более прозрачными финансовый менеджмент, управление персоналом и государственными политиками в целом. В идеале техническая или технологическая сторона вопроса, а именно, степень компьютеризации процесса управления не являются главной целью создания электронного правительства. Важно то, как новые ИКТ изменяют публичное управление, его внутреннюю структуру и отношения государства с обществом, государства с бизнесом, государства с государством. Таким образом, для того чтобы концепт электронного правительства оказался полезным для общества, необходим переход от ведомственной ориентации деятельности государства к ориентации на нужды и задачи граждан. Крайне опасным, как и в любых других государственных политиках, представляется простая автоматизация существующих неэффективных процедур государственного управления, то есть сосредоточение на технических задачах. Именно 150 обеспечение перехода от технической цели автоматизации и информатизации к задаче модернизации государственного управления является одним из основных вызовов на пути реализации проектов электронного правительства, как в Российской Федерации, так и в других странах. Одной из основных проблем, требующих разрешения по мере построения электронного государства, является проблема налаживания межведомственного взаимодействия и информационного обмена в процессе осуществления государственной политики, то есть осуществление задачи создания «правительства без швов» (seamless government). Функциональные разделения, которые отражают иерархическую и сложную структуру публичного управления, выступают одним из препятствий в процессе реализации государственной политики, и их преодоление технически приведет к повышению качества государственного управления, ускорению государственных процедур. Для выполнения цели повышения качества государственного управления и налаживания межведомственного диалога правительству необходимо решить ряд микрозадач. Во-первых, выработать стандартизированные форматы, регламенты, валидные формы документации, которые могли бы облегчить межведомственный обмен. Необходимо разрубить гордиев узел противоречия 151 текущего государственного управления – высокого уровня регламентации процессов внутри отдельного ведомства при одновременно низком уровне регламентации, практическом отсутствии контроля сроков исполнения и несения ответственности при межведомственном взаимодействии. Во-вторых, для преодоления пресловутой «бумажной волокиты» должна быть создана юридические база, то есть необходима определённая нормотворческая деятельность. Например, электронные документы, электронные анкеты и т.д., электронные подписи должны обрести юридическую силу. Значительные затраты, как материальные, так и временные необходимы для того, чтобы адекватно перевести документы в электронную форму, при этом, очевидно, что часть документов останутся только в бумажной форме. Кроме того, неизбежна и проблема регистрации, хранения электронной документации, то есть построение электронного правительства должно сопровождаться перестройкой работы государственных архивов. Дополнительной сложностью для Российской Федерации, в силу ее территориально-политического устройство, является тот факт, что аналогичные мероприятия должны быть проведены в субъектах федерации и на уровне местного самоуправления. Очевидно, что задача достижения транспарентности государственного управления корреспондирует с задачей 152 создания открытого общества, предоставления широкого доступа граждан к документации официальных органов. Важно понимать, что интенсификация информационных потоков не является «улицей с односторонним движением»: увеличивается обмен информацией, как в направлении «общество-государство», так и наоборот. В соответствии с этим, актуализируется необходимость выработки правил предоставления доступа граждан к информации с одной стороны, и защиты информации, в том числе частного характера, с другой стороны. Во исполнение этих задач в ряде стран мира были приняты или пересмотрены имевшиеся прежде законы о свободе информации: Закон о свободе информации США от 1966 был пересмотрен в 1996 г., а в Великобритании и Исландии были приняты новые законы. Отличительной чертой новых законов является существенное расширение содержания права на граждан на доступ к информации. Оборотной стороной медали расширения доступа к информации и интенсификации информационного потока является необходимость создания законодательных препятствий, которые бы защитили граждан от посягательств на личную жизнь. Как правило, такие законы ограничивают сбор личной информации только предусмотренными законом целями; при этом граждане должны быть поставлены в известность и иметь право доступа к информации, полученной государственными органами на законных основаниях. Кроме того, на 153 законодательном уровне очерчиваются права государственных органов, главным образом следственных, контролировать личную информацию, содержащуюся в электронной форме. Одним из основных средств защиты граждан в данном случае является разрешение использовать доступ к информации в оперативноследственной деятельности только по решению суда. Несмотря на то, что с первого взгляда, внедрение в жизнь концепта электронного правительства может существенно повысить эффективность государственного управления, данная идея не лишена ряда недостатков и угроз. Во-первых, если ограничиться только технической, а не ценностной и целевой стороной дела, то есть автоматизацией и компьютеризацией управления, то при наведении порядка в государственных структурах все граждане окажутся «под колпаком», а информационные технологии станут новым инструментом тоталитаризма. Футурологи рисуют ужасающие картины, когда власть окажется в руках малочисленного «онлайн» сообщества, новой электронной элиты, на которую днем и ночью будет неустанно работать созданное ею «электронное правительство», а IT-процедуры «новой экономики» дадут этой элите невероятные конкурентные преимущества перед традиционным многомиллиардным «оффлайн» сообществом. В той или иной степени такие размышления могут быть потенциально реализованы на практике. 154 Проанализировав мировой опыт, представляется возможным выделить несколько этапов построения электронного правительства. Повсеместно первый этап заключался в создании инфраструктуры и сопровождался разработкой сайтоввитрин государственных учреждений, выполнявших функцию донесения информации от государства и ведомств к гражданам. Второй этап характеризовался переходом к формату порталов, оснащенных опциями обратной связи и «наученных» предоставлять какие-то простейшие услуги населению онлайн. Сегодня в развитых странах происходит переход к третьему поколению средств взаимодействия государства и к гражданам, к формату оказания государственных услуг в режиме «одного окна» (Government Gateways). Не оказалась в стороне от этого процесса и сфера международных отношений. Действительно, общение в электронной форме может воспроизводиться как внутри одного государства, так и между ведомствами (например, Министерствами иностранных дел) других государств. В настоящие дни ряд международных организаций, прежде всего, ООН, уже занимаются стандартизацией форматов документов, предназначенных для сопровождения разных форм межгосударственного взаимодействия. Так, например, Европейская экономическая комиссия ООН разработала стандарт документов для международной торговли – UNeDocs. 155 Электронное правительство: российский опыт. Потребность внедрения новых технологий управления очевидна для современной российской системы государственности. Во-первых, экономические и социальные издержки государственной неорганизованности оказываются крайне высокими. По некоторым данным, в современной российской действительности затраты времени граждан на обращения в государственные службы составляют примерно 3-4 млрд. человеко-часов в год, что соответствует 1,5 млн. человеколет в год.1 Во-вторых, внедрение электронного правительства может внести определенный вклад в увеличение темпов роста экономики. По оценкам специалистов, повышение эффективности государственного управления может дать до 2% темпов прироста ВВП. В-третьих, повышение прозрачности подготовки и принятия решений, законодательных актов, упрощение государственных процедур для граждан и бизнеса при предоставлении государственных услуг значительно уменьшит возможность коррупционных действий, что в целом и общем, повысит уровень эффективности государственного управления и, как следствие, международный имидж государства. 1 http://open-gov.ru/2010/10/05/mirovoy-opyit-egov/ 156 Начиная с 2000-х гг., в Российской Федерации были предприняты попытки построения электронного правительства, причем эти усилия синхронизировались с усилиями по информатизации общества в целом во имя исполнения цели-максимума – перехода на новую, так называемую информационную ступень развития. Однако результаты этой деятельности оказались не столь впечатляющими. Заметим, что реализация курса на построение электронного правительства и перехода к информационному обществу шло в унисон с аналогичными процессами на мировой арене. Отправной точкой послужил 2000 г., а именно саммит Большой Восьмерки, который завершился подписанием «Окинавской хартии глобального информационного общества». Таким образом, лидеры государств, входящих в «Восьмерку» обозначили готовность к реализации в своих странах программ, направленных на развитие информационного общества и ликвидации информационного неравенства, а электронное правительство мыслилось неотъемлемой частью этого процесса. Во исполнение «Окинавской хартии» в 2002 г.была принята Федеральная целевая программа «Электронная Россия(2002–2010 гг.)». Заметим, что концепция формирования электронного правительства в Российской Федерации была утверждена постановлением 157 Правительства РФ от 16 августа 2007 г. в качестве дополнения к ФЦП «Электронная Россия». Это действие было синхронизировано с аналогичными усилиями мировой общественности, поскольку в 2003 и 2005 году состоялось два этапа всемирного саммита по информационному обществу. В России в это время начала готовиться и обсуждаться в экспертном сообществе «Стратегия развития информационного общества в России», которая была также одобрена в 2007 г. Отсутствие прогресса в деле построения электронного правительства привело к тому, что в мае 2009 года Правительство отменило действие Федеральной целевой программы «Электронное правительство», объявив о том, что ее компоненты войдут в более долгосрочную и масштабную программу «Информационное общество 2010-2018». Основная цель программы — повышение качества жизни граждан и улучшение условий развития бизнеса. Программа преследует следующие цели: создание электронного государства и повышение эффективности государственного управления; развитие российского рынка ИКТ и российских технологий; преодоление цифрового неравенства и создание базовой инфраструктуры информационного общества; обеспечение безопасности в информационном обществе; развитие цифрового контента. 158 Существует несколько факторов, обусловивших неудачу в реализации ФЦП «Электронная Россия». Во-первых, создание электронного правительства было лишь частью масштабной административной реформы, старт которой был дан президентским указом № 824 от 23 июля 2003 года. Целью данной реформы было ограничение числа функций государства и изменение структуры органов государственной власти, сопровождавшееся перераспределением между ними различных функций. В итоге, основная доля бюджетных расходов в рамках «Электронной России» была направлена на приобретение и установку компьютеров и сетевого оборудования, а не на поиск подходов изменения и оптимизации политико-административных процессов. При этом, в 2002–2005 гг. в рамках ФЦП «Электронная Россия» выполнялось всего около 2,5% от общего объема проектов информатизации органов власти, а что касается финансирования, то оно оказалось существенно ниже запланированного (21 вместо 77 млрд.). Во-вторых, планирование политики построения электронного правительства было абсолютно ошибочным, поскольку несмотря на то, что программа была принята в 2002 году, она не была предварена выработкой четкой концепцией ее реализации , а Концепция электронного правительства, принятая в 2007 г. не была увязана с планом политико-административных реформ, с программами по борьбе с коррупцией и иными 159 приоритетными национальными проектами. Таким образом, государство сделало ставку на автоматизацию ведомств, а не политико-административных процессов, что к тому же усугублялось неудовлетворительным состоянием нормативно-правовой базы. В-третьих, успешность построения электронного правительства в значительной степени зависит от физической и психологической готовности использовать интерактивные сервисы населением и бизнесом, возможности доступа к Интернету и, в конечном счете, непосредственно связана с уровнем благосостояния граждан и социально-экономическим развитием российских регионов. В-четвертых, совершенно не учитывался тот факт, что сама бюрократия не была заинтересована в реформах, лишающих ее статусной ренты. В итоге наблюдался конфликт интересов граждан и ведомств, которые создавали электронное правительство для себя и решения своих задач, так или иначе игнорируя интересы граждан. Отсутствие прогресса в реализации задачи создания электронного правительства нашло немедленное отражение в мировых рейтингах Российской Федерации. Согласно аналитическому обзору ООН, посвященному готовности стран к внедрению электронного правительства, Россия опустилась по этому показателю на 59-ое место в 2010 году с не столь уж комфортной 50-ой 160 позиции в 2005 г., находясь в почетном соседстве с Саудовской Аравией и Черногорией. В реальности по состоянию на конец 2010 г. система электронного правительства была внедрена и наиболее успешно функционировала лишь в Республике Татарстан и Свердловской области. Оценки эффективности государственного управления и развития электронного правительства: международный опыт. В связи с тем, что практика внедрения в жизнь элементов электронного правительства получила широкое распространение и при этом она оказывает непосредственное влияние на эффективность государственной политики, то появилась необходимость проведения оценки развития электронного правительства. В рамках ООН, а именно Департаментом экономического и социального развития, был разработан индекс готовности стран к электронному правительству (eGovernment Radiness) и индекс электронного участия (eParticipation). Индекс готовности к электронному правительству составляется из трех исходных показателей – показателя развития правительственных веб-сайтов, телекоммуникационной инфраструктуры и человеческого капитала. Индекс электронного участия оценивает, 161 насколько полезными являются предлагаемые тем или иным правительством онлайн услуги и как часто они предоставляются гражданам. Слагаемыми индекса электронного участия являются следующие показатели: показатель электронного информирования граждан правительством относительно программ, законов и всего, что имеет ключевое значение для общества; показатель электронных консультаций по тем или иным направлениям общественной политики; участие граждан, в процессе принятия решений с использованием новых технологий. При этом предполагается, что правительство должно обеспечивать обратную связь, отчитываться относительно решений, принятых им касательно той или иной проблемы по результатам онлайн-обсуждения. Поскольку электронное правительство напрямую связано с эффективностью государственного управления, то необходимо остановиться на понятии качественного государственного управления (good governance) и его характеристике согласно методике, разработанной в ООН. Качественное государственное управление характеризуется несколькими показателями: степенью сотрудничества и совместной работой граждан и власти; признанием верховенства права; прозрачностью власти и принимаемых ею решений; оперативностью власти; ориентацией на достижение консенсуса, равенством и отсутствием дискриминации; результативностью, 162 эффективностью и экономичностью; подотчетностью власти гражданам. Важно то, что данная система оценки, интегрированная по своему характеру, позволяет сочетать несколько подходов к оценке государственной деятельности: правовой, политический, экономический (затраты-результат). Появление и разработка понятия качественного государственного управления во многом является результатом изменений в отношениях между государством и гражданами под воздействием информационных технологий. На смену царствовавшему в 80-ые гг. концепту нового государственного менеджмента, базировавшегося на отождествлении практики государственного управления с механизмами функционирования рынка, пришло описание политической сферы в категориях нового способа государственного управления (Governance), в рамках которого государство признавалось лишь одним игроком на сцене государственного управления. Концепт governance объединяет механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности. Таким образом, согласно концепции нового государственного управления, современное государственное управление базируется на горизонтальных, а не на вертикальных связях между государственными органами, ассоциациями гражданского 163 общества и бизнесом, а значит, принцип сотрудничества и обмена мнением лежит в основе нового государственного управления. Опыт оценки деятельности органов власти в России. Прежде всего, необходимо заметить, что в России в настоящее время еще не сформирована система индикаторов и индексов, которые можно использовать при осуществлении регулярного мониторинга развития информатизации и уровня развития электронного правительства, а также востребованности электронных правительственных услуг. Обращает на себя внимание также необходимость анализа информационной открытости органов власти, что находится в русле реализации постановления правительства РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» (№ 98 от 12 февраля 2003 г.). Несмотря на то, что в настоящее время отсутствуют официально установленные системы оценок, мониторинг по данному направлению осуществляется двумя аналитическими агентствами: CNews Analytics (Москва) и Институтом развития свободы информации (С.Петербург). С 2004 г. аналитическое агентство CNews Analytics проводит исследование сайтов органов государственной 164 власти, оценивая их по таким показателям, как оперативность размещения документов в сети, возможность получить обратную связь, наличие опции заполнения электронных информационных форм и запросов в режиме онлайн, организация интернетприемной и т.п. Аналитиками подчеркивается, что в настоящее время, по мере учащения обращений граждан к сайтам государственных органов важное значение приобретает удобство предлагаемого интерфейса, доступность биографических и контактных данных об основных сотрудниках государственных учреждений. Институт развития свободы информации ведет мониторинг информационной активности государственных органов в сети с 2004 г., при этом им отслеживается не только факт наличия той или иной информации, но и ее качество, важность, релевантность для граждан. В целом и общем, начало ведения постоянного мониторинга произвело положительный эффект. Согласно ряду оценок, органы власти осуществили существенную модернизацию своих интернет-представительств в течение 2005 – 2006 гг. Литература: Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. Под ред. В. Сморгунова. Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. М., 2006. 165 Четвертая конференция "Право и интернет: теория и практика" / Доклады / Богдановская И.Ю: Концепция «электронного государства» (сравнительно-правовые аспекты). http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoin g/gg/governance.asp http://open-gov.ru/biblioteka/ 166 Лекция 4 Цикл проектирования государственной политики и ее реализации Программные тезисы. Проектирование и цикл государственной политики. Режимы цикла государственного управления. Мнемонические правила проектирования и реализации государственной политики. Общая схема цикла государственной политики (2 основных этапа). Методологический и практический аспект цикла проектирования и реализации государственной политики. Понятие «решение» в государственно управленческом контексте. Проблемно – управленческое дерево, проблемная матрица, сетевой график. Цели технические и ценностные цели. Проблема выбора. Технология выявления причинно-следственных связей в государственном управлении. Корреляционный анализ и метод определения стрелы причинно-следственной связи. Экспертная оценка и цели, задачи, сфера применения метода статистического сглаживания. Моделирование как метод оценки причинно-следственных связей и способы верификации моделей. Метод сравнения, проблема сопоставимости субъектов сравнения. 167 Методологический аспект. Под проектированием в управленческом, активнодеятельностном ключе будет пониматься целый спектр мер по управлению сложной социальной системой с помощью разрабатываемых проектов государственных политик. Цикл, цикличность государственной политики подразумевает наличие этапности, дискретности управления, сопряженного с ответственностью по осуществлению задач, запланированных на предыдущем этапе, и с проекцией на методологическое поле государственного проектирования. Цикл проектирования государственной политики реализуется в двух основных режимах: в однократном /периодически повторяющемся и ежедневном/постоянном. Первый режим актуализируется, например, в соответствии с логикой развития электорального процесса, когда вырабатываются платформы партий, программные документы и т.д. и т.п., словом, выбирается парадигма развития страны на ближайшие годы. Не менее важным для политической судьбы государства и отдельно взятого гражданина является перманентный, ежедневный цикл проектирования, в рамках которого осуществляется коррекция государственной политики, текущий мониторинг, показывающий, например, недостаточную степень реализации поставленных целей. 168 Мнемонические правила проектирования реализации цикла государственной политики. и Первое полезное правило для управленца, приступающего к проектированию государственного решения – это правило «задай сто вопросов». Следование этому правилу методически помогает вникнуть в тему, проникнуть в мультисмысловые поля и ценности, цели и проблемы, определить задачи и найти их решения, ведь проектирование государственной политики – это всегда выбор из нескольких альтернатив. Поиск ответа на вопросы помогает управленцу сделать свой выбор более верным и эффективным. Например, для того, чтобы определить цели и ценности, актуальные для конкретной частной государственной политики, стоит задать вопрос, во имя чего вообще осуществляется эта государственная политика. Следующий вопрос – что мешает достижению желаемого состояния? – позволит произвести факторный анализ и идентифицировать в строгом, верифицируемом ключе проблемы государственной политики. Второе, не менее важное правило – это принцип телескопа, а именно, обязательность учета в рамках любого государственного планирования трех временных стадий: текущей, среднесрочной, обычно корреспондирующей с электоральным циклом, и 169 стратегической, долгосрочной, соотносимой с условным 20-летним циклом смены поколений. Третье правило – правило экономии усилий для достижения целей при реализации государственной политики. Этот принцип можно выразить словами народной мудрости: «Умный в гору не пойдет, умный гору обойдет». Четвертое правило – «принцип фонаря», призывает государственного управленца к адекватности и ответственности, точности и взвешенности в поисках наилучшего решения проблем. Образно выражаясь, по «принципу фонаря» – кошелек надо искать поздним вечером не там, где горит фонарь и где его удобно обнаружить, а там, где он потерян. Если вы собираетесь решать какую-то проблему или какую-то задачу, надо решать эту проблему и эту задачу в соответствии с идеями и концептами, вытекающими из четкого понимания причин и природы факторов, действие которых порождают эту проблему. Пятое правило, которое должно актуализироваться в цикле реализации государственной политики – правило защиты от дурака. Управленец должен предусмотреть меры защиты и компенсации возможного отрицательного воздействия форс-мажорных обстоятельств, человеческого фактора на цикл государственной политики. 170 Общий политики. цикл проектирования государственной Цикл проектирования государственной политики, как однократный, так и действующий перманентно, начинается с определения ценности, конкретизации цели и идентификации проблем как препятствий на пути достижения цели. Верно произведенная идентификация проблемы – ключевое звено цикла государственной политики, поскольку на последующем этапе производится декомпозиция основной проблемы на иерархически связанные субпроблемы, которые, в конце концов, образуют ряд неделимых управленческих задач. Для их решения государственным управленцем очерчивается круг мер, действий, ресурсов, производятся определенные назначения. Решение проблемы, как правило, должно найти свое воплощение в документах: нормативноправовых актах, оперативно-распорядительных управленческих документах и т. п., определяющих ту или иную государственную политику. Логично, что за планированием, разработкой наступает этап реализации этой политики, который должен сопровождаться постоянным сравнением, сопоставлением промежуточных результатов с поставленными изначально целями. Если в процессе такого мониторинга обнаруживается невозможность достижения цели, то в 171 таком случае производится либо коррекция целеполагания, либо уточнение проблем, задач, решений (Рис. 1). Цикл проектирования государственной политики и ее реализации потребность ЦЕННОСТЬ ОС 1 Априорная верификация интерес Инструменты и ресурсы Ценностная цель Идентификация проблем Р Е Ш Е Н И Я Субъекты и объекты М1 субпроблемы Неделимые задачи ОС 2 Государственноуправленческие документы: Послание Президента Меры действия Пакетировани ев интегрирующи е документы и программы Идей концептык онтуры решений задач Указ Закон Доктрина Программы Акты управления Пропаганда и воспитание Духовная подготовка и мобилизация Корре М2 кция Документ: проект государственной политики Алгоритмизированное проблемно-управленческое дерево Стадия проблемной декомпозиции Компарация результат-цель Стадия управленческого синтеза результат мониторинг реализация М1 – проблемная матрица М2 - управленческая матрица ОС – обратная связь 8 Рис.1. Цикл проектирования государственной политики и ее реализации Таким разорвать образом, не представляется цикл проектирования и возможным реализации государственной политики, поскольку в процессе достижения поставленных целей может, что вполне естественно, возникать потребность в повторном проектировании, корректировке политики. В этом смысле государственное управление – весьма творческий вид 172 деятельность, который исследовательской работе. сродни экспертной и Методологический и практический аспект цикла реализации и проектирования государственной политики. При более внимательном взгляде на схему цикла государственной политики, можно выделить два классических исследовательских этапа – это этап анализа, разложения сложных категорий на более простые и системно увязанные понятия (в государственно управленческом ключе – выявление ценностей, проблем, задач, субъектов, их интересов, конфликтов, ресурсов), и этап синтеза, или конструирования конкретных управленческих решений. На этапе формирования той или иной государственной политики важную роль играет адекватное, ответственно-смысловое нагружение ключевых категорий в контексте задач и поля деятельности реальной политики. Напомним, что под ценностью, определение которой есть первый шаг в цикле государственного проектирования, понимается жизненно важная потребность человека. Проблема – это препятствие на пути достижения поставленных целей, и она производна от цели. Задача – это постановка вопроса о преодолении препятствий. 173 Таким образом, целеполагание – становой хребет цикла государственной политики, оттого, насколько качественно и эффективно управленец определил цель, проанализировал изначальное положение дел, зависит и выработка алгоритма достижения поставленной цели и сценарий перехода от одного этапа осуществления политики к другому. Поскольку ценность – наиболее агрегированная, категориально уплотненная цель государственной политики, то она порождает целую пирамиду, систему целей. В то же время, и сама цель является сложносоставной функцией: цели различных уровней пирамиды государственного управления декомпозируется на задачи. В итоге возникает проблемноуправленческое дерево. (Рис.2) Опыт показывает, что общее число горизонтальных этажей в схеме, применяемой для экономической политики, может достигать 10, а атомизированных, то есть неделимых задач – до 550. Заметим, что, как правило, одно верно найденное решение позволяет разрешить несколько атомизированных задач (в среднем, для проблемноуправленческого дерева экономической политики количество таких решений достигает 182 единиц для 555 задач). 174 Проблемно-управленческое дерево экономической политики (проблемная декомпозиция) От цели к программе действий Цель (ценность) Ценность Проблемы I Субпроблемы I уровня 1.1 Субпроблемы II уровня Субпроблемы №-го уровня II 1.2 1.3 1.3.1 1.3.2 А Н А Л И З III 1.3.3 … Неделимые задачи Решения Пакеты решений Программа действий t Рис.2. Проблемно-управленческое дерево (экономическая политика) С чисто практической, технической точки зрения составление проблемно – управленческого дерева дает возможность разработать проблемную матрицу, а именно выявить из целей и ценностей, проблем и задач ряд решений этих задач. Типичный пример проблемной матрицы приведен на Рис.3. Заметим, что термин решение в государственноуправленческом контексте имеет 4 смысла: решение как процесс разрешения поставленной задачи, решение как 175 С И Н Т Е З действие; решение как идея, которая воплощает в себе разрешение поставленной проблемы, дает ответ на вопрос; решение как документ, фиксирующий и формализирующий этапы и государственные политики; решение как итог реализации цикла государственное политики, который снимает проблему и позволяет достигнуть целей развития. ПРОБЛЕМНАЯ МАТРИЦА 26 Рис.3. Пример составления проблемной матрицы 176 Для завершения подготовительной стадии цикла государственной политики необходимо распланировать последовательность решения задач во времени и по этапам, определиться с набором концепций и парадигм, назначить исполнителей и тех, кто будет следить за проведением всего запланированного в жизнь. В итоге мы получим так называемые сетевой график реализации государственной политики (Рис.4). Сетевая модель реализации государственной политики 94 лет Рис.4. Сетевой график реализации государственной политики 177 Сетевой график наглядно демонстрирует, насколько взаимосвязаны, комплексированны между собой решения и результаты в рамках государственной политики, в каком взаимодействии находятся самые разные частные политики. Конечным продуктом проектирования государственной политики, первого этапа цикла государственной политики, должен явиться законопроект нормативно-правового или оперативно-управленческого акта и, уже на более высоком уровне, в конечном счете, стратегический документ уровня доктрины. Типовой макет такого документа должен включать в себя: Преамбула Глава 1. Общие положения 1.1. Статус Доктрины и место в системе иных нормативных правовых актов 1.2. Предмет регулирования Доктрины 1.3. Цели регулирования Доктрины 1.4. Основные понятия 1.5. Ценностный выбор и принципы государственной политики обеспечения жизнеспособности России 1.6. Административно-управленческие цели (текущие, среднесрочные, долгосрочные и «вечные») государственной политики обеспечения жизнеспособности России 178 1.7. Ресурсные основания государственного управления обеспечения жизнеспособности России 1.8. Направления государственной политики обеспечения жизнеспособности России 1.9. Периодизация планирования Доктрины 1.10. Срок действия и порядок корректировки Доктрины 1.11. Головной исполнитель и система исполнителей Доктрины Глава 2. Текущее и целевое состояния, стратегия перехода по направлениям государственной политики обеспечения жизнеспособности России 2.1. Внешняя политика 2.2. Политика в сфере обороны и безопасности 2.3. Экономическая политика 2.4. Региональная политика 2.5. Политика в сфере национальных отношений 2.6. Политическое строительство и развитие гражданской активности 2.7. Политика административного и государственного строительства 2.8. Политика в сфере социальной защиты и социальной справедливости 2.9. Политика народосбережения и развития человеческого потенциала: 179 2.9.1. Политика в идейно-духовной мировоззренческой сферах 2.9.2. Политика в сфере культуры 2.9.3. Политика в сфере воспитания 2.9.4. Политика в сфере пропаганды 2.9.5. Семейная политика 2.9.6. Политика в сфере образования и 2.9.7. Политика в сфере науки 2.9.8. Политика в сфере здравоохранения и здорового образа жизни 2.9.9. Экологическая политика 2.10. Сельскохозяйственная и сельскопоселенческая политика 2.11. Политика в сфере труда 2.12. Иные направления политики безопасности и развития России. Глава 3. Механизм реализации Доктрины 3.1. Государственная система управления 3.2. Планирование, мониторинг и контроль в государственном управлении 3.3. Международное сотрудничество при реализации государственной политики обеспечения жизнеспособности России и коллективной безопасности. Глава 4. Программа нормативно-правового обеспечения реализации Доктрины Глава 5. Программа ресурсного обеспечения 180 Глава 6. Сетевой график реализации Доктрины Глава 7. Сценарии альтернатив и форс-мажорное управление Проиллюстрируем все вышеизложенное примерами из практики. К сожалению, современные основополагающие документы развития несовершенны с методологической точки зрения, подчас содержат опасную для граждан и успешности страны путаницу фундаментальных понятий, например, таких как цель и ценность, проблема и задача. Например, если проанализировать Указ Президента РФ от 9 октября 2007 года № 1351 «Об утверждении концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года», то будет сложно обнаружить четкое определение ценности, непротиворечивую постановку целей и задач демографической политики. Согласно тексту Закона, цель политики – «консолидация усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти … по обеспечению условий… устойчивого демографического развития…» – входит в противоречие с основными обозначенными задачами. Но консолидация усилий органов – это всего лишь средство. Цель должная быть связана с народосбережением, с условиями и факторами, которые за него ответственны. Главная ценность, формирующая систему целей – это конечно народосбережение. В результате такого 181 облегченного подхода методологически оказались не разработаны ключевые для данного документа понятия: «уровень жизни», «жизнь». Стоит заметить, что в реальном управленческом процессе иногда происходит «подмена понятий» – ценности и цели могут меняться местами. Причина таких перестановок проистекает из разграничения государственного управления по двум уровням – по властно-политическому и властно-административному. Ценностные цели в основном являются прерогативой властно-политического этажа, в то время как административные цели носят технический характер и выступают подчиненными по отношению к ценностным целям, то есть тем целям, которые соотносятся с неким эталоном, с высшим идеалом развития общества и человека. Полное, постоянное замещение ценностной цели целью административной торпедирует ценностную цель как таковую и влечет за собой исчезновение с повестки дня государственной политики основной цели – цели развития. Таким образом, несоблюдение иерархических отношений в пирамиде «ценность-цель» влечет за собой крайне печальные последствия для государства (Рис.5). 182 Иерархия понятий ценность Ценностная цель Операционная цель (административная, техническая) Ценностная цель Операционная цель Ценностная цель Операционная цель ЗАДАЧА ЗАДАЧА ЗАДАЧА ЗАДАЧА ЗАДАЧА ЗАДАЧА средства средства средства средства средства средства средства Рис. 5. Цикл государственного управления и иерархия понятий Приведем пример из новейшей российской истории. Экономическая реформа отношений собственности, произведенная в России в начале 90-х гг., уникальная в своем роде реформа, преследовала ценностную цель – повышение эффективности национальной экономики за счет изменения отношений собственности, производства, распределения, потребления – и цель техническую, административную – приватизировать бывшую государственную собственность форсированными 183 темпами. Однако по мере осуществления реформы фактически произошла подмена цели ценностной целью административной, что привело к отрицательным, даже губительным последствиям. Проблема выбора в государственном управлении. Остановимся на проблеме выбора решений при осуществлении государственной политики. Этот выбор осуществляется в поле действия интересов огромного числа субъектов, которые в итоге могут быть сведены к трем основным единицам: индивид (человек, гражданин), общество (промежуточные группы, человеческие общности) и государство. Совокупность интересов этих субъектов образует пространство государственноуправленческих решений, и основная трудность состоит в том, что эти интересы не только не являются тождественными, но зачастую конфликтуют между собой. Задача государственного управленца состоит в том, чтобы найти сложное синтетическое решение, общий знаменатель, который сбалансирует эти конфликтующие интересы (Рис.6). 184 К понятию субъектного ценностного пространства выбора государственно-управленческих решений О Б Щ Е С Т В О Выбранное в ценностном пространстве решение человек государство Рис. 6. Пространство выбора государственно-управленческих решений Помимо действия в системе координат огромного количества противоречивых интересов, государство взаимодействует с внешним миром. Таким образом, зачастую в реальной практике государственного управления оказывается невозможно использовать априорные решения. Управленец вынужден в своей деятельности постоянно обращаться к алгоритмам или механизмам, которые создают процедуры, помогающие сбалансировать различные интересы в соответствии с 185 динамично меняющейся обстановкой. Речь идет о целом наборе согласительных и референтных процедур. В рамках научного подхода к проектированию государственной политики гетерогенный характер общества нейтрализуется через понятие политического центризма как культуры поведения. С этой точки зрения экстремистские решения, или максимы в выборе решений, не могут быть оптимальными и приемлемыми. Например, политика реформ всегда должна опираться на традиционную, или консервативную, и модернизирующую базы. Их баланс является наиболее приближенной к критерию успешности стратегией государственного управления (Рис.7). 186 Научная методология разработки государственной политики Политический центризм Крайнее решение Крайнее решение – Центр + Шкала идей (решений) + Идея (–) Идея (+) Традиционализм (охранительство) Модернизм (изменчивость) – – … – + Синтез + + … – баланс реформ и традиций Сложное решение Рис.7. Проблема поиска баланса интересов при разработке государственной политики Технология связей. выявления причинно-следственных Умение выявлять причинно-следственные связи является необходимым навыком государственного управленца, востребованным как на уровне проектирования, так и на уровне реализации и оценки, корректирования результатов государственной политики. Так, например, анализ факторов, оказывающих 187 воздействие на ту или иную сферу, субъект государственного управления не может осуществляться без выявления причинно-следственных связей. По мере реализации цикла управления переход от одного уровня задач на другой напрямую зависит от умения политика ответить на вопрос: позволяет ли решение совокупности задач нижнего уровня достичь целей, обозначенных на вышестоящем уровне? Существует набор методов выявления причинноследственных связей. К ним относятся: математические методы корреляционного и регрессионного анализа, метод экспертной оценки, метод детерминированного моделирования и сравнения с сопоставимыми объектами управления. Корреляционный анализ сводится к выявлению линейной связи между двумя факторами. Коэффициент корреляции, который может принимать значение от 1 до 1, статистически показывает наличие ([R]=1) или отсутствие (R=0) связи между двумя рассматриваемыми явлениями (Рис.8). 188 44 Рис.8. Случаи сильной и отсутствующей корреляции Однако сам по себе корреляционный анализ не способен дать представление о причинно-следственных отношениях между двумя факторами. Для ее выявления необходимо рассмотреть действие факторов с учетом временного сдвига (т.н. метод определения стрелы причинно-следственной связи). Причиной, естественно, является тот фактор, который по времени изменяется раньше, чем второй фактор, предположительно являющийся следствием. Кабинетно, математически, это можно определить, подсчитав коэффициент корреляции в 189 зависимости от сдвига во времени и в минус область, и в плюс область (Рис.9).Если максимальное значение коэффициента достигается в I квадранте, то это значит, что фактор, откладываемый по оси Х, являлся причиной, а по оси Y – следствием. И наоборот, если максимальное значение коэффициента достигается во II квадранте, то Y является причиной, а X – следствием. Типовой вид корреляционной связи в зависимости от направления причинной связи двух переменных Коэфф. Коррел. 1 +1 II I +Δt Δt Y X X Y -1 1 2 Δt t Рис. 9. Выявление причинно-следственной связи двух переменных 190 Однако важно иметь в виду, что государство как сложная социальная система функционирует в поле действия огромного количества факторов. Наблюдаются случаи, когда А не является причиной В, но С, то есть какой-то третий, не учтенный первоначально в схеме фактор, является причиной и того, и другого, отчего возникает кажущийся эффект причинно-следственной связи. Исключить подобного рода неопределенность представляется возможным лишь совмещением метода корреляционного анализа и экспертного знания. Обратимся к примерам. Рассмотрим события, предшествовавшие распаду СССР. На Рис.10 показана корреляция между качеством государственного управления и, в случае А, объемами грузооборотов в стране, то есть состоянием транспортной отрасли, а в случае Б, – экспертно оцененным качеством геополитической деятельности государства. Очевидно, что транспортный комплекс развивался по восходящей линии какое-то время после того, как резко упало качество государственного управления. Резкое ухудшение ситуации в этом секторе явилось следствием распада государственности, в то время как качество геополитической адресации существенным образом деградировало перед тем, как снизилась эффективность государственного управления, выступив, таким образом, причиной распада СССР. 191 Что причина – что следствие? Δt Δt Причина следствие Рис. 10. Распад СССР: выявление причинно-следственных связей Рассмотрим более актуальный пример – выявление нецелевого расходования бюджетных средств в автодорожном и в железнодорожном комплексе путем установления корреляции между коррупционными действиями и инфляцией, выделением средств из федерального бюджет и приростом ВВП. На рис. 11 показано, что в случае с автодорожной отраслью выделение средств бюджета имеет положительный коэффициент корреляции с ростом инфляции и 192 отрицательный коэффициент с показателем роста ВВП. В случае с железнодорожным транспортом результат прямо противоположный. Влияние казнокрадства на ВВП и инфляцию (причинноследственные связи) 0,8 Инфляция 0,4 0 1 2 3 4 5 6 7 0 1 2 3 4 5 Лаг 6 врем ени -0,1 -0,2 Лаг времени 0 0 годы годы -0,3 -0,4 -0,5 -0,8 -0,6 Автодорожное хоз-во Железнодорожный тр-т 0,8 ВВП 0,4 0 0 1 2 3 4 5 Лаг врем годы 6ени 1 0,8 0,6 0,4 0,2 Лаг времени 0 -0,8 0 1 2 3 4 5 6 год ы 50 Рис. 11. Коррупция в автомобильной и железнодорожной отрасли (сравнительный причинно-следственный анализ) Рассмотрим проблему влияния демонетизации, то есть практики изъятия финансовых средств из оборота, на инфляцию и замедление темпов роста экономики России. При анализе рис.12 становится очевидно, что связь между индексом потребительских цен, то есть инфляцией, и изъятием денежных средств практически отсутствует (R=0,12). Однако имеется высокая корреляция с темпами 193 торможения экономического развития (R=0,75), что вполне объяснимо: ведь демонетизация экономики оборачивается уменьшением предложения товаров и услуг на рынке, а значит, происходит неизбежное замедление темпов развития. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования Демонетизация российской экономики на инфляцию не влияет, но экономическое развитие тормозит и кризис усугубляет (визуальный синхронизм) Источник: Росстат и расчеты ЦПА и ГУП Связь с инфляцией – 0,12 Связь с торможением ВВП – 0,75 55 Рис. 12. Демонетизация, инфляция и торможением темпов роста ВВП Метод экспертной оценки. Экспертный анализ является очень важным методом не только для выявления причинно-следственных связей, но и для решения целого ряда задач государственного 194 0 1750 1800 1850 1900 1950 2000 195 1750 гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. гг. 2 55 60 65 70 75 80 85 90 95 00 05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 00 05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 00 05 09 4 - Экспертная оценка 8 1751 1756 1761 1766 1771 1776 1781 1786 1791 1796 1801 1806 1811 1816 1821 1826 1831 1836 1841 1846 1851 1856 1861 1866 1871 1876 1881 1886 1891 1896 1901 1906 1911 1916 1921 1926 1931 1936 1941 1946 1951 1956 1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006 1751 - 55 гг. 1756 - 60 гг. 1761 - 65 гг. 1766 - 70 гг. 1771 - 75 гг. 1776 - 80 гг. 1781 - 85 гг. 1786 - 90 гг. 1791 - 95 гг. 1796 - 00 гг. 1801 - 05 гг. 1806 - 10 гг. 1811 - 15 гг. 1816 - 20 гг. 1821 - 25 гг. 1826 - 30 гг. 1831 - 35 гг. 1836 - 40 гг. 1841 - 45 гг. 1846 - 50 гг. 1851 - 55 гг. 1856 - 60 гг. 1861 - 65 гг. 1866 - 70 гг. 1871 - 75 гг. 1876 - 80 гг. 1881 - 85 гг. 1886 - 90 гг. 1891 - 95 гг. 1896 - 00 гг. 1901 - 05 гг. 1906 - 10 гг. 1911 - 15 гг. 1916 - 20 гг. 1921 - 25 гг. 1926 - 30 гг. 1931 - 35 гг. 1936 - 40 гг. 1941 - 45 гг. 1946 - 50 гг. 1951 - 55 гг. 1956 - 60 гг. 1961 - 65 гг. 1966 - 70 гг. 1971 - 75 гг. 1976 - 80 гг. 1981 - 85 гг. 1986 - 90 гг. 1991 - 95 гг. 1996 - 00 гг. 2001 - 05 гг. 2006 - 09 гг. управления. Экспертная оценка позволяет восстановить и перепроверить малоизвестные, искаженные, недостоверные статистические данные, как в отношении современных событий (так называемый форсайт), так и в отношении прошлого (так называемый бэксайт). Однако этот метод подвержен влиянию субъективного фактора. Не меньший вызов представляет собой нахождение «общего знаменателя» в разноголосице мнений экспертов. Метод статистического сглаживания позволяет выявить истину, достоверное знание в обилии информации, изложенной экспертами (Рис.13). Научный инструмент - сетевой интеллект (экспертное сообщество) 10 10 Качество государственного управления в России 9 6 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1800 1850 и Бэксайт 1900 1950 2000 Количественный Форсайт 2011 t Рис. 13. Метод статистического сглаживания экспертных оценок Моделирование как метод оценки причинноследственных связей. Имея эмпирические данные о текущем положении дел, владея информацией относительно развития тех или иных процессов в исторической ретроспективе, мы имеем возможность не только выявить закономерность протекания того или иного процесса, но и предсказать, то есть спрогнозировать его развитие в будущем с учетом действия тех или иных факторов – причин. Важно понять, что моделирование как прием выявления причинно-следственных связей имеет крайне актуальное значение для анализа и корректировки текущего политического курса. Так, например, построение всеобъемлющей модели на основе корреляционного анализа между факторами ВВП и инфляцией позволило опровергнуть растиражированный в современной российской практике тезис о том, что повышение доходов населения влечет за собой рост инфляции (рис.14). 196 Рис.14. Корреляционный анализ: факторы экономической жизни и их взаимосвязь с ростом ВВП и инфляцией Для того чтобы выявить подлинную причину инфляционного роста, были учтены самые разнообразные факторы, которые могли бы повлиять на рост цен, помимо заработной платы, и построены, смоделированы так называемые инфляционные весы (рис.15). В результате выяснилось, что влияние фактора роста доходов населения на рост цен является минимальным. Ограничительная же политика в отношении фонда заработной платы имеет крайне отрицательное последствие для роста ВВП страны, поскольку большая часть российских граждан могут позволить себе лишь удовлетворять свои первичные 197 потребности и не могут выступить в роли инвесторов, что является серьезным тормозом для экономического процветания страны. Рис.15. Корреляционный анализ и моделирование. Инфляционные весы как модель причин российской инфляции Использование статистических данных о цене на нефть, наличие определенной цикличности, закономерности в ценообразовании, позволяют спрогнозировать снижение цен, наблюдаемое ныне, в сравнении с историческим максимумом 2008 года. 198 Основным приемом верификации созданной модели служит метод ретропрогнозирования, то есть создание прогностической модели для событий прошлого и затем соотнесения результатов, полученной прогнозированием, с реальным положением дел в прошлом. Метод сравнения. Первое, о чем нужно помнить, прибегая к сравнению или заимствованию опыта других стран в процессе проектирования и реализации государственной политики, – это о проблеме сопоставимости анализируемых государств по самым разным критериям, начиная от количества населения и заканчивая религиозной ситуацией. Рассматривая, к примеру, экономическую политику, не стоит сравнивать государства, находящиеся в северных широтах и в зоне тропического климата, небольшие страны с малым количеством населения и геополитических «гигантов». В истории было много примеров, когда, казалось бы, «благоприятный» и сулящий только положительные результаты опыт других стран переносился на иную, несопоставимую «почву». Итог таких попыток реформирования, заимствования, лишенного взвешенного анализа, был печален. Достаточно вспомнить пример исламской революции 1979 г.в Иране, вызванной неоправданной с точки зрения государственной политики попыткой шаха Ирана насадить «модернизацию по-американски» на традиционную почву Иранской 199 государственности и общественного устройства, история которой насчитывала тысячи лет. Несопоставимость как причина фатальной ошибки была очевидна для современников событий. Любопытно, что за 3 месяца до падения режима шаха в Иране президент США, Дж.Картер, признал, что Реза Пехлеви «слишком рьяно взялся за установление демократии в Иране и за формирование прогрессивного взгляда в отношении социальных вопросов, социальных проблем»2. В применении к актуальным проблемам российской современности, руководствуясь анализом опыта государственного управления стран мира, можно сделать вывод о том, что насыщение национальной финансовой сферы вовсе не влечет за собой рывка инфляции, а наоборот, способствует его снижению (Рис.16). 2 American Foreign Policy Basic Documents. Department of State. Department and Foreign Service Series. Bureau of Public Affairs Office of the Historian. Washington,1983.P.725 200 Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования Рывок в монетизации не влечет инфляцию Бразилия Англия 70 60 120 30 100 25 80 20 60 15 40 10 20 5 50 % Ряд1 Ряд2 % 40 Ряд2 Ряд1 30 20 10 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 0 1965 2008 1970 1975 1980 Индия 1985 1990 1995 2000 2005 0 2010 Канада 70 180 60 160 14 12 140 50 10 120 40 % Ряд1 Ряд2 20 8 80 6 Ряд2 % 30 100 Ряд1 60 4 10 0 1965 40 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2 20 2010 -10 0 1965 -20 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 0 2010 76 Рис. 16. Монетизация и инфляция: сравнительный анализ Итак, цикл государственного управления состоит из двух взаимосвязанных этапов – проектирования и реализации государственной политики. На стадии проектирования государственной политики должны быть не только определены цели, задачи, проблемы, но и выработаны проекты и концепции, в рамках которых будет осуществляться решение поставленных проблем, произведены распорядительные решения, ресурсные назначения, составлен сетевой график реализации мероприятий, предусмотрены различные, в том числе форс-мажорные сценарии развития. Конечным продуктом этого этапа становится законопроект. На стадии 201 воплощения положений законопроекта в реальной жизни должен осуществляться постоянный контроль, соотнесение достигнутых результатов с изначально обозначенными целями, высшая из которых – успешность развития страны. Вопросы для самопроверки: Какие вы знаете циклы государственной политики? Перечислите основные государственной политики. этапы цикла Какое методологическое проблемно-управленческое дерево? значение имеет Объясните, в каких отношениях находятся ценности и цели? Что такое ценностные цели? Дайте понятие политического центризма. В чем состоит практический смысл выявления причинно-следственных связей в контексте государственного управления? Охарактеризуйте метод корреляционного анализа. Каков диапазон действия метода экспертного анализа? Как метод моделирования причинно-следственные связи? Какова основная сравнительного анализа? помогает методологическая 202 выявить проблема Вопросы для дискуссии: 1.Политический курс, удовлетворяющий интересы всех субъектов государственной политики: миф или реальность? Обоснуйте свою точку зрения. 2. Доктринальные документы и их роль в политическом процессе и государственном управлении. 3. Составьте список государств, опыт которых может быть релевантен для государственного управления Российской Федерации. Какими критериями вы руководствовались в своем выборе? Авторские публикации по теме: 1.Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений. Труды Центра проблемного анализа и государственно управленческого проектирования. Вып. № 2. М.: Научный эксперт, 2006. 2. Макаров В., Якунин В., Бахтизин А., Сулакшин С. Прогнозирование последствий проектируемых государственных политик//Власть 2006, № 6. 3.Макаров В.Л., Бахтизин А.Р., Сулакшин С.С. Применение вычислимых моделей в государственном управлении. М.,: Научный эксперт, 2007. 4.Сулакшин С.С. Об инфляции «не по Кудрину». М.,: Научный эксперт, 2009. 203 5. Симонов В.В., Сулакшин С.С. Подпорина И.В., Погорелко М.Ю.Бюджет и налоги в экономической политике России Монография – М.: Научный эксперт, 2008. Литература по теме: Бенвенисте Г. Овладение политикой планирования. М., 1994 Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. /под ред. Л.В. Сморгунова. – М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. М.,2007. Рандма-Лийв Т. О. О применимости «западных» теорий государственного управления в посткоммунистических странах. Вопросы государственного и муниципального управления. № 2, 2008 Jones, Charles. An Introduction to the Study of Public Policy. Belmont, CA: Wadsworth, 1984. James E. Skok. Policy Issue Networks and the Public Policy Cycle: A Structural-Functional Framework for Public Administration. Public Administration Review.Vol. 55, No. 4, Jul. – Aug., 1995. 204 Лекция 5 Реализация, мониторинг и оценивание государственной политики Программные тезисы Контекстное понимание терминов реализация, мониторинг и оценивание государственной политики. Реализация государственной политики. Исполнительная, законодательная и надзорная вертикаль реализации государственной политики. Принципы управленческого воздействия: горизонтальный, вертикальный. Режимы государственного управления: директивный, мотивационный, индикативный. Мониторинг государственной политики. Прямой, непрямой и оценочный мониторинг. Оценивание государственной политики. Режимы и подходы к оцениванию государственной политики. Понятие эффективности государственной политики. Индексы оценивания эффективности государственной политики. Методологический аспект. Имея в руках проект или план государственной политики с разработанной системой целей и задач, проблем и способов их преодоления, составив сетевой график исполнения, определившись с ресурсами, политик может переходить к реализации государственной управленческой деятельности. Остановимся подробнее на дефиниции терминов. Само слово «реализация» может применяться в отношении целей, замысла, плана, проекта. Под реализацией государственной политики мы будем понимать осуществление государственной политики в режиме функциональных исполнений, принятие решений и совершение действий, нацеленных на достижение целей государственной политики, контроль над исполнением этих мер, оценку полученного эффекта и корректировку государственной политики в режиме обратной связи. Иными словами, реализация государственной политики – это пространство деятельности государства от определения целей до достижения результата по публично объявленным целям (Рис.1). Государственная политика цель процесс результат по целям результат по подцелям Реализация: как процесс (реализовывание) – осуществление госполитики Реализация: как итог (текущий, промежуточный) Реализация: как итог по целям (окончательный) Рис.1. Схема реализации государственной политики Естественно, что результаты осуществления государственной политики могут быть как основными, запланированными, так и операциональными, существование и необходимость учета которых заданы иерархией, субординацией системы целей в пределах проблемно-управленческого дерева. В этой связи, реализацию государственной политики нужно воспринимать не только как процесс воплощения финальных целей, а скорее как «реализовывание», в смысле достижения промежуточного, текущего результата. Под мониторингом понимают замер текущего состояния объекта управления или оценку текущего результата деятельности через соотнесение его значения с заранее запланированным на конкретном этапе показателем. В конце концов, когда достигается конечный результат государственной политики, то мониторинг превращается в фиксацию полученного результата. Мониторинг имеет своим результатом получение показателей – количественных, полуколичественных, качественных, – которые должны быть корреспондентны поставленным целям. Что касается оценивания государственной политики, то в целом и общем теория оценки – это развитая математическая, естественнонаучная дисциплина. Оценка государственной политики – трудоемкое, но необходимое дело, осуществляемое по неявным, слабоформализуемым или неформализуемым показателям, поэтому государственный управленец, политический лидер, должны иметь в своей команде экспертные силы, научную поддержку, в том числе специалистов, детально знающих теорию оценивания. Оценивание в пространстве государственной политики проистекает в двух измерениях: как техническое измерение эффективности, качества, результативности государственной политики и оценивание политическое, лучшей иллюстрацией которого могут послужить предусмотренные демократическими процедурами выборы, в ходе которых в масштабах страны выставляется оценка политическому режиму. Население либо оценивает его положительно, либо приводит к власти оппозицию. Реализация государственной политики. В целом и общем, с процедурной точки зрения реализация государственной политики – это обычный режим деятельности бюрократического аппарата, целая система связей, подразумевающая взаимодействие по горизонтали и вертикали дифференцированных сегментов в едином пространстве государственного управления (различного рода ведомств и министерств), работу коллегиальных органов власти, секретариатов и вспомогательных единиц, государственно-частное партнерство (Рис.2). Реализация проекта государственной политики Исполнительные органы Иерархическая вертикаль Законодательные органы Условия деятельности Условия деятельности Психологические мобилизационные и мотивационные механизмы Адм. Собств. Адм. и корп. долевое Государственные субъекты действий Контрольные надзорные и спецорганы ГЧП Негосударственные субъекты действий Рис. 2. Государственное управление с процедурной точки зрения Деятельность всех этих акторов должна быть практически увязана в режиме ежедневного управления. Как это видно их схемы, реализацией, или исполнением проекта государственной политики, занимаются три вертикали власти – исполнительная, законодательная и контрольно-надзорная, а также не являющаяся классической, но выделяемая нами с точки зрения активно-деятельностного подхода вертикаль (механизмы, службы, институты) психологического мобилизационно-мотивационного действия. Органы исполнительной власти всегда выстроены в иерархическую вертикаль, функционирование которой регулируется административным правом и правом государства как собственника. Взаимодействуя с негосударственными субъектами, государство использует корпоративные методы управления, в том числе в рамках государственно-частного партнерства, механизмы реализации которого задаются действующим национальным законодательством и нуждаются в постоянном совершенствовании. Остановимся на примере концессионных отношений государства и частного капитала, которые зачастую определяют «правила игры» в инфраструктурных и добывающих отраслях – жилищно-коммунальном хозяйстве, транспортных сетях, нефтедобыче. Концессия (лат. concessio – предоставленное разрешение, уступка) — сдача государством в эксплуатацию иностранному или отечественному юридическому лицу части своих природных богатств, предприятий и технологических комплексов, других объектов. Одной из сторон в концессии всегда является государство, обладающее монопольным правом на определенные ресурсы либо на занятие определенной деятельностью. Концессия обычно ограничена рядом условий, например, требованием обеспечения экологической безопасности местности, где ведется добыча природных ресурсов. Условия концессии, взаимные права и обязанности государства и лица, получившего концессию (концессионера), закрепляются в концессионном соглашении (договоре). Исторически концессия использовалась как форма привлечения иностранных инвестиций в сфере добычи полезных ископаемых. До середины XX в. концессии часто носили кабальный характер, заключались на очень длительный срок (до 100 лет) и охватывали целые сектора экономики развивающихся стран. Концессионные платежи были ничтожны по сравнению с получаемыми прибылями. Лишь во второй половине XX в. развивающиеся государства (прежде всего, страны-члены ОПЕК) добились изменения дискриминационных условий. В частности, широко распространилась система раздела прибыли, полученной от концессии, вместо фиксированных платежей. В советском государстве концессии использовались для привлечения иностранного капитала в некоторые отрасли хозяйства в 20-е гг., в период так называемой Новой экономической политики (НЭП). Последние концессионные договоры были аннулированы к 1937 г. В РФ законодательство о концессии стало возрождаться в начале 90-х гг. 30 декабря 1995 г. был принят и введен в действие Федеральный закон РФ № 225 "О соглашениях о разделе продукции", регулирующий порядок заключения частного вида концессионных договоров. Положения о международных концессионных договорах содержатся в Законе РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1545-1 "Об иностранных инвестициях в РСФСР", согласно которому предоставление иностранным инвесторам прав на разработку и освоение возобновляемых и не возобновляемых природных ресурсов и проведение хозяйственной деятельности, связанной с использованием объектов, находящихся в государственной собственности, но не переданных предприятиям, учреждениям, организациям в полное хозяйственное ведение или оперативное управление, осуществляется на основании концессионных договоров, заключаемых с иностранными инвесторами Правительством РФ или иным уполномоченным на то государственным органом в порядке, установленном законодательством РФ о концессиях. Срок действия концессионного договора не может превышать 50 лет. Концессионные договоры могут содержать изъятия из действующего на территории РФ законодательства. (Энциклопедия юриста) Cогласно действующему в настоящее время законодательству, государственные хозяйствующие субъекты РФ в виде унитарных предприятий или государственных корпораций не имеют прав концедента. Государство или административный орган, незаинтересованное и зачастую не очень хорошо осведомленное лицо, а не сам хозяйствующий субъект, осуществляют взаимодействие с частным предпринимательством, что снижает степень эффективности политики в разы. Например, крупнейшая транспортная компания страны, «Российские железные дороги», штат сотрудников которой может быть приравнен к населению некоторых европейских стран, не может выступать концедентом при взаимодействии с частным капиталом. Роль законодательной ветви власти в процессе реализации государственной политики сводится к принятию законов, определению механизмов и регламентов деятельности исполнительной вертикали, а также к осуществлению воздействия на негосударственные субъекты управления. Поэтому любая государственная политика, построенная по алгоритмам, должна сопровождаться программой нормативно-правовой поддержки – принятием новых регуляций, если они отсутствовали или стали недостаточны, дефицитны, снятием противоречий путем внесения поправок в устаревающее законодательство. Надзор, наиболее жесткий параметр в рамках реализации государственной политики, выполняется специальными государственными институтами, такими как прокуратура, Счетная палата, органы Санитарно- эпидемиологического надзора. Две основные задачи надзорной вертикали – это наблюдение за исполнением норм, законов и правил, по которым осуществляется та или иная деятельность в рамках государственной политики, и контроль исполнения плана государственной политики. Результативность, эффективность государственной политики напрямую зависит от своевременного надзора, наличия «обратной связи». В настоящее время по оценкам аналитиков степень исполнения указов президента порой не превышает 30%. Существует несколько принципов управленческого воздействия. Первый из них – вертикальный – проистекает из самой иерархической структуры государственного управления, это воздействие и взаимодействие по сценарию «сверху-вниз», «приказисполнение». Второй принцип, горизонтальное воздействие, порождает режим координации. И наконец, на нижних уровнях актуализируется принцип сетевого управленческого воздействия, когда импульс управления направляется к конкретным сегментам поля или объекта управления. В соответствии с этими принципами можно говорить о двух основных типах управления. Директивное управление основано на административном праве управляющего органа по отношению к объекту управления и на гражданском праве, проистекающем из особого статуса государства как собственника казенных и унитарных предприятий. В рамках директивного управления общераспространенными являются такие принципы как дисциплина, «приказ начальника – закон для подчиненного», необходимость соблюдения профессионального кодекса чиновника, требования четкости, исполнительности, дисциплинированности, ответственности. Проявление от чиновника таких качества, как инициативность и креативность, при этом режиме управления ожидается в меньшей степени. Мотивационное управление представляет собой принципиально иной тип управления, хотя в принципе, оно является столь же классическим в мировой практике, как и обсуждавшееся выше директивное управление. Сама по себе идея, необходимость такого воздействия обусловлены тем, что государство не имеет власти над некоторыми, очень важными сферами жизнедеятельности, такими как права и свободы человека и гражданина, приватная жизнь. Применение в этих пространствах свободы директивных методов является контрпродуктивным, о чем свидетельствует опыт Советского Союза. В двух словах механизм мотивационного управления может быть описан фразой «кнут и пряник». Задача государственного деятеля, не имеющего возможности осуществлять силовое, прямое воздействие в «запретных сферах», но желающего добиться реализации поставленных целей, состоит в том, чтобы понять интерес, потребность объекта управления, а затем, установив правила хозяйствования, общественного поведения, которые влияют на добровольный выбор той или иной модели поведения актора, напрямую неподчиненного государству, добиться от него определенного поведения. Рычаги влияния в рамках мотивационного управления могут быть двух типов: во-первых, это «пряник», то есть обеспечение управляющим субъектом повышения прибыльности того или иного вида деятельности, гарантии устойчивости развития, повышения престижа через регулирование налогового режима, создание системы преференций, льгот и бонусов; во-вторых, это «кнут», то есть выработка санкций и наказаний. (Рис.3-4). Мотивационное управление Интерес актора, определяющий тип его действия Пряник: безопасность, прибыль, устойчивость, престиж Условия деятельности Налоги, преференции, престижность Мотивационное управление Угроза и объем санкции Кнут: санкция Тип действия актора 14 Рис. 3-4. Мотивационное управление Например, если государство хочет реализовать задачу диверсификации экономики, то есть добиться качественного изменения в структурообразующем параметре экономической сферы, в отраслевом распределении, оно снижает налоговые ставки в той сфере, в которую необходим приток частного капитала или внешних инвестиций, при том, что определение направления потоков инвестиций не подлежат прямому директивному контролю. Если государство хочет добиться существенных результатов в региональной политике, то есть повысить, «выровнять» показатели развития в отдаленных и депрессивных регионах, оно должно определить систему региональных преференций и льгот, не только в виде фискальных и налоговых послаблений, но и в виде субсидиарных выплат. Наконец, санкции, а именно, введение повышенного налога на содержание выхлопных газов, может быть использовано как инструмент мотивационного воздействия по стимулированию выпуска двигателей нового поколения автомобильной промышленностью. Ставка этого «экологического налога» должна быть такой, чтобы производителю было выгоднее прекратить производство двигателей старого типа, поскольку их эксплуатация будет слишком дорога для потребителя, который, в итоге, откажется от их покупки. К слову, именно санкции все чаще и чаще применяются как инструмент экологической политики. Эффективность мотивационного управления напрямую зависит от оперативности, мобильности законодательной и исполнительной вертикали власти. Именно поэтому чаще всего оно получает законодательное оформление в виде постановлений Правительства, Указов Президента. Например, согласно Федеральному закону « О таможенном тарифе» (Закон РФ от 21.05.1993 № 5003-1), правительство было наделено правом определять размеры таможенных пошлин, дабы осуществлять оперативное управление экспортно-импортными потоками в интересах государства, общества. Еще один путь возможного непрямого воздействия лежит в нематериальной сфере. Вопрос престижности, социального реноме является важным, как для индивида, так и для предпринимателей, поскольку положение в обществе, благожелательное мнение в итоге капитализируются и превращаются в фактор успешности их деятельности. Очевидно, что в основе директивного и мотивационного управления лежат противоположные принципы, однако с активно-деятельностной точки зрения оптимальный путь управления находится посередине. Этот третий путь, индикативное управление, прежде всего в экономической сфере реализуется в том, что государство лишь задает ориентиры, подает сигналы, определяет контуры и возможные направления развития или деятельности для частного капитала, который, в свою очередь, придерживается советов государства. Индикативное управление сопровождается разработкой специальных форм государственно-частного партнерства, и он успешно реализуется на практике, на пример, во Франции уже на протяжении более чем 60 лет. Мониторинг государственной политики. Мониторинг государственной политики подразумевает измерение измеримых показателей, релевантных к цели государственной политики, которые характеризуют состояние объекта управления. По мере осуществления государственной политики эти показатели либо отдаляются от целевых установок, если управление неэффективно, либо приближаются к ним. Мониторингу подлежат самые разные параметры: 1. Целевые показатели 2. Ресурсные показатели (расход запланированных средств) 3. Временные параметры (соблюдение сетевого графика исполнения политики) 4. Побочные и сочетаемые с другими государственными политиками показатели. В итоге, в совокупности, мониторируется сложный показатель успешности страны. В зависимости от природы показателя, мониторинг может быть прямой (для формализуемых показателей), непрямой или косвенный, в процессе которого искомые показатели вычисляются при помощи математического инструментария, а также оценочный, применяемый в отношении неформализуемых или слабоформализуемых показателей (рис.5). Мониторинг 1. Непрямой вычислимый 2. Прямой для формализуемых параметров Статистические данные 3. Оценочный для слабоформализуемых параметров Социологические опросы Экспертная оценка Социологические опросы Оценочные индексы Оценивание государственной политики Рис.5. Мониторинг государственной политики Прямой мониторинг основан на статистических данных, на социологических опросах. Непрямые косвенные показатели, на практике чаще всего выражаемые в индексах, рассчитываются с использованием данных прямого мониторинга. Слабоформализуемые, неформализуемые оценки основываются на экспертном оценивании и на данных социологических опросов. Принципиальное, качественное отличие экспертной оценки состоит в том, что она включает в себя такой трудноформализуемый аспект, как профессиональная компетенция эксперта. Важно, что результаты мониторинга государственной политики самым непосредственным образом влияют на оценку ее качества, эффективности, результативности. Прямой мониторинг (статистический). Самая главная проблема при работе со статистикой состоит в точности и полноте предоставляемой информации. В современном либеральном государстве многие хозяйствующие субъекты являются независимыми, не подотчетными органам Росстата, а соображения коммерческой тайны резко сокращают объем статистической информации и, соответственно, точность той информации, которая подлежит огласке. Кроме того, статистические показатели подвержены влиянию как сугубо политических факторов, так и субъективных, человеческих отношений. По старому как мир закону бюрократии подчиненный всегда старается угодить вышестоящему начальству, отсюда – приписки, искажения статистической информации и, как следствие, снижение эффективности и адекватности мониторинга. В предыдущих главах мы рассказывали о способах проверки, верификации официальных статистических показателей. Приведем примеры: Прямой вычислимый мониторинг авторитетности РФ в мире, основанный на социологических опросах населения зарубежных стран представлен на рис. 6. Примеры мониторинга: государственная внешняя политика (социологический опрос) к России в различных странах мира Отношение кОтношение России в разных странах мира 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% И Позитивное ия ек си ка Ту рц ия П ак ис та н М ил ь по н зр а Я И нд ия ан ия И ор д И Ег ип ет нд он ез ия П ол ьш а Ке ни П я ал ес ти на Бр аз ил ия А Ге рм ни я И сп ан ия Ш та й С Ки Ук ра ин а Ф ра нц ия Ле ба но н Ли тв Бр а ит ан ия 0% Негативное 38 Рис.6. Прямой мониторинг: отношение к России в разных странах мира Чаще всего статистический мониторинг сопровождается сравнением полученных данных с аналогичными показателями других государств или с политикой на предыдущих этапах исторического развития. Компарирование является неотъемлемым условием для осуществления итогового, завершающего акта цикла реализации государственной политики – оценивания. Статистические данные изменения доли государственных расходов в общем объеме ВВП стран мира с 1880 года позволяют дать оценку современной бюджетной политике РФ. На графике видно, что исторически общий тренд был направлен в сторону повышения государственных расходов, особенно в годы экономической нестабильности и кризиса. Мониторинг данного показателя для современной России позволяет сделать вывод о том, что бюджетная политика идет в противовес курсу, исторически зарекомендовавшему себя как эффективному (рис.7). Примеры мониторинга: государственная бюджетная политика Доля государственных расходов в ВВП стран мира. цель результат Рис.7.Прямой мониторинг и сравнительный анализ: государственная бюджетная политика Аналогичным образом представляется возможным оценить государственную антикризисную политику, рассмотрев показатель государственных инвестиций в инфраструктурную отрасль в процентах от антикризисного пакета. Со времен Великой депрессии известно, что максимальную эффективность с точки зрения создания рабочих мест в условиях кризиса и обеспечения экономического роста в посткризисную эпоху имеют вложения в инфраструктуру, транспортную, энергетическую и т.д. В 2008-2009 гг. инвестиции государства в России в вышеперечисленные отрасли был минимален в ансамбле сопоставимых стран, а спад ВВП – максимальным (рис. 8). Примеры мониторинга: государственная антикризисная политика (2008 – 2009 гг) цель Закон связи инвестиций и успеха Рис.8. Сравнительный статистический мониторинг: антикризисная политика Непрямой мониторинг вычислимых показателей. Методологически непрямой мониторинг вычислимых показателей напрямую связан с показателями вычислимыми, то есть для определения непрямых характеристик используются эмпирические данные – статистика – и математический аппарат. Например, степень диверсификации экономики является показателем, вычисляемым на основе нескольких наборов статистических данных. Оценку государственной политики диверсификации экономики, а именно «освобождения от нефтяной иглы», то есть снижения зависимости бюджета от доходов, выручаемых за счет экспорта сырья, можно произвести путем анализа статистических данных относительно цен на нефть и размеров государственных инвестиций. В современной российской практике коэффициент корреляции между этими двумя показателями существенно больше нуля, фактически он приближается к единице. А значит, степень зависимости российской экономики от нефтяного экспорта возрастает (рис.9). Государственная политика диверсификации экономики (освобождения от нефтяной иглы) Динамика коэффициента корреляции цены на нефть и инвестиций в российской экономике 0,85 0,8 0,75 0,7 0,65 0,6 0,55 0,5 0,45 0,4 1995-2000 2000-2005 2005-2009 Пример непрямого вычислимого показателя Рис. 9. Непрямой мониторинг: эффективность государственной политики диверсификации экономики Кроме того, важно, что непрямой мониторинг позволяет оперировать данными, которые численно могут выражаться в разных величинах, но в то же время быть очень важными показателями какого-либо сложного социального процесса. Например, непрямой мониторинг демографической политики позволяет проанализировать рождаемость, смертность, ожидаемую продолжительность жизни и сальдо миграции и создать, сконструировать показатель, который характеризует качество, эффективность государственной демографической политики (рис.10). Если рождаемость растет, а ожидаемая продолжительность жизни падает, то государственная политика не может быть охарактеризована положительно. На сегодняшний день даже при учете роста числа иммигрантов на фоне превалирующих в посткризисную эпоху негативных настроений относительно будущего наблюдается спад в воспроизводстве населения. Непрямой мониторинг государственной демографической политики (вычислимый показатель) P C 1 d (ОПЖ ) B(t ) H ( )M 1000t 1000t ОПЖ dt млн. чел. / год 3 6 5 6 8 4 2 0 -2 -4 1 2 -6 4 9 -8 -10 1900 7 1920 1940 1960 1980 2000 2020 25 Рис.10. Эффективность демографической политики России (непрямой мониторинг) Экспертное показателей. оценивание слабоформализуемых Эксперты, которые осуществляют оценку слабо формализуемых показателей сложной социальной системы, естественно, руководствуются целым набором статистических и сложных интегральных показателей, а также набором других соображений. Этот вид мониторинга – наиболее широк в смысле объекта вероятного исследования. Например, группой экспертов была произведена оценка статуса России от сверхдержавы до несостоявшегося государства по семи сферам осуществления внешней политики: внешнеэкономической, культурно-ценностной, политической, научнотехнологической, военной, информационноманипулятивной и по объему внешнеполитической адресации. Оценки позволяют утверждать, что Россия находится ниже уровня региональной державы, хотя реальность и то, что называется «соображениями формальной логики», свидетельствуют о том, что РФ по обеспеченности ресурсами, геополитическому положению, научному потенциалу, в конце концов, историческому опыту, вправе рассчитывать на положение великой или, по крайней мере, региональной державы (рис.11). Государственная внешняя политика (экспертный опрос) ссср ЦЕЛЬ ФАКТ Рис.11. Оценочный мониторинг: внешнеполитический статус РФ Оценивание государственной политики. Оценивание государственной политики может и должно производиться в процессе мониторинга как акт соотнесения полученных данных с исходными целевыми установками. При этом шаг оценивания, его частотность, может быть практически любым, но, как правило, он соотносится с запрограммированными фазами реализации политики. В форс-мажорных, кризисных обстоятельствах, когда ситуация может меняться очень быстро, необходимо держать «руку на пульсе» происходящих событий и производить оценивание гораздо чаще. Таким образом, оценивание может осуществляться в двух режимах: простом, политическом, дающем оценку конечному итоговому результату, и в комплексном, техническом режиме, который предусматривает всеобъемлющую оценку эффективности политики, учет как достижения генеральной цели – успешности, так и решения множества задач и операциональных целей, которые в своей совокупности составляют проблемноуправленческое дерево. Технический режим оценки позволяет составить представление об эффективности механизма государственного управления в целом (рис. 12). Оценивание государственной политики: комплексный режим ФΣ Ф13 Ф211 ф212 ф213 Ф12 ф221 ф222 ф223 Ф - оценка Ф11 ф231 ф232 ф233 Рис.12. Комплексный режим оценивания государственной политики В этой связи встает вопрос о критериях оценки государственной деятельности, которая может характеризоваться целым ансамблем терминов: эффективность, качество, успешность, результативность. Заметим, что зачастую эти термины носят конвенциональный, то есть договорной характер. Понятие эффективности носит крайне широкий характер и применяется в самых разнообразных отраслях знаний. Так, в микроэкономике эффективность соотносится с количеством произведенных услуг при минимальных затратах. Эффективность считается непременным атрибутом управленческой системы. В теории государственного управления принято выделять несколько подходов к понятию эффективности. Классическая школа государственного управления (М.Вебер, В.Вильсон, супруги Гилбрет, Г. Форд, Х. Хэтэуэй,), сложившаяся на рубеже 19-20 вв., полагала, что эффективность государственного управления определяется возможностями органов государственной власти реагировать на факторы воздействия внешней среды, сохраняя при этом стабильность и устойчивость политической системы. То есть эффективность государственного управления предопределялась степенью его рационализации, достигаемой за счёт создания квалифицированного управленческого аппарата и формального разделения обязанностей внутри него. Такая точка зрения вполне понятна, поскольку отцы-основатели классической школы первыми заявили о том, что государственное управление – это особая профессиональная сфера. «Школа человеческих отношений» (Г. Мюнстерберг, Э. Мэйо Г. Саймон, А. Райс, Д. Мак-Грегор, А. Маслоу), зародившаяся в 20-30ые гг. ХХ в. и явившаяся предшественницей бихевиоризма, стала обращать внимание на психологический и человеческий факторы управления. Однако в реальности такой психологизированный подход оказался трудно применимым к сложным социальным системам. Направление инкрементализма (Ч.Линдблом) подвергло ревизии классическую рациональную школу начала 20 века, преимущественно сосредоточив свое внимание на процессе принятия решений. По мнению инкременталистов, помимо политической составляющей на этот процесс оказывал влияние и ценностный аспект, обделенный вниманием в рациональных моделях. Эффективность управления находилась в прямой зависимости от учёта всех альтернатив на стадии принятия решений, определяющих и корректирующих стратегические и тактические цели. От политика или управленца требовалось выработать не столько константную идеальную цель, сколько приспособиться к состоянию среды. В 60-ые гг. была предпринята попытка объединить наработки рационалистов и инкременталистов. Эти синтетические подходы включали в сферу своего анализа не только деятельность элиты и бюрократии, но и весь социальный контекст: общественные процессы и социетальное сознание, структуру власти и распределение знаний между разными группами людей, социальные нормы и ценности. Соответственно, расширились критерии эффективности государственного управления как системы, которое теперь понималось с точки зрения качественного распределения управленческого потенциала, способности системы не только отвечать на изменения обстановки, но и предупреждать их. Помимо двух режимов мониторинга, итогового политического и комплексно-технического, существует два подхода к оценке результатов политики: первый подход – по шкале «затраты-результат» – заимствован из экономической сферы и не является адекватным задачам государственного управления и общественного развития, которое порой преследует цели, не имеющие выраженный материальный характер. Если бизнес может ограничиться критериями прибыли и устойчивости, то государство оперирует такими понятиями, как нравственность, безопасность, долгосрочное развитие, цивилизационная идентичность. То есть в сфере государственного управления метод «затраты-результат» может применяться с большой эффективностью лишь в известных пределах. Чаще всего такой подход к оценке государственных политик берется на вооружение при узком, административном понимании государства и государственности. Если понимать государство как социальную оболочку, то более адекватным представляется оценивание качества государственного управления с точки зрения политического, интегративного подхода, ориентирующегося на соотнесение результатов политики с публично провозглашенными целями развития. Качество оценки государственной политики напрямую зависит от корректности целеполагания. Контекстное активно-деятельностному подходу понимание термина эффективности реализации государственной политики сводится к степени реализации в рамках данной политики публично провозглашенных целей развития. Если цели достигнуты, значит, государственная политика и управление качественны, эффективны, результативны. Примером неприемлемости меркантилистского материального подхода «затраты – результат» в государственной политике является политика Центрального банка РФ в период кризиса. Анализ соотношения индексов инфляции и ставок Центральных банков зарубежных стран показывает, что в мировом опыте ставка рефинансирования Центрального банка всегда в разы, в десятки раз меньше инфляции, поскольку Центральный банк как главный рычаг финансовой политики государства не может и не должен преследовать цели получения прибыли, а должен управлять развитием. Ставка рефинансирования Центрального привязана к инфляции (рис.13). Банка РФ 2008 г 2009 г % инфляция ставка ЦБ инфляция ставка ЦБ США 3,8 0,25 1 0,14 ЕС 3,2 2,5 1,6 1,4 Англия 3,2 2 1,7 0,94 Япония 1,3 0,1 0,6 0,16 Рис.13. Уровень инфляции и ставка рефинансирования: сравнительный анализ (Источник: ЦБ РФ и Росстат) Однако категорическое противопоставление экономического и политического подхода к оцениванию государственной политики не является верным, их представляется возможным соединить в рамках комплексно-технического режима оценивания. Техническое оценивание позволяет произвести иерархизацию подцелей государственной политики по степени их важности для реализации генеральной цели, произвести «взвешивание» числовых показателей, отражающих эти цели, что в итоге породит алгоритм, в рамках которого меркантилистские соображения также найдут свое место. Осуществляя технический мониторинг, управленец, естественно, будет заинтересован в отслеживании экономического эффекта и эффективности проводимой политики, в получении ответа на вопрос о том, оправдывают ли материальные затраты цель политики (рис.14). Оценивание государственной политики: сложное содержание Общий подход Либерально-меркантилистский подход) ФΣ = Ф1 + Ф2 + Ф3 + … Политический уровень оценки Экономический (эффект/затраты) Экспертный (технический) Организационнотехнический (м.б. в натуральном выражении) Социальный (в относит. ед.) Электоральный (переизбрание или неизбрание режима, лидера) Рис.14. Оценивание государственной политики в комплексно-техническом режиме Таким образом, оценивание реализации государственной политики – это не произвольная, а вполне верифицируемая, алгоритмически реализуемая процедура, которая, очевидно, находится в зависимости от политического механизма системы, от операционального устройства пространства государственного управления. Государственные деятели, таким образом, находятся в тисках между ценностным выбором, исходной точкой цикла реализации государственной политики, и деятельностью государства в той форме, в которой общество, традиции, законы создают его. В мировой практике существует несколько индексов, характеризующих, то есть оценивающих, качество государственного управления. Индекс GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), разработанный Всемирным банком, оценивает качество государственного управления по 6 основным показателям: право голоса и подотчётность правительства, политическая стабильность и отсутствие насилия, эффективность правительства (качество бюрократического аппарата), качество законодательства, верховенство закона, контроль коррупции. В современной российской практике широко применяется программный комплекс ДРОНД – доклад о результатах основных направлений деятельности органов исполнительной власти. Он позволяет оценить результативность деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, эффективность реализации региональных целевых и ведомственных целевых программ, а также проследить расходование бюджетных средств субъектом РФ. Итак, успешность реализации государственной политики требует постоянного мониторинга и оценивания достигнутых результатов в смысле их соотнесения с изначальными целевыми установками, разработанными на первой стадии цикла государственной политики, на стадии проектирования. Вопросы для самопроверки: Как следует понимать реализацию государственной политики? Какие органы государственной власти участвуют в реализации государственной политики? Дайте характеристику директивному управлению. Какой режим воздействия директивном управлении? чаще используется при Что лежит в основе мотивационного управления? Как связаны между собой мониторинг и оценивание реализации государственной политики? В чем разница между мониторингом прямым и косвенным? Приведите примеры. В чем мониторинга? состоит главная черта оценочного Какие подходы к оцениванию государственной политики вы знаете? Что политики? такое эффективность государственной Вопросы для обсуждения: 15. Как вы считаете, от чего зависит успешность того или иного режима государственного управления? 16. Каким образом государство решает проблемы множественности интересов объектов при мотивационном управлении? 17. В каких отношениях находятся исполнительная и законодательная ветвь власти в процессе реализации политики? 18. Экспертное оценивание как инструмент мониторинга: за и против. 19. Основные подходы к пониманию термина «эффективность государственной политики». Авторские публикации по теме: 1. Якунин В.И., Сулакшин С.С., В.Э.Багдасарян и др. Качество и успешность государственных политик и управления М. Научный эксперт, 2012 2.Якунин В.И., Сулакшин С.С. и др. Политикоправовые источники и основания формирования и реализации государственных политик в России. Труды Центра проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования, выпуск №7, М. Научный эксперт, 2006 3.Государственная экономическая политика и экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике. В 5 т. Т.1. Под редакцией С.С.Сулакшина М.,2008. Литература по теме: 9. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М.: Юрид. Лит., 1997 10. Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. /под ред. Л.В. Сморгунова. М., 2006. 11. Дегтярев А.А. Принятие политических решений. Учебное пособие. – М.: КДУ, 2004. 12. Добролюбова Е.И., Показатели эффективности реформ государственного управления в России./ Политанализ. ru , <http://www.politanaliz.ru/articles_568.html> 13. Об индикаторах оценки уровня социальноэкономического развития и прогресса. Под ред. С.М.Шахрая. Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты РФ. М.,2008. 14. Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления. Власть, №8, 2006 15. Simon H. Administrative Behavior: A Study of Decision – Making Process in Administrative Organizations. New York , 1997. 16. Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston , 1994 17. The Center for Effective Public Policy http://www.cepp.com/ Лекция 6 Общегосударственные государственные политики Программные тезисы: Классификация государственных политик. Универсальная схема анализа государственной политики. Общегосударственные политики и принцип единства политики государства. Взаимосвязанности общегосударственных политик. Государственная информационная и инфраструктурная политика. Внешняя политика. Геополитика и геоэкономика как основные векторы внешней политики. Государственная политика безопасности и развития. Затратность и мультипликативная эффективность политики безопасности. Государственная информационная и транспортная политика. Радиоэлектронная борьба и информационная война. Специфика функций общегосударственной транспортной политики. Политология транспорта. Понятие естественной монополии. Гуманитарная общегосударственная политика: социальная политика. Региональная политика и принцип территориальной справедливости. Экологическая политика. Роль государства и общественных организаций в разрешении экологических проблем. Классификация государственных политик. Государство как сложная социальная система имеет самые разные направления деятельности, или политики, которые отличаются по характеру целей, субъектов, объектов управления, по набору ресурсов, методов и средств, нормативной базе, системе органов государственной власти, задействованной в их реализации. Напомним, что государственные политики классифицируются условно (любая классификация является условной и может быть подвергнута пересмотру) на общегосударственные, частные государственные, отраслевые государственные политики. Рассмотрим универсальную схему анализа государственной политики. Чтобы представить себе структуру и конкретное содержание той или иной государственной политики, необходимо прибегнуть к анализу по так называемым смысловым ячейкам (рис. 1). Рис.1. Структура и конкретное содержание той или иной государственной политики Очевидно, что государственная политика должна апеллировать к конкретным ценностям. Она может осуществляться как субъектами государственной власти, так и негосударственными единицами в режиме государственного и частного партнерства. Материальные и нематериальные ресурсы, необходимые для осуществления той или иной политики, могут носить очень специфичный характер, равно как и методы и способы ее реализации. Наконец, государственная политика не может не отражаться в фиксирующем ее основные цели, задачи, проблемы документе и должна поддерживаться, легитимизироваться целым рядом нормативно-правовых документов. Органы власти, проводящие в жизнь ту или иную политику, могут быть как классическими, универсальными, так и относительными, специфическими по своему набору, выработанному для решения конкретной задача в рамках того или иного направления политики. Правотворческая техника, процедура создания законодательного акта предусматривает составление списка органов государственной власти, которым будет вменяться в обязанность осуществление политики на практике. Еще одна особенность заключается в том, что названия, например, министерств могут варьироваться по ходу исторического процесса, однако, функции данного ведомства носят универсальный характер. Это, если так можно выразиться, относительное и абсолютное, постоянное начало органов государственной власти. Например, в 19 – начале 20 вв. министерства, ведающие вопросами обороны и безопасности, повсеместно назывались «военными». Военные министерства Российской империи, Великобритании, США в первой половине 20 века на фоне роста популярности пацифистского движения и лишения слова «война» вследствие двух мировых войн ореола святости, жертвенности стали именоваться не иначе как министерства обороны, что вовсе не повлекло за собой изменения их функций и задач. Аналогичного рода эволюция может быть прослежена в отношении министерства социального развития и здравоохранения в современной России. Случается и такое, что при конструировании федерального закона тот или иной орган государственной власти просто создается вновь. При этом он описывается сквозь призму исполняемых им функций, а решение о конкретном наименовании принимается позже. Так, например, Межгосударственный авиационный комитет (МАК), исполнительный орган 12 стран СНГ по вопросам гражданской авиации и использования воздушного пространства, учреждённый на основании межправительственного «Соглашения о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства» 1991 года, в самом тексте соглашения описывался как федеральный орган исполнительной власти, ответственный за безопасность авиации. Общегосударственные политики. Говоря о классификации направлений деятельности государства, не стоит забывать о том, что у государства, как у единичного субъекта, политика в самом широком смысле этого слова едина (рис. 72). Она декомпозируется по объекту управления, по способам управления, по степени интегрирования различных последующих частных или отраслевых государственных политик. К общегосударственным политикам относятся: 1. Государственная политика обороноспособности и безопасности 2. Внешняя политика (геополитика, геоэкономика и дипломатическая деятельность) 3. Государственная информационная и инфраструктурная политика в сфере транспорта, связи, энергетики, ЖКХ 4. Социальная политика 5. Региональная политика 6. Экологическая политика Наиболее значимая и интегративная государственная политика касается безопасности и развития страны. Если она не успешна, то страну может постигнуть участь несостоявшегося государства. В более конкретном плане политика безопасности и развития подразделяется на внутреннюю и внешнюю составляющие. Финансово-экономическая, гуманитарная, региональная и социальная – четыре самые интегративные внутренние политики, составляющие структурообразующие оси, по которым производится комплексная оценка успешности развития страны (см. часть 3). С точки зрения активно – деятельностного подхода для государства как системы важное значение имеет политика самостроительства, иными словами, политика воспроизводства властного и административного механизма, в смысле учреждения новых и совершенствования уже имеющихся органов государственной власти, а также конструирования общественно-политического пространства, политической инфраструктуры с ее партийной, выборной, представительной системами. При этом видится целесообразным выделить отдельно бюджетную политику, поскольку ни одно управленческое действие, как внутри страны, так и на международной арене, невозможно воплотить в жизнь без финансоворесурсной поддержки. Эта поддержка осуществляется исключительно на основании государственного бюджета, главнейшего по своей практической значимости закона страны. Всеобъемлющее значение бюджетной политики отражено в самой структуре бюджета, статьи которого практически текстуально повторяют названия государственных политик. Таким образом, на примере бюджетной политики мы видим, что, как и в любой системе, поле общегосударственных политик структурировано по иерархическому принципу, объединено системой горизонтальных и перекрестных связей (Рис.2). Рис.2. Общегосударственные политики Аналогичного рода сквозные связи можно выявить и в случае с региональной политики, которая должна браться во внимание при проведении в жизнь всех политик. Это понятно: любое государственное решение должно руководствоваться конституционным правом граждан на равные условия жизнедеятельности, вне зависимости от места их жительства, что в итоге требует дифференцированного подхода, разработки системы субсидий, субвенций, трансферов, преференций и так далее. Взаимная комплексированность общегосударственных политик в итоге приводит к тому, что ни один предмет, ни один объект, ни один вид человеческой деятельности не может не находиться в поле влияния хотя бы одной политики. Этот методологический и даже идеологический момент важен для понимания, осознания государства как социальной оболочки, которой обществом были делегированы полномочия, в силу которых оно несет ответственность за состояние объекта управления, за состояние общества и страны в широком смысле этого слова. Внешняя политика. По большому счету, внешняя политика государства, состоит из двух векторов – геополитики и геоэкономики. Геоэкономика декомпозируется на ряд нижеследующих политик, таких как экономическая, финансовая, глобальная инфраструктурная и транспортная деятельность. С вертикалью внешней политики находится в тесной связи внутренняя политика, поскольку в условиях открытости экономики социальная политика напрямую зависит от успешности и разумности внешнеэкономического курса. Оборонная политика сопряжена с дипломатическим вектором внешней политики в той связи, что обеспечение защищённости от внешней агрессии является ее первостепенной задачей. Что касается геополитики, то как прикладная политическая дисциплина и как вид государственной деятельности она возникла в первой половине 20 века, в те времена, когда скорость перемещения материальных, людских, информационных потоков была относительно не высока. В тех условиях обстоятельствами, определяющими внешнеполитическую деятельность государств, являлись климатические, географические особенности. Великобритания, ставшая родиной геополитики, создав самый большой флот в мире и взяв под свой контроль «ключевые точки» планеты – Гибралтар, мыс доброй Надежды, Суэцкий канал, стала «владычицей морей» и колониальной державой № 1. С появлением ядерного и бактериологического оружия, баллистических ракет, методы и представления геополитики 19 века и даже середины 20 века ушли в прошлое, но геополитика как таковая и ее категории никуда не исчезли из политического дискурса. Необходимость в постоянном режиме соседствовать с теми или иными государствами, потенциально представляющими угрозу безопасности, категории «буферная зона», «санитарный кордон» между Европой и Россией – это прямое наследие геополитики, понятия, которые могут не произноситься вслух, но при этом продолжающие выражать суть реальных вопросов, стоящих на международной повестке дня. Соображения геополитики заставляет государство время от времени демонстрировать свою мощь с помощью океанского, надводного или подводного флота, спутниковых космических группировок и так далее. Географические параметры России позволяют вводить для нее понятие внутренней геополитики. Протяжённость и разнородность территорий, языковые, культурные и социальные различия позволяют представить ее как совокупность самостоятельных социально-географических анклавов, поддержание единства которых находится в прямой зависимости от способности власти изобрести классические и уникальные рецепты по их сожительству. В ведении геоэкономики, динамично развивающейся научной дисциплины и одного из параметров внешней политики, находятся более узкие вопросы, а именно выбор направлений и партнёров для экономического сотрудничества. Для России на данном этапе исторического развития актуальным является решения о направлении развития инфраструктуры, в частности, трубопроводной системы. Промежуточное положение нашей страны, пресловутое «между Западом и Востоком», позволяет направить вектор развития ее транспортной сети как в европейском, так и в азиатском направлении. Последнее направление в свете текущего положения на фронтах финансово-экономического кризиса приобретает все больше сторонников. Внешнеэкономическая и финансовая деятельность отличается от геоэкономики большей конкретикой. Ее субъектами могут являться не только государство, как это бывает в государствах с административно-командной системой экономики, характеризующейся монополией государственной власти на внешнеэкономическую деятельность. (К слову сказать, в некоторых сферах монополия на внешнеэкономическую деятельность продолжает действовать и поныне: торговля вооружением и военной техникой, переработка отработанного ядерного топлива, оборот психотропными и наркотическими средствами). Согласно принятому в 90-ые гг. в России законодательству, внешнеэкономическую деятельность могут осуществлять и субъекты федерации. Классическими вызовами для этого направления деятельности в рамках внешнеполитической общегосударственной политики является целесообразность с точки зрения национальной безопасности ведения бурной экономической деятельности пограничными регионами, что в итоге может привести к росту экономического, а затем и политического сепаратизма. Субъектами внешнеэкономической деятельности, конечно, могут являться негосударственные хозяйствующие субъекты. Это также скрывает ряд опасностей для государства, поскольку острая конкуренция национальных поставщиков на внешних рынках, сбивающих цену на продукцию, порой поставляющих товары ненадлежащего качества в другие страны в итоге может наносить ущерб национальным интересам страны, уронить реноме российского производителя в глазах иностранных партнеров. Очевидно, что в той или иной мере без регулирования внешнеполитической деятельности обойтись нельзя. Органы государственного управления, в ведении которых находится внешнеполитическая деятельность – это, прежде всего, министерство иностранных дел, органы государственной власти высшего уровня, которые по конституции представляют страну на международной арене, а именно президент России, премьер-министр и другие уполномоченные лица. Что касается внешнеэкономического вектора, то в мировой практике классическим является министерство внешней торговли, которое отсутствует в действующей структуре органов исполнительной власти РФ. Субъекты федерации тоже имеют право содержать свои представительства за рубежом. Государственная политика безопасности и развития. Основная цель этой общегосударственной политики состоит в том, чтобы подготовить материальный и технический потенциал, который позволит минимизировать угрозы и риски, даст возможность предотвратить или оказать отпор внешней агрессии и внутренним разрушающим воздействиям и позволит минимизировать ущерб, если агрессию не удастся предупредить. В решении этой задачи принимают участие многочисленные органы власти и целый спектр методов: открытая, публичная деятельность, осуществляемая дипломатами, средствами массовой информации, аналитиками и т.д.; легальные методы контроля, а именно, наблюдения со спутников и радиоэлектронная разведка; нелегальные, закрытые формы контроля стран-партнеров или стран-противников, военная и гражданская разведки. Главным органом военной разведки в современной России является Главное разведывательное управление Генерального штаба Вооружённых Сил Российской Федерации (ГРУ ГШ ВС России), известное также как войсковая часть № 44388. Служба внешней разведки, СВР, представляет ее гражданский аналог. Дублирование в спецслужбах является классическим способом увеличения надежности данных. Министерство обороны, Совет безопасности РФ, Федеральная служба безопасности являются основными органами, реализующими общегосударственную политику безопасности, в ведении которых находятся вопросы как внутренних, так и внешних угроз. В любой стране действует нормативная база, которая ограничивает или регулирует деятельность спецслужб, выстраивая систему контроля над ними, защищая граждан от вмешательства в частную жизнь. В соответствующих законах описываются возможные специальные средства и формы специальных мероприятий, оперативно-розыскной деятельности, такие как слежка, прослушивание, перлюстрация корреспонденции, внешнее наблюдение, к которым могут прибегать спецслужбы для реализации поставленной перед ними цели поддержания безопасности страны. Политика безопасности выстраивается в соответствии с логикой противодействия трем видам угроз: социальным, или гуманитарным, техническим и технократическим, внутреннего и внешнего характера. Внешний фактор – это экономическое, военное соперничество, межнациональные конфликты низкой интенсивности или полномасштабные войны. Под внутренними социальными или гуманитарными угрозами понимаются несистемное, отклоняющееся от норм преднамеренное или непреднамеренное поведения граждан. Иллюстрацией последнего случая может послужить терроризм, диверсионная деятельность, политические провокации. Эти угрозы имеют далеко идущие последствия для судеб страны. Основная проблема состоит в том, что в наши дни доктринальные основы, делегитимизирующие или наоборот, узаконивающие те или иные акты, например, национального волеизлияния, находятся в процессе очень интенсивного преобразования. Очевидно, что провозглашенный еще в начале 20 века принцип «права наций на самоопределение» входит в противоречие с логикой геополитической целостности государства. Актуальным вызовом для политики безопасности является отсутствие в национальных законодательствах четких определений таких «отклоняющихся» норм поведения и, как следствие, отсутствие правового оформления мер по предупреждению событий, нежелательных для здоровья государства на подготовительной стадии. Этот факт стал особенно очевиден после начала военных действий против сепаратистов в Чеченской республике. Вопрос о применении вооруженных сил в связи с внутренними угрозами безопасности представляет собой еще большую сложность с правовой, этической и психологической точки зрения. В отличие от предыдущего направления, субъектом государственной политики безопасности может выступать только государство и только органы федеральной власти. Наличие технических, технократических угроз делает необходимым участие в осуществлении политики безопасности целого ряда органов по стандартизации, технической регламентации, надзора. Классической задачей для политики обороноспособности является поддержание на мировом уровне ресурсной базы, содержащей целый арсенал специальных сил и средств защиты: военной инфраструктуры, военной техники, космических, подводных и пр.ресурсов. Выполнение этой задачи невозможно без высокого уровня развития науки, техники и промышленности. Таким образом, суверенитет страны находится в прямой зависимости от национальной науки, системы образования, поставляющей кадры для науки и эксплуатации сложнейшего вооружения. Что касается вопроса о промышленности, то безопасность страны подразумевает наличие и развитие в постоянном режиме колоссального комплекса государственных мероприятий, которые обеспечивали бы самодостаточность стратегических отраслей промышленности в смысле их независимости от внешних рынков. В этой связи опыт Советского Союза может послужить примером, поскольку советский ВПК производил весь необходимый спектр вооружения, техники и материалов за счет своих собственных ресурсов, включая производство неплохих, не уступающих мировым аналогам, вычислительных машин. Конечно, страна, которая не может позволить себе содержать ВПК на столь высоком уровне, вынуждена крепить свою обороноспособность через внешнеполитическую деятельность в виде договорных, союзных решений, переходом под защиту чужого ядерного зонтика. Но нужно четко понимать, что плата за такого рода решения осуществляется в единицах суверенитета. Геополитическое положение нашей страны, огромная территория, богатейшие природные ресурсы обуславливает необходимость организации системы обороны в соответствии с самыми высокими требованиями, что требует огромных расходов. Но ни одно государство мира не может позволить себе «масло и пушки» одновременно. Если правительство тратит значительные средства и ресурсы на укрепление обороноспособности страны, на закупку вооружения или на ведение боевых действий, то это автоматически повлечет за собой сокращение статей расходов по другим государственным политикам. Как следствие, ресурсы, которые требует политика безопасности и обороноспособности, являются самыми дорогостоящими и дефицитными, поскольку испокон веков гонка вооружения, соревнование сил и средств нападения, сил и средств обороны задавали тон в мировой политике как сфере общения государств. Совершенствования средств защиты и обороны, высокая наукоемкость ВПК стала причиной того, что во многом судьба безопасности страны в 21 веке решается на полях научных битв. Отличительной чертой политики обороноспособности, как бы оборотной стороной высокой затратности, является ее мощное позитивное мультипликативное влияние на остальные сферы деятельности. Производство оборонной продукции не только создает огромное количество рабочих мест и, по сути дела, в значительной мере толкает вперед научнотехнической прогресс во многих отраслях знания, но и сопровождается появлением технологий двойного назначения, которые могут использоваться как в военных, так и гражданских целях. Следует отметить тесную взаимосвязь между политикой безопасности и другими государственными политиками. Цель обороноспособности просто недостижима без продвинутой науки, высокоразвитой, не зависящей от поставок из-за рубежа, промышленности, способной производить конкурентоспособную военную технику и сопутствующие товары. Успешность гуманитарной и демографической политики также напрямую связана с обеспечением обороноспособности страны, хотя бы ввиду того, что пока что российская армия организована по принципу срочной службы. Государственная информационная и транспортная политика. В рамках государственной информационной и инфраструктурной политики пересекаются как местный, так и публичный, федеральный уровень власти. Информационная политика напрямую связана с политикой безопасности и обороноспособности. В этой связи нужно иметь в виду два важных понятия: радиоэлектронная борьба (РЭБ) и средства ведения информационной борьбы. РЭБ, чисто военный термин, применяется для обозначения комплекса мероприятий, проводимых в целях выявления и последующего радиоэлектронного подавления радиоэлектронных средств (РЭС) и систем противника, а также в целях радиоэлектронной защиты РЭС и систем своих войск. Понятие информационной войны является широкоупотребительным, как в современном политическом дискурсе, так и в средствах массовой информации. Информационная война – комплексная стратегия достижения информационного превосходства путем воздействия на информационную среду противника при одновременном обеспечении безопасности собственной информационной среды. Технологический аспект информационной войны подразумевает достижение информационного превосходства над противником в средствах управления и связи, получение опережающей информации о стратегической, оперативной или тактической обстановке для принятия соответствующих решений, дезинформация противника. В арсенале средств информационной борьбы ведущее значение имеет набор методик по психологическому воздействию на гражданское население и военнослужащих другого государства с целью достижения политических или чисто военных целей. Несмотря на то, что практическое и теоретическое осмысление несилового влияния при осуществлении государственной политики было совершено в 1980-1990ые гг., в рамках концепции «мягкой силы», именно технологический прогресс последних десятилетий превратил информационную войну в мощнейшее оружие. Так, способность вести информационную войну на невидимом фронте и противостоять подобного рода атакам стала одним из самых важных факторов успешности страны. События «Арабской весны» 2011 года, «твиттерреволюции» потрясшие, казалось бы, стабильные и политически продвинутые страны арабского мира, доказывают справедливость данного тезиса. Известно, что лучший способ защиты – это нападение, а значит, для того, чтобы быть успешным, для того, чтобы быть способным отстаивать свои геополитические, геоэкономические позиции, государство должно обладать средствами информационной экспансии и, как следствие, средствами защиты от аналогичного рода действий со стороны своих противников. Создание арсенала средств защиты и нападения должно сопровождаться соответствующим развитием промышленности как материально-технической базы, культуры, науки, прежде всего, прикладной психологии, образовательной системы. При этом предупреждение «информационных атак» против государств не должно ущемлять реализацию конституционного права граждан страны на доступ к информации и свободу слова. К сожалению, в современной российской правовой системе разработка арсенала средств информационной борьбы оставляет желать лучшего. В частности, в условиях все возрастающих темпов киберпреступности, которая направлена как против конкретных, отдельно взятых граждан, так и против органов власти, официальный отказ от того или иного вида контроля над интернет – потоками видится крайне опасным для безопасности страны. Показательно, что задача информационной безопасности не получила должного освещения в рамках Стратегии национальной безопасности. Перейдем к рассмотрению транспортной политики. Транспортная политика, наряду с политикой информационной, актуализируется как на местном, локально-территориальном, так и на федеральном уровне. Особое значение данной политики для нашей страны состоит в том, что ее непосредственная функция состоит в установлении связанности территории государства в физическом смысле этого слова. В перемещении людских и материальных потоков состоит экономическая функция государственной транспортной политики. Ее значение для благосостояния страны настолько велико, что в наши дни на стыке геополитики, экономики и юриспруденции родилось новое научное направление – политология транспорта. Транспортная система обеспечивает определенного рода услугами как население, так и любое предприятие, любой хозяйствующий субъект. Качество транспортных услуг приобретает значение макроэкономического показателя в масштабах национальной экономики, поскольку в балансе каждого предприятия в обязательном порядке присутствуют транспортные издержки, снижение которых может быть существенно важно. Развивая технику, логистику транспортных перевозок, путей сообщения, создавая новые виды транспорта, совершенствуя технико-энергетическую сторону функционирования транспорта, государство может повышать эффективность экономики, производительности труда в национальном масштабе. Транспортная политика не в меньшей, а быть может даже в большей степени, чем все остальные направления государственной деятельности, носит интегративный, комплексированный характер (рис. 3). Рис.3. Интегративный характер транспортной общегосударственной политики Помимо экономической и социальной функции, связанной с удовлетворением права граждан на перемещение, транспорт выполняет внешнеполитическую и оборонную функцию (Рис.4), связанную с проведением мобилизационных мероприятий, а также осуществления перемещения воинских подразделений с целью проведения учений и т.п. Рис.4. Функции государственной транспортной политики Специфика осуществления деятельности в инфраструктурных отраслях состоит в том, что они требуют значительного инвестирования на начальном этапе, являясь при этом низкодоходными. Ожидание же получения прибыли с эксплуатации инфраструктурных объектов может занять целые десятилетия. Все это, в совокупности со стратегическим значением транспорта, определяет активное участие государства в экономической деятельности, связанной с транспортной политикой. Широкий спектр функций транспортной политики – от макроэкономической до гуманитарной – обуславливает промежуточное положение отрасли, в тисках между действием законов свободного рынка и государственного регулирования, реализуемого в виде тарифных ограничений. Чаще всего пути сообщения, энергетические системы, пути распределения и доставки находятся либо в государственной собственности, либо в государственном управлении. В последнем случае интенсивно применяются методы государственно-частного партнерства, которые способствуют совместной эффективной реализации государственных и частных инвестиционных ресурсов. Активное государственное вмешательство и стратегическое значение инфраструктурных отраслей стали причиной того, что в управлении ими применяются нормативные основания хозяйственной деятельности в виде естественных или государственных монополий. Необходимо понимать, что в отличие от «неестественных монополий», то есть тех монополий, которые наносят ущерб свободе рынка, понятие «естественных монополий» применяется к таким видам деятельности, в рамках которых невозможно достижение общественного эффекта при способе организации, основанном на свободной конкуренции. Современная российская транспортная политика сталкивается с рядом вызовов. За годы рыночных реформ де факто в транспортной системе образовалось две группы инфраструктур. Одна группа была приватизирована, децентрализована и раздроблена на конкурирующие, хозяйствующие субъекты (например, «Аэрофлот», единственная гражданская авиационная компания Советского Союза, распалась на 450 компаний), что обернулось не только общим упадком отрасли, ростом числа аварий, но и серьезными экономическими издержками для национальной экономики. Вторая группа инфраструктур, в которой были сохранены элементы централизации управления, консолидация капиталов, оказалась в относительно благоприятном положении. Текущая реформа на железнодорожном транспорте также подтверждает необходимость сохранения централизованной системы управления на транспорте. Как только некогда консолидированный вагонный парк оказался распроданным, вагоны были переданы во владение частным лицам (вместо одной компании «Российские железные дороги» появилось 1600 собственников вагонов), то уменьшился объем погрузки, увеличился холостой прогон, количество пустующих вагонов и, как следствие, загрузка сети. Гуманитарная общегосударственная политика. Гуманитарная общегосударственная политика включает в себя два основных вектора: социальный и демографический. Социальная политика. Социальная политика призвана удовлетворять первичные потребности граждан страны в еде, медицинском обслуживании, жилищном фонде, образовании и так далее. Граждане могут либо решать эти вопросы за счет собственных средств, либо, что является императивом с точки зрения активно-деятельностного подхода, государство должно удовлетворять потребности населения путем консолидации, перераспределения через общественные фонды потребления валовой добавленной стоимости в масштабах страны. Государственный бюджет выступает основным пулом такого перераспределения, поскольку он консолидирует валовую добавленную стоимость в виде налогов, а затем она перенаправляется на финансирование программ государственного жилищного строительства для малообеспеченных слоев населения, на бесплатное государственное здравоохранение, но при этом важно понимать, что бесплатным оно является лишь условно, фигурально. Таким образом, весь обширный комплекс действий, объединенных названием социальная общегосударственная политика, по сути, может быть сведен к политике перераспределения. Основным управляющим органом в рамках данной политики является министерство здравоохранения и социального развития. Одним из главных вызовов, стоящих перед функционерами ведомства в наши дни является проблема «поколений», пусть и не совсем в той коннотации, о которой говорил И.С.Тургенев в своих «Отцах и детях». Проблема трудоустройства молодежи, создания новых рабочих мест и профессиональной квалификационной подготовки подрастающего поколения в итоге оборачивается конкуренцией молодых людей на рынке, что порождает конфликт интересов между пожилым человеком, с большим опытом работы, и претендующим на его место молодым человеком. Региональная политика. Как мы уже упоминали выше, главной целью и одновременно главным вызовом для региональной общегосударственной политики является воплощение в жизнь конституционного права граждан на проживание в одинаково обеспеченных, благоприятных условиях, в каждом регионе страны, вне зависимости от климатических условий, развития инфраструктуры, уровня доходов и т.п. (так называемый принцип территориальной справедливости). Основным органом, осуществляющим данную политику, является Министерство регионального развития. Эта общегосударственная политика находится в сложной зависимости и взаимодействии с иными направлениями деятельности: с финансовой политикой в вопросе о ценообразовании, со сферой транспортной политикой и т.д. налогообложения, Экологическая общегосударственная политика. Экологическая политика представляет собой относительно новое явление для практики государственного управления, однако, скорость, с которой ухудшается состояние окружающей среды, сфера непосредственного, физического обитания человека, делают ее крайне актуальной не только для конкретного взятого государства, но и для будущего земного шара, вне зависимости от модификаций политических границ государств. С управленческой точки зрения, главный вызов экологической политики состоит в наличествующем конфликте между интересами собственника, экономического актора, желающего максимизировать свою прибыль, и интересов общества и страны в целом. Естественно, что подобного рода противоречие может быть разрешено только государством, которое должно охранять хрупкий баланс интересов этих двух сторон. Безусловно, деятельность общественных движений, экологических партий, имеет большое значение, однако именно за государством останется последнее слово тогда, когда дело дойдет до принятия конкретных решений. Подписание Киотского протокола, обязывающего страны сократить выбросы углекислого газа, может послужить иллюстрацией этого тезиса. Так, например, несмотря на давление со стороны общественного мнения и активную деятельность «зеленых» США, крупнейшая экономика мира, так и не ратифицировала протокол. Несомненно, что государство обладает действенными рычагами влияния на состояние окружающей среды. Оно может ввести налог на выбросы вредных веществ в воздух, в воду, причем, как показывает практика, ставка налога должна быть такова, чтобы предпринимателю было выгоднее понести издержки по переоборудованию производства, установке дополнительных фильтров и т.п., чем платить налог. В этой связи можно говорить о двух функциях государственной экологической политики: фискальной, регулирующей поведение многочисленных производителей и просто граждан страны, а также общенациональной функции ускорения технического прогресса, поскольку ужесточение требований экологической безопасности не может не оборачиваться совершенствованием техники и прогрессом в инженерной мысли. Вопросы для самопроверки: 1.По какому принципу осуществляется классификация государственных политик? 2. К чему приводит взаимная комплексированность политик? 3.В чем заключается политика государственного строительства и в каких отношениях она находится с другими направлениями государственной деятельности? 4. Каково значение политики безопасности в совокупности общегосударственных политик? 5. Какие существуют ограничения на осуществление внешнеполитической деятельности? 6. В чем заключается мультипликативный эффект политики безопасности? 7. Как связаны информационная политика и политика безопасности? 8. Каковы функции транспортной политики? 9. В чем заключаются особенности государственного регулирования транспортной политики? 10. Какова функция государственного бюджета в осуществлении социальной политики? Вопросы для обсуждений: «Больше не значит лучше» или «много не бывает»? Обсудите, какое количество государственных учреждений является оптимальным для реализации той или иной политики. Выработайте критерии оценки, аргументируйте свою позицию. Подконтрольность интернета: аргументы «за» и «против». «Мягкая сила»: основное содержание и развитие концепции. Авторские публикации по теме: 1.Сулакшин С.С., Лексин В.Н., Швецов А.Н. и др. Региональное измерение государственной экономической политики России. М.: Научный эксперт, 2007. 2.Якунин В.И., Роик В.Д., Сулакшин С.С.Социальное измерение государственной экономической политики. М., 2007 3.Якунин В.И. Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развития. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2006 3.Якунин В.И., Сулакшин С.С., Колесник И.Ю. и др.Социальная доктрина Российской Федерации. Макетпроект. М.: Научный эксперт, 2010.. 4. Сулакшин С.С., Лексин В.Н., Малчинов А.С. и др. Доктрина регионального развития Российской Федерации Макет-проект. М.: Научный эксперт, 2009 5.Государственная экономическая политика России. К умной и нравственной экономике. В 5 т., т. 2,3,5 Под ред. С.С.Сулакшина. М.: Научный эксперт, 2008. Литература по теме: Административная реформа в России. Научнопрактическое пособие // Институт законодательства и сравнительного правоведения. Под ред. Нарышкина С.Е., Хабриевой Т.Я. М., 2006. Астахов А. С., Диколенко Е. Я., Харченко В. А. Экологическая безопасность и эффективность природопользования. Издательство Московского государственного горного университета, 2009. Борисов В.А. Демография. М.: Nota Bene, 2003. Бюджетный процесс как инструмент эффективного управления. Под ред. Ю. Юнгмана, 2005. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005 г. Внешнеэкономическая деятельность. Вспомогательные операции и государственное регулирование. Под ред. Черенкова В.И. Издательство: Феникс, 2008 г Лексин В. Н., Лексин А. Н., Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М. УРСС, 1997. Гл. 3.1.-3.4., 3.9 Петров В. П., Петров С. В. Информационная безопасность человека и общества. НЦ ЭНАС, 2007 Лекция 7 Финансовый блок государственных политик Программные тезисы. Бюджетная и налоговая политика. – Структура и виды государственных бюджетов. – Источники доходов и расходы бюджета. – Бюджетная налоговая политика. – Оптимальная ставка налогообложения. – Бюджетные и внебюджетные государственные фонды. – Выработка и принятие Бюджетного Кодекса РФ. – Механизм реализации бюджетной политики. – Трудности и вызовы бюджетной политики. – Целевые программы. – Макроэкономическая схема бюджетной политики РФ. Денежно-кредитная и банковская политика. – Уравнение Фишера и проблема эмиссии. – Денежная масса и денежная база. – Структура денежной массы РФ и слабость российского банковского сектора. – Реальная и финансовая экономика. Инфляционная политика. – Типы и причины инфляции. – Основные методы контроля инфляции разных типов. – Методика определения типа инфляции. – Природа российской инфляции. Инвестиционная политика. – Две модели инвестиционной политики. Национальный инвестиционный пакет. Долговая политика. – Структура государственного долга. – Долговая ловушка. – Международная инвестиционная позиция. Ценовая политика. – Рыночная система хозяйства и регулирование цен. 280 Бюджетная и налоговая политика. Бюджетная политика как целенаправленная деятельность по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов, управлению государственным долгом является одним из основных инструментов экономической политики государства. Государственный бюджет, в свою очередь, является одним из главных инструментов реализации государственной политики. (Рис.1). Его структурными единицами являются: доходная часть, расходная часть, баланс, который выражается в соотнесении расходов и доходов и может быть дефицитным или профицитным. Рис.1. Структура государственного бюджета 281 В зависимости от территориально-политического устройства страны, её государственный бюджет может принимать различные формы. В унитарном государстве существует один единственный бюджет, в то время как в федеральном государстве он носит сложный составной характер. Федеральный консолидированный бюджет может выступать в двух видах: как сумма бюджетов субъектов федерального государства (в Германии – это земли, в Америке – это штаты, в Швейцарии – это кантоны, в России – это республика, автономный округ, автономная область, край, область) и как сумма бюджетов субъектов федерации и федерального бюджета. Источники доходов государственного бюджета.(Рис.2). Рис.2.Доходная часть бюджета и ее источники 282 Источниками пополнения бюджета служат: прямые и косвенные налоги (ставка регулируется Налоговым кодексом РФ). Также необходимо различать налоги федеральные, уровня субъекта федерации и местные налоги. Собранные налоговые средства могут оставаться на соответствующем уровне, либо они могут расщепляться, т.е. зачисляться в доходные части бюджетов разных уровней специальные сборы и пошлины, в т.ч. таможенные (их ставка определяется постановлениями Правительства) денежные средства, возвращаемые государству по предоставленным им ссудам и в виде процентного дохода с кредитов штрафы и пени за административные правонарушения доходы от продажи государственного имущества (приватизации) текущие доходы от государственной собственности – прибыль казенных предприятий и дивиденды с акции, если государство участвует в смешанном акционерном капитале заимствования. Расходы государственного бюджета. выполнение социальных обязательств расходы на содержание правительственных и государственных учреждений фонд оплаты труда государственных служащих и приравненных к ним лиц 283 финансирование государственных закупок финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ инвестирование обслуживание государственного долга бюджетные трансферы в пользу субъектов федерации. Структура расходов бюджетных средств заслуживает более пристального внимания (рис.3). структура государствекнного бюджета РФ 35 30 25 2008 % 20 2009 15 2010 10 5 а на ук Ж КХ эк ол ог ия об ра зо ва н ку ль ту ра зд ра во ох р со цп ол ит до т су бР Ф об щ го с ра сх об ор он бе а зо па сн эк о он ом ик а 0 статьи расходов Рис.3. Структурная динамика расходов, 2008-2010 гг. Любопытно и симптоматично, что среди общегосударственных расходов наблюдается серьезный рост ассигнований на национальную оборону, безопасность, правоохранительную деятельность, в то время как выделение средств на национальную экономику 284 заметно уменьшается. Кроме того, мы не найдем отдельной статьи расходов на науку, потому что она оказалась растворена по ведомственной росписи среди трех назначений: расходы на НИОКР, инвестиции и прочие расходы. Это само по себе вызывает ряд вопросов, к тому же, применение метода статистической реконструкции позволяет говорить о том, что расходы на науку не только не возрастают, а сокращаются. Ситуация, когда расходная часть доходов превышает доходную, порождает дефицит государственного бюджета, когда же уровень доходов превышает уровень расходов, то наблюдается бюджетный профицит. Что важно, профицит и расходная часть бюджета не являются статичными показателями, поскольку уровень расходов и доходов может меняться в процессе реализации проекта бюджета. Так, например, в течение девяти месяцев года может наблюдаться профицит, который может перейти в расходную часть в последнем квартале года. Исходя из правительственных прогнозов, российский бюджет будет дефицитен вплоть до 2014 года, в то время как в течение предыдущего десятилетия высоких цен на нефть наблюдался бюджетный профицит до 8 %. Бюджетная налоговая политика. Бюджетная налоговая политика имеет основной целью формирование финансовых ресурсов государства для обеспечения неотъемлемых функций государства как системы управления. 285 Важной особенностью бюджета РФ является его зависимость от доходов с продажи углеводородов. Из общей сумму бюджета, исчисляющегося цифрой в 11 триллионов долларов, на «нефтедоллары» приходится 5,5 триллионов, то есть 50 %. Для сравнения: в Советском Союзе эта цифра составляла 10 %. Налог на добычу полезных ископаемых – типичный налог для сырьевой страны, а также экспортные таможенные пошлины составляют в наши дни 6,6 % ВВП. Вступление РФ в ВТО, очевидно, лишит страну поступлений по этим статьям, поскольку по требованиям протокола ВТО таможенные пошлины будут снижены. Что касается не нефтегазовых доходов, то поступления от сбора налога на добавленную стоимость (НДС) составляют 6% ВВП. Однако для политического управленца важно понимать, что по своей природе этот налог является одним из факторов, тормозящих развитие производителя. С 1 января 2004 года ставка этого налога составляла 18 %. Для некоторых продовольственных и иных категорий товаров в настоящее время действует также пониженная ставка 10 %; для экспортируемых товаров — ставка 0 %. Что же касается ставки налога на доходы физических лиц, то в России она составляет 13 %, в США – 26%, в Японии – 22%, в Германии – 22%, в Великобритании – 26%, во Франции – 15%, в Италии – 25%, в Канаде – 37%. Однако самым важным обстоятельством в этой связи является тот факт, что ставка 286 налога в России не является прогрессивной, в отличие от многих других стран мира, а значит, государственная власть в нашей стране лоббистским образом обслуживает интересы меньшей части населения страны, 5 %, доходы которой сопоставимы с доходами 95 % населения. То же самое можно сказать и в применении к ставке налога на имущество, которая от 10 до 100 раз меньше, чем в остальных странах мира. (Рис.4). Рис.4. Структура основных видов доходов бюджетных систем стран «Большой восьмерки» В целом и общем, стоит заметить, что система целей бюджетной налоговой политики очень сложна. Набор обычных традиционно-экономических проблем достаточно 287 обширен, при том, что вариативность решений, которые позволяют преодолеть проблемы, решать стоящие задачи – достаточно широка. Ведущие экономические концепции, такие как кейнсианство и монетаризм, предлагают различные решения по тем или иным проблемам бюджетной политик. С технической точки зрения существует два механизма пополнения бюджета. Первый, наиболее распространенный, подразумевает обезличенность средств, попадающих в бюджет. При такой схеме, вне зависимости от источника, например, типа налога, средства расходуются на любые виды расходов. Согласно второй схеме, существует взаимосвязь между типом налогом и расходованием поступлений от его сбора, например, сборы налога, связанного с определённой сферой жизнедеятельности, идут на финансирование этой сферы жизнедеятельности. У налоговой системы как таковой имеются два свойства. Налоги могут как стимулировать активность и развитие, так и серьезно препятствовать ему. Так называемая кривая Лаффера (рис.5) показывает, что бюджетные поступления (произведение налогооблагаемой базы и ставки налогообложения) нелинейно зависят от ставки налогообложения. При этом налогооблагаемая база – это физический объем, или материальный объем результатов деятельности. Ставка налогообложения, как правило, носит долевой, или процентный вид и 288 директивным образом устанавливается государством. Интерес хозяйствующего субъекта, а именно, прибыль, зависит от ставки налогообложения напрямую. Если ставка налогообложения стремится к 0, то прибыль хозяйствующего субъекта будет максимальна. Чем выше будет ставка налогообложения, тем ниже будет прибыль по причине изъятия средств. Но пока ставка налогообложения невелика, то столь же невелики и размеры изъятий, и хозяйствующий субъект, преследующий цели повышения прибыли предпринимает меры, которые наращивают объемы выпуска продукции, то есть, фактически, увеличивает налогооблагаемую базу. Если же ставка налогообложения достигает таких цифр, что у производителя не хватает ресурсов, чтобы компенсировать изъятие прибыли наращиванием темпов производства, то он начинает сворачивать экономическую деятельность. Задача государственной налоговой политики состоит в том, чтобы найти оптимизационную ставку налогообложения, стимулирующую предпринимательство к наращиванию объемов материального производства. Естественно, что в зависимости от конъюнктуры рынка, от общего экономического фона, ставка налогообложения должна варьироваться. 289 Рис.5. Кривая Лаффера и ставка налогообложения Говоря о бюджетной политике, необходимо иметь в виду, что, кроме бюджета, как государственного счета в Центральном банке России, на котором концентрируются средства, используемые для финансирования государственных функций, возможен иной сценарий финансирования, а именно открытие доверительного управления счетами в других банках. Однако чаще всего этот путь чреват большими злоупотреблениями и поэтому используется на практике редко. Еще одним инструментом государственной бюджетной политики являются бюджетные и внебюджетные фонды, которые представляют собой субсчета, на которых аккумулируются средства, 290 расходуемые целевым образом. Помимо бюджетных инъекций, фонды пополняются по схеме самофинансирования и путем сбора специальных, целевых налогов. Например, дорожный фонд финансируется за счет транспортного целевого налога. Средства консолидируются в этом бюджетном дорожном фонде и затем расходуются на строительство, реконструкцию и поддержание в должном виде дорог общего пользования. Среди российских бюджетных фондов можно выделить: Дорожный фонд Инвестиционный фонд Фонд национального благосостояния Резервные фонды Фонд национального благосостояния, называвшийся ранее стабилизационным фондом, также именуется иногда суверенным финансовым фондом. В этом фонде накапливаются средства в условиях хорошей экономической конъюнктуры (прежде всего, высоких цен на нефть), которые затем могут быть использованы как подушка безопасности, в различных кризисных условиях, форс-мажорных условиях. Управление этим фондом осуществляется правительством напрямую. Статья 96.10 Бюджетного Кодекса РФ (БК РФ) гласит: Фонд национального представляет бюджета, собой часть подлежащих средств благосостояния федерального обособленному 291 учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных Российской пенсионных Федерации, а накоплений также граждан обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. Инвестиционный фонд Российской Федерации представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. Согласно статье 179.2 БК РФ, порядок формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации устанавливается правительством. Резервные фонды (Президента РФ, Правительства РФ, исполнительных органов государственной власти) также управляются Министерством финансов по особому распоряжению правительства. Заметим, что согласно статье 96.11 БК РФ, отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния могут осуществляться Центральным банком Российской Федерации и специализированными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми с ними Министерством финансов. 292 Необходимо высказать ряд опасений относительно осуществления бюджетной политики через фонды. В настоящий момент наблюдается профицит основных фондов, то есть налицо действие накопительной стратегии, когда вместо инвестирования в развитие страны вновь собирается подушка безопасности. Не менее опасной тенденцией является размещение профицитных средств Фонда благосостояния и Резервного фонда в так называемых финансовых активах с целью повышения собственных капиталов фонда, что в целом и общем является широко распространенной мировой практикой и главным инструментом реализации политики самофинансирования. Проблема состоит в том, что 293 Российская Федерация отдала предпочтение использования максимально доходных, а значит и рискованных операций на рынке ценных бумаг. По западным оценкам около 200 миллиардов долларов (около 20 %) Фонда благосостояния были вложены в ценные бумаги двух обанкротившихся американских ипотечных компаний. Внебюджетный фонд представляет собой фонд денежных средств, образуемый за рамками бюджета за счет специальных финансовых источников, находящихся в распоряжении государственных, региональных и местных органов самоуправления и имеющий целевое назначение. В число государственных внебюджетных фондов входят: Пенсионный фонд РФ Федеральный фонд обязательного медицинского страхования; Фонд социального страхования РФ Средства бюджета Пенсионного фонда РФ являются федеральной собственностью, они не входят в состав других бюджетов (региональных, муниципальных) и не подлежат изъятию. Схема наполнения Пенсионного фонда носит сложный характер (рис.6). 294 Рис. 6. Внебюджетные государственные фонды: схема пополнения Пенсионного Фонда На примере Пенсионного фонда можно понять, что финансовое состояние тех или иных фондов напрямую зависит от состояния других субъектов экономической системы и от состояния других фондов. Так, Пенсионный фонд, в основном финансируется из фонда оплаты труда занятого населения и за счет специальных отчислений в Пенсионный фонд (до 1 января 2010 года действовал Единый социальный налог (ЕСН), который был предназначен для мобилизации средств с целью дальнейшей реализации прав граждан на государственное 295 пенсионное и социальное обеспечение (страхование) и медицинскую помощь). Таким образом, проблема дефицитности Пенсионных фондов в России, напрямую связана с занижением фонда оплаты труда, в 2-2,5 раза относительно равновесной схемы расширенного воспроизводства и, в том числе, воспроизводства рабочей силы. На счету Пенсионного фонда накапливаются достаточно значительные средства, и во многих странах мира эти средства используются для инвестиционных процедур, так называемых «длинных денег», которые, в том числе, приносят прибыль фонду и пополняют его. Во многом решение об инвестиционной политике в рамках пенсионного фонда зависит от схемы управления. Так, например, в настоящее время идет длительная тяжба относительно того, в чьи руки – частных или государственных агентов – передать управление этим фондом. Выработка и принятие Бюджетного Кодекса. Отдельно стоит остановиться на вопросе о выработке и принятии закона о бюджете. Оговоримся, что бюджет – один из самых важных и действенных документов, так как он, концентрируя самые большие объемы ресурсов в стране, направляет их на содержание институтов и механизмов, целых сфер жизнедеятельности государства и общества и, фактически, управляет развитием. 296 Технической подготовкой бюджета занимается Министерство финансов. Первое политическое звучание этот важный закон получает в бюджетном послании президента, на основе которого Минфин и готовит проект бюджета, Правительство вносит его в парламент, где он проходит обсуждение, а затем, после того, как Президент подписывает его, он становится законом. Таким образом, в сравнении с резервным фондом, который адресуется напрямую правительству, бюджет утверждается законодательной властью, то есть он обсуждается во всех ветвях власти и, таким образом, служит одним из видимых проявлений системы сдержек и противовесов. Внебюджетные или бюджетные фонды же, в некоторых случаях, могут привести к дисбалансу в системе разделения властей. К проекту бюджета всегда прикладывается прогноз экономического развития (Рис.7), прогноз доходов (Рис.8), необходимых для его пополнения в очередном финансовом году, пакет законов о налогах и сборах. При подготовке бюджета может быть принято решение о приостановке действия законов о налогообложении в определенной, нуждающейся в средствах сфере, при этом варьируются не только ставки налогообложения, но и типы налогов, ставки расщепления между уровнями налогообложения и так далее. 297 Рис.7. Основные показатели социально-экономического развития Российской Федерации (2011-2014 гг.) 298 Рис.8. Макроэкономические показатели формирования проекта бюджета РФ В настоящее время планирование и принятие бюджета ведется не только на ближайший год, но и устанавливаются параметры бюджетов на предстоящие три года. Это очень целесообразно, потому что многие государственные программы развития выходят за пределы одного года. К таковым относятся, например, крупные строительные объекты, типа атомных электростанций, оборонные проекты, исследовательские проекты. 299 Например, разработка баллистической ракеты «Булава» ведется с 1998. Механизм реализации бюджетной политики. Реализация бюджетной политики осуществляется через систему Министерства финансов и казначейства. Существует такое понятие как целевое использование финансов и, соответственно, не только административная, но и уголовная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств. Контроль над целевым расходованием бюджетных средств возложен на Счетную Палату РФ, контрольно-ревизионное управление Министерства финансов, контрольное управление администрации президента, прокуратуру и Следственный комитет РФ, а в отдельных случаях и ФСБ. Сложность системы целей и ценностей бюджетной политики определяют типичные трудности и вызовы этого направления деятельности. Прежде всего, государственный управленец должен выбрать между чаще всего взаимоисключающими альтернативами развития и потребления как основного модуса бюджетной политики. Например, бюджеты развивающихся стран ЮгоВосточной Азии чаще всего расходуется на инвестирование, на создание основных фондов, которые затем увеличивают объем благ. Таким образом, политические элиты этих стран делают выбор в пользу развития в ущерб потреблению, как бы откладывая получение благ населением на более поздний срок. 300 Бюджет развитых стран в основном ориентирован на потребление. Что же касается ситуации в России, то зеркало бюджетных назначений (рис.9) показывает, что наше государство ставит одной из приоритетных задач поддержание потребления на определенном уровне. Такой выбор во многом мотивирован политически, предопределён соображениями предотвращения протестного поведения населения, но и не в последнюю очередь он зависит и от волеизъявления общества, от тех ценностных предпочтений, которые в нормальном политическом механизме транслируются наверх, от масс к элитам. Рис.9. Бюджет РФ: потребление и развитие 301 Другим вызовом в рамках осуществления бюджетной политики является решение о выборе источника финансирования программы развития. Примером может послужить решение о финансировании программы индустриализации СССР 1930-х гг. за счет проведения политики коллективизации в деревне. Исходя из анализа проекта бюджета, в предстоящие три года развитие будет происходить за счет заимствований у финансового сектора и внутренних займов у населения. Это значит, что внутренний долг будет расти, равно как и нагрузка на семейные бюджеты, что не может не повлечь за собой снижение уровня жизни населения. Если же говорить о том, какие сферы получат наибольший объем средств, то снова акцент будет сделан на финансовой деятельности, оптовой и розничной торговле в ущерб реальному сектору производства товаров и услуг (рис.10). 302 Рис.10. Бюджетная политика РФ: источники развития 2011-2014 г. Третьим вызовом бюджетной политики является решение о финансировании в условиях недостатка финансовых средств, ввиду ограниченности ресурсов и сложности задач государственной политики. Ситуация бюджетного дефицита является довольно типичной. Дефицит государственного бюджета преодолевается за счет, во-первых, внутренних и внешних заимствований; во-вторых, за счет эмиссии, то есть увеличения денежной массы, в-третьих, за счет увеличения доходов от продажи 303 акций и других капитальных активов, находящихся в собственности государства. В осуществлении бюджетной политики есть принципиальная развилка: финансирование эмиссионное и финансирование неэмиссионное. С середины XX века большинство стран мира прибегали именно к дефицитному, то есть к эмиссионному финансированию, которое позволило восстановить лежащую в руинах Второй мировой войны европейскую экономику. Напомним, что теоретическое осмысление этого подхода было получено в рамках концепции кейнсианства. Однако, на смену кейнсианству в 1970-е гг. пришла концепция монетаризма. Ее рецепт борьбы с главным бичом экономики 1970-х гг., с инфляцией, заключался в отказе от дефицитного финансирования в пользу сжатия государственных средств и ориентации на развитие частного капитала. Таким образом, сегодня государственные деятели, осуществляющие бюджетную политику, должны выбирать между этими двумя подходами, однако отказа от одного из главных кейнсианских методов так и не произошло. Проанализировав таблицу рис. 11, мы можем увидеть, что дефицит бюджета России в 2011-2014 гг. измениться от 0,1% к ВВП до 1,6% ВВП, в то время как аналогичные цифры в применении к США буду составлять 5-10%, для 304 Японии – 7-10%, Германии –1–3%, Великобритании – 2,510,5%, Франции – 3–8%. Рис. 11. Страны «Большой Восьмерки»: эмиссионное финансирование Этот факт, в свою очередь, не может не повлиять на еще одно важное обстоятельство – на структуру бюджетных расходов, которые, аналогичным образом, значительно ниже в России, чем в странах «семёрки». 305 Лишь оборонные статьи расходов РФ существенно выше, в то время как расходы на защиту окружающей среды, здравоохранение, образование, на организацию отдыха, на финансировние культурных мероприятий ниже на порядок. Это, в принципе, противоречит содержащемуся в Конституции РФ тезиса о том, что Россия– социальное государство. В итоге, доля государственных расходов от ВВП, показатель, обозначающий участие государства в экономике, составляет 38% для России, 42% для США. То есть, Россия в наши дни является более либеральным госудасртвом, чем самая либеральная страна мира – США (рис.12). Цифры России также не могут быть сопоставлены с аналогичными показателями развивающихся стран и стран СНГ. 306 Рис. 12 Расходы бюджетов стран «Большой Восьмерки Четвертый вызов бюджетной политики, весьма актуальный для федерального государства, – это распределение бюджетных средств по схеме «центррегионы». Профицитный бюджет, как правило, создается за счет ряда субъектов-доноров, доходы которых через налоговые изъятия поступают в федеральный бюджет и за счет которых затем выравнивается бюджетная обеспеченность субъектов федерации через межбюджетные трансферы. Заметим, что межбюджетные трансферы достигают 17-19 % от общей суммы доходов консолидированных бюджетов субъектов федерации (рис.13-14). 307 Рис.13-14. Роль бюджетных трансферов в бюджетной политике РФ 308 Это означает, с одной стороны, высокие экономические транзакционные издержки и политические риски, с другой. Государство в рамках общегосударственной региональной политики должно решать проблему выравнивания экономических, социальных показателей регионов. Однако существует угроза демотивировать субъекты-доноры в их развитии путем чрезмерного «выкачивания» средств. Именно такой сценарий реализуется в России в последние годы: на фоне мирового экономического кризиса количество субъектов федераций – доноров последовательно уменьшается. Действительно, оптимальный показатель соотношения доходов-расходов в системе отношений «центр – регионы»: 50-50. В России это соотношение варьируется вокруг цифры в 65% в пользу Федерального центра. Очевидно, что был сделан выбор в пользу монополизации права на управление национальными средствами Федерального центра Целевые программы. Отдельно стоит остановиться на целевых программах развития, реализуемых на бюджетные деньги наряду с финансированием текущих расходов. В нашей стране они воплощены в виде государственных программ, президентских программ, федеральных целевых программ, приоритетных национальных проектов, федерально-адресных инвестиционных программ, общее число которых 309 достаточно велико. Однако существуют сомнения, что большое количество целевых проектов, реализуемых одновременно, может быть эффективным. Большинство программ могут быть отражены в обычных статьях федерального бюджета. Однако наличие такого рода сложной структуры финансирования тех или иных направлений развития может носить политическую цель и может быть мотивировано электорально, а именно, направлено на повышение рейтинга и популярности определенных лиц, отвечающих за осуществление того или иного национального проекта, за счет средств федерального бюджета. К приоритетным национальным проектам относится: Национальный проект «Здоровье» Национальный проект «Образование» Национальный проект «Жильё» Национальный проект «Развитие АПК» Несмотря на высокий ранг вышеперечисленных программ, их доля в общем объёме расходов бюджета несопоставима с нуждой развития той или иной сферы. В частности, доля расходов на образование в общем объёме расходов по этой статье – 9%, здравоохранение – 0,25%, доступное комфортное жильё – 0,29% ВВП, развитие агропромышленного сектора – 0,23% ВВП. Федеральные адресные инвестиционные программы (ФАИП) и входящие в их состав федеральные целевые 310 программы (ФЦП) являются классическим механизмом осваивания бюджетных инвестиций. В настоящее время действует около 60 таких проектов, в то время как еще недавно их число достигало 100. Структура расходов на ФЦП может быть разложена по трем слагаемым – бюджетные инвестиции, ассигнования на НИОКР, прочие расходы (рис.15). Рис.15. Структура расходов федерального бюджета на ФЦП (2011-2013) Что касается Инвестиционного фонда, который был создан в 2006 году и является главным пулом для финансирования инвестиционных проектов Российской 311 Федерации, то к 2014 году он практически прекратит своё существование, поскольку выделения бюджетных средств будет снижаться как в абсолютных, так и в относительных цифрах. Макрохарактеристика государственной бюджетной политики Для того чтобы подытожить все вышесказанное, охарактеризуем российский макробюджетный процесс и сравним его проекцию с ситуацией в СССР 80-х гг. (рис.16). 312 Рис.16. Российский и советский бюджет и макроэкономические показатели Из рис. 90 видно сходство кривых, описывающих бюджетную политику СССР и РФ в макроэкономических категориях. Современная Россия и СССР демонстрируют зависимость от «нефтяных денег», ее масштабы только увеличились, с 10 до 50 %. Во второй половине 1980-х гг. также наблюдался профицит бюджета и рост внутреннего долга. Понижение цен на нефть стало одним их факторов ухудшения экономической ситуации в СССР. Спровоцированное же наступившим в 2008 году кризисом снижение цен на нефть повлекло за собой спад ВВП на 16 %. В значительной степени удар был смягчен подушкой 313 безопасности в виде Фонда благосостояния, однако при следующем существенном снижении цен на нефть Россия не сможет рассчитывать на мягкую посадку, поскольку Фонд благосостояния на текущий момент в значительной степени израсходован. Денежно-кредитная и банковская политика. Денежно-кредитная и банковская политика, по сути, решает вопрос насыщения обменных трансакций национальной экономики национальной валютой. К основным целям этой политики относятся обеспечение устойчивости национальной валюты, снабжение ликвидностью системы коммерческих банков, и на самом высоком, ценностном уровне – обеспечение устойчивости развития страны. Утверждение о том, что простое печатание денег приводит к инфляции, в наши дни является общим местом, однако, без контекста и оговорок это утверждение не может быть названо достоверным. Уравнение Фишера, к которому традиционно апеллируют сторонники этого утверждения, описывает общее количество денег в обороте: M x V = P x O, где М – это количество денег в национальном обороте, V – это коэффициент оборачиваемости, Р – цены, О – товары. 314 Важно понимать, что это уравнение статично и во многом условно. Во-первых, в его рамках не различаются потребительские деньги, оперирующие на рынке спроса и разогревающие инфляции, и инвестиционные деньги. Во-вторых, оно не учитывает и то обстоятельство, что не только Центральный банк генерирует денежную массу. В безналичном отношении банковская система через механизм депозитно-кредитной эмиссии также участвует в создании денежной массы, ибо банки выдают кредиты на большую сумму, чем у них находится в реальном распоряжении денежных активов. Этот коэффициент в отдельных случаях может достигать 3, 4 и даже 5, что в итоге может привести к банкротству банка. Для этого в рамках государственной финансовой политики разрабатываются механизмы, предотвращающие развитие событий по подобному сценарию, искусственно увеличивающему предложение товаров и услуг (рис.17) 315 Рис.17. Схема эмиссии денежной массы Проблемно-управленческая топология денежнокредитной политики очень нетривиальна, непроста и структура денежной массы непроста. Она включает в себя не только наличную массу, которую эмитирует только Центробанк, но и безналичную массу, которую эмитирует и Центробанк, и его депозитно-кредитные эмиссии в системе коммерческих банков. Управленец должен понимать различие между, так называемой денежной базой, которую обеспечивает Центральный банк, и денежной массой, которая получается в совокупности. Денежная масса состоит из агрегатов, то есть денег и денежных средств, отличающиеся друг от друга степенью ликвидности (возможностью быстрого превращения в наличные 316 деньги). В разных странах выделяются денежные агрегаты разного состава. МВФ рассчитывает общий для всех стран показатель М1 и более широкий показатель М2, так называемые «квазиденьги». Денежные агрегаты представляют собой иерархическую систему — каждый последующий агрегат включает в свой состав предыдущий. Чаще всего используют следующие агрегаты: М 0 = наличные деньги в обращении, М 1 = М 0 + чеки, вклады до востребования (в том числе банковские дебетовые карты) М 2 = М 1 + средства на расчётных счетах, срочные вклады М3 = М 2 + сберегательные вклады L = M 3 + ценные бумаги. Важно заметить, что структура денежной массы Российской Федерации в наши дни существенно отличается от сопоставимых стран, во-первых, непропорционально большой долей наличных денег – 31 % в 2007 г. (Рис.18). 317 Рис. 18. Структура денежной массы стран мира Во-вторых, при общем росте денежной массы уровень монетизации (отношение М2 к ВВП) росcийской экономики в 3-5 раз ниже уровня монетизации развитых стран и в 2-3 раза – уровня развивающихся стран. Аналогичным образом существенно занижен показатель базовой монетизации (отношение денежной базы к ВВП): 13,5% в России против 34,5 % в Китае (рис.19). 318 Рис.19. Уровень монетизации экономик стран мира В-третьих, номинальное выражение денежной массы в России также предстает не в самом лучшем свете. Национальная денежная масса выросла в 6,3 раза за последние 5 лет, в то время как денежная масса М2 – в 5,3 раза. В итоге недомонетизация российской экономики приводит к тому, что российская экономика страдает от недостаточности денежного предложения. Предприятия, средняя годовая рентабельность которых составляет, например, 13-15 %, просто не могут себе позволить брать долгосрочные кредиты в коммерческих банках под 20 % годовых для обновления своих фондов. В-четвертых, иностранные активы и валютные поступления от продажи углеводородов по-прежнему являются важным источником увеличения денежной массы РФ. В итоге, мы наблюдаем флуктуации показателя денежной массы в зависимости от цен на сырье. 319 Все это обуславливает крайнюю слабость банков России на мировом рынке (рис.20) , а значит, разговоры относительно возможности создания в России мирового финансового центра весьма призрачны. Рис.20.Крупнейшие банки мира Соотношение денежного оборота и материального продукта, валового продукта – очень важный макроэкономический показатель. Этот показатель определяет, в случае радикального превышения равновесия, монетарный инфляционный фактор. При этом важно понимать, что превышение имитированной массы над реальным продуктом в мировых масштабах становится причиной образования так называемых «финансовых пузырей», которые, в свою очередь, провоцируют циклические кризисы. Когда же порог устойчивости финансовой системы будет превышен за счет превышения денежной массы, деривативов, производных финансовых 320 инструментов, над реальным объемом продукта, то мир будет вынужден столкнуться с так называемым суперкризисом. Из анализа рис.21, на котором воспроизведена модель мировых экономических кризисов и межкризисных интервалов, начиная с 1830 года, видно, что при сохранении существующего положения дел ждать суперкризиса остается недолго. Рис.21. Модель грядущего суперкриизса При ближайшем рассмотрении денежного обеспечения ВВП стран мира, эта опасная по своим последствиям диспропорция становится очевидной. В применении к США (рис.22) соотношение долларовой 321 оборотной финансовой массы федеральной резервной системы и валового мирового продукта составляет 10 к 1. При этом в силу особого положения доллара на мировых финансовых рынках возникающая инфляционная нагрузка обращена на весь мир. Рис.22. Финансовая и реальная экономика Обратная ситуация наблюдается в российской недомонетизированной экономике. Из рис. 23 видно, что темпы прироста российского ВВП тормозятся так называемой финансовой стерилизацией, или изъятием денежных масс из оборота, главным образом, под предлогом борьбы с инфляцией. Каждое изъятие сопровождается падением или замедлением темпов роста 322 ВВП. Таким образом, эмиссионное финансирование развития, практикуемое во многих странах мира и совершенно игнорируемое современной российской практикой, может стимулировать развитие, и как мы уже говорили выше, даже снижать инфляцию. Рис.23 Демонетизация российской экономики и рост ВВП Инфляционная политика. Необходимо различать два вида товаров, относительно которых ведется учет инфляции. Индекс потребительских цен (ИПЦ) измеряет изменение цен потребительских товаров и услуг, приобретаемых 323 домашними хозяйствами за тот или иной период времени на рынке конечной сборки продукта. Индекс цен инвестиционных товаров отражает изменение цен на так называемые доходные активы, которые приобретаются домашними хозяйствами, то есть гражданами, не для непосредственного индивидуального потребления, а для получения в будущем дополнительного дохода. Такими товарами могут быть акции, облигации, недвижимость, луковицы тюльпанов или бочки (баррели) нефти. Учет инфляции на инвестиционные товары является необходимым условием для поддержания стабильности экономической и финансовой системы страны, поскольку, как показывает практика, именно всплеск инвестиционной инфляции практически всегда создает предпосылки для увеличения обычной инфляции, а также для самоускорения этой же инвестиционной инфляции, которая, приобретая черты биржевого бума, в итоге заканчивается обвалом фондового рынка и глубочайшим экономическим кризисом. Именно по такому сценарию – возникновение пузырей в различных видах инвестиционных активов и, как следствие, биржевой бум – развивался пролог и Великой депрессии, и кризиса 2008 года. Таким образом, разграничение учета инфляции на потребительские и инвестиционные товары является залогом понимания глубинных инфляционных процессов, без чего, в свою очередь, невозможно представить 324 своевременного и адекватного реагирования органов денежно-кредитной политики. Для реализации цикла государственной политики и повышения эффективности государственной политики борьбы с инфляцией важное значение имеет понимание видов инфляции и основных причин, лежащих в ее основе. Основные виды инфляции: Монетарная (инфляция спроса) Налоговая инфляция и инфляция издержек Импортированная инфляция Инфляция ожиданий Инфляция инвестиционного дефицита. В мировой практике первые два типа инфляции являются наиболее распространенными, что касается Российской Федерации, то одной из главных задач ее финансовой политики является борьба с так называемой монетарной инфляцией. Согласно теории монетаризма, источником инфляции является избыточное количество денег в экономике, которое обуславливает несоответствие общей денежной массы и объема товаров и услуг в обращении, что в итоге ведет к повышению уровня совокупных рыночных цен. Основным рецептом лечения от такого вида инфляции, согласно теории монетаризма, является ограничение эмиссии, а значит, демонетизация экономики. При этом, как правило, изъятие денег из 325 обращения приводит к стагнации, прежде всего реального сектора, а следом за ним и экономики в целом. Инфляция инвестиционного дефицита, во многом является противоположной вышеназванной инфляции, и наблюдается тогда, когда в национальной экономике диагностируется недостаток вливаний, которые увеличивают объемы товаров и услуг в соответствии с платёжеспособным спросом. Природа российской инфляции имеет мало общего с инфляцией спроса. Сама структура российской экономики, ее зависимость от экспорта сырья, говорит в пользу инфляции издержек. Опережающий рост цен на сырье по сравнению с ростом цен на готовую продукцию становится главным фактором российской инфляции, хотя и не единственным. В итоге рост цен в сырьевых отраслях происходит за счет снижения прибыли предприятий обрабатывающей промышленности. Основным рычагом борьбы против инфляции издержек является тарифное регулирование естественных монополий, поскольку именно рост тарифных ставок в итоге приводит к витку инфляции. Импортированная инфляция вызвана массированным импортом товаров по ценам, которые назначаются вне границ национальной экономики, а таможенный, в том числе и протекционистский режим, является основным способом ее регулирования. Инфляция ожидания чаще всего обусловлена психологически, ее порождает порой 326 необоснованный ажиотажный спрос на тот или иной товар, который предупреждается методами информационного воздействия на массовое сознание. Предупреждение такого рода настроений, меры государственной антимонопольной политики являются основными рычагами контроля этого вида инфляции. Итак, платежеспособный спрос и предложение товаров и услуг находятся под воздействием сложных, амбивалентных процессов. Заметим, что уравнение Фишера, применяемое для определения объема денежной массы в обороте, не отражает разделения инвестиционных денег и потребительского спроса, а значит, и апелляция к нему является необоснованной. Для того чтобы получить достоверное знание о природе инфляции, то есть затем, чтобы определить ее тип, необходимо выявить причинно – следственные связи между показателями роста цен и некоторыми экономическими факторами, прибегнув к методу экспертной оценки, к корреляционному, регрессионному, компаративному анализу. Например, коэффициент корреляции между банковскими депозитами физических лиц и ростом инфляции оказался отрицательным, причем даже с 6летней задержкой по времени, а значит, можно совершенно обоснованно заявить, что повышение уровня накоплений населением не ведет к инфляции.(Рис. 24). 327 Рис. 24 Коэффициент корреляции между банковскими вкладами (депозитами) физических лиц в кредитных организациях и темпом роста ВВП (а) и индексом инфляции (б) Регулирование тарифов естественных монополий осуществляется разными методами: либо согласно индексу инфляции, либо сообразно с целью обеспечения рентабельности естественной монополии. В России выбран способ регулирования тарифов естественных монополий по индексу инфляции, и это порождает рост издержек во всей производственной цепочке, и в итоге приводит к повышению конечной цены товара на потребительском рынке. (Рис.25). 328 Рис.25. Расчет коэффициента корреляции между регулированием тарифов естественных монополий и индексом инфляции Даже беглого взгляда на рис.100 достаточно, чтобы заметить, что при выбранном в современной российской действительности подходе к регулированию естественных монополий наблюдается колебательный эффект по оси времени. Его причиной является тот факт, что на практике естественные монополии перестали быть таковыми (достаточно вспомнить ситуацию с железнодорожным транспортом, когда параллельно с РЖД появилось 329 огромное количество частных перевозчиков), а значит, пора прекращать и их тарифное регулирование. Основным вызовом государственной инфляционной политики является проблема сочетания целей и задач различных государственных политик. Природа и модель российской инфляции. Многофакторная модель современной российской инфляции может быть описана элементарной формулой обратной экспоненты, которая, как правило, характеризует релаксационный, постепенно затухающий процесс. Действительно, вследствие шоковой терапии начала 1990-х гг. индекс инфляции резко подскочил вверх, а затем он стал постепенно снижаться (рис.26). 330 Рис.26. Природа российской инфляции Эта модель, а также официальные прогнозы относительно уровня инфляции, позволяет сделать вывод о том, что вопреки предпринимаемым усилиям, правительству так и не удастся существенно снизить уровень ежегодной инфляции. На протяжении уже нескольких лет этот показатель колеблется вокруг цифры в 9%, т.н. «аттрактора». Причина этого явления кроется в самой природе российской инфляции. Изменить ее, а значит и побороть инфляцию, возможно только при условии ликвидации инвестиционного дефицита, что в 331 свою очередь, требует адекватного понимания основных факторов роста цен теми, кто принимает управленческие решения. Итак, на протяжении более чем 20 лет российской политической элите, вопреки разговорам о политике инноватизации, улучшении инвестиционного климата, диверсификации, так и не удалось выработать систему управления инфляцией. Научным инструментом воплощения этой цели в жизнь может послужить построение моделей, которые будут учитывать управляемые параметры, показатели инфляции и прирост ВВП (рис.27). Моделирование должно предваряться феноменологическим анализом, который даст четкое представление о факторах, определяющих природу российской инфляции. 332 Рис.27. Модель инфляции С этой же целью может применяться и компаративный (сравнительный) метод. Сопоставив данные российской экономики с параметрами, например, экономики Китая, Великобритании, Японии, Бразилии и т.д. (рис 103) мы можем сделать вывод о том, что, вопреки воспринимаемому как аксиома мнению, монетизация экономики до определенного уровня не влияет на темпы роста цен. Можно утверждать, что существует некий уровень монетизации, который оптимизирует прирост ВВП, что, в итоге, способствует снижению индекса 333 инфляции в среднесрочной перспективе, хотя, как показывает практика, порой первоначальное насыщение финансовой системы средствами приводит к умеренному росту потребительских цен. Рис.28. Монетизация экономик мира и инфляция: сравнительный анализ Инвестиционная политика. Грамотная финансовая инвестиционная политика является залогом успешности развития государства как сложной социальной системы, поскольку никакого экономического развития (ни валового, ни качественного) 334 не может быть без инвестиций. С точки зрения целеполагания инвестиционная политика, подобно другим направлениям государственной деятельности, имеет крайне сложную структуру (рис.29). Рис. 29. Цели инвестиционной политики Существует как минимум две модели инвестиционной политики, соотносимые с категориями развитых и развивающихся стран (рис.105). Уровень вложений в развивающихся странах, как показывает мировой опыт, находится на уровне 35- 40 % ВВП, поскольку без финансовых вливаний просто невозможно представить рывка в экономическом развитии, который, 335 как правило, является основной задачей государственной политики этих стран. Инвестирование в группе развитых стран колеблется вокруг цифры в 20-30 %. Что касается современной России, то ее инвестиционная политика представляет собой исключение из правил, поскольку уровень государственных вливаний в экономику находится ниже уровня основных развитых стран. (Рис.30).В первом полугодии 2011 г. объем прямых инвестиций в России приблизился к уровню докризисного 2007 г., когда в российскую экономику было вложено $29,6 млрд. долларов США. Однако простейшая оценка доступных ресурсов показывает, что эта цифра потенциально может существенно превысить 100 миллиардов долларов в год. Рис. 30. Доля инвестиций в ВВП: сравнительный анализ 336 Национальный инвестиционный портфель складывается из суммы внешних частных инвестиций (3-5%), государственных федеральных (6%) и региональных инвестиций (12%), инвестиционных кредитов (20-30%), и прежде всего, из собственных средств предприятий (50%). Современная российская инвестиционная политика нацелена, прежде всего, на привлечение внешних источников финансирования, но их объем не может превысить определенного, ограниченного уровня. В итоге, расчет на внешние источники финансирования оказывается ошибочным и даже может представлять угрозу для национальной безопасности страны, поскольку состояние экономики есть альфа и омега государственной политики. Недостаток собственных инвестиций делает национальную экономику крайне уязвимой, особенно в условиях кризиса. Более того, демонетизация российской экономики служит фактором неуспеха еще и в той связи, что она не позволяет получить дешевые, длинные кредиты и в итоге снижает эффективность и масштабы внешних источников финансирования. На практике в осуществлении государственной политики инвестирования задействованы самые разнообразные государственные органы. Так, например, регулятивные меры Центрального банка России, таможенных органов, финансовых контрольных структур способны создать благоприятный климат для действия 337 того или иного инвестиционного источника, предупредить отток средств из национальной экономики за рубеж, что, в частности, является настоящим бедствием для российской действительности. Ведь, по некоторым оценкам, отток капиталов из России в 2011 году достиг 80 млрд. Сам процесс распределения инвестиций осуществляется, прежде всего, посредством федерального бюджета, а также специальными учреждёнными институтами развития, например Инвестиционным фондом, капитализация которого осуществляется за счет ремиссии, выпуска ценных бумаг и их выкупа Центральным банком, а также за счет прямых бюджетных инъекций. Типичным вызовом для инвестиционной политики является принятие решения относительно того, осуществлять ли инвестирование в производство реальных товаров и продуктов или сосредоточиться на так называемом «виртуальном», рентном по своей природе, финансовом секторе. Теория постиндустриального развития, являющаяся краеугольным камнем экономической доктрины РФ «Стратегии 2020», предполагает смещение центра тяжести экономической деятельности именно в финансовый сектор. Анализ структуры российских инвестиций позволяет говорить о том, что в настоящее время проводиться последовательное претворение этого курса в жизнь. Разрыв между 338 вложениями в реальный и финансовый сектор в 2010 году достиг 450% (рис.40). Рис.40. Финансовые вложения и инвестиции в основной капитал РФ (1998-2010 гг.) Важно понимать, что сама по себе теория постиндустриального развития применима только к ограниченному кругу национальных экономик развитых стран, что обусловлено рядом исторически сложившихся реалий – сравнительно давним достижением этими странами высокого уровня экономического развития, наличия разветвленной сети производства за рубежом в странах так называемого Третьего мира. Принятие этой теории на практике в качестве политического кредо всеми 339 странами мира не лишено оттенка трагичного футурологического мифа: будущее человечества предстанет в весьма мрачных тонах, если представить, что все страны мира станут развивать финансовый сектор экономики и перестанут производить капитализированные продукты, товары и услуги. Долговая политика. Ограниченность ресурсов, находящихся в распоряжении любого государства, и масштаб задач, которые государству приходится решать, превратили долговую государственную политику в один из важнейших факторов успешности страны. Структура государственного долга включает в себя параметр внешнего, внутреннего и корпоративного долга. По понятным причинам, последний показатель отсутствовал в экономике Советского Союза. Важное политическое и социальное значение имеет соотношение внутреннего и внешнего долга страны, именно поэтому этот показатель изменяется в зависимости от политической конъюнктуры. Внутренний долг – это нагрузка на население, нагрузка на бизнес в виде дополнительных изъятий. Если рассмотреть соотношение внешнего и внутреннего долга Российской Федерации (рис.41), то можно увидеть, что до дефолта 1998 г. внутренний долг возрастал на фоне снижения внешних 340 заимствований. После 1998 г. возможность осуществления внутренних займов резко снизилась, но по мере стабилизации российской экономики начала 2000-х гг. внутренний долг возобновил свой рост. Рис.41. Соотношение внутреннего и внешнего долга РФ При анализе современной ситуации стоит обратить внимание на то, что государственный внешний долг имеет тенденцию к снижению, в то время как корпоративный долг возрастает (рис.42). С точки зрения баланса национальной экономики, не имеет значение, используют ли предприятия собственные источники развития или заемные, однако настораживает тот факт, что российский бизнес, в силу ряда причин, вынужден кредитоваться за 341 рубежом, а значит, можно говорить о форсировании долгового характера российской экономики. Рис.42. Государственный и корпоративный внешний долг. Выбор в пользу внутренних или внешних займов представляет собой главную проблему в рамках государственной долговой политики. Главным вызовом для практики государственного заимствования являются затраты на погашение самого долга, так называемого «ядра» или «тела долга», и, что не менее важно, на его обслуживание, то есть расходы на выплату процентов. Государство, которое не может эффективно управлять этими факторами, рискует попасть в так называемую «долговую ловушку». (Рис.43). Этим термином принято характеризовать ситуацию, когда заемщику не удается 342 создать, найти источники прибыли для возврата долга. В таком случае, ему приходится прибегать к повторным заимствованиям, чтобы выплачивать проценты по старым долгам, что в итоге приводит к банкротству или дефолту. Рис.43. «Долговая ловушка» Опыт многих стран мира показывает, что хотя порой избежать внешних заимствований просто невозможно, однако эта мера должна быть «крайней», поскольку внешний заем зачастую бывает отягощен политически, он частично и всегда ущемляет государственный суверенитет. Одним из основных институтов, выполняющих функцию кредитора, является Международный Валютный фонд (МВФ), однако кредитование не является его единственной функцией. Специализированными 343 организациями кредиторов является Парижский клуб стран-кредиторов, который, в основном, включает в себя развитые страны, и Лондонский клуб, членами которого являются банки. Кроме того, займы могут предоставляться и национальными государствами. То, является ли государство должником или кредитором, отражает его международную инвестиционную позицию, которая представляет собой разницу между активами и обязательствами страны. По данным МВФ на 2010 год крупнейшими странами-кредиторами являлись Япония, Китай, Германия, Швейцария и Гонконг, в то время как крупнейшими заемщиками – США, Испания, Бразилия, Австралия и Италия. Россия занимает 13 место среди стран – кредиторов. Руководствуясь чаще всего политическими соображениями, желанием обеспечить лояльность тех или иных государств, а порой объективной неспособностью заемщика вернуть долг, страны-кредиторы прибегают к практике списания долгов. В частности, к 2006 г.Россия списала долги таких стран, как Ирак, Сирия, Алжир. Ценовая политика. Заметим, что регулирование цен осуществляется даже в условиях господства рыночных методов хозяйствования в экономике. Во-первых, государство регулирует тарифы 344 естественных монополий, которые не только являются фактором инфляции, но еще и фактором эффективности национальной экономики, поскольку расходная часть бюджетов всех хозяйствующих субъектов включает статьи по оплате энергии, услуг транспорта и связи. Цели и задачи социальной политики также требует осуществления ценового регулирования, установления потолочных цен на ряд товаров для социально незащищенных слоев населения. Ценовое регулирование, таким образом, является важным фактором социально-политической долгосрочной стабильности страны. Основными инструментами ценовой политики является повышение или понижение ставки налогообложения, ограничения, накладываемые на маржу банков, на рентный процент, на торговую наценку. На практике контроль над ценами является сложным и трудоемким делом. Например. Федеральная служба государственной статистики (Росстат) оценивает уровень инфляции по более чем 400 позициям, в то время как реально значимых для рядового населения страны показателей насчитывается 20-30, и порой уровень инфляции по социально-значимым товарам превышает средний показатель роста цен. 345 в разы Вопросы для проверки. 7. В чем состоит специфика бюджета России как федеративного государства? 8. Каковы цели и ценности бюджетной налоговой политики? 9. Какова роль бюджетных и внебюджетных фондов в осуществлении бюджетной политики? 10. Каким образом связаны региональная и бюджетная общегосударственные политики? 11. Каковы основные вызовы бюджетной политики? Какой вызов, на Ваш взгляд, наиболее актуален для современной России? 12. Что такое ФАИП и ФЦП и каково их место в бюджетной политике? 13. В чем состоит основная цель и вызов денежно-кредитной политики? 14. В чем состоит условность уравнение Фишера? 15. Каким образом специфика структуры денежной массы в РФ снижает конкурентоспособность российских банков? 16. Назовите основные типы инфляции. Каков тип инфляции характерен для России? 17. Каким образом связаны внутренние и внешние инвестиции в рамках инвестиционной общегосударственной политики? 346 18. Каким образом структура государственного долга страны коррелируется с внутриполитической ситуацией? 19. О чем свидетельствует рост корпоративного долга в структуре государственного долга Российской Федерации? 20. В чем состоят ценности и цели ценовой политики современного государства? Вопросы для дискуссии Бюджетная политика: потребление или развитие? Разработайте систему целей, рисков, ценностей, предполагаемых результатов при осуществлении той или иной бюджетной политики. Целевые программы: «за» и «против». Эмиссионное финансирование: «за» и «против», преимущества и вызовы. Разработайте оптимальные параметры инвестиционной политики для РФ. Практика списания долгов: «за» и «против». Авторские публикации по теме 1.Симонов В.В., Сулакшин С.С., Подпорина И.В., Погорелко М.Ю. Бюджет и налоги в экономической 347 политике России. Монография -М.: Научный эксперт, 2008. 2.Финансовые рынки и экономическая политика России. Монография — Под редакцией Сулакшина С.С., М., 2008 3.Сулакшин С.С. Об инфляции не по Кудрину. Монография – М.: Научный эксперт, 2009 4. Якунин В.И., Макаров В.Л., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э., Вилисов М.В., Лексин В.Н., Симонов В.В., Роик В.Д. Государственная экономическая политика и экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике. В 5 т. Т.2. Глава X. М.,2008 Литература по теме Баздиникин А.С. Цены и ценообразование. М., 2006. Бюджетный процесс как инструмент эффективного управления. Под ред. Ю. Юнгмана, 2005. Симонов В.В. Идеология и структура федерального бюджета России как отражение ее социальноэкономической модели. Материалы научного семинара. Вып. 6(36). М.: Научный эксперт, 2010. Тейлор С. Планирование и программно-целевой подход в региональном экономическом развитии: Европейский опыт. 348 Шохина, Е.Я. Инфляция – проблема дефицита предложения, а не избытка спроса// Эксперт.- 2005.№16(463). 349 Лекция 8 Социально-экономический и гуманитарный блок государственных политик Программные тезисы Блок социально-экономических политик. Место экономической политики в структуре государственного управления. – Основные частные экономические политики. – Цели экономической политики. Специфика управления в обеспечивающих отраслях экономики. – Понятие структурной экономической политики. – Проблемно-управленческое дерево экономической политики. Место и роль инвестиций в экономической политике. Типы экономического развития: капитализированное и виртуальное. Государственная политика в сфере труда. Определение производительности труда. – Факторы производительности труда. – Заработная плата и производительность труда. – Структура производительности труда и способы повышения заработной платы. Мотивация индивидуальной производительности. – Материальная и нематериальная мотивация. – Цивилизационный аспект политики в сфере мотивации труда. – Функция распределения населения по доходам и проблема мотивации труда. – Соотношение производительности и оплаты труда: политическое измерение. Гуманитарные государственные политики. Основные направления государственной гуманитарной политики. – Цели и задачи государственной гуманитарной политики. – Человек как субъект и объект государственной гуманитарной политики. – Типы организации связи между человеком, производством и бюджетом: социализированный и либеральный тип. Демографическая политика. – Понятие демографического кризиса. – Основные параметры демографического состояния. – Управляемые факторы государственной демографической политики. – Демографическая политика: цивилизационный аспект. Поскольку в предыдущих лекциях нами не раз затрагивалось государственное управление в области социальной политики, поскольку нами уже освещалась проблема распределения населения по доходам и мы говорили о коэффициенте Джинни, то в данной лекции мы сосредоточимся, прежде всего, на государственной экономической политике, которую мы будет анализировать по двум основным направлениям: Государственная экономическая политика. Всего насчитывается 33 направления государственной экономической политики, в том числе промышленная, продовольственная, аграрная, сельскопоселенческая, конкурентная, структурная и т.д. Государственная политика в (производительность, оплата, мотивация). 351 сфере труда Важность рассмотрения государственной политики в сфере труда с точки зрения его оплаты, мотивации и т.д. важна потому, что именно человек является основной производящей силой. Но ведь человек, любой гражданин производит определенные блага не только для того, чтобы отдавать их государству, но и для получения заработка. В свою очередь доходы каждого отдельно взятого работника являются отдельным самозначимым фактором для государственной политики потому, что именно от этого показателя, по сути, зависит восстановление рабочей силы. Таким образом, принятие решений в экономической политике в сфере труда происходит в обстановке конфликта двух начал. С одной стороны, государство заинтересовано в как можно более высокой «отдаче» со стороны человека, то есть в максимизации производительности человеческого фактора производства. С другой стороны, помимо увеличения ВВП любое государство заинтересовано также в расширенном воспроизводстве рабочей силы, в профессиональном и ином человеческом совершенствовании, что в свою очередь, требует определенных вложений с его стороны. Именно в нахождении оптимального соотношения между получением от каждого гражданина и степенью отдачи на физическое и профессиональное совершенствование граждан состоит формирование любой государственной политики в этом пространстве. 352 Важность преподавания на факультете политологии основ государственной политики в экономической сфере является насущно значимой, поскольку в настоящий момент, ввиду специфики учебного плана факультетов экономики и факультетов, готовящих специалистов в области управления, не обеспечивается должной связки между знаниями экономики и тем, как эти знания применять при проектировании государственной политики. Между тем, совершенно ясно, что от успехов управления в области экономики зависит не только успешность развития страны как главный интегральный показатель качества государственного управления, но и, по большому счету, само существование государства. Современная картина – существование непреодолимого препятствия между знаниями и умениями экономистов и управленцев оправдывает необходимость преподавания основ экономической политики политологам. Современный междисциплинарный подход крайне необходим еще и потому, что в политическом управлении, кроме конкретных материальных целей, характерных для экономической политики как таковой, преследуются и ряд политических целей: удовлетворенность населения, предотвращение роста протестного потенциала, которые определяют состояние безопасности страны, ее авторитет и влияние в мире. Сегодня залог победы состоит в том, чтобы соединять разные методы и знания. Эффективны именно творческие а не догматические подходы. 353 Первый блок государственной экономической политики составляет управление в обеспечивающих секторах экономики. К ним относится выше рассмотренная транспортная политика, политика в сфере минеральносырьевой базы, энергетическая, энергосберегающая, экологическая, агропромышленная политика и, что очень важно и актуально для России в силу специфики ее истории, сельскопоселенческая политика, а именно распределение населения, прежде всего, сельского по всей территории страны. 1990-е гг. больно прошлись по российской деревне. В процессе разрушения системы сел, деревень и малых российских городов произошло стягивание населения к областным центрам или республиканским столицам, резко подскочил показатель урбанизации, что привело к обезлюживанию территорий, ослаблению обороноспособности и, шире, жизнеспособности страны. Вторым блоком являются финансовые политики, которым была посвящена одна из предыдущих лекций. Третьим блоком является социальная политика в сфере оплаты труда, пенсионная, образовательная политика, политика подготовки кадров, политика в сфере ЖКХ, демографическая политика, политика в области здравоохранения, занятости, производительности труда, политика в сфере экономики услуг. Четвертым разделом государственной экономической политики является так называемая структурная политика, 354 то есть политика оптимизации отраслевой структуры, политика диверсификации экономики, региональная политика, конкурентная или структурно-размерная политика, которая включает в себя политику регулирования естественных монополий, политику в отношении малого и среднего бизнеса и хозяйствующих субъектов. В рамках этого раздела государственных экономических политик решаются вопросы оптимального соотношения числа предприятий малого, среднего и крупного бизнеса для решения задач устойчивого развития страны. В экономической науке найдено некоторое соотношение – «20/80». Согласно этой формуле, 20% ВВП производит малый и средний бизнес, обеспечивая 80% занятости. Таким образом, в пределах государственной политики малый и средний бизнес, в отличие от гигантов индустрии, выполняет, скорее, социальные, нежели экономические функции. А вот крупные производственные предприятия, на которых занято около 20 % населения, согласно данному принципу, обеспечивают 80% ВВП. Важно понимать, что данное соотношение не является догмой, которую, невзирая на специфику конкретных исторических обстоятельств, должен выполнять государственный управленец. Эта формула, скорее, – наблюдение за практикой, некий ориентир, который полезно иметь ввиду. 355 Помимо вышеперечисленных разделов, к особым блокам государственной экономической политики может быть отнесена промышленная, внешнеэкономическая политика, политика декриминализации экономической деятельности. Топология, проблемно-управленческое дерево государственной экономической политики представляется крайне сложным и комплексированным (рис.1). Каждая частная экономическая политика (разделы) включает в себя множество «подполитик», которые, в свою очередь, представляют собой сложную взаимосвязанную систему. Топологическая структура экономической политики учитывает цели, которые назначают себе политики или избранные народом представители, проблемы, которые стоят на пути достижения поставленных целей, задачи, которые декомпозируются из проблем, а также пути решения этих задач. Решения могут носить нормативноправовой или организационно-управленческий характер (создать новую комиссию или агентство), они также могут напрямую апеллировать к проблеме ресурсных, программных разверток и т.д. Таким образом, государственная экономическая чрезвычайно сложное и квалифицированное дело. 356 политика – это профессионально- Рис.1. Экономическая политика Российской федерации (проблемно-управленческое дерево) Краеугольным камнем экономической политики любого государства, преследующего цель развития, является проблема инвестиций. Если в России ежегодные инвестиции составляют лишь 19% от ВВП и если этот показатель продолжает снижаться, то развитие страны будет иметь крайне печальные результаты. Инвестиции, по сути дела, являются «нервным узлом», альфа и омега для отдельных государственных политик, отдельных государственных сфер жизнедеятельности (рис.2). 357 Рис. 2. Инвестиции и экономическая политика В целом и общем, существует два типа экономического развития, два генеральных сценария, по которым может выстраиваться государственная экономическая политика. Первый тип развития условно может быть назван капитализированным, воплощающемся в производстве конкретных материальных продуктов и благ для жизни человека. Второй тип развития – ценовым, или виртуальным, основанным не на производстве конкретных товаров и услуг, а на росте цен. Рост ВВП России за последние годы объясняется именно этим фактором. Он был основан исключительно на благоприятной мировой рыночной конъюнктуре цен на углеводороды и другое сырье. По сути дела, речь идет о 358 виртуальном экономическом росте, который неизбежно приводит к возникновению «мыльных пузырей», выдаваемых по внутриполитическим и иным соображениям за подлинный успех экономического курса. Это обстоятельство чрезвычайно опасно, поскольку «пузыри» всегда лопаются. Этот вывод справедлив и для отраслевой структуры российской экономики. Автором был проведен анализ по следующим видам экономической деятельности: добыча полезных ископаемых, обрабатывающее производство, производство пищевых продуктов, химическая, металлургическая промышленность, производство машинного оборудования и транспортных средств, строительство и торговля, образование, здравоохранение, социальные, коммунальные и персональные услуги. Был подсчитан вклад материального капитализированного приращения этих видов деятельности в рост ВВП и их ценовой вклад за последние 4 года (в долях процентов в приросте показателей ВВП). Рост, обусловленный материальным капитализированным приращением, то есть реальным развитием, по добыче полезных ископаемых составляет 10% , по обрабатывающему сектору – 0,8%. Максимальная цифра – 27% – приходится на производство транспортных средств, 22% – на строительство, 18% – на торговлю. Остальные цифры – это вклад ценовой, вклад виртуальный в прирост ВВП (рис.3). 359 Рис.3. Структура прироста прибыли РФ в 2003-2007 гг. Источник: Российский статистический сборник. 2009. М.: Росстат. 2009. С. 616,622. Каким образом это выглядит в агрегированном виде в применении к росту ВВП? Когда сообщается, что рост ВВП составляет 4,1%, то из них 90%, то есть 3,6% – это ценовой вклад. Реальный качественный рост экономики, то есть развитие, составляет лишь 0,4. Совершенно ясно, что ответственная государственная политика в такой ситуации должна предпринять самые решительные шаги в направлении инвестирования, в тарифном регулировании, в регулировании рентабельности, в диверсификации экономики, в 360 стимулировании перелива капитала, меры протекционизма и так далее. Политика в сфере труда. Обратимся к проблеме государственной политики в сфере труда. Труд – важнейший фактор жизни человека, национальной экономики и крепости государства. Основными характеристиками этого фактора являются: производительность, оплата, индивидуальная мотивация производительного труда. Термин «производительность труда» имеет множество различных определений. Наиболее релевантное контексту данного курса дефиниция: выработка на одного занятого. Эта величина может относиться и к часу работы, и к единице основных фондов, и к единице оплаты труда. Таким образом, речь идет о производительности одного конкретного человека. Если отдельно взятый работник работает непроизводительно, экономика работает непроизводительно – эффективной она быть не может. Соответственно выглядят и основные экономические показатели. Отчего же зависит производительность труда? Она зависит от трех факторов. Индивидуальная мотивация работника к производительному труду – всего лишь одна из позиций, один фактор. Логистика и технологии управления современным производством – это второй и 361 более важный фактор. И, наконец, состояние основных фондов – третий фактор производительности труда (рис.4). Рис.4.Общая структура взаимосвязи факторов, определяющих производительность труда Таким образом, совершенно ясно, что в структуре факторов, определяющих высокую производительность труда, огромна роль работодателя, организатора производства. В современных условиях в его качестве выступает частное лицо, собственник и государство. Другим очень важным обстоятельством, влияющим на повышение возможностей для воспроизводства рабочей силы в России, является развенчание расхожего 362 мифа о том, что повысить зарплату наемному работнику можно лишь в случае повышения его производительности труда. Согласно всероссийскому опросу, в 2008-2009 г. 30% населения признавались, что им хватает денег только на еду, но покупка одежды уже составляет серьезную проблему. В целом и общем, около 70 % населения заявили, что их доходов им хватает лишь на еду, одежду, покупку бытовой техники (рис.5). А ведь по сути дела, эта проблема упирается в вопрос оплаты труда. Рис. 5. Самооценка россиянами своего материального положения (2008-2009) 363 Таким образом, все разумные и вполне «оцифровываемые» доводы в пользу повышения заработной платы сегодня наталкиваются на сомнительный тезис о том, что увеличению зарплаты должно предшествовать существенное увеличение производительности труда. В противном случае повышение доходов граждан вызовет инфляцию и никакого реального эффекта на уровень жизни работника повышение зарплаты не окажет. Между тем, комплексная структура производительности труда включает в себя не только показатель дохода, возвращающегося работнику, но и налоги, выплачиваемые государству, издержки предприятия и прибыль собственника (рис.6). А значит, если рассматривать дилемму зарплата-производительность труда в пространстве этих четырех составляющих, то можно прийти к выводу, что зарплата также может быть увеличена, например, за счет уменьшения прибыли собственника, а для этого требуются административные и нормативные меры, например, закон, который накладывает ограничения на прибыль. Вторым путем повышения зарплаты также может являться уменьшение издержек производства. Однако принятие такого рода решений зависит от работодателя, который осуществляет управление фондами. Если бы часть прибыли собственника перенаправлялась на обновление основных фондов, на обновление логистики 364 управления, то за этими решениями последовало бы снижение издержек производства, что, в свою очередь, могло бы дать положительный социальный эффект – увеличение оплата труда работника. Рис.6. Структура производительности труда и ее изменчивость в балансе предприятия Помимо всего вышеперечисленного, тезис о хронически неоправданно заниженной зарплате российским работникам может быть подтвержден статистически. Так, сейчас производительность труда в США в 3,6 раз выше, чем в России, при этом разница в оплате труда – 9,6 раз. То есть в России в 2,5 раза выше степень эксплуатации наемного работника. 365 Воспроизводство рабочей силы обеспечивается материально либо через бюджет, либо через налоговую систему. На сегодняшний день воспроизводство рабочей силы в России фактически лишено одного из возможных каналов финансирования – а именно, общественных фондов потребления и социального страхования в должном, необходимом для реального воспроизводства объеме (рис.7). Рис.7. Баланс предприятия, бюджетные средства и воспроизводство рабочей силы 366 Мотивация индивидуальной производительности труда может быть двух типов: материальная и нематериальная. Материальная мотивация возникает тогда, когда повышение оплаты труда приводит к увеличению трудовой отдачи. Нематериальная мотивация труда имеет иные мотивы, такие как смысл жизни, престижность труда, социальное положение, статус и признание. Рис.8. Индивидуальная мотивация труда 367 Мотивация человека к труду зависит от его потребностей. Среди потребностей можно выделить несколько групп – элементарные, базовые товары, такие, как еда, одежда, потребности более высокого уровня, такие как машина, дача, дом, и наконец, потребности в престижном месте отдыха, путешествия за границу, потреблении предметов роскоши (рис.9). С запросами на потребление этих групп товаров напрямую связан вопрос мотивации труда. Для определённой группы граждан, потребности которых достаточно скромны, мотивирующий уровень оплаты труда будет заведомо ниже, чем мотивирующий уровень вознаграждения тех, кто ориентируются на потребление более высокоположеных групп товаров и услуг. Рис.9 Сущность волновой природы трудовой мотивации 368 Эффективность курса на материальную мотивацию труда имеет зеркальным отображением распределение населения по доходам. В СССР функция распределения по доходам была однородная, то есть население было гомогенно с точки зрения доступа к благам. После распад СССР вид этой функции претерпел существенные изменения (рис.10). Объяснить эту модификацию может тот факт, что фактически государство, приняв решение о плоской подоходной ставке налогообложения, самоустранилось от осуществления государственной функции распределения доходов. Это обстоятельство имеет важную гуманитарную проекцию. По данным Института проблем народонаселения несправедливое распределение доходов, его осознание на психологическом уровне простыми гражданами, оказывает даже большее отрицательное воздействие на продолжительность жизни, чем материальные условия жизни. 369 Рис. 10. Функция распределения по доходам: СССР-Россия Не менее важным обстоятельством, которое должно быть принято во внимание, является историческая динамика изменчивости производительности труда и оплаты труда (рис. 11). Ситуации, когда производительность труда существенно начинает превышать оплату труда, свидетельствуют о повышении степени эксплуатации, которое совпадало с крайне 370 опасными моментами в российской истории: революцией 1917 года, 1991 годом. С другой стороны, максимальные темпы роста производительности труда (период бурного беспрецедентного роста в Советском Союзе) имеют место тогда, когда оплата труда выше, чем производительность труда. Рис.11. Оплата труда (1) и производительность труда (2): политическое измерение 371 Итак, главным управленческим вызовом в пространстве государственной политики в сфере труда является определение оптимального уровня оплаты труда, который бы мог стимулировать работника к повышению собственной производительности и не вызвать при этом гиперинфляцию. Построение теоретической модели показывает, что изменение коэффициента распределения фондов в пользу повышения вознаграждения работникам, то есть повышение среднего уровня оплаты труда в России до 50 тыс. рублей , может существенным образом повлиять на темпы роста ВВП, а именно, увеличить его в полтора раза (в сравнении с показателем 2008 года – с 7 до 11%). Инфляция, по данному расчету, снизилась бы на 3%. Помимо роста ВВП был бы получен и серьёзный демографический эффект: снижение смертности, увеличение продолжительности жизни и рождаемости. Кроме того, принимая решения в области мотивации труда в случае с Россией очень важно учитывать и цивилизационный аспект. Сравнительный экспертный анализ показал, что именно нематериальный фактор (престиж, уважение со стороны сослуживцев и т.д.) в случае с Россией максимальным образом мотивирует производительность труда. В Китае, Западной Европе и Америке его значение выражено минимально (рис.12). И эти различия цивилизационной специфики должны учитываться и должны принимать форму конкретных решений в рамках государственной политики. 372 Рис.12. Экспертная оценка нематериальной мотивации труда в странах мира Таким образом, императив государственной политики в сфере труда состоит в том, чтобы собственнику, каковым является государство, жесткими императивными мерами управления предписать предпринимать меры не просто по увеличению валового прироста ВВП, а принимать такие решения, которые могли бы качественно изменять структуру национальной производительности труда на 373 уровне ВВП. Из анализа текущей структуры ВВП с точки зрения стоимости производимых товаров и услуг видно (рис.13), в пользу кого, по большей части, осуществляется распределение структурных звеньев ВВП: в пользу зарубежных экономик в вопросе финансового суверенитета России, в пользу национальной банковской системы и частного собственника-работодателя и т.д. Рис. 13. Национальная производительность труда на уровне ВВП страны 374 Гуманитарные государственные политики. Оценить эффективность государственной политики в отношении человека можно при помощи индекса развития человеческого потенциала (ИРПЧ), который включает в себя такие показатели, как здоровье, образованность, квалифицированность и т.д. Из рис.14 видно, что динамика изменения этого индекса для СССР и РФ отнюдь не оптимистична. Рис. 14. Динамика ИРПЧ (1970-2010) Государственная политика в гуманитарной области диверсифицирована по нескольким более частным направлениям: 1. Государственная демографическая политика 375 2. Государственная политика в сфере человеческого потенциала (здравоохранение, физкультура и спорт, образование, культура, наука и инновации) 3. Государственная политика в сфере идейномировоззренческого потенциала и национального самосознания народа, в сфере воспитания 4. Государственная политика обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, в сфере национальных отношений и религии Важно также заметить, что политика в сфере смыслов жизни человека, народа, общества, государства, в сфере идейно-мировоззренческого потенциала, национального самосознания народа, в сфере цивилизационной идентичности человека имеет существенное значение для общего успеха. Человек – наиважнейшее средство производства, он производит продукты и всяческие блага, тем самым, поддерживая бюджет государства и поддерживая доходы частного капитала. В то же время в этой системе отношений «человек-производство» человек также выступает в роли цели. Он должен получить средства для воспроизводства рабочей силы, для саморазвития, для своей семьи и детей. Существует два системных типа организации прямой и обратной связи между человеком, производством и бюджетом. В рамках первой, социализированной модели, 376 созданная добавленная стоимость концентрируется в государственном бюджете и затем через государственные фонды общественного потребления поступает обратно к гражданам в виде оплаты труда и государственных услуг. В рамках второго типа взаимосвязи (либеральный тип) государство отсутствует. Это – отношения между человеком – наемным работником и собственником, который оплачивает труд. Однако, государство в рамках этой модели прямым или косвенным образом создает такие условия, в которых частный капитал вынужден возвращать часть произведенных благ человеку-работнику через систему благотворительности. Именно таким образом, в частности, построена налоговая система в Соединенных Штатах Америки, где значительная часть ресурсов, получаемых человеком на рекреацию, поступает не только через прямую оплату труда, но через систему благотворительности. Что касается современной российской действительности, то в государственном бюджете, в функциональной классификации, можно найти следующие статьи расходов: образование, культура, здравоохранение, социальная политика, физкультура, средства массовой информации, жилищная и экологическая политика. Напомним, что статья в российском бюджете «Социальная политика», по большей части, есть расходы на выплату пенсии и пособий. Она не является аналогом расходной статьи бюджетов зарубежных стран, где за статьей 377 «социальная политика» скрываются расходы на образование, здравоохранение, социальные трансферты, вспомоществование отдельным социальным группам и так далее. График бюджетных ассигнований на 2011-2014 гг. показывает, что расходы на «социалку» будут последовательно снижаться. Таким образом, заявленный в Конституции тезис о том, что Россия есть социальное государство, не подтверждается на практике (рис.15). Рис. 15. Структура расходов бюджета (2011-2014) Переходим к рассмотрению демографической политики. В конечном счете от её успешности во многом зависит появится субъект управления или нет. 378 Демографический кризис – словосочетание, характеризующее положение дел в современной России. Под демографическим кризисом понимается резкое снижение численности населения, не связанное с войнами, революциями и т.п., которое началось в 1990-е годы впервые в длительной истории России. Само по себе демографическое состояние складывается из рождаемости, смертности, сальдо миграции и ожидаемой продолжительности жизни. Принципиален вопрос относительно причин демографического успеха или неуспеха. Одна группа исследователей считает, что определяющее значение имеют факторы материального характера, между тем, проведенные исследования с учетом российской истории свидетельствует в пользу ошибочности такого вывода. Человек – существо социальное и действующее сознательно, в отличие от своих биологических собратьев. В основе его мотиваций – смыслы жизни. Психологическое состояние человека оказывается фактором гораздо более значимым, чем материальные условия жизни. В наборе ментальных характеристик фактор цивилизационной идентичности оказывается очень важным. Исторический анализ показал, что в моменты распада страны наблюдалось серьезное снижением доли русского населения (рис.16). 379 Российская Империя CCCР РФ 80 76 72 68 64 КОЛЛАПС ГОСУДАРСТВА КОЛЛАПС ГОСУДАРСТВА ДОЛЯ РУССКИХ В СТРУКТУРЕ НАСЕЛЕНИЯ, % 84 60 56 52 48 44 1900 1920 1940 1960 1980 2000 2006 Рис.16. Доли русских в структуре населения. Оказывается, что смертность, продолжительность жизни в современной России зависят от этничности, и для русского этноса риски являются существенно более высокими. Если сравнить продолжительность жизни и уровень смертности русского этноса и других народов в одних и тех же регионах России, то русские окажутся в самой неблагоприятной позиции. Интересно, что у кавказских народов России, которые в настоящее время демонстрируют наилучшие показатели рождаемости и продолжительности жизни, происходит возрождение 380 духовного национального, этнического сознания. Русский же этнос, наоборот, находится в условиях снижения этих потенциалов. Агрегированный показатель рождаемости, смертности, продолжительности жизни и сальдо миграции носит название – коэффициент витальности, который измеряется числом человеческих жизней, прибывающих при показателе выше нуля или убывающих в год в той или иной стране. Демографические провалы или, наоборот, успехи, напрямую связаны с определенными событиями, в том числе, формируемыми рукотворно, в рамках государственной политики. Среди управляемых факторов демографической политики можно назвать фактор цивилизационной идентичности, мировоззренческой определенности населения, а также в целом и общем осуществление активной государственной политики по всем обстоятельствам жизни человека (рис.17). 381 Рис. 17. Идентичность и демографическая политика Исследования показывают, что оптимизация по каждому из этих факторов позволяет получить максимальный демографический успех, за исключением материального фактора. Успех демографической политики достигается при двух, диаметрально противоположных, его значениях: при благоприятных и неблагоприятных материальных условиях. На стадии формирования государственной политики, на стадии постановки цели достижения демографического успеха, политическому руководителю и управленцу необходимо знать способы и точки приложения управленческого воздействия. Такие факторы, как 382 образование, воспитание, потребности, ценностные установления, менталитет, вера, традиции, определяют психологический тонус личности. Исторический корреляционный анализ факторов, воздействующих на репродуктивное поведение населения (с 1897 г.) показывает, что большая часть факторов носит нематериальный характер (рис.18). Рис.18. Демографические причинно-следственные связи (корреляционный анализ с 1897 г.) Таким образом, можно с уверенностью сказать, что для российского общества какие-либо демографические проекты правительства, которые не будут предусматривать создания благоприятного психологического состояния 383 населения, а будут предполагать только материальные формы воздействия в силу цивилизационной специфики населения будут малоэффективны. Вопросы для самопроверки: Назовите основные направления политики. экономической В чем специфика структурной политики? Каковы основные задачи и цели государственной политики в сфере труда? Каковы пути и способы повышения производительности труда? В чем состоит российская цивилизационная специфика управления в сфере труда? Производительность труда и рост заработной платы: политический аспект. Что такое демографический кризис? Что такое коэффициент витальности? Какие факторы необходимо учитывать при проектировании государственной демографической политики? Авторские публикации по теме: 1.Экономическая доктрина Российской федерации (макет-проект). Под редакцией С.С.Сулакшина. Монография.-М.: Научный эксперт, 2008 384 2. Государственная политика промышленного развития России: От проблем к действиям. Под ред. Е.М. Примакова и В.Л. Макарова. М.: Наука, 2004. 3. Орлов И.Б., Сулакшин С.С., Колесник И.Ю., Вилисов М.В. Государство социального гуманизма – от теории к практике М.: Научный эксперт, 2008. 4. Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э., Колесник И.Ю. Государственное управление в России и труд. М.: Научный эксперт. 2010. 5. Якунин В.И., Роик В.Д., Сулакшин С.С. Социальное измерение государственной экономической политики Монография. Экономика, Научный эксперт – М., 2007 6.Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. и др. Под общей редакцией С.С. Сулакшина. Государственная политика вывода России из демографического кризиса. М., Экономика, Научный эксперт, 2007. Литература по теме: Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. /под ред. Л.В. Сморгунова. – М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. Бобков В.Н. Доходы населения и их дифференциация. М., 2000. Саградов А.А. Экономическая демхография. М., 2005. Симонов В.В. Идеология и структура федерального бюджета России как отражение ее социально385 экономической модели. Материалы научного семинара. Вып. 6(36). М.: Научный эксперт, 2010. Человеческий потенциал: новые измерители и новые ориентиры // Вопросы экономики. 1999. №2. 386 Степан Степанович Сулакшин Современная государственная политика и управление Курс лекций Ответственный редактор Н. Соломадина Корректор С. Мартынович Верстальщик С. Мартынович Электронное издательство «Директ-Медиа» 117342, Москва, ул. Обручева, 34/63, стр. 1 Тел/факс + 7 (495) 334-72-11 E-mail: manager@directmedia.ru www.biblioclub.ru 387
